焦建

7月初至今，中央為穩(wěn)就業(yè)接連采取措施：7月13日，國務(wù)院常務(wù)會議部署加力穩(wěn)崗拓崗政策舉措;距此半月前，另一次國務(wù)院常務(wù)會議則提出將全面部署重點工程的“以工代賑”。

所謂“以工代賑”，是個對城市居民來說顯得有些陌生的詞匯。但在農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，近年來其已成為勞動力就業(yè)增收的重要渠道。其操作模式為政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等工程項目，動員低收入農(nóng)民工等參加建設(shè)獲得報酬，以此取代直接救濟。

相較于通過中央預算內(nèi)投資的其他形式而言，以工代賑實施重點工程在增收方面往往相對精準。在就業(yè)下行壓力仍較大形勢下，該扶持政策適用范圍不斷延展，也有望進一步發(fā)揮“穩(wěn)定劑”作用。

“近期，一系列有針對性的新表述可看出政策正從著重‘救急轉(zhuǎn)變至‘扶困，力度亦在不斷加大?！倍辔弧叭r(nóng)”領(lǐng)域研究人士近期對《財經(jīng)》記者解析。所謂“力度加大”，或可理解為政策“含金量”主要體現(xiàn)在兩方面：首先，涉及范圍從聚焦重點地區(qū)拓展至交通、水利、能源等建設(shè)領(lǐng)域的政府投資重點工程;其次，在中央預算內(nèi)投資項目的勞務(wù)報酬占中央資金比例，亦由15%以上提高到30%以上。

在此基礎(chǔ)上，“以工代賑凸顯當前基建穩(wěn)增長的迫切性，后續(xù)政策有望持續(xù)加力?！币患胰淘诮诎l(fā)布的相關(guān)研究報告中預測稱。

為何要“能用盡用”？

農(nóng)民工和青年，是本輪疫情中受影響較大的兩個群體。

據(jù)國家統(tǒng)計局6月中旬公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：1月至5月，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)529萬人。5月，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.9%，比上月下降0.2個百分點。外來戶籍人口調(diào)查失業(yè)率為6.6%，其中外來農(nóng)業(yè)戶籍人口調(diào)查失業(yè)率為6.2%。

“我國的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率出現(xiàn)了比較嚴峻的征兆。外來戶籍人口的失業(yè)率也從2月開始超過平均失業(yè)水平，在此之前從來沒有發(fā)生過農(nóng)民工失業(yè)率高于城鎮(zhèn)居民失業(yè)率的情況，這足以說明目前的就業(yè)形勢比較嚴峻?！敝袊鐣茖W院國家高端智庫首席專家、學部委員蔡昉在近日舉辦的“穩(wěn)經(jīng)濟、保就業(yè)”論壇上表示。

整體而言，農(nóng)民工群體較易出現(xiàn)就業(yè)難，與他們中的部分體力勞動者工作渠道較難從線下切換至線上有關(guān);此外，部分地區(qū)出現(xiàn)的疫情防控措施不合理加碼，也使快遞、外賣、建筑等行業(yè)面臨發(fā)展停滯現(xiàn)象，也或會導致低收入人群出現(xiàn)失業(yè)、返貧風險。

除失業(yè)率攀升，近期還出現(xiàn)了部分農(nóng)民工退出勞動力市場（即返鄉(xiāng)）的特殊情況。

“盡管他們返鄉(xiāng)以后還是有一些就業(yè)，顯然這相對在外就業(yè)的勞動生產(chǎn)率是低的，說明這個群體受到的沖擊是比較大的?！辈虝P稱。

在此背景下，以工代賑的綜合性“穩(wěn)定劑”作用或能有較大發(fā)揮空間。隨著多年持續(xù)推動，其正由專項扶貧轉(zhuǎn)向集就業(yè)促進、應(yīng)急救災、收入分配等為一體的綜合性政策。

國家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：自1984年啟動實施以來，國家已累計安排以工代賑資金（含實物折資）超過1600億元;自“十三五”以來，國家累計安排以工代賑中央資金約300億元，地方同步安排以工代賑資金35億元，在中西部地區(qū)實施了2.5萬個以工代賑項目，為貧困群眾提供110多萬個務(wù)工崗位，發(fā)放勞務(wù)報酬近40億元。

2021年7月，國家發(fā)改委發(fā)布《全國“十四五”以工代賑工作方案》。隨著中國全面推進鄉(xiāng)村振興，其提出的擴大覆蓋范圍、受益面等系列升級，被認為是順應(yīng)了現(xiàn)實要求。

自2022年初起，隨著國內(nèi)經(jīng)濟及就業(yè)形勢不斷變化，該政策的執(zhí)行力度呈現(xiàn)出加強態(tài)勢。

進入7月后，該政策的涉及范圍則進一步拓寬。在此之前，相關(guān)資金往往安排在進一步聚焦“三區(qū)三州”等原深度貧困地區(qū)、國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持任務(wù)較重的市縣等重點地區(qū)。

7月12日，國辦轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)展改革委《關(guān)于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》中則明確提出：按照“應(yīng)用盡用、能用盡用”的原則，充分挖掘主體工程建設(shè)及附屬臨建、工地服務(wù)保障、建后管護等方面用工潛力，圍繞交通、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、災后恢復重建等七大建設(shè)領(lǐng)域，推動政府投資重點工程項目實施以工代賑。

“以工代賑受益面大、帶動效應(yīng)強，能為群眾特別是農(nóng)民工、脫貧人口等規(guī)模性提供務(wù)工崗位，支持他們通過勞動增加收入，進而拉動消費特別是縣域消費，是穩(wěn)就業(yè)保民生的重要舉措。”前述國務(wù)院會議如此解析其作用稱，“政府投資重點工程要能用盡用。”

“先有群眾、后有項目”

項目涉及范圍拓寬，只是以工代賑力度加大的一個方面。在更多的項目中能否進一步保證精準提高農(nóng)民工和脫貧人口等重點群體收入，則是衡量該政策執(zhí)行效果的一個重要指標。

因此，在前述國務(wù)院相關(guān)會議明確提出的三點意見中，除“政府投資重點工程要能用盡用以工代賑”外，其余兩點皆與此有關(guān)：勞務(wù)報酬占中央資金比例由原規(guī)定的15%以上提高到30%以上;在項目各環(huán)節(jié)明確以工代賑任務(wù)要求，督促及時足額發(fā)放報酬。

勞務(wù)報酬占比數(shù)字提升，是一個值得關(guān)注的細節(jié)：2020年，為應(yīng)對疫情、災情沖擊，以工代賑項目勞務(wù)報酬占中央資金的最低比例從10%提高至15%;2021年，國家發(fā)改委還進行了試點：在不低于中央投資15%的基礎(chǔ)上，相關(guān)示范項目發(fā)放報酬占中央投資的比例超過22%。

貴州省黔西南州的一位負責相關(guān)項目的人士曾對《財經(jīng)》記者解析稱，“之所以各方都比較關(guān)注這個占比數(shù)字，其實是希望讓參加以工代賑的農(nóng)民工群體和脫貧人口拓寬收入渠道。但是，此前個別地方也出現(xiàn)過‘重建設(shè)、輕賑濟的現(xiàn)象?！?/p>

該人士還表示，“出現(xiàn)這一現(xiàn)象比較重點的原因是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以往因公共性較強存在較大缺口，以工代賑專項資金正好能彌補這一缺口。村里的田地、道路等設(shè)施的修建對低技能勞動力的需求量較大，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還可保障國家糧食安全，比較容易通過。”

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，為了增加發(fā)放勞務(wù)報酬總量，除了重申“工程是手段、賑濟是目的”，以及“先有群眾、后有項目，就業(yè)帶著項目走”等政策導向外，進入2022年以后，通過“省負總責，省、市、縣逐級審查把關(guān)”等原則，以工代賑投資計劃由各省份分解到項目之后，預計發(fā)放勞務(wù)報酬占中央投資的比例將超過20%，部分項目勞務(wù)報酬占比將達到30%以上。

整體而言，截至2022年5月中旬的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部今年已下達以工代賑中央投資66億元，撬動地方各類資金約12億元，支持各地共實施以工代賑項目1800余個。預計將帶動13萬余名農(nóng)村脫貧群眾和低收入人口等重點群體穩(wěn)就業(yè)、促增收，預計參與工程項目建設(shè)的當?shù)厝罕娙司@取勞務(wù)報酬額將超過1萬元。

拓寬政策的延展性及可持續(xù)性

隨著項目推動速度提升，前述受益群體的人數(shù)規(guī)模及勞務(wù)報酬總額有望進一步增加。而在未來的政策執(zhí)行過程中，能否克服以往的一些不足且進一步拓寬政策的延展性及可持續(xù)性，亦是目前相關(guān)學術(shù)研究人士關(guān)注的話題。

例如，以往采取以工代賑方式實施的項目，往往投資規(guī)模小、技術(shù)門檻低、務(wù)工技能要求不高，農(nóng)村勞動力能夠充分參與其中，不少人在增收的同時還能參加技能培訓，這會提升他們外出務(wù)工的競爭力。

近期，在交通、能源、生態(tài)環(huán)境、災后恢復重建等建設(shè)領(lǐng)域也引入以工代賑后，為吸納務(wù)工群體中低技能、弱勞力等特殊群體，各方仍需進一步加強適合的項目籌劃與儲備。

此外，亦有相關(guān)觀點指出，以往項目實施中存在資金供給不足、項目實施范圍與覆蓋面偏窄、相關(guān)政策支持不到位等現(xiàn)象。為更注重完善系統(tǒng)化的銜接機制，應(yīng)加強政府與市場作用相結(jié)合，促進以工代賑更好發(fā)揮作用。

在這個方面，黔西南州的探索模式或許是一個值得關(guān)注的案例：自2020年以來，該地區(qū)實施的以工代賑示范項目均為產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，項目建成移交折股給村集體后，按照簽訂的資產(chǎn)收益分紅協(xié)議督促龍頭企業(yè)、政府平臺公司等項目運營主體按照協(xié)議約定按期支付分紅收益，讓群眾持續(xù)分享收益。

在項目形態(tài)向多主體、多職能延伸方面的一個案例，則與公益相關(guān)：2021年7月河南暴雨洪澇災害后，中國扶貧基金會啟動了“重振家園行動——災后以工代賑家園清理項目”，累計從企業(yè)、機構(gòu)和社會愛心人士處籌集款物超3.7億元，惠及河南620個項目村。