周立宇，李 娜，任 博

（1.華北水利水電大學(xué)水利學(xué)院，鄭州 450046；2.陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，西安 710001）

習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確指出，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展對(duì)綜合國(guó)力的提升起至關(guān)重要的作用[1］。全國(guó)農(nóng)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已愈來愈標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公開數(shù)據(jù)，2020 年全國(guó)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田559 萬hm2，高效節(jié)水灌溉160 萬hm2。建設(shè)管理制度進(jìn)一步完善，中央財(cái)政農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金和地方財(cái)政投入力度持續(xù)加強(qiáng)[2］。2021 年中央一號(hào)文件提出，堅(jiān)決守住18 億畝耕地紅線，建設(shè)1 億畝旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田[3］。規(guī)劃到2022 年建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障5 000 億kg 以上糧食產(chǎn)能[4］。河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃提出，將在2022 年新建50.4 萬hm2，力爭(zhēng)到2025 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田總面積達(dá)到583.9 萬hm2，改造提升面積66.7 萬hm2以上。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)打造了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，扶持了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境[5］。高度貫徹黨中央的綠色發(fā)展理念和全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要緊密結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與建成后的嚴(yán)格管理工作，更好助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。在全過程中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)，可將農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明3 者有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的綜合整治。

1 河南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及地膜使用情況

1.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

河南省大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并在2018—2020 年連續(xù)3 年獲得國(guó)務(wù)院督查激勵(lì)。省委省政府找準(zhǔn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政治站位堅(jiān)持高位推動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)管理工作機(jī)制。省財(cái)政認(rèn)真籌措建設(shè)資金積極拓寬融資渠道。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)中實(shí)施嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)制度，落實(shí)獎(jiǎng)懲激勵(lì)，有效地保障了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的效率和質(zhì)量。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投資標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)路線、建設(shè)模式、項(xiàng)目實(shí)施和建設(shè)規(guī)范5 大方面在全省范圍內(nèi)實(shí)行“五統(tǒng)一”。

1.2 地膜覆蓋發(fā)展現(xiàn)狀和技術(shù)應(yīng)用

1.2.1 地膜覆蓋的發(fā)展現(xiàn)狀 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)地膜覆蓋面積從1982 年的7 800 hm2增加到2019 年的1 760 萬hm2，地膜累計(jì)覆蓋面積呈逐年增加趨勢(shì)[6-8］。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，河南省農(nóng)用地膜在覆蓋面積和使用量上總體都呈上升趨勢(shì)，1991—2019年河南省農(nóng)用地膜面積增加了約8倍，年均增長(zhǎng)率為7.73%，平均每年增加31.12×103hm2。其中，2019 年地膜覆蓋面積為99.53 萬hm2，占全國(guó)總量的5.65%。河南省農(nóng)用地膜使用量從1991 年的1.00 萬t 增長(zhǎng)到2019 年的6.61 萬t，增加了5 倍多，年均增長(zhǎng)率為15.46%，平均每年增加2.00×103t（圖1）。

1.2.2 地膜覆蓋的技術(shù)應(yīng)用 為更好地進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，使農(nóng)田產(chǎn)業(yè)能做到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，藏糧于地，農(nóng)田中廣泛采用地膜技術(shù)。采用地膜覆蓋措施可以有效提高土壤溫度、減小土溫變化幅度、提升水肥利用率、保證土壤營(yíng)養(yǎng)、加強(qiáng)光照效應(yīng)和增強(qiáng)防蟲防草等能力，這項(xiàng)技術(shù)被稱為農(nóng)業(yè)栽培領(lǐng)域中的“白色革命”[9，10］。農(nóng)用地膜技術(shù)在中國(guó)經(jīng)過多年發(fā)展，已被廣泛應(yīng)用于谷物、棉花、紅薯、蔬菜等作物種植，極大改善了栽培作物的產(chǎn)量和品質(zhì)，經(jīng)濟(jì)效益增加顯著，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)戶增收作出了突出貢獻(xiàn)[11-13］，但隨著地膜的長(zhǎng)期使用和地膜后期的低回收利用，其對(duì)農(nóng)田的危害已尤為明顯。

2 污染機(jī)理

河南省地膜污染嚴(yán)重且呈逐年加重的態(tài)勢(shì)，在全省范圍內(nèi)的花生種植區(qū)平均地膜殘留量已達(dá)到66 kg∕hm2。綜合各地?cái)?shù)據(jù)，殘膜累積量大，田間殘膜污染情況不容忽視[14］。地膜屬于塑料制品，易合成不易分解，且地膜田間回收率不足2∕3，從而致使大量地膜殘留于土壤耕作層中，呈不斷積累態(tài)勢(shì)，對(duì)耕地環(huán)境造成持久性污染[15］。存在于土壤中的殘膜和有害物質(zhì)嚴(yán)重影響農(nóng)田作物根系的生長(zhǎng)發(fā)育、水肥的運(yùn)移[16-18］，致使農(nóng)作物產(chǎn)量逐漸減少[19-22］。在地膜長(zhǎng)期使用過程中，普遍存在重使用、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，農(nóng)戶單方面追求農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益最大化，時(shí)常忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不利于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)宜居。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和地膜管理

針對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)機(jī)制，需要從加強(qiáng)政府主導(dǎo)、鼓勵(lì)群眾參與、增加金融投資、整合財(cái)稅扶持、優(yōu)化社會(huì)化服務(wù)水平等方面給予支持[23］，形成多元分工的管護(hù)制度。同時(shí)，可以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，為鄉(xiāng)村振興打下根基[24］。面對(duì)農(nóng)田殘膜問題，應(yīng)從地膜全過程管理環(huán)節(jié)著手，就殘膜對(duì)耕地質(zhì)量的危害，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行宣傳和教育。使農(nóng)戶積極參與其中，才能更好地處理殘膜問題，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理工作，形成人地和諧的發(fā)展環(huán)境。

3.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理

政府應(yīng)健全法制體系，采取獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制。責(zé)任既是公共治理的重要變量，也是影響行政組織有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素[25］。在農(nóng)戶參與經(jīng)營(yíng)管理的發(fā)展模式下，政府每年1 次對(duì)已投入使用的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕地質(zhì)量進(jìn)行管理與監(jiān)督，對(duì)農(nóng)田質(zhì)量管護(hù)良好的農(nóng)戶和部門給予實(shí)質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)政府應(yīng)健全責(zé)任體制，使考核問責(zé)程序化、規(guī)范化。主要從以下4個(gè)方面：第一，劃分責(zé)任主體，明確問責(zé)對(duì)象。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田耕地質(zhì)量管理與保護(hù)應(yīng)以行政區(qū)域相互協(xié)作為總抓手、農(nóng)戶參與經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)。在統(tǒng)一聯(lián)合治理的過程中，要規(guī)范明細(xì)責(zé)任劃分范圍，區(qū)別農(nóng)戶責(zé)任與單位責(zé)任，對(duì)不同的責(zé)任主體運(yùn)用相應(yīng)的考核問責(zé)辦法，做到公平、公正、公開。第二，公眾參與問責(zé)方式。不拘泥于行政問責(zé)制度，增加公眾參與問責(zé)形式（如監(jiān)督管理郵箱、電話），保障公眾問責(zé)公正性、全面性和可操作性。第三，明確問責(zé)程序。農(nóng)戶和單位應(yīng)分別采用各自對(duì)應(yīng)的問責(zé)程序及問責(zé)程序的各環(huán)節(jié)具體執(zhí)行。第四，問責(zé)要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。在大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興的背景下，更需要依據(jù)現(xiàn)有法律實(shí)施問責(zé)，加快問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)化和法治化建設(shè)。同時(shí)也應(yīng)建立問責(zé)過程中的救濟(jì)制度，對(duì)錯(cuò)誤問責(zé)進(jìn)行及時(shí)糾正和采取有效救濟(jì)措施。做好農(nóng)戶和單位的申辯、申訴處理。同時(shí)，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理過程中，應(yīng)建立長(zhǎng)效考核監(jiān)管機(jī)制。各級(jí)黨委和政府每年要向上級(jí)黨委和政府報(bào)告轄域內(nèi)的農(nóng)田保護(hù)情況，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)納入地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)體系，積極推動(dòng)各項(xiàng)政策措施落實(shí)落地[26］。綜合運(yùn)用多種責(zé)任形式約束、規(guī)范責(zé)任主體的行為，形成有效的責(zé)任制度合力。依法治田是保證全國(guó)糧食生產(chǎn)及其他農(nóng)產(chǎn)品有效供給、經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福的關(guān)鍵，也是新時(shí)代高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及灌區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障[27］。

3.2 農(nóng)用地膜管理

3.2.1 國(guó)家號(hào)召 中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展上要牢固樹立新發(fā)展理念，建立健全塑料制品生產(chǎn)、流通、使用、回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度，有力有序有效治理塑料污染，努力建設(shè)美麗中國(guó)[28］。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019 年全國(guó)農(nóng)用地膜使用量為137.9 萬t。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中地膜的有效回收和管理是亟需解決的問題。2020 年1 月國(guó)家發(fā)布新限塑令，再次加強(qiáng)塑料廢棄回收管理。采用立法的形式，對(duì)農(nóng)用地膜的生產(chǎn)、銷售、使用和回收等全過程實(shí)施管理，并著重加強(qiáng)生產(chǎn)源頭和回收處理環(huán)節(jié)的嚴(yán)格把控。構(gòu)建農(nóng)膜行業(yè)的可循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。

1）從產(chǎn)品源頭上把關(guān)。出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》（GB13735—2017）為強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)定地膜厚度不低于0.01 mm。根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理要求，應(yīng)首先從地膜生產(chǎn)源頭實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督與質(zhì)量管理，禁止生產(chǎn)銷售和使用不符合新標(biāo)準(zhǔn)要求的農(nóng)用地膜。在市場(chǎng)流通中，厚度符合要求的聚乙烯農(nóng)用地膜，不僅便于機(jī)械化回收，而且可以增加農(nóng)用地膜的使用次數(shù)。根據(jù)地膜使用實(shí)際情況，繼續(xù)加大推進(jìn)可降解地膜材料的研發(fā)，調(diào)整制定可降解地膜研發(fā)的扶持政策，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。實(shí)現(xiàn)源頭的綠色生產(chǎn)，促進(jìn)其標(biāo)準(zhǔn)化使用。

2）規(guī)范處理回收環(huán)節(jié)。在垃圾分類環(huán)節(jié)中，廢舊地膜屬于可回收垃圾。地膜組成中的聚氯乙烯和聚乙烯均為可再生資源。通過對(duì)地膜的回收處理可以再加工成紡織品、再生塑料顆粒和復(fù)合材料等產(chǎn)品。國(guó)家應(yīng)推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)修訂，對(duì)廢舊農(nóng)用地膜的生產(chǎn)回收實(shí)行管理制度，設(shè)立農(nóng)用地膜回收基本兜底辦法，促進(jìn)地膜回收。盡快制定出臺(tái)地膜回收循環(huán)管理?xiàng)l例，建立健全地膜系統(tǒng)化回收機(jī)制，以調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶和回收企業(yè)的積極性。一是設(shè)立專門的委員會(huì)，對(duì)全國(guó)的地膜回收工作進(jìn)行宣傳、引導(dǎo)和管理，提高農(nóng)戶的環(huán)保節(jié)約意識(shí)；二是加大投入財(cái)政資金，扶持回收企業(yè)。依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提高地膜回收價(jià)格，激勵(lì)農(nóng)戶自覺回收地膜的主動(dòng)性，并嚴(yán)格控制回收質(zhì)量；三是對(duì)建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)立農(nóng)田地膜殘留監(jiān)測(cè)點(diǎn)，主要根據(jù)地膜使用總量和廢棄地膜實(shí)際回收量與地膜殘留量限值進(jìn)行分析對(duì)比，對(duì)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行等級(jí)劃分；四是建立考核問責(zé)機(jī)制，將相關(guān)補(bǔ)助政策和負(fù)責(zé)人政績(jī)掛鉤，保證其主動(dòng)對(duì)廢棄地膜進(jìn)行回收管理。

3.2.2 農(nóng)戶參與 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)的管理工作重點(diǎn)是健全管理機(jī)制，在管理中應(yīng)著重引導(dǎo)農(nóng)民思想的轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性[29］。由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域土地權(quán)屬清晰，地塊相對(duì)集中連片，應(yīng)從政策上推動(dòng)農(nóng)戶參與管理的發(fā)展模式。在地膜的使用過程中，主體是農(nóng)戶，受益者也是農(nóng)戶。農(nóng)戶廣泛使用地膜可以提高耕地糧食產(chǎn)量，如果農(nóng)戶片面地追求經(jīng)濟(jì)效益使用超薄地膜，將導(dǎo)致回收過程中地膜易破碎，機(jī)械化回收地膜率低。所以，地膜回收不僅需要提高廣大農(nóng)戶對(duì)地膜污染危害性的認(rèn)識(shí)，而且應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)農(nóng)戶關(guān)于地膜回收和再利用的環(huán)保意識(shí)，以及不亂丟廢舊地膜的耕作習(xí)慣，讓廣大農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到回收地膜的重要性和必要性。一方面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的宣傳教育工作。積極利用廣播、電視、手機(jī)網(wǎng)絡(luò)、橫幅標(biāo)語、科技下鄉(xiāng)和田間宣傳等各種形式，向農(nóng)戶講解殘膜對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)以及土地耕作層的危害及對(duì)農(nóng)作物的抗災(zāi)能力和土壤肥沃的影響；另一方面，以市場(chǎng)為導(dǎo)向。政府需要制定相關(guān)惠民政策并為從事廢舊地膜回收、加工再利用的企業(yè)提供足夠的生長(zhǎng)空間。增加村鎮(zhèn)便民地膜回收站點(diǎn)，使農(nóng)戶可以采取廢舊地膜以舊換新，也可以用舊地膜換取生活用品或農(nóng)田用具等方式，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶撿拾收集廢舊地膜的主動(dòng)性，提高地膜利用率。

4 小結(jié)

根據(jù)傳統(tǒng)農(nóng)田的耕地質(zhì)量提升納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容的要求，政府應(yīng)該加大財(cái)政投入和引導(dǎo)政策傾向，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。提升耕地質(zhì)量水平，為糧食產(chǎn)值提供根本的耕地保障。應(yīng)該確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、運(yùn)行、管理每個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量，保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)指標(biāo)體系的完成。同時(shí)，村社集體應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶的積極性，對(duì)考核成績(jī)優(yōu)良的農(nóng)戶和部門給予實(shí)質(zhì)性的獎(jiǎng)勵(lì)；通過責(zé)任利益聯(lián)結(jié)和教育宣傳工作等辦法形成集體與個(gè)人的密不可分，加強(qiáng)農(nóng)戶責(zé)任感；進(jìn)一步以“三農(nóng)”工作為核心推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理，形成共建共治共享的全新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。以地膜綠色回收生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)為立足點(diǎn)，確保落實(shí)地膜污染防治措施，更快推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，更好地解決農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展中的不平衡不充分問題，全面助力中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐。