■ 韓碩碩/陳紅霞

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

0 引言

住房是涉及民生和社會發(fā)展的重要問題。隨著城市化、工業(yè)化進程加快，農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移人口和新就業(yè)大學生群體涌向城市。據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年，我國流動人口為3.76億人，較第六次人口普查時增長了70%，大量人口流入超大、特大城市，造成住房供求矛盾，新市民住房問題突出。為了緩解住房難的問題，讓新市民群體共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，2017年原國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（以下簡稱《試點方案》），并確定北京等13個首批試點城市。由此，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作正式啟動。2019年，又增加福州市、青島市等5個試點城市，將集體建設(shè)用地租賃住房試點城市擴展到18個。

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房作為住房供應體系轉(zhuǎn)型的重要舉措，在試點實踐中取得了一定成效，但也面臨諸多現(xiàn)實困境，大多數(shù)試點城市的建設(shè)項目仍處于初期選址立項階段，整體進展緩慢。因此，如何破解現(xiàn)實困境，使政策更好地落地是需要深入探討的問題。本文擬從集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的制度需求出發(fā)，對各試點城市在項目建設(shè)前、建設(shè)中、建設(shè)后三個環(huán)節(jié)遇到的問題進行分析，并對其可能的實現(xiàn)形式進行探討，以期為集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策更好落地提供參考。

1 集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的制度需求

在新制度主義經(jīng)濟學中，制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種。誘致性制度變遷是指利益相關(guān)者在實踐過程中發(fā)現(xiàn)制度變革所獲得的收益大于成本時，自發(fā)組織和實行的自下而上的制度變遷。強制性制度變遷是指立法機構(gòu)為響應社會需求，由政府主導的自上而下的制度變遷[1]。一個社會的制度變遷往往是誘致性與強制性共同作用的結(jié)果，誘致性變遷在更有效率的制度替代過程中容易出現(xiàn)制度供給不足的問題，而國家的強制干預可以有效彌補制度供給的不足[2]。集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策可以歸結(jié)為誘致性制度變遷與強制性制度變遷良性互動的結(jié)果。

1.1 誘致性變遷的現(xiàn)實性

1.1.1 市場需求驅(qū)動

1.1.1.1 傳統(tǒng)城市住房保障體系存在弊端

保障性住房作為一項重要的民生工程，關(guān)系到社會穩(wěn)定和發(fā)展。黨的十八大以來，中央高度重視保障性住房建設(shè)問題，多次出臺文件推動保障性住房建設(shè)并取得了明顯成效，1億多困難群眾的住房條件得到改善[3]。但隨著城市化快速發(fā)展，流動人口對住房需求持續(xù)增強，傳統(tǒng)住房保障模式的弊端開始顯現(xiàn)。一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)住房用地的有限性[4]、地方政府對城鎮(zhèn)住房建設(shè)資金受財政收入限制性[5]、土地供給渠道的單一性及戶籍制度限制使保障性住房供給不足的問題越來越突出[6-8]。另一方面，住房形式的單一性[9]、保障房類型體系模糊性、包容性差和住房保障模式相互割裂，造成保障房保障規(guī)模不足，利用效率低下[10-11]。因此，亟需在土地制度與基本住房保障體系中尋求制度突破與創(chuàng)新。

1.1.1.2 新市民住房需求無法得到滿足

“買不起房、租不好房”是目前新市民群體融入城市所面臨的突出問題。國家統(tǒng)計局《2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年我國新市民群體的人均月收入為4072元，而同期我國一線城市的房價收入比達到了30以上，為國際公認的合理房價收入比水平的3～6倍，同時受落戶政策和限購政策等因素的影響，買房成了新市民遙不可及的夢[12-13]。雖然絕大多數(shù)城市都為城鎮(zhèn)低收入者提供了具有保障性功能的住房，但一般面向具有城鎮(zhèn)戶籍的低收入家庭，新市民群體由于面臨制度性排斥和工資水平不符合最低標準要求而無法申請，只能選擇租房。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國房屋租賃市場人口規(guī)模已達2.2億人，其中83.6%的租房者為“90后”。但由于目前我國房屋租賃市場的發(fā)展還不完善，房東與承租人權(quán)利不對等、中介服務不規(guī)范、缺乏監(jiān)管等問題突出，對新市民住房安全和權(quán)益產(chǎn)生了很大威脅，其主要表現(xiàn)為房東隨意漲租金、臨時解除租賃關(guān)系、中介欺騙、誘導發(fā)布虛假房源宣傳坑害承租人[14-16]。同時，由于部分剛進入城市的新市民工資收入有限，面對較高的房租只能選擇租住在租金相對便宜的棚戶區(qū)、“小產(chǎn)權(quán)房”、“群租房”和一些私搭亂建的出租屋里，這些房屋由于使用年限較長、房屋質(zhì)量和周邊環(huán)境較差，存在較大的治安和消防隱患[17-19]。因此，新市民作為新型城鎮(zhèn)化的主力軍，亟需租得起、住得安心的保障性租賃住房來滿足其生存發(fā)展需求。

1.1.2 利益需求驅(qū)動

1.1.2.1 農(nóng)村土地閑置問題突出，農(nóng)民增收意愿強烈

隨著我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村年輕勞動力進城務工的熱情高漲，農(nóng)村地區(qū)人口外流嚴重，農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置問題突出，“空心房”、土地“空心化”、“一戶多宅”和廢舊廠房閑置現(xiàn)象屢見不鮮[20-21]。一方面，利用集體土地建設(shè)租賃住房不僅能促進農(nóng)村閑置土地高效利用，還可以帶動城鄉(xiāng)之間的資源互通與農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化，打破城鄉(xiāng)之間的屏障，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建。另一方面，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中增收意愿也在不斷增強，但農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地無法有效流轉(zhuǎn)和市場化配置，長期處于有權(quán)無利的狀態(tài)。利用集體土地建設(shè)租賃住房政策有效打破了這一局面，盤活了閑置的土地資產(chǎn)，在保持集體土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)之間利益分配格局，實現(xiàn)農(nóng)民增收的利益訴求[22]。

1.1.2.2 地方政府減少財政支出的需要

由于我國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地相比于農(nóng)村集體建設(shè)用地具有更大的開發(fā)價值，地方政府希望能更好地發(fā)揮國有建設(shè)用地的經(jīng)濟價值，增加財政收入。近年來，隨著城市的不斷擴張，可供建設(shè)的國有建設(shè)用地指標變得十分緊缺，加上中央政府為解決住房民生問題，逐年提高保障性住房供應計劃并對地方政府下達建設(shè)目標，這些硬性要求加大了國有建設(shè)用地需求量和地方財政支出[23]。在地方政府財政資金緊張的情況下，利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房，既緩解了城市建設(shè)用地指標短缺的現(xiàn)狀，從供給側(cè)增加了保障性租賃住房供應，又能夠減輕地方政府財政和土地方面的壓力。同時，利用集體土地建設(shè)保障性租賃住房，相較于利用國有土地建設(shè)保障性租賃住房節(jié)省了地方政府的拆遷補償費用，在建成后還可以帶動當?shù)鼐蜆I(yè)和周邊經(jīng)濟發(fā)展，間接提高地方政府的財政收入。

1.2 強制性變遷的必要性

黨的十九大以來，中央出臺了一系列政策推動住房制度向“租購并舉”的改革方向轉(zhuǎn)變，這在很大程度上促進了集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的發(fā)展[18]。2021年6月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托資金（REITs）試點工作的通知》，明確將保障性租賃住房納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目。2021年7月，國務院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，第一次在國家層面明確提出建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房為主體的住房保障體系，并明確保障性租賃住房基礎(chǔ)制度及土地、財稅、金融等一系列支持政策，進一步增強了地方政府和開發(fā)企業(yè)建設(shè)保障性租賃住房的積極性。保障性租賃住房建設(shè)作為未來住房供應的主體被置于了前所未有的政治高度和現(xiàn)實場景[24]。

與此同時，為了防止“小產(chǎn)權(quán)房”、亂占耕地、私搭亂建等現(xiàn)象的發(fā)生，《試點方案》明確規(guī)定，要完善利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房規(guī)則，加強監(jiān)管，不可觸碰“三條紅線”，只允許在滿足用途管制和規(guī)劃的存量建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房。

綜上，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策可以說是誘致性制度變遷與強制性制度變遷共同推動的結(jié)果（圖1）。傳統(tǒng)住房保障體系的封閉性問題亟待解決，新市民對保障性租賃住房的需求得不到滿足，農(nóng)民增收的愿望不斷增強，以及地方政府減少財政支出的需要，共同對利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提出了制度需求，并誘使政策產(chǎn)生。但誘致性制度變遷過程中容易出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”、亂占耕地、企業(yè)積極性不高等問題，因此國家適時出臺一系列相應的政策法規(guī)，有效彌補了誘致性制度變遷的不足，誘致性制度變遷與強制性制度變遷在交互作用下不斷調(diào)整，最終達到了新的制度平衡。

圖1 誘致性制度變遷與強制性制度變遷交互作用示意

2 集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的現(xiàn)實困境

自利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策實施以來，只有福州市、武漢市等幾個城市明確了部分試點區(qū)域，大多數(shù)試點城市政策實施效果并不理想，整體試點政策目標具體化程度不高[25-26]。從正在試點的實踐來看，目前存在的共性問題主要集中在三個方面：建設(shè)前，土地從哪里來，如何科學選址；建設(shè)過程中，資金如何籌集；建成后，收益如何合理分配。

2.1 建設(shè)前：土地從哪里來，如何科學選址

根據(jù)《試點方案》規(guī)定，只允許在符合規(guī)劃、滿足用途管制的存量集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房。據(jù)原國土資源部調(diào)查推算，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地只占農(nóng)村建設(shè)用地的1/10左右，且存在零星分布的問題[27-28]。這一現(xiàn)實情況使得大部分存量集體建設(shè)用地數(shù)量少的試點城市開展租賃住房建設(shè)受到限制。同時，用于建設(shè)租賃住房的集體建設(shè)用地資源大多分布在城市外圍郊區(qū)，部分城市只能選擇一些區(qū)位條件差的地區(qū)建設(shè)租賃房屋，租賃住房空間分布與住房租賃需求錯位現(xiàn)象嚴重，大量利用集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房面臨需求不足和房屋空置的隱患[29]。因此，租賃住房建設(shè)項目如何獲得更多存量建設(shè)用地指標和科學選址是亟待解決的問題。

2.2 建設(shè)中：資金如何籌集

集體土地建設(shè)租賃住房雖然省去了政府征地的環(huán)節(jié)，一定程度上節(jié)約了用地成本，但需要建設(shè)的不僅僅是房屋，還包括周邊配套設(shè)施，因此需要大量的開發(fā)資金[30]。而一般集體經(jīng)濟組織資金實力比較弱，僅靠集體經(jīng)濟組織獨自開發(fā)建設(shè)運營，項目可能會面臨可持續(xù)性問題，出現(xiàn)資金鏈斷裂、項目爛尾風險。由于集體建設(shè)用地土地產(chǎn)權(quán)模糊、使用權(quán)抵押業(yè)務方面的法律法規(guī)不健全、只租不售的純租賃住房項目短期內(nèi)很難盈利等原因，大多數(shù)銀行不愿意為集體建設(shè)用地的使用權(quán)提供抵押貸款[31-32]。同時，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，投資回收期一般在20年以上，每年的收益回報率不足6%，而一般開發(fā)商更傾向于“短平快”的運作模式，因此只要有商品房開發(fā)的機會，開發(fā)商很少會考慮建設(shè)租賃住房[33]。而在地方財政不足的大背景下，完全依靠政府的財政投入既不現(xiàn)實又不利于發(fā)揮市場的資源配置作用[34]。因此，通過何種方式籌集資金仍是一個亟需解決的問題。

2.3 建成后：收益如何合理分配

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項目建成后將產(chǎn)生收益，收益分配涉及地方政府、開發(fā)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民等多個利益主體，而各個主體的利益訴求不同，因此，如何在各個利益主體之間進行合理分配是一個重要挑戰(zhàn)[35]。一方面，目前關(guān)于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部收益如何分配并沒有具體的操作規(guī)范，集體成員身份不明晰也使得收益分配變得困難[36]。另一方面，對于政府是否有權(quán)參與收益分配也存在一定的爭議，目前主要有兩種觀點：一種觀點認為，政府不是集體土地的所有者，從土地產(chǎn)權(quán)的角度無權(quán)參與分配；政府作為市場的監(jiān)管者，只是根據(jù)市場變化進行宏觀調(diào)控，履行自己的公共職能，因此不應直接參與項目收益分配[37-38]。另一種觀點認為，使用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房無需征地，意味著政府放棄征地賣地收益，將土地出讓收益讓渡給農(nóng)民，政府用來建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的財政收入將減少，所以政府可以通過征收稅金或調(diào)節(jié)金的形式來彌補其行使公共職能所需的財政支出[39-41]。

3 集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的實現(xiàn)形式

基于集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的驅(qū)動因素和制約因素分析，本文提出集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的實現(xiàn)形式（圖2）：前期合理利用土地政策，科學選址；中期加強與政府合作，創(chuàng)新融資模式；后期構(gòu)建多元利益協(xié)調(diào)機制。

圖2 集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房實現(xiàn)形式

3.1 前期：合理利用土地政策，科學選址

對于集體建設(shè)用地比較少但住房需求量大的城市，可以合理利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策或者土地置換政策，來獲得更多留用地指標、土地整理復墾指標進行租賃房建設(shè)[21]。如廈門市、北京市使用征地產(chǎn)生的留用地指標來建設(shè)集體租賃住房，既解決了建設(shè)用地不足的問題，又能有效滿足區(qū)域周邊新增人口的住房需求[42]。浙江省義烏市則利用土地置換政策將整片開發(fā)置換的宅基地集中建設(shè)租賃住房，在促進農(nóng)村閑置土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)上，整體提升了村莊環(huán)境和服務品質(zhì)。此外，還可以通過土地整理復墾，如城中村改造、“小產(chǎn)權(quán)房”清理、“空心房”拆遷等方式來獲得更多建設(shè)用地指標，多渠道增加集體土地建設(shè)租賃房的土地來源[43]。

在項目選址時，首先要對照多規(guī)要求篩選符合條件的存量建設(shè)用地，其次要做好目標人群的需求、租金承受能力、配套輻射半徑等市場調(diào)查，充分考慮交通條件、租住需求和服務配套設(shè)施等情況，優(yōu)先選擇臨近就業(yè)用地、就業(yè)人口密集、周邊配套比較完善的區(qū)域[33-44]。對于區(qū)位條件差和布局分散的集體建設(shè)用地，可以采用土地指標轉(zhuǎn)移和鎮(zhèn)級統(tǒng)籌建立土地聯(lián)營公司的方式，對零散的集體建設(shè)用地進行整合，通過整理復墾的指標來選取合適的空間和規(guī)模進行租賃住房建設(shè)，這樣既有利于土地節(jié)約集約利用，又可避免單個租賃住房項目成為“孤島”，防止供需錯位和職住失衡[28-29]。

3.2 中期：加強與國企政府合作，創(chuàng)新融資模式

集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房僅靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是遠遠不夠的，尤其是在市場條件不夠成熟的時候，可以采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與國企合作開發(fā)方式。首先，與一般企業(yè)相比，國企具有較強的融資能力，更加注重長期效益；其次，與國企進行合作開發(fā)，項目質(zhì)量有一定的保證，管理和服務也相對完善[45]。如廈門市翔安區(qū)羊塘村、西坂村均采用與國企合作開發(fā)的模式解決建設(shè)資金籌集問題。鄭州市和成都市金堂縣的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地使用權(quán)作價入股，與國企聯(lián)合成立租賃住房項目公司進行項目開發(fā)運營，項目建成后按注資比例進行權(quán)益分配并對應承擔平臺公司管理職能[46]。

此外要加快創(chuàng)新融資模式，在金融機構(gòu)層面，可以開發(fā)適合集體建設(shè)用地租賃住房項目建設(shè)和運營的特定信貸產(chǎn)品，對符合條件的優(yōu)質(zhì)項目給予信貸支持[47]。在政府層面，一方面要完善金融支持政策，通過貼息、補貼等手段鼓勵國有銀行為集體建設(shè)用地使用權(quán)提供抵押貸款，同時發(fā)揮項目租金穩(wěn)定性和可持續(xù)性的特點，構(gòu)建以市場為導向的PPP+REITs融資模式，拓寬融資渠道，激發(fā)企業(yè)參與租賃住房建設(shè)的積極性[48]。另一方面，可將集體租賃住房納入公共租賃住房系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以減輕政府在國有土地上建設(shè)租賃住房的壓力，同時可以將置換出來的國有建設(shè)用地指標以“招拍掛”方式出讓，獲取土地出讓金，一部分用于彌補政府的財政支出，另一部分用于支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)租賃住房[42]。

3.3 后期：構(gòu)建多元利益協(xié)調(diào)機制

利益分配是集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的關(guān)鍵。因此要平衡好各方的利益，構(gòu)建多元利益協(xié)調(diào)機制，從多方利益博弈轉(zhuǎn)向多方共贏。關(guān)于農(nóng)民與村集體經(jīng)濟組織之間的分配，可將所獲收益在扣除各項支出后納入村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，一部分用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一部分在集體組織成員之間分配[49]?，F(xiàn)有的分配方式主要有兩種：第一種，村集體經(jīng)濟組織按照各戶實際情況（包括年齡和人口數(shù)量）進行量化，確定入股份額后進行分紅。如福州市聯(lián)建村，以股份制分紅形式向村集體經(jīng)濟組織成員每人每月發(fā)放200元，對達到退休年齡的村民額外補貼305元。第二種，在建設(shè)項目籌資期，按照各戶出資比例分配收益。如廈門市湖里區(qū)枋湖社區(qū)，社區(qū)居民按照每人每股12萬元標準，自籌資金約8.6億元，項目建成后入股居民每人每年可增收2萬多元[37-47]。關(guān)于企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的分配，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和企業(yè)可以根據(jù)自身情況的不同選取“企業(yè)建設(shè)—集體回購—企業(yè)承租”“企業(yè)建設(shè)—運營—交付”或者“集體自建—企業(yè)運營”等模式進行合作開發(fā)，按照合作模式采取“完全固定收益+每隔幾年按比例上漲”或“固定收益+分紅”方式進行收益分配，保證雙方的利益均衡[50]。關(guān)于地方政府、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的分配，地方政府可以在項目建成后以稅收的方式參與收益分配，在這一過程中要發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，通過稅收激發(fā)開發(fā)企業(yè)建設(shè)租賃住房的積極性，同時明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)主體，在利用集體土地建設(shè)租賃住房項目中保障村民權(quán)益，兼顧各方主體的利益[51]。

4 總結(jié)與展望

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策是新型城鎮(zhèn)化背景下住房供應體系的進步，向構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場邁出了關(guān)鍵性的一步。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房政策是地方政府、新市民、農(nóng)民多方利益訴求共同誘致產(chǎn)生的結(jié)果，但是在政策落地過程中各試點城市普遍面臨土地來源、租賃住房選址、資金籌集和利益分配等現(xiàn)實問題。因此，各試點城市在建設(shè)和運營租賃住房過程中，前期要合理利用土地政策，做好市場調(diào)查，科學選址；中期要確保資金充足，將REITs、PPP等模式引入到租賃房建造項目中，建立集體建設(shè)用地租賃住房金融支持體系；后期要做好收益分配，兼顧各方主體的利益訴求。

政策制定是一個不斷完善和發(fā)展的動態(tài)過程?，F(xiàn)有研究對解決集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的困境提供了比較全面的文獻基礎(chǔ)和參考實例，但從集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房與新市民住房保障相銜接的視角研究不足，未來亟需加強相關(guān)研究。租賃住房建設(shè)不能只是從形式上解決新市民的居住問題，更要保障新市民的發(fā)展權(quán)力，還應從基本公共服務均等化、戶籍制度改革等方面積極探索，真正發(fā)揮利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策效能，推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的高質(zhì)量發(fā)展。