■ 李林峰/趙振宇

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

0 引言

由于我國農(nóng)村特殊的土地制度安排，宅基地發(fā)揮了保障農(nóng)民基本生活和維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要功能。伴隨著城鎮(zhèn)化推進，農(nóng)村宅基地利用呈現(xiàn)出新的特征：其一涉及資源管理利用維度，表現(xiàn)為宅基地閑置、低效利用等；其二涉及資產(chǎn)管理維度，表現(xiàn)為農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)權(quán)益保障、非法流轉(zhuǎn)等[1]。

宅基地制度改革是解決宅基地利用問題的必然路徑，“三權(quán)分置”是當前宅基地改革的首要方向[2-3]。宅基地“三權(quán)分置”于2018年在中央“一號文件”正式提出，其基本要求是進一步落實宅基地集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活使用權(quán)。2021年中央“一號文件”更是著重提出加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實現(xiàn)形式。事實上“三權(quán)分置”改革并非于宅基地領(lǐng)域首創(chuàng)，早在2016年，該政策就在承包地領(lǐng)域?qū)嵭校ㄟ^權(quán)能分離構(gòu)造“所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利體系，推動了承包地的高效利用[4]。借鑒承包地改革經(jīng)驗，董祚繼認為，可以將“三權(quán)分置”應用于宅基地改革，但宅基地功能體系較于承包地更為復雜，宅基地“三權(quán)分置”的制度設計必然需要從宅基地本身的內(nèi)涵及特點出發(fā)[5]。由此，宅基地“三權(quán)分置”理論研究受到學界的廣泛關(guān)注。

“兩權(quán)分離”時期的集體土地制度安排在一定程度上導致了現(xiàn)階段農(nóng)村土地權(quán)能超載，不同權(quán)能之間的交融乃至矛盾狀態(tài)使得權(quán)利運行產(chǎn)生一系列問題，這不僅體現(xiàn)在承包地上，也體現(xiàn)在宅基地上[1,6-7]。以“兩權(quán)分離”時期宅基地制度實際運行所產(chǎn)生的問題為基礎，學者結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”制度的內(nèi)在要求，從多角度出發(fā)對宅基地“三權(quán)分置”制度進行理論分析，形成了較豐富的研究成果[8-11]。但不同學者因?qū)φ亍叭龣?quán)分置”的內(nèi)涵和構(gòu)造理解不同，所表達的觀點亦存在差異。通過文獻梳理和分析，本文重點從法律構(gòu)造、權(quán)利困境、制度建構(gòu)三個方面，對宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)有的理論研究及學術(shù)觀點進行梳理，以期為實踐提供參考。

1 宅基地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造

宅基地所有權(quán)派生宅基地使用權(quán)：1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》確立了農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分立”的基本格局。計劃經(jīng)濟下依“人役權(quán)”模式而設計的宅基地“兩權(quán)分立”制度，在一定時期內(nèi)有效保障了農(nóng)民基本居住權(quán)利，維護了農(nóng)村基本生活秩序，但在現(xiàn)階段不斷受到公平和效率的挑戰(zhàn)，存在價值背離的問題[8]。為了促使宅基地使用權(quán)的功能轉(zhuǎn)向，平衡宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)和保障功能，兼顧權(quán)利行使的效率與公平，提出宅基地“三權(quán)分置”[12]。但當前宅基地“三權(quán)”的法律構(gòu)造及其關(guān)系尚未明晰。

“兩權(quán)分離”和 “三權(quán)分置”下，宅基地所有權(quán)均表現(xiàn)為對宅基地完全的排他性權(quán)利。學者們認為，對新生的資格權(quán)和使用權(quán)的界定才是權(quán)利構(gòu)造的關(guān)鍵所在——如何明確資格權(quán)的法律性質(zhì)，使其融入現(xiàn)有“所有權(quán)—用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)體系成為當前“三權(quán)”法律構(gòu)造的關(guān)鍵問題[2,13]。基于不同的權(quán)利生成模式，學者們對于宅基地“分置”后“三權(quán)”的法律構(gòu)造主要有以下觀點：

1.1 權(quán)能分離路徑：“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”

“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”的構(gòu)造模式（圖1），傾向于將“資格權(quán)”打造成一種基于集體成員身份認同而獲得的權(quán)利；同時將財產(chǎn)性功用分離置于使用權(quán)之中，將其塑造成用益物權(quán)[2,14-16]。學者傾向于此構(gòu)造模式的原因多樣，比如說符合“一物一權(quán)”的原則[2]、具有立法技術(shù)和修法的成本優(yōu)勢[2,14]、符合農(nóng)地權(quán)利體系的統(tǒng)一融貫[5,14]、滿足權(quán)利本身的功能定位[1,17]等。

圖1 宅基地“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”的構(gòu)造模式

受制于實物保障的固定思維，過去宅基地使用權(quán)被綁定了集體成員身份，致其無法流轉(zhuǎn)[15]?！叭龣?quán)分置”下通過明確“資格權(quán)”的成員權(quán)效力和使用權(quán)的物權(quán)效力，將農(nóng)戶“資格權(quán)”定位為成員權(quán)，將宅基地使用權(quán)定位為對應的用益物權(quán)，即可在符合“一物一權(quán)”原則下，實現(xiàn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)并存于一物[2]。這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利內(nèi)涵的廓清，更有助于權(quán)利功能的實現(xiàn)。程秀建甚至主張，可從根本上再造資格權(quán)和使用權(quán)以取代過去的“使用權(quán)”，通過明確權(quán)利內(nèi)涵與功用，實現(xiàn)身份性的宅基地資格權(quán)與使用權(quán)分離，以防偏離穩(wěn)定與放活的政策目標導向[14]。從農(nóng)村土地制度整體來看，宅基地制度作為農(nóng)村集體土地制度的重要構(gòu)成，宅基地權(quán)利束中應然包涵成員權(quán)。通過構(gòu)建“成員權(quán)+用益物權(quán)”的權(quán)利模式，不僅與現(xiàn)行法律中關(guān)于宅基地使用權(quán)的命名和性質(zhì)保持一致，還有助于《民法典》之物權(quán)編以“得喪變更”為主線完整展開宅基地使用權(quán)制度的構(gòu)建[16]。事實上，從宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)三權(quán)的穩(wěn)定性來看，“三權(quán)”穩(wěn)定性依次衰減，也可發(fā)現(xiàn)不同權(quán)利之間的屬性不同，應當根據(jù)具體功用，做出妥適性安排[18]。

宅基地資格權(quán)作為集體成員權(quán)的應然體現(xiàn)，農(nóng)戶以成員權(quán)獲得宅基地配給資格：在符合“一戶一宅”“面積法定”等原則下，可以無償向集體提起宅基地的取用或者配給[3]。為了更好研究權(quán)利構(gòu)造模式，一些學者將宅基地的取用作為宅基地資格權(quán)權(quán)利的主要內(nèi)涵，通過概念引進研究權(quán)利模式的創(chuàng)新，比如：岳永兵引入“配給權(quán)”的概念框架對宅基地“三權(quán)分置”進行分析，構(gòu)造了多層次配給權(quán)的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，旨在滿足農(nóng)戶居住保障財產(chǎn)的多層次需求[1]；董祚繼提出與承包地的“承包經(jīng)營權(quán)”相銜接，可將宅基地“取得權(quán)”和“使用權(quán)”合稱“取得使用權(quán)”，或簡稱“取用權(quán)”[5]。上述學者給予“三權(quán)”不同的權(quán)利外殼，但就權(quán)利屬性而論，均為“成員權(quán)+用益物權(quán)”的構(gòu)造模式。其意義在于幫助我們更有效地認識權(quán)利的具體內(nèi)涵與功用。

簡言之，在宅基地“三權(quán)”中，以所有權(quán)為基礎，依照身份保障而設立成員權(quán)，以宅基地資格權(quán)作為外殼，保證宅基地在一定范圍（集體）內(nèi)的排他性功用，維護農(nóng)戶居有其所的宅基地制度之穩(wěn)定初衷；依照財產(chǎn)屬性而設立用益物權(quán)，以宅基地使用權(quán)作為外殼，以房地一體為原則，通過宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)助推農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興之放活期盼[15]。

1.2 權(quán)利行使路徑：“所有權(quán)+用益物權(quán)+次級用益物權(quán)”

“所有權(quán)+用益物權(quán)+次級用益物權(quán)”的構(gòu)造模式（圖2），考慮到原有宅基地使用權(quán)權(quán)能負載，將宅基地“三權(quán)”中的資格權(quán)打造為設立次級使用權(quán)后的“宅基地使用權(quán)”，具有用益物權(quán)的屬性；將“三權(quán)”中的使用權(quán)打造成具有固定期限的次級使用權(quán)，其也具有用益物權(quán)的屬性（次級用益物權(quán)）[12,19-20]。

圖2 宅基地“所有權(quán)+用益物權(quán)+次級用益物權(quán)”的構(gòu)造模式

構(gòu)建“所有權(quán)+用益物權(quán)+次級用益物權(quán)”架構(gòu)的觀點受到了一些批駁，如難以符合他物權(quán)設置法理，造成權(quán)利內(nèi)容混淆和法律體系沖突等。但支持的學者也有理論和實踐依據(jù)：席志國認為，我國土地使用權(quán)發(fā)揮的是西方土地所有權(quán)在市場上的初次配置功用，因此借鑒西方模式，在使用權(quán)基礎上分離出來的次級權(quán)利（地上權(quán)等）才是真正的用益物權(quán)[19]；宋志紅認為，“三權(quán)分置”創(chuàng)新的關(guān)鍵是通過改革延長宅基地使用權(quán)的權(quán)利鏈條，來實現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會單位對于宅基地權(quán)利的三方共享[12]；鑒于資格權(quán)的不確定，有學者認為按照“成員權(quán)+用益物權(quán)”確定的宅基地資格權(quán)將不具備確定的利益內(nèi)容，難以實現(xiàn)農(nóng)戶真切的社會保障[20]。

以權(quán)利行使作為視角，宅基地所有權(quán)派生了宅基地使用權(quán)。從“兩權(quán)”到“三權(quán)”的過程中，權(quán)利行使的物權(quán)發(fā)生邏輯進一步延伸到宅基地使用權(quán)層面：次級使用權(quán)體現(xiàn)為宅基地使用權(quán)的一種行使方式[20]。在權(quán)利行使的框架下，“三權(quán)”中的宅基地資格權(quán)具有與“兩權(quán)”下宅基地使用權(quán)相同的性質(zhì)，兼具保障屬性和（部分）財產(chǎn)屬性，是具有成員屬性的用益物權(quán)；而此時宅基地使用權(quán)是有限期的次級用益物權(quán)[12]。當然“權(quán)利行使”只是學者思考權(quán)利形成的一種法的構(gòu)造思維，考慮到新設的宅基地使用權(quán)實質(zhì)上只是有限期的次級用益物權(quán)（且這個次級用益物權(quán)受到農(nóng)戶和集體的監(jiān)督，只能獲得有限期的利益），將這種構(gòu)造方式解釋為“權(quán)利分離”也未嘗不可，此時“資格權(quán)”和“使用權(quán)”互為剩余。

在“用益物權(quán)+次級用益物權(quán)”的架構(gòu)下，學者們基于不同考量給權(quán)利披上了不同的外衣，比如：席志國建議，在雙層用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)上，將第三項權(quán)利設為“宅基地地上權(quán)”，以此實現(xiàn)與國有建設用地接軌，這或許也有助于城鄉(xiāng)土地權(quán)利的協(xié)調(diào)[19]；劉銳則認為，對于“第三項權(quán)利”應采用“宅基地建設用地使用權(quán)”[21]。

1.3 其他路徑的建構(gòu)方式

“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”和“所有權(quán)+用益物權(quán)+次級用益物權(quán)”是宅基地“三權(quán)分置”改革中被學者廣為議論的兩種建構(gòu)模式，當然學者們還提出了其他的建構(gòu)方式。徐忠國認同物權(quán)化的建構(gòu)方式，但提出了不同解決路徑：宅基地所有權(quán)為自物權(quán)；宅基地資格權(quán)為用益物權(quán)下的人役權(quán)，是為保障集體成員利益而特設的役使他人之物的用益物權(quán)；使用權(quán)是用益物權(quán)下的地上權(quán)，但其具有資格權(quán)負擔，需履行給予產(chǎn)出的義務[7]。此路徑在物權(quán)視角下對宅基地使用權(quán)的權(quán)能和功用分離給出了一個合理解釋。其他建構(gòu)方式比如“用益物權(quán)+債權(quán)”，這一方式主要結(jié)合地方改革實際經(jīng)驗得出：資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)出租的，依照法律簽訂租賃合同，其法律關(guān)系由合同法調(diào)整[12,22]。在實踐中，浙江省德清縣具體規(guī)定了這一操作期限，要求資格權(quán)人將宅基地出租不得超過20年。但反對這一觀點的學者認為，“用益物權(quán)+債權(quán)”的方式不僅人為地將宅基地權(quán)利變得復雜，且在一定程度上限制了使用權(quán)人的處分自由[15]。

總結(jié)學者從不同角度對宅基地“三權(quán)”所進行的構(gòu)建，當前只有所有權(quán)的屬性明晰且無爭議，而資格權(quán)和使用權(quán)存在較大分歧。但不同權(quán)利的建構(gòu)模式都具有相同的出發(fā)點：在農(nóng)戶居住保障下推動宅基地高效利用，實現(xiàn)宅基地的資本化，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。本文以為“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”的構(gòu)造更加符合現(xiàn)實操作：從宅基地初始取得來看，農(nóng)戶依據(jù)集體成員資格，憑借成員權(quán)獲得宅基地使用資格，形成“成員權(quán)+使用權(quán)”一體狀態(tài)，即成員權(quán)是取得使用權(quán)的前提，使用權(quán)是成員權(quán)的實現(xiàn)；一旦農(nóng)戶進城或者其他安排想要流轉(zhuǎn)宅基地，通過合法合理程序簽訂宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定權(quán)利與義務，并且獲取相應對價。流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶成員權(quán)利在宅基地上具體體現(xiàn)為獲取合同規(guī)定的收入，并與集體一道監(jiān)督使用主體對于宅基地的具體合法合規(guī)使用，而其無法再通過成員權(quán)二次無償取得宅基地[1]。宅基地財產(chǎn)功用并非完全轉(zhuǎn)移給社會主體，而是通過合同以支付對價的形式，使集體和農(nóng)戶憑借所有權(quán)和資格權(quán)獲得對應收益，表現(xiàn)為顯化后的“再分配共享”[23]。

2 宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利困境

宅基地“ 三權(quán)分置” 的政策要義是所有權(quán)保持不變，使用權(quán)分離為“資格權(quán)”和“使用權(quán)”；政策要求是落實宅基地所有權(quán)，保障農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。在已有改革試點中，已初步取得包括宅基地有償使用、宅基地換置、宅基地使用權(quán)抵押等在內(nèi)的成功經(jīng)驗，但改革仍面臨宅基地所有權(quán)主體不清、資格權(quán)立法缺失和使用權(quán)權(quán)能殘缺等困境，宅基地的管理缺乏保障支撐[24]?？紤]到效率與公平，宅基地“三權(quán)”都存在一定權(quán)能殘缺，權(quán)利行使存在現(xiàn)實困境，在城鎮(zhèn)化加速、人地矛盾加劇的情況下，制度失效問題日益突出——宅基地供需失衡、空置、違法使用[18]。宅基地制度及其權(quán)利的困境亟需明確，以此為制度完善提供必要指導。

2.1 宅基地所有權(quán)虛化弱化

宅基地制度改革需與農(nóng)地承包制度改革一樣，堅守集體所有權(quán)的根本地位。在宅基地“三權(quán)”中，所有權(quán)是基礎權(quán)利，資格權(quán)和使用權(quán)是派生權(quán)利：所有權(quán)具有統(tǒng)轄作用，而資格權(quán)和使用權(quán)對所有權(quán)（包括資格權(quán)和使用權(quán)之間）存在對抗和制衡[3]。理論上 “農(nóng)民集體”作為宅基地所有者具有唯一性，但由于法律和操作限制，現(xiàn)實中“農(nóng)民集體”對應權(quán)力往往由村民委員會或集體經(jīng)濟組織代為行使。代理人行使集體權(quán)力加權(quán)能殘缺，使得宅基地所有權(quán)虛化弱化，集體所有權(quán)在農(nóng)村權(quán)力體系中處于邊緣化的困境[8]。

首先，所有權(quán)主體缺位虛化。我國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度，城市土地歸全民所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但現(xiàn)實情況是對于農(nóng)村土地的權(quán)利主體的內(nèi)涵尚未統(tǒng)一。從法律規(guī)范上來看，《土地管理法》第二章第十一條規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地歸農(nóng)民集體所有，具體落實上由村民委員會或者各級村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理；《民法典》第二編第二分編第四章第二百六十二條也相對謹慎地做出了相同規(guī)定；《民法典》第一編第三章第四節(jié)里面給予了集體經(jīng)濟組織和村民委員會特別法人地位，允許其從事為履行職能所需要的民事活動。“農(nóng)民集體”形式雖然多樣，但相關(guān)法律中卻缺少將其定義為“成員集體”的內(nèi)容，以及對“成員集體”法人化缺少相應明確，而“成員集體”根本不同于集體經(jīng)濟組織[25]；同時現(xiàn)有法律雖然對“農(nóng)民集體”進行了規(guī)定，但缺少對于宅基地所有權(quán)實現(xiàn)方式的具體規(guī)范或者程序規(guī)則[13,24]。宅基地所有權(quán)多元卻無法落實到“成員集體”之上，宅基地控制權(quán)掌握在少數(shù)行政組織內(nèi)部人員中，這使得宅基地集體所有存在理論和實踐操作層面的偏差與錯配[3]。村民委員會或者集體經(jīng)濟組織中少部分具有資格的成員成為“農(nóng)民集體”的代理人，掌握著實際控制權(quán)，加之權(quán)利運行失范，極易造成權(quán)利沖突侵蝕，可能后果是所有權(quán)主體不斷虛化[8]。

其次，宅基地所有權(quán)權(quán)能缺失。所有權(quán)權(quán)能應當包括完整的占有、使用、收益和處分權(quán)利[26]。受限于制度設計，農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的收益權(quán)和作為核心的處分權(quán)無法體現(xiàn)，這在一定程度上減弱了集體對于宅基地的管理能力[11,17]。有學者認為，宅基地所有權(quán)主體的虛置和模糊是宅基地所有權(quán)權(quán)能缺失的根本所在[27]。宅基地所有權(quán)權(quán)能缺失體現(xiàn)在：其一，農(nóng)民集體可以向集體成員分配宅基地，但是具體分配規(guī)定依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，集體實際控制權(quán)利有限；其二，集體對于宅基地規(guī)劃建設難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督，這導致宅基地布局散亂，利用效率不高；其三，由于宅基地集體收益權(quán)能缺失，一旦集體需要有償收回宅基地時，會缺少必要的資金支持，面臨缺乏財力的困境——宅基地的無償無限期使用，很大程度上加劇宅基地供需矛盾[10]；其四，集體對于宅基地使用權(quán)無法有效流轉(zhuǎn)，現(xiàn)實往往是通過政府征收將“集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣宜小保瑢崿F(xiàn)土地入市流轉(zhuǎn)。由此集體宅基地所有權(quán)權(quán)能存在“對內(nèi)不足，對外缺失”的困境，導致一系列公平效率問題[9]。

2.2 宅基地資格權(quán)立法缺失

農(nóng)戶資格權(quán)在2018年中央“一號文件”中首次提出。雖然宅基地“三權(quán)分置”改革不斷成熟，但目前在我國相關(guān)法律框架概念中，宅基地資格權(quán)并無明確表述，這使得宅基地資格權(quán)權(quán)能缺乏第三方權(quán)威認可，其效力大打折扣[17,28]。造成這個困境的原因，表面上看是立法的滯后性，深層次的原因是資格權(quán)的屬性、內(nèi)涵、功能的復雜而造成學理上的分歧[7,15-20]。資格權(quán)的立法缺失帶來資格權(quán)取得和運行過程中的一系列問題。

首先，宅基地資格權(quán)認定復雜，分歧眾多。基于成員權(quán)資格而帶來的對于宅基地保障性和專屬性使用，其權(quán)利效用在某些方面上遠超其他用益物權(quán)，無限接近于所有權(quán)。短期內(nèi)如果舍棄這一制度安排，必會造成城市資本對于農(nóng)民集體脆弱主體權(quán)利的侵蝕。因此無論是對于農(nóng)村土地集體所有的堅守，還是對于農(nóng)民基本居住權(quán)利的保障，都要求堅守宅基地初始取得的封閉性[12]。宅基地初始取得的封閉性要求主體具有宅基地取得資格，而這一資格權(quán)利取得往往基于農(nóng)戶的成員屬性和其居住情況符合相關(guān)的法律要求。當前一般成員權(quán)制度既未設立，團體組織的成員權(quán)也未在《民法典》相應的團體法篇中予以規(guī)定[29]，以此對資格權(quán)的認定存在多種觀點。從權(quán)利義務出發(fā)，管洪彥認為，集體成員資格以是否對集體經(jīng)濟組織履行相應義務為認定標準，履行相應義務的就屬于集體經(jīng)濟組織成員[30]。從戶籍出發(fā)，楊攀認為，我國特色戶籍制度產(chǎn)生了戶口這一概念，以集體成員戶口所在地為成員資格認定條件，在一定時期內(nèi)具有可行性[31]。這是因為戶籍制度具有極強的客觀性和固定性，具有操作簡單的優(yōu)勢；但隨著我國城鄉(xiāng)人口流動加劇，這一界定方法難以準確體現(xiàn)農(nóng)民真實的社會保障情況，可能會存在公平的缺失。

鑒于此，學者們嘗試從多角度、系統(tǒng)性地來思考農(nóng)戶成員資格權(quán)確認的條件，比如陳紅霞提出，采用“戶籍+承包地+……”的累加模式來認定農(nóng)戶宅基地的資格，以經(jīng)濟收入和人口年齡結(jié)構(gòu)來確定分戶戶主的資格[9]。陳小君認為，成員資格取得必須以戶籍制度為基礎，從農(nóng)民基本生存保障及個人必要權(quán)利出發(fā)，給予農(nóng)民保障[32]。徐忠國提出，按照限定權(quán)利流轉(zhuǎn)的慣例，資格權(quán)的流轉(zhuǎn)應嚴格限定在直系親屬及集體經(jīng)濟組織成員之間，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織互助共濟的社會功能[7]。成員資格確定的多維度性與復雜性，反映出了我國現(xiàn)代化進程中的農(nóng)民分化問題，當前亟需形成一套合理的資格權(quán)認定規(guī)范。

其次，宅基地資格權(quán)運行機制不清。宅基地資格權(quán)的運行主要體現(xiàn)在宅基地資格權(quán)權(quán)利確定、登記頒證和操作之上。資格權(quán)運行依托于宅基地資格權(quán)的權(quán)利，學者們對于宅基地資格權(quán)的權(quán)利表現(xiàn)具有多種觀點，比如“處分權(quán)+收益權(quán)”[7]“占有+收益+退出”[1]“請求權(quán)+豁免權(quán)”[15]“有償流轉(zhuǎn)+監(jiān)管”[20]“成員權(quán)+居住權(quán)+退出權(quán)”[33]等?？偨Y(jié)學者觀點，“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的運行包括了對于宅基地首次使用的請求，符合規(guī)定情況下的宅基地無償使用，宅基地使用、流轉(zhuǎn)、退出的處分與監(jiān)督，以及宅基地產(chǎn)權(quán)變動后農(nóng)民所需要獲得的相應收益，但當前對于資格權(quán)權(quán)利依然缺少法律上的明確和對應的確權(quán)頒證，這阻礙了權(quán)利的有效落實[1]。

2.3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻

堅守宅基地保障功能，同時顯化宅基地資產(chǎn)收益功能，是“三權(quán)分置”改革的目標之一。宅基地財產(chǎn)屬性的顯化依賴于宅基地使用權(quán)的適度放活[13]。適度放活宅基地使用權(quán)，有助于盤活利用閑置宅基地，優(yōu)化土地資源配置，發(fā)揮土地要素功能。受到“兩權(quán)分離”制度框架的慣性影響，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)無法契合現(xiàn)實需要，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的放活做出符合時宜的法律規(guī)定十分必要[10]。

首先，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限。在使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍上，《土地管理法》第六十二條規(guī)定了農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準；《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》嚴格禁止城市居民在農(nóng)村購買宅基地建房。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍被法律框定在集體內(nèi)部，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)展現(xiàn)出市場容量不足，缺乏活力的特征[10]。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程的逐步推進，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，已經(jīng)難以引導個體對資源的高效利用，發(fā)揮其資產(chǎn)價值[3]。必須審時度勢，有序放開，逐步引導社會主體參與閑置宅基地流轉(zhuǎn)，并規(guī)定合理的使用年限，在滿足社會主體合理期望的同時提升農(nóng)戶收益。

將“秦瓊”譯成“Door God”，譯者并未采用為“秦瓊”加注，為其提供相應的文化歷史背景的譯法，而是直接侵入它的核心，抓住其本質(zhì)，將“秦瓊”一詞的本質(zhì)意義譯出。這樣既簡潔明了又保證譯入語讀者的閱讀節(jié)奏。

實現(xiàn)宅基地處分流轉(zhuǎn)，賦予宅基地使用權(quán)收益功能是宅基地使用權(quán)改革的重要內(nèi)容?，F(xiàn)有研究普遍認為，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到阻礙，使用權(quán)權(quán)能殘缺。姜楠認為，宅基地使用權(quán)人只能占有、使用宅基地，而不能將其轉(zhuǎn)讓、抵押或進行其他的物權(quán)處分，使得宅基地使用權(quán)流通和融資功能受到限制[13]。宅基地使用權(quán)有“物權(quán)之名”而非有“物權(quán)之實”，必須將其進行完全“用益物權(quán)”的塑造。楊成提出，宅基地使用權(quán)應當具備收益權(quán)能、處分權(quán)能，權(quán)利人可以對該權(quán)利進行相應的處分（轉(zhuǎn)讓、抵押）并獲得收益[34]。劉雙良提出，基于對使用權(quán)經(jīng)濟功能的考量，宅基地使用權(quán)權(quán)能應該系統(tǒng)包括住宅建設使用權(quán)、繼承權(quán)、贈與權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、互換權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、征地補償權(quán)[33]。還有學者認為，宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)應該通過出租、有限市場化、宅基地抵押、宅基地入股等方式實現(xiàn)[28]。

配套政策平臺缺失進一步阻礙了宅基地的流轉(zhuǎn)。資源資產(chǎn)的高效利用一定程度上依賴于外部支持，這來自政策保障和市場配置。當前宅基地流轉(zhuǎn)立法缺失，規(guī)范的宅基地市場尚未建立，導致了宅基地的隱性交易和變相流轉(zhuǎn)[35]。宅基地使用權(quán)市場化的流轉(zhuǎn)交易機制尚未建立，實踐中存在較多交易、履約的法律風險，使交易主體的利益受損，造成了本可以避免的社會沖突。從市場運行機制視角來看，需要構(gòu)建規(guī)范化、透明化、便捷化的宅基地交易平臺，以聯(lián)結(jié)宅基地資格權(quán)主體（農(nóng)戶）和使用權(quán)需求主體（第三方），實現(xiàn)雙方合理訴求[35]。

宅基地“三權(quán)分置”的實質(zhì)是重新界定“三權(quán)”各自的功能定位和權(quán)利配置，以此實現(xiàn) “三權(quán)”的有機協(xié)作。李懷認為，在鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地“三權(quán)分置”具有管理、保障、財產(chǎn)三重功能：堅持所有權(quán)歸集體，發(fā)揮集體管理功能；資格權(quán)基于成員權(quán)，發(fā)揮保障功能；使用權(quán)通過流轉(zhuǎn)顯化財產(chǎn)功能[11]。當前法律設計及制度配套難以支撐宅基地“三權(quán)分置”后有效發(fā)揮其“三重復合功能”?！叭龣?quán)”無法實現(xiàn)各自在政治、社會、經(jīng)濟方面應有之功能目標，問題的根源在于“三權(quán)”權(quán)利結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容的不確定，因此需要理順各項權(quán)利的內(nèi)涵、邊界、關(guān)系和運行機制，完備宅基地權(quán)利體系[16]。

3 宅基地“三權(quán)分置”的制度建構(gòu)

宅基地低效利用問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)行宅基地制度和宅基地使用實踐之間的沖突，在社會階層分化、收入多元背景下，農(nóng)民對宅基地財產(chǎn)性權(quán)利的訴求也助推這一進程[21,33]。宅基地“三權(quán)分置”面向鄉(xiāng)村振興，具有重大現(xiàn)實及理論價值：其具有產(chǎn)權(quán)明晰、價值顯化、資源整合和制度完善四大功能[2]，在兼顧宅基地穩(wěn)定與放活的關(guān)系上，擺脫了傳統(tǒng)宅基地管理的路徑依賴，有助于豐富農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力[5]，有助于提升鄉(xiāng)村治理水平，保障農(nóng)村生態(tài)宜居，實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕[17]。當前宅基地“三權(quán)分置”改革的美好愿景與現(xiàn)實困境存在很多矛盾，亟需通過完善系列制度建構(gòu)予以支持。

3.1 構(gòu)建完善的宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)體系

鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地“三權(quán)分置”深化路徑在于通過“還權(quán)賦能”于“三權(quán)”主體，通過權(quán)能“增量”助力權(quán)能完善，在切實維持集體所有權(quán)主體管理下，有效保障農(nóng)戶成員資格和實現(xiàn)社會主體的有效使用[11，13]。產(chǎn)權(quán)體系完善的基礎思路是：做實所有權(quán)、保障資格權(quán)、改造使用權(quán)，達到放活使用效果[7，15-16,27]。

3.1.1 做實宅基地所有權(quán)

宅基地所有權(quán)的做實強化，基礎是依照特別法人的規(guī)則來構(gòu)建集體所有權(quán)主體的制度體系[8]。集體所有權(quán)行使的主體不應該僅包括集體經(jīng)濟組織、村民委員會，隨著村級民主制度的建設，更應嘗試村民自治，增強村民作為所有權(quán)主體的自治權(quán)利。強化集體所有權(quán)的管理能力，給予集體所有權(quán)完整的處分權(quán)和收益權(quán)能：處分權(quán)應當作為前提，收益權(quán)是核心且是集體處分能力的必要體現(xiàn)[5]。完善處分權(quán)要求給予“農(nóng)民集體”充分的處分權(quán)利：①在農(nóng)戶宅基地分配和房屋建造初期，需要充分發(fā)揮“農(nóng)民集體”自治能力，按照法定標準、程序分配，嚴格落實鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，保證宅基地分配公平、規(guī)劃統(tǒng)一、布局合理、利用高效；②在宅基地使用過程中，允許集體對低效利用的宅基地和超占的宅基地進行收回，視具體情況采取有償或強制收回等方式；③在宅基地利用整個流程中，需要保證集體監(jiān)督權(quán)能的充分運行，建立完善集體農(nóng)戶議事制度，維護鄉(xiāng)村良好的土地管理秩序[1,3,8,13,36]。合理履行集體收益權(quán)，壯大集體財力，有助于集體整合鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)，克服集體“統(tǒng)合”能力缺失問題：①實行宅基地有償使用制度，對于現(xiàn)存宅基地要按照“一戶一宅”“面積法定”原則，對于超占面積進行嚴格管理，按年或按月補繳有償使用金（與此同時要完善宅基地的有償退出制度）——人地矛盾突出的村莊，甚至要在分配環(huán)節(jié)實行有償使用、擇位競價制度；②允許集體在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，按照一定的比例收取調(diào)節(jié)金，以實現(xiàn)集體權(quán)益，構(gòu)建共享型收益分配體系[2,12,23]。

3.1.2 保障宅基地資格權(quán)

宅基地資格權(quán)的保障首先要面臨的是宅基地資格權(quán)的立法缺失。當前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系尚未建立，為防止外來力量對于農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村穩(wěn)定的侵害，要從農(nóng)戶成員資格權(quán)的確認開始，保證農(nóng)民資格權(quán)的封閉性。農(nóng)戶資格權(quán)的確定，關(guān)鍵是要構(gòu)建好合理的資格權(quán)認定體系：根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟社會條件，以農(nóng)戶的戶籍為基礎，綜合考慮農(nóng)戶對于土地的依賴程度、對于集體的義務履行、社會保障的具體情況等要件[9-10,16]。另外，農(nóng)戶資格權(quán)首先表現(xiàn)在對于宅基地的取得，但由于宅基地初次取得主體以戶為單位，需要完善對于集體戶的定義，防止在宅基地分配中產(chǎn)生沖突[13]。

資格權(quán)的權(quán)能應該包括處分、收益權(quán)利：①允許在集體監(jiān)督條件下適時適當放開宅基地流轉(zhuǎn)，充分滿足農(nóng)民意愿；②農(nóng)戶基于資格權(quán)獲得的宅基地使用權(quán)在處分流轉(zhuǎn)過程中，應當與流轉(zhuǎn)對象簽訂相應合同，明確權(quán)責關(guān)系，獲得基于市場公平協(xié)商的收入；③農(nóng)戶憑借成員身份，與集體一起監(jiān)督宅基地的合理使用，促進宅基地基層管理效能提升；④農(nóng)民資格權(quán)變動退出時，理應獲得相應的退出補償金，以支持農(nóng)戶購買城鎮(zhèn)社會保障服務或另作他用，當然這一過程需要集體嚴格審理[14,20,33]。

3.1.3 改造宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性的顯化，需要適度放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。各地區(qū)應該結(jié)合實際，保證風險可控，因時推動、因地制宜，以使用權(quán)流轉(zhuǎn)滿足集體、農(nóng)戶、社會主體三方的利益訴求[12,17]。需要充分保障宅基地使用權(quán)主體的處分權(quán)，包括合理利用，以及對使用權(quán)和地上房屋進行流轉(zhuǎn)、出租、抵押、入股、聯(lián)營等處分手段。完善的處分權(quán)利安排能夠滿足主體多元化的財產(chǎn)訴求，以此實現(xiàn)主體通過處分宅基地使用權(quán)獲取合理的收益[2,18-19,29]。宅基地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)以宅基地使用權(quán)權(quán)能充分為條件，在宅基地使用權(quán)處分流轉(zhuǎn)過程中，應當在權(quán)利合法明確的基礎上，簽訂三方流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利和義務，明確各方具體收益分配安排。經(jīng)過合理協(xié)商訂立的合同，一旦一方違約，其他主體的權(quán)利也能得到合理合法的維護[5,9]。

3.2 強化必要的宅基地“三權(quán)分置”外部支撐

外部配套政策給予宅基地“三權(quán)分置”運行必要的支撐，有助于推動改革，確保風險可控。其一，要完善宅基地資格權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記制度，明確各主體權(quán)利義務及宅基地客體內(nèi)容（面積、四至、附著物等），建立宅基地登記生效制度[28,37]。其二，完善宅基地權(quán)利退出制度，履行集體收回權(quán)利，實行差異化退出制度，以自愿退出為主，以集體強制退出為輔，給予農(nóng)民合理補償，并制定多元化的補償置換標準[9,24]，比如浙江省嘉興市“兩分兩換”。其三，構(gòu)建宅基地有償使用制度，打造集體宅基地專項資金庫，新申請宅基地面積在規(guī)定范圍內(nèi)應當收取少量費用，逐步實行宅基地擇位競價制度，以追求有償使用為原則，無償使用為例外[36]。宅基地有償退出與有償使用相輔相成，有償退出能夠倒逼宅基地的有償使用。其四，建立宅基地使用民主管理制度。農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體，農(nóng)民作為集體成員，有行使宅基地使用的權(quán)利，也須履行好相應的義務，為了促使宅基地使用的公平與效率，需要完善相應的民主監(jiān)管體制[20]，實行申請、使用、退出的全流程監(jiān)督[3]。其五，加強宅基地“三權(quán)分置”改革的聯(lián)動機制。通過全域土地綜合整治，在保障農(nóng)戶戶有所居的基礎上，推動宅基地整理，將結(jié)余指標用于增減掛鉤或者以集體經(jīng)營性建設用地方式直接入市[10,12-13,17]，這有助于農(nóng)村土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營，增加農(nóng)村土地之間內(nèi)在交流，但仍需強調(diào)項目前期配套，注意操作可能帶來的政治、社會、經(jīng)濟風險。在打通集體建設用地內(nèi)部之間聯(lián)系的同時，參考國有建設用地建立完善地價評估、地價監(jiān)管、土地金融、交易平臺等市場化運行機制。

4 總結(jié)展望

農(nóng)村土地制度改革的推進是為了不斷適應鄉(xiāng)村發(fā)展需要，滿足人民對美好生活的向往。宅基地“三權(quán)分置”政策面向鄉(xiāng)村振興，通過宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置運行，對權(quán)利進行“還權(quán)賦能”，以滿足宅基地的多級利用，以助力“三權(quán)”實現(xiàn)政治管理、社會保障、市場經(jīng)濟三重功效。通過梳理已有研究發(fā)現(xiàn)：宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的構(gòu)造存在“所有權(quán)+成員權(quán)+用益物權(quán)”“所有權(quán)+用益物權(quán)”等多種話語體系；宅基地“三權(quán)”權(quán)能模糊不清，權(quán)利行使存在一定掣肘；宅基地制度的建構(gòu)需要從做實所有權(quán)、保障資格權(quán)、改造使用權(quán)出發(fā)，同時完善宅基地配套制度。

宅基地“三權(quán)分置”與集體經(jīng)營性建設用地入市一道，依靠土地要素引導城鄉(xiāng)要素資源流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。比較而言，宅基地利用較集體經(jīng)營性建設用地更為復雜，未來宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)研究應圍繞實踐總結(jié)和理論建構(gòu)兩條思路進一步深化。對于宅基地“三權(quán)分置”法律構(gòu)造，需要以中央和基層兩個邏輯深刻分析制度需求，從經(jīng)濟、社會等多維度綜合考慮其權(quán)利內(nèi)涵和立法成本，最終轉(zhuǎn)化為有效的法律表達。對于宅基地的權(quán)利困境，要以定性、定量相結(jié)合的方法深刻分析其產(chǎn)生的背后動因、現(xiàn)實影響，以及改造后預期效應。對于宅基地的相關(guān)制度建構(gòu)，需在明確其權(quán)利內(nèi)涵和現(xiàn)實困境的基礎上，通過實踐總結(jié)和對比的方法，分析評價不同試點經(jīng)驗的可行性、實操性、可推廣性，最終形成一般性的制度內(nèi)容，包括宅基地確權(quán)登記、有償使用和有償退出制度，新時代農(nóng)村基層民主治理體制，以及集體建設用地內(nèi)部轉(zhuǎn)換和一系列市場化運行機制。