劉寶存，茍鳴瀚

北京師范大學 國際與比較教育研究院，北京 100875

美國是國際教育援助領域最主要的國家之一。第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國普遍進行戰(zhàn)后重建工作，“馬歇爾計劃”的成功實施有效提升了美國在發(fā)達國家中的地位，使美國的影響力越出本土向歐洲擴張。但隨著國內需求與國際形勢的改變，美國對外援助的理念與方法都產生了相應變化，援助重心逐步由發(fā)達國家向第三世界國家轉移。1949年“第四點計劃”是二戰(zhàn)后美國對第三世界國家教育援助的開端，該計劃提出“技術援助不發(fā)達地區(qū)”，旨在通過資本與技術資源的直接投放，輸出美國的價值觀念，培養(yǎng)第三世界受援國的親美意識(1)Truman Presidential Museum & Library,“Background Essay on Point Four Program”,https://www.trumanlibrary.gov/public/InternationalAid_Background.pdf，2022年3月9日。。20世紀60年代，美國內部面臨人口驟增、經濟下行雙重壓力，外部擔負巨額軍費開支，其外交與全球戰(zhàn)略再度進行調整，在整合多個援助機構成立美國國際開發(fā)署(U.S.Agency for International Development,以下簡稱USAID)的同時，將“滿足人類基本需求”作為對外援助理念，加大對第三世界國家農業(yè)大學、人力資源等相關領域的援助力度，教育援助逐漸從美國對外援助戰(zhàn)略的邊緣位置向中心位置靠攏(2)Harold Guither,“The Famine Prevention and Freedom from Hunger Amendment:Issues and Compromises in International Development Policy Making”,Illinois Agricultural Economics,1977，17(2),pp.7-12.。20世紀90年代，美國進一步提出“對內振興經濟，對外重振國威”的口號，將“可持續(xù)發(fā)展”作為對外戰(zhàn)略的核心，采取刺激農業(yè)、教育等基礎領域發(fā)展進而帶動受援國經濟增長的方式，引導發(fā)展中國家構建基于市場的經濟體制和政府機構。進入21世紀，以USAID為代表的美國對外教育援助機構日趨活躍，援助范圍不斷擴大，但援助重心仍舊保持在第三世界國家中。美國教育援助第三世界國家的基本態(tài)勢如何？美國如何推進教育援助實施落地？美國教育援助行動遵循何種邏輯？圍繞以上問題，本文以USAID對非洲各國的教育援助為切入點，深入剖析近20年來USAID對非教育援助的整體態(tài)勢、運行機制及其行動邏輯。

一、USAID對非教育援助的整體態(tài)勢

21世紀以來，非洲在美國對外戰(zhàn)略中的重要性不斷提升。USAID緊密貼合非洲國家的教育發(fā)展現(xiàn)狀，以各國教育短板與迫切需求為切入口實施了一系列教育援助項目，在一定程度上緩解了非洲地區(qū)的經濟貧困與人文貧困。

(一)不斷擴大的教育援助規(guī)模

進入21世紀以來，USAID通過各種渠道向非洲各國提供教育發(fā)展援助，援助規(guī)模持續(xù)擴大。首先，從教育援助的經費投入來看，相比于中亞、中東等其他地區(qū)，USAID對非洲地區(qū)的援助力度更大，歷年對非教育援助經費支出占該機構對外教育援助總支出的比例基本保持在50%以上。根據歷年財政年鑒數據顯示，USAID 對非洲地區(qū)的教育援助經費也呈逐年上升趨勢，2020年教育援助經費相比2001年增長了近4倍，20年間累計投入約67億美元(具體數額見表1)。

表1 2001—2020年美國國際開發(fā)署對非洲地區(qū)教育援助經費投入

其次，從教育援助的層級結構來看，USAID主要針對非洲各國的基礎教育、高等教育以及中學后教育中的職業(yè)教育進行援助。其中，基礎教育是USAID對非教育援助關注的主要領域，2001年至2020年間累計援助金額高達52.8億美元，約占對非教育援助總體經費投入的80%。相對而言，USAID對非洲地區(qū)的中等教育關注較少，自2004年起才開始實施相關援助項目，但項目的規(guī)格較小、經費較少，16年間累計援助金額約為7700萬美元。

最后，從教育援助的覆蓋范圍來看，USAID在21世紀初針對非洲地區(qū)的17個國家發(fā)起了教育援助，包括北非地區(qū)的摩洛哥、埃及和撒哈拉以南非洲地區(qū)的15個國家。截至2020年，USAID對非教育援助的范圍擴大至32個國家，新增北非地區(qū)的利比亞、突尼斯和13個撒哈拉以南的非洲國家。其中，USAID重點援助的非洲國家在區(qū)域內形成網格狀分布，包括北非地區(qū)的埃及和南蘇丹，東非地區(qū)的埃塞俄比亞、烏干達、肯尼亞和坦桑尼亞，西非地區(qū)的加納、馬里、尼日利亞、塞內加爾和利比里亞，中非地區(qū)的剛果，以及南非地區(qū)的南非共和國、贊比亞、莫桑比克等。

(二)豐富多樣的教育援助項目

針對非洲各國教育的實際狀況與迫切需求，USAID 于2001年至2020年間向非洲地區(qū)各國累計開發(fā)并實施了6700余項教育援助項目。按援助項目針對的教育層級劃分，主要包括基礎教育、高等教育與職業(yè)教育。其中，基礎教育援助項目旨在推動非洲國家基礎學科的課程改革，提高中小學教師與管理者的職業(yè)水平，進而保障適齡學生閱讀、寫作、算數等基礎能力得以充分發(fā)展。高等教育援助項目主要關注非洲國家的高端技術人才與管理人才，通過提供智力與專業(yè)技術支持、建立高校對接合作機制、發(fā)放赴美留學獎學金等方式豐富非洲地區(qū)的高等教育資源。職業(yè)教育援助項目則通過為當地政府部門、職業(yè)學校和社會培訓機構開展技能培訓活動提供經費支持，加強對非洲國家農業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、資源開發(fā)、信息通訊等民生關鍵領域的技術指導，以及與國際發(fā)展組織、商業(yè)集團等合作提供額外培訓、實習與就業(yè)機會三種形式展開。

除針對特定教育階段的援助項目外，USAID對非教育援助還涉及多個綜合領域。一是實施區(qū)域性教育援助，如2003年發(fā)起的“非洲教育行動計劃(Africa Education Initiative)”涵蓋教育政策評估、學校領導和管理能力建設、公共需求支持、課程與教材發(fā)展等方面內容，項目實行期間累計為非洲地區(qū)的15個國家提供了1500萬冊學習資料，對92萬名中小學教師和管理者進行了專業(yè)培訓，發(fā)放了大約8.5萬份獎學金(3)段明希、吳敏、張宏喜：《非洲教育行動計劃述評》，《全球教育展望》，2007年第3期。。二是幫扶特定的教育弱勢群體，如2016年在馬拉維實施的“讓女孩們學習(Let Girls Learn)”項目通過經費支持、課程改革、家校合作等方式改善女童教育，累計為當地女性學生提供了1504項獎學金，一系列心理疏導、生殖健康等方面指導課程有效減少了學校中遭受暴力和早婚早孕的女孩數量(4)USAID,“Malawi Fact Sheet:Let Girls Learn”,2016年10月11日，https://www.usaid.gov/news-information/fact-sheets/malawi-let-girls-learn-fact-sheet，2022年3月9日。。三是在學校內開展安全健康教育，如2019年在烏干達實施“健康教育計劃(Health Education Program)”改善了烏干達中小學校內的基本衛(wèi)生條件，同時普及對瘧疾、艾滋病等疾病的預防和處理手段(5)USAID Foreign Aid Explorer,“Fiscal Year 2001-2019 Disbursements”,https://explorer.usaid.gov，2022年3月9日。。四是在沖突環(huán)境中提供替代教育，如在2014年尼日利亞東北部遭受恐怖襲擊背景下實施的“教育危機響應(Education Crisis Response)”項目建立了1456個臨時學習中心，對1萬多名志愿教師進行了在職培訓，累計提供課本和其他教學材料近10萬冊，使8萬名兒童重新獲得受教育機會(6)USAID,Education Crisis Response:Final Progress Report 2014-2018,United States Agency for International Development,2018,pp.58-123.。

二、USAID對非教育援助的運行機制

USAID對非教育援助項目能夠長期穩(wěn)定地落實，機構內部對于各項教育資源的分配和管理制度發(fā)揮了重要作用。為進一步規(guī)范對非教育援助項目整體流程、確保對非教育援助項目實施效果，USAID在不斷摸索和總結之中逐漸形成了以下五個方面的運行機制。

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃機制：引領教育援助宏觀走向

USAID實行教育對外援助，第一步是在宏觀上把控全局，制定相應的教育援助戰(zhàn)略。按照USAID制定的周期實施與操作流程，首先，由受援國內的USAID常駐辦事處收集受援國教育基本信息，對當地教育系統(tǒng)的能力和其他捐助者實行教育援助的情況進行評估。其次，駐地辦事處將相關的數據信息和評估結果遞交回本部，由負責相應地理區(qū)域的部門(如非洲局)，經濟增長、教育與環(huán)境局，對外援助局進行態(tài)勢分析，結合人力資源管理辦公室、科學技術辦公室、預算和資源管理辦公室與安全辦公室的意見形成報告。最后，USAID管理辦公室召開討論會，在報告基礎上綜合考量美國、受援國或受援地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展事項，USAID的比較優(yōu)勢和所能動用的教育援助資源，預期的教育援助效果等因素，最終確定對該國或該地區(qū)的教育援助戰(zhàn)略(7)USAID,ADS Chapter 201 Program Cycle Operational Policy,United States Agency for International Development,2020,pp.18-50.。

針對非洲地區(qū)，USAID按照上述工作流程制定了一系列承接連貫的戰(zhàn)略計劃。其中，2003年的“非洲教育行動計劃”詳細規(guī)劃了美國2003年至2010年間向非洲進行教育援助的戰(zhàn)略步驟，將為非洲各國提供書本和學習資料、教師培訓、女童獎學金和疾病預防教育等作為此階段教育援助的重點內容(8)USAID Fact Sheet，“Africa Education Initiative”，2003年12月5日，https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/fs/2003/26909.htm，2022年3月9日。。2011年的“教育：學習創(chuàng)造機會(Education:Opportunity Through Learning)”戰(zhàn)略指明了USAID在2011年至2015年間對非洲地區(qū)教育援助的主要戰(zhàn)略目標是提升兒童早期閱讀能力、改善職業(yè)教育和勞動力發(fā)展、增加危機與沖突中兒童受教育的機會(9)USAID,Education:Opportunity Through Learning,United States Agency for International Development,2011,pp.1-6.。2015年底，USAID發(fā)布的《2011年至2015年美國國際開發(fā)署教育戰(zhàn)略進程報告》(2011-2015USAIDEducationStrategyProgressReport)對此階段教育援助戰(zhàn)略取得的良好成效進行總結，并將戰(zhàn)略持續(xù)時間延長至2017年，由此也產生了《2011年至2017年美國國際開發(fā)署教育戰(zhàn)略進程報告》。2018年，USAID將《美國國際開發(fā)署教育政策》(USAIDEducationPolicy)作為新一階段教育對外援助戰(zhàn)略的綱領性文件，突出強調對非教育援助要優(yōu)先考慮國家的教育主權、促進受援國教育制度化和可持續(xù)性發(fā)展、鞏固教育合作伙伴關系和推進全納教育與教育平等(10)USAID,USAID Education Policy,United States Agency for International Development,2018,pp.16-28.。

(二)項目落實機制：推進教育援助具體實施

在各階段教育援助宏觀戰(zhàn)略的引領下，USAID進一步細化和落實微觀的教育援助項目。與戰(zhàn)略規(guī)劃機制類似，USAID在項目落實過程中采取“項目周期實施(Program Cycle Implementation)”模式，先由海外駐地辦事處多方收集受援國全國或區(qū)域性的適齡人口數量、各級各類教育階段的入學率等數據信息，分析其他可能影響當地教育質量和學業(yè)成果的因素，基于整體戰(zhàn)略規(guī)定的若干原則設計出概念性的項目實施框架，再交由本部各部門專家進行評估?！霸O計—評估”環(huán)節(jié)通常會反復進行多次，在此期間教育援助項目的實施框架會不斷調整和完善，直到初步敲定教育援助項目的經費預算、持續(xù)時間、預期目標、援助對象、實施步驟、援助方與受援方的職責劃分以及項目的潛在風險等。項目方案成形后進入審批流程，各功能性部門的主管與負責人在磋商中明晰各部門的角色分工，完成對項目方案的授權。最后，USAID征求受援國政府意見后正式簽署教育援助項目協(xié)議(11)USAID,USAID Education Policy:Program Cycle Implementation and Operational Guidance,United States Agency for International Development,2018,pp.14-18.。

USAID在創(chuàng)辦之初就擁有一支規(guī)模龐大的運作團隊，各部門機構下雇傭的專職人員總數超過1.5萬名。在美國教育對外援助戰(zhàn)略不斷調整的同時，USAID也相應進行組織結構精簡化。2019年USAID各下屬部門雇傭的職員人數為9688名，其中只有不到三分之一的職員在美國本土，剩下超過三分之二的職員則常駐海外，直接服務和參與USAID在各國發(fā)起的援助項目(12)USAID,Agency Financial Report Fiscal Year 2019:Promoting a Path to Self-reliance and Resilience,Washington DC,2019,p.3.。為推動教育對外援助活動的具體實施，使援助項目更好地落到實處，USAID還專門開發(fā)了自動指示系統(tǒng)(The Automated Directives System)，從機構組織與法律、計劃細則、獲取協(xié)助、人力資源、管理服務以及財務六個方面規(guī)范指導對外援助項目的發(fā)起和實施程序(13)USAID，“The Automated Directives System”，2021年9月30日，https://www.usaid.gov/who-we-are/agency-policy，2022年3月9日。。按照上述項目落實機制，USAID通過學術研究、課程培訓、物資交付與捐贈等方式充分調動援助國和受援國的大量資源，有效改善了非洲地區(qū)教育發(fā)展狀況和提升了美國在非洲地區(qū)的教育影響力。

(三)交流溝通機制：帶動教育援助多元協(xié)作

教育援助項目的效率與收益離不開多元主體的協(xié)同參與。USAID在發(fā)起和實施對非教育援助項目的過程中不僅高度注重各部門間的通力合作，同時強調與非洲受援國家政府、學校、社會組織和民間機構的溝通聯(lián)系。為此，USAID在教育援助項目的實施過程中開發(fā)出本地系統(tǒng)(Local Systems)。USAID認為，本地系統(tǒng)包括受援國內的政府、民間社團、私營部門、學校、公民個體等相互關聯(lián)的行為群體以及這些行為群體共同產生的社會效應，僅依靠USAID無法消除制約受援國教育發(fā)展的因素，必須締結各方面的伙伴關系共同促進創(chuàng)新和倡導改革，使USAID成為美國力量與本地系統(tǒng)之間的連接器和孵化器(14)USAID,Local Systems:A Framework for Supporting Sustained Development,United States Agency for International Development,2014,pp.7-10.。

除加強本機構與受援方的溝通聯(lián)系外，USAID進一步發(fā)揮在美國其他對外機構與非洲國家之間的橋梁作用，如美國勞工部、農業(yè)部、國防部、和平隊以及千禧挑戰(zhàn)公司等。例如，2018年美國和平隊向非洲地區(qū)派遣了大約6萬名志愿者從事教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的工作(15)National Peace Corps Association，“Peace Corps in Africa”，2020年12月20日，https://peacecorps.gov/countries，2022年3月9日。，而在USAID與美國和平隊2011年共同通過的“全球教育框架(Global Education Framework)”下，志愿期滿的和平隊隊員可以在USAID的組織機構下繼續(xù)開展教育援助公共服務(16)USAID，“USAID and Peace Corps Expand Reach in Global Education”，2011年11月1日，https://2012-2017.usaid.gov/news-information/frontlines/50-years-and-food-security/usaid-and-peace-corps-expand-reach-global，2022年3月9日。。同時，USAID還積極與聯(lián)合國、經合組織、世界銀行等國際組織合作展開對非教育援助活動。例如，2017年USAID與世界銀行共同發(fā)起“非洲殘疾人融合教育計劃(Disability-inclusive Education in Africa Program)”，雙方主要在援助經費的提供、教育數據收集、基于數據的效益評估和判斷決策等方面展開深層次合作，確保該計劃能夠切實增加非洲特殊兒童上小學的機會(17)Global Partnership for Education，“A New USAID and World Bank Partnership to Support Inclusive Education”，2017年12月12日，https://www.globalpartnership.org/blog/new-usaid-and-world-bank-partnership-support-inclusive-education，2022年3月9日。。

(四)監(jiān)督評價機制：加強教育援助結果反饋

USAID對教育援助活動的各個環(huán)節(jié)進行持續(xù)跟蹤，根據結果反饋即時調整相關策略。基于數據的績效報告是監(jiān)督評價機制的核心，針對特定的某個教育援助項目，USAID駐地辦事處需全程收集教育資源分配數據，并對項目實施的后續(xù)影響進行記錄。對此，USAID編制了兩份指南，《教育計劃支出分析指南》(CostAnalysisGuidanceforUSAID-fundedEducationProgram)，要求受援國駐地辦事處從“支出與經濟”、“支出與效率”、“支出與效力”與“支出與收益”四個維度收集相關數據并進行分析(18)Walls Elena,Tulloch Caitlin and Keuren Christine,Cost Analysis Guidance for USAID-funded Education Program,United States Agency for International Development,2020,pp.5-15.?！督逃媱澲С鰣蟾嬷改稀?CostReportingGuidanceforUSAID-fundedEducationProgram)則列出總體項目措施與管理辦法、教育成果評估、教師職前培訓干預成果、教師在職培訓干預成果、教學材料供給成果、教育系統(tǒng)能力建設成果、政府與非政府教育伙伴參與成果、社區(qū)與家長參與成果、校園基礎設施建造成果、教育貸款與獎學金發(fā)放成果、定向經費投入成果和其他相關成果等12個方面的指標作為受援國駐地辦事處撰寫監(jiān)測報告的重點內容(19)USAID Office of Education,Cost Reporting Guidance for USAID-funded Education Activities,United States Agency for International Development,2018,pp.3-6.。根據一手的績效報告，USAID隨即對教育援助項目展開質量評價，識別援助項目實施全過程的優(yōu)缺點，總結成功經驗和改進不足之處。為規(guī)范評價流程，USAID同樣開發(fā)了“教育質量評價工具(Assessing the Quality of Education Evaluations Tool)”，該工具從教育援助項目的概念框架、透明性、文化適應性、有效性和說服力七個方面進行質量評價(20)USAID Office of Education,Tool:Assessing the Quality of Education Evaluations,United States Agency for International Development,2017,pp.1-19.。

監(jiān)督評價機制是強化USAID對非教育援助結果反饋、確保對非援助項目效果與收益的關鍵一環(huán)。2015年，USAID發(fā)布《撒哈拉以南非洲地區(qū)有效教學與教育政策》(EffectiveTeachingandEducationalPolicyinSub-SaharanAfrica)報告，系統(tǒng)總結了近年來USAID對非洲貝寧、布基納法索、加納、肯尼亞、馬里、莫桑比克、尼日爾、尼日利亞、南非共和國、烏干達和贊比亞等11個國家教師培訓項目所取得成果和經驗得失，并在此基礎上為非洲各國政府和USAID未來設計教師培訓項目提出五條建議：一是要建立支撐非洲教師在專業(yè)中學習的實踐基準，二是要在非洲課堂中強化數據驅動的教學設計，三是通過課時調整為非洲教師提供自我發(fā)展的時間與空間，四是鼓勵非洲學校創(chuàng)新教師薪酬方案，五是允許非洲教師采取可能帶有潛在風險的教學方式提高課堂效率(21)RTI International,Effective Teaching and Education Policy in Sub-Saharan Africa:A Conceptual Study of Effective Teaching and Review of Educational Policies in 11 Sub-Saharan African Countries,United States Agency for International Development,2015,pp.84-92.。

(五)后勤支撐機制：保障教育援助資源供給

USAID教育對外援助涉及大宗的人力調動和物資交付，后勤支撐機制是保障教育援助各類資源及時供給的堅實后盾。盡管USAID是一個獨立的對外機構，但它在經費運行上需要受到美國國會的監(jiān)督和審批。USAID獲得一項特定的教育援助項目撥款，首先需由受援國駐地辦事處向經濟增長、教育和環(huán)境局遞交資金申請，再由預算和資源管理辦公室根據申請編制項目預算，最后經美國國會和總統(tǒng)行政辦公室討論、審批以后才能正式發(fā)放(22)USAID,USAID Education Policy:Program Cycle Implementation and Operational Guidance,United States Agency for International Development,2018,pp.33-42.。為確保撥款用款的流程更加清晰和高效，USAID在管轄范圍設置了多個核心賬戶。其中，在援助過程中產生的行政管理和人力資源費用由運營成本基金賬戶(Operating Expenses Fund Account)支付，涉及物資消耗、信息技術、設施建設及其維護的費用由投資基金賬戶(Capital Investment Fund Account)支付。

在技術支撐方面，USAID下設糧食安全局、全球健康局、科學技術辦公室、人力資源管理辦公室、預算和資源管理辦公室等機構，可以為教育對外援助活動提供農業(yè)生產技術、醫(yī)療衛(wèi)生、信息通訊等領域的技術支持，有利于USAID在非洲地區(qū)推進對農業(yè)大學和民生相關專業(yè)的援助、普及艾滋病等疾病預防教育、促進信息化教育基礎設施建設等舉措。同時，USAID與本土高校簽署點對點協(xié)議，基于高校合作網絡的專業(yè)技術援助也是對非教育援助后勤支撐的重要組成部分。例如，截至2010年非洲教育行動計劃結束，弗吉尼亞州漢普頓大學(Hampton University)、北卡羅來納州伊麗莎白城州立大學(Elizabeth City State University)、阿拉巴馬州阿拉巴馬農工大學(Alabama A&M University)、佐治亞州奧爾巴尼州立大學(Albany State University)和路易斯安那州迪拉德大學(Dillard University)已分別與非洲地區(qū)的南非共和國、塞內加爾、埃塞俄比亞、馬里和幾內亞建立牢固伙伴關系，五所美國高校用13種語言開發(fā)了500多種課本，印刷了超過2500萬冊學習材料(23)USAID，“Organizations that Work with USAID:Universities”，2018年3月21日，https://www.usaid.gov/partnership-opportunities/universities，2022年3月9日。。

三、USAID對非教育援助的行動邏輯

USAID對非教育援助在客觀上促進了非洲各國的教育發(fā)展，使非洲民眾獲得更多、更優(yōu)質的教育機會。但是，美國對非洲地區(qū)投入如此大量的財力、物力和人力，并非僅僅出于人道主義的利他目的，其援助行為背后隱含著更深層次且更復雜的邏輯遵循，從歷史文化的潛在影響到國家利益的理性選擇，最終指向“民主”與“霸權”并行不悖的戰(zhàn)略實踐。

(一)建構主義邏輯：“民主”歷史文化的潛在影響

建構主義是一種恰當性邏輯，即行動者依據歷史、文化傳統(tǒng)所形成的社會價值規(guī)范與自我身份認同，以確認“什么是恰當的行為”為基礎采取行動(24)秦亞青：《權力·制度·文化：國際關系理論與方法研究文集》，北京：北京大學出版社,2016年，第288頁。。在美國200多年的發(fā)展歷史中，兩種歷史文化傳統(tǒng)持續(xù)影響著美國國民的身份認同與國家的對外戰(zhàn)略思維：一是民主制度與自由主義價值觀，二是源自基督教“上帝選民”的道德優(yōu)越感。前者根植于美國先祖的移民史、獨立史與發(fā)展史，具體表現(xiàn)為美國社會對民主、自由、平等以及人權的強調與追求；后者則是宗教倫理所帶來的特殊使命與義務，具體表現(xiàn)為一種以美國為中心、領導與支配其他弱等民族的“美國例外論”與“天命責任論”(25)Joan Bines and Morrell Heald,“Culture and Diplomacy:The American Experience”，Journal of American History,1978,83(5),p.1327.。兩種歷史文化傳統(tǒng)相互融合，再經19世紀后期社會達爾文主義“適者生存”思想的進一步影響，最終建構出美國獨特的民族性和價值體系，也成為后來美國對外擴張與援助的理念及其合法性基礎。從2001年小布什當選總統(tǒng)到2021年拜登宣誓就職，美國政府無不高舉“民主”大旗，向世界推廣美國的“普世價值”，希望別國接受美國的思維方式和價值理念。換言之，正因為美國是“最民主、最講人權”的國家，那么世界上“不民主、不講人權”的國家則是對美國價值觀的挑戰(zhàn)和潛在威脅。因此，美國將目光投向眾多發(fā)展相對滯后的第三世界國家，通過人權外交、教育援助等軟性方式進行“民主輸出”。

USAID將“代表美國人民在海外宣傳和推廣民主價值觀，推進建立一個自由、和平和繁榮的世界”作為援助使命(26)USAID，“Mission,Vision and Values”，2018年2月16日，https://www.usaid.gov/who-we-are/mission-vision-values，2022年3月9日。。針對非洲各國，USAID援助前期總是以受援國教育領域上層建筑為靶向，將幫助推動受援國教育政策變革作為優(yōu)先事項，高度重視將美國教育標準引入和內化至受援國教育系統(tǒng)內，通過長期穩(wěn)定的教育援助資金鏈、技術鏈，促使受援國將各類援助納入本國教育發(fā)展的長期規(guī)劃中，從制度化層面加強非洲各國教育的可持續(xù)發(fā)展能力。教育制度在受援國進入常態(tài)化軌道后，USAID隨即著眼受援國學校系統(tǒng)內的基本要素，通過專項教育援助項目開發(fā)專業(yè)教材、制定課程模式、開展教師培訓等，在各類教學活動過程中融入美國的價值理念。在此基礎上，USAID還積極在地方、社區(qū)一級的場所開展定點支援，深入到受援國基層民眾之中，針對性實施教育援助項目改善基礎教育質量、賦能職業(yè)技術教育、促進教育平等以及保障校園安全，以此滿足不同類型的學生、家長和其他社會群體的切身利益需求，創(chuàng)造良好的社會基礎和輿論環(huán)境。USAID牢牢把握住“上層制度”與“基層民眾”兩個關鍵點，以讓受援國難以拒絕的形式將美國式的教育理念和制度在一定程度上內化到非洲各國的教育系統(tǒng)中，以自上而下的方式推進教育援助，在此過程中完成對美國價值精神的深度宣揚。

(二)理性主義邏輯：“霸權”國家的利益選擇

理性主義是一種結果導向的行為邏輯，其基本假定是行動者會通過成本與效益分析理性地選取可以最大限度實現(xiàn)目的并使收益最大化的手段。美國歷屆政府都以維護國家利益為己任，但國家利益并非一個固定的概念范疇。小布什政府時期美國國家利益的范疇主要集中在“免受恐怖主義威脅的國家安全”與“通過自由市場促進經濟增長”兩個方面(27)The White House，“The National Security Strategy 2006”，2006年3月16日，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/nss2006.pdf?ver=Hfo1-Y5B6CMl8yHpX4x6IA%3d%3d，2022年3月9日。；奧巴馬政府在美國2010年與2015年《國家安全戰(zhàn)略》(National Security Strategy)報告中將美國的國家利益總結為“美國及其國民、盟友與伙伴的安全”、“強勁、創(chuàng)新與不斷成長的美國經濟”、“美國國內與全世界對普世價值的尊重”以及“由美國領導和推動的國際秩序”四個方面(28)The White House，“The National Security Strategy 2015”，2015年2月，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2015.pdf?ver=TJJ2QfM0McCqL-pNtKHtVQ%3d%3d，2022年3月9日。；特朗普政府則在此基礎上提出“促進美國繁榮”、“重振軍事力量”與“提升美國影響力”，進一步拓展了美國國家利益的內涵(29)The White House，“The National Security Strategy 2017”，2017年12月，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2017.pdf?ver=CnFwURrw09pJ0q5EogFpwg%3d%3d，2022年3月9日。。總體而言，21世紀美國的國家利益并非體現(xiàn)在領土擴張或殖民統(tǒng)治上，而是體現(xiàn)在美國對國土安全、經濟發(fā)展和國際影響力的追求上。

盡管國家對國土安全、經濟發(fā)展與國際影響力的追求本身無可非議，但美國為實現(xiàn)其國家利益而采取的手段和形式卻帶有明顯的霸權性質。這種霸權利益在美國的教育援助中顯露得更為明顯。在國家安全利益方面，美國在以往的對外援助布局中大多以地緣政治意義作為決策依據，而以2001年“9·11”恐怖襲擊事件為轉折點，全美乃至全世界的安全環(huán)境都發(fā)生了重大改變。出于對“邊遠世界國家發(fā)展問題也能對美國的國家安全產生直接威脅”的考量，美國政府將對外援助的重要性提升到一個前所未有的高度，USAID也將傳統(tǒng)意義上對本國不具備地緣政治意義的第三世界邊遠國家納入援助名單。對非洲各國的教育援助正是如此，USAID希望通過促進非洲各國基礎教育的高質量發(fā)展、為身處戰(zhàn)亂沖突環(huán)境中的兒童提供替代教育、在校園中普及性健康與疾病預防知識等途徑，提高受援國的經濟發(fā)展水平和國民綜合素質，緩解受援國的經濟貧困與人文貧困，進而避免極端環(huán)境滋生新的恐怖主義，實現(xiàn)維護美國國家安全的最終目的。

在國家經濟利益方面，USAID一直是個以商業(yè)為重點的發(fā)展機構。除通過正常的教育投資獲得經濟回報以外，USAID對非洲國家的教育援助還在以下兩個層面上維護了美國的經濟利益：一是對非洲南部和北部等自然資源密集的區(qū)域進行職業(yè)教育援助、專業(yè)技術指導等，改善個人創(chuàng)業(yè)與私人投資的環(huán)境，進而拓展美國商品的原材料來源；二是通過教育援助刺激非洲整體的經濟增長，提高非洲國家的貿易能力，促進非洲地區(qū)有能力購買美國商品和服務的中產階級消費者的出現(xiàn)，進而幫助美國開辟新的海外商品市場(30)USAID，“Economic Growth and Trade”，2021年7月12日，https://www.usaid.gov/economic-growth-and-trade，2022年3月9日。。在國際影響力方面，USAID對非教育援助既關注美國當下的實際利益，也關注提升美國軟實力所帶來的潛在利益與政治影響力(31)蘇洋、劉寶存：《從奧巴馬到特朗普:美國對外教育援助戰(zhàn)略的“變”與“不變”——以美國國際開發(fā)署為例》，《比較教育研究》,2020年第8期。。USAID在教育援助非洲國家的同時也在解釋和宣揚美國的情感態(tài)度、思維價值以及文化意識，不斷通過教育活動影響非洲國家決策者和基層民眾的認知，確保受援國家的“親美”立場，從而增進美國在國際社會中的信譽和合法性，使非洲數量眾多的第三世界國家成為美國構建世界新秩序的支持力量。

(三)實用主義邏輯：“民主”與“霸權”共筑的戰(zhàn)略實踐

正如美國外交史學家阿瑟·伊科奇(Arthur Ekirch)曾指出的那樣，“思想意識與具體的國家利益決定了美國外交戰(zhàn)略的軌跡”(32)Arthur Ekirch,Ideas,Ideals and American Diplomacy:A History of Their Growth and Interaction,New York:Appleton-Century-Crpfts,1996,p.XI.?！懊裰鳌钡臍v史文化傳統(tǒng)造就了美國在對外教育援助中“救世主”、“傳教士”的自我身份認同，“霸權”的利益考量又不斷促使美國對教育援助的成本效益、現(xiàn)實結果等進行理性抉擇。美國的對外戰(zhàn)略既具有理想主義傳統(tǒng)，又帶有現(xiàn)實主義權衡，“美國的思想就這樣徘徊在懷念淳樸的過去與渴望完美的未來之間”(33)Henry Kissinger，Diplomacy,New York:Simon & Schuster,1995,p.1.。兩種價值理念與行動邏輯看似矛盾卻又客觀共存，最終在美國對外教育援助的實踐場域中表現(xiàn)為以民主的形式實現(xiàn)霸權目的、以霸權的形式實現(xiàn)民主目的，“民主”與“霸權”并行不悖的實用主義邏輯傾向。

一方面，美國在通過教育援助推廣其“民主”價值理念時，往往采取極端不民主的“霸權”方式。USAID在教育援助非洲國家的早期階段具有絕對優(yōu)勢，大多在援助條款中設立政治或經濟方面的附加要求，通過一些硬性門檻和條件促使非洲國家主動進行政治經濟體制改革、開放自由貿易市場以及加入以美國為中心的資本主義世界等。而隨著20世紀中后期世界民主化浪潮的興起，非洲國家的民族意識和主權意識日益覺醒，USAID發(fā)現(xiàn)有條件援助極易引發(fā)受援國的警惕與抗拒情緒，轉而實行具有潛在指向的“專用經費”和“成果導向”的支付政策，以更加隱匿、柔和的方式實現(xiàn)國家利益的最大化。例如，USAID針對女童教育的一系列專項撥款使非洲國家加大對女童問題的關注和重視，同時也在非洲民眾中宣揚了美國重視人權的正面形象。

另一方面，披上“民主”善意外衣又是美國實現(xiàn)和維持其“霸權”的一種有效手段。正如前文所述，USAID不僅為非洲高層次人才提供了大量赴美留學的機會和經費支持，還在美國大學與個別非洲國家大學之間建立了高校合作網絡，為非洲國家提升本土高等教育質量與科研水平提供專業(yè)技術指導。不論是受援的個體還是高校都難以拒絕如此“善意之舉”，但援助所導致的結果卻相當微妙：在個體層面上，部分赴美留學的學生畢業(yè)后不再返回本國，造成非洲國家的人才流失；返回本國的精英群體為鞏固已有社會地位，主動進行美國文化與制度的再生產活動，進一步擴大了美國在非洲地區(qū)的影響力。在高校層面上，非洲國家部分受援高校按照美國高校的模式發(fā)展，專業(yè)與課程的設置受到美國經濟社會發(fā)展需求的影響，成為知識的消費者而非生產者、高端人才的輸送方而非接受方。正是如此，無論是“民主”還是“霸權”，USAID在教育援助非洲國家的過程中始終秉承著實用主義原則，其根本目的是為美國整體國家利益服務，使美國能夠更好地確立自身在受援國家中的特殊身份，謀求“邊緣”與“中心”、“需求”與“供給”、“依賴”與“被依賴”等關系結構中的主導地位。