芮國強 胡 瑋 宋 典

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215021)

一、引言

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化水平快速提升，城鎮(zhèn)化率超過了60%。(1)國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020年。越來越多的中國城市成為全球性城市，城市已成為國家發(fā)展的重大引擎。(2)Hendriks F.Understanding Good Urban Governance.Urban Affairs Review,2014,50(1),pp.553-576.城市是國家治理的重要場域，城市治理已成為影響國家發(fā)展的關(guān)鍵因素，是構(gòu)建國家治理體系和提升治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，也是理解國家治理的重要窗口。(3)李文釗：《理解中國城市治理：一個界面治理理論的視角》，《中國行政管理》2019年第9期，第73-81頁。由于政治、經(jīng)濟、文化差異，西方國家在城市治理過程中形成了社團主義、管理主義、多元主義等模式，中國則形成了眾多具有自身特色的城市治理模式，如行政發(fā)包制(4)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期，第1-38頁。、晉升錦標賽(5)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期，第36-50頁。和行政競標制(6)劉松瑞、王赫、席天揚：《行政競標制、治理績效和官員激勵——基于國家衛(wèi)生城市評比的研究》，《公共管理學報》2020年第4期，第10-20頁。等。

這些城市治理模式塑造了“中國之治”的基因，是理解“中國之治”密鑰的關(guān)鍵。(7)曹海軍、梁賽：《理解“中國之治”的密鑰：“協(xié)同優(yōu)勢”與“優(yōu)勢協(xié)同”》，《學術(shù)月刊》2021年第4期，第81-91頁。長期以來，晉升錦標賽一直是學術(shù)界關(guān)注的重點。但隨著中央政府更加注重創(chuàng)新、綠色發(fā)展和高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，中央政府對城市的考核更加多元化，以職務(wù)晉升為核心的晉升錦標賽理論的現(xiàn)實解釋力逐漸弱化。(8)袁方成、姜煜威：《“晉升錦標賽”依然有效?——以生態(tài)環(huán)境治理為討論場域》，《公共管理與政策評論》2020年第3期，第62-73頁。近年來，中央政府相繼開展了國家衛(wèi)生城市、全國文明城市創(chuàng)建等評比活動，這些評比的顯著特點是中央政府對城市的考核由以經(jīng)濟增長為重點轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰吭街卫頌槟繕说母傎?。有學者將此類城市評比競賽治理模式概稱為“行政競標制”治理模式，在此模式中，中央政府對于非主體治理目標不實行“一刀切”，而是鼓勵地方按照自身條件，響應(yīng)中央政府的倡議發(fā)起評比競爭。(9)劉松瑞、王赫、席天揚：《行政競標制、治理績效和官員激勵——基于國家衛(wèi)生城市評比的研究》，《公共管理學報》2020年第4期，第10-20頁。研究顯示在無顯著可獲經(jīng)濟利益、政治收益的情況下，相當多的城市仍然非常愿意參加由中央部委設(shè)計的行政競標制項目，有時甚至會表現(xiàn)得熱情過度。(10)劉思宇：《“評比表彰”的激勵邏輯——基于創(chuàng)建全國文明城市的考察》，《中國行政管理》2019年第2期，第72-78頁。

當前，理論界對行政競標制的研究多數(shù)聚焦于其對城市治理績效的促進作用，對中央政府設(shè)計行政競標制項目的目的、城市參與行政競標制的動機、申請參與競標后各城市會構(gòu)建何種機制確保競標成功等問題的考量并不多。更為重要的是，當前理論界對行政競標制的探究缺乏公共管理相關(guān)理論的支撐，不能凝練行政競標制的理論意蘊?；谛姓倶酥圃谥袊榫诚聭?yīng)用的廣泛性，本研究以注意力理論為基礎(chǔ)，以全國文明城市評比為個案，從注意力競爭、傳導(dǎo)、注意力轉(zhuǎn)化為行動和治理績效等角度回應(yīng)上述問題，深描行政競標制的運行邏輯，揭示行政競標制能夠提升城市治理績效的原理和機制，萃取行政競標制的獨特中國經(jīng)驗，闡述行政競標制的公共管理理論意蘊，豐富具有中國特色的城市治理理論研究。

二、行政競標制的起源與特征：城市治理注意力轉(zhuǎn)向

改革開放之后的相當長時間內(nèi)，國家治理以經(jīng)濟建設(shè)為中心，中央政府對地方的考核主要以經(jīng)濟增長為關(guān)鍵績效考核指標，形成了具有中國特色的經(jīng)濟錦標賽晉升制度。(11)Chen Y,Li H,Zhou L-A.Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China.Economics Letters,2005,88(1),pp.421-425.但由于過度強調(diào)經(jīng)濟增長，各個城市忽視了環(huán)境、衛(wèi)生、精神文明建設(shè)等方面的城市治理活動。(12)Ma G,Mao J.Fiscal Decentralization and Local Economic Growth:Evidence from a Fiscal Reform in China.Fiscal studies,2018,39(1),pp.159-187.為了促使各城市重視非經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展，中央各部委開始實施形態(tài)多樣的項目評比類城市創(chuàng)建治理活動，如全國衛(wèi)生城市、全國園林城市、全國優(yōu)秀旅游城市等評比活動。

有學者將全國文明城市、全國衛(wèi)生城市評比之類的管理實踐活動稱為“行政競標制”，它是指上級部門為了實現(xiàn)某領(lǐng)域的治理目標，設(shè)置各類城市評比表彰榮譽稱號，制定清晰、動態(tài)且要求較高的考核指標和評比門檻，鼓勵各地方政府依據(jù)城市政治、經(jīng)濟和文化等條件，自愿響應(yīng)上級部門的倡議申報，鼓勵地方政府間展開競爭。(13)劉松瑞、王赫、席天揚：《行政競標制、治理績效和官員激勵——基于國家衛(wèi)生城市評比的研究》，《公共管理學報》2020年第4期，第10-20頁。行政競標制具有以下核心特征：(1)適用領(lǐng)域廣泛。行政競標制可適用于城市衛(wèi)生、園林綠化、安全、文明等多個領(lǐng)域，城市往往更愿意申報由具備較高政治地位和權(quán)威部門設(shè)計的行政競標制項目，也更愿意申報國家重點關(guān)注領(lǐng)域的項目。如近些年，國家非常重視精神文明建設(shè)、城市民生和公共服務(wù)供給，強調(diào)要打通服務(wù)基層的“最后一公里”，全國文明城市評比就得到了地方政府的廣泛響應(yīng)。(2)強調(diào)正向激勵。在行政競標制模式下，上級部門對獲得榮譽稱號的城市，往往只給予適當?shù)臉s譽激勵，并不會給獲得榮譽稱號的城市帶來直接經(jīng)濟收益，也很難顯著提升城市主政官員的晉升機會。這與錦標賽制有根本區(qū)別，在錦標賽制模式下，如果城市達不到競賽目標，其主政官員則會受到處罰或隱性懲罰。(14)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期，第36-50頁。但行政競標制的榮譽稱號不與城市官員的考核掛鉤，城市可以自愿申報參與，也可以不參與，城市有較大的自主性。(3)榮譽稱號實行動態(tài)管理。在行政競標制項目實施過程中，上級部門會成立專職部門負責城市榮譽評比、獲得和維護等工作。城市榮譽稱號評比不實施終身制，每個考核期都要開展動態(tài)評估，對于在后期復(fù)核過程中沒有達標的城市，上級部門會撤銷其榮譽稱號。所以，多數(shù)城市不能指望通過臨時性的運動式治理就可以獲得榮譽稱號，而會將此領(lǐng)域的治理工作作為一項長期戰(zhàn)略任務(wù)來抓，確保能夠長期保持榮譽稱號。

三、行政競標制的研究視角：理論基礎(chǔ)與案例選擇

自行政競標制模式提出以來，學界概述了它的核心特征和獨特優(yōu)勢，在某些領(lǐng)域驗證了它對治理的促進作用。盡管概念陳述、特征概述和效果實證為行政競標制治理模式的理論化思考奠定了基礎(chǔ)，但其理論完備性還比較欠缺，特別是缺乏一個能較好解釋其設(shè)計初衷、推廣、執(zhí)行等問題的整體理論敘事框架。行政競標制由中央部委設(shè)計，吸引地方政府的注意力是地方政府選擇參與的前提條件，地方政府能夠?qū)⒆⒁饬τ行鲗?dǎo)和轉(zhuǎn)譯是行政競標制能夠?qū)嵤┑年P(guān)鍵。據(jù)此，可以應(yīng)用注意力理論來應(yīng)答中央政府發(fā)起行政競標制的初衷、地方政府選擇參與并組織實施等議題。系統(tǒng)化發(fā)展注意力理論的學者是奧卡西奧(Ocasio)，他認為組織是一個注意力配置系統(tǒng)，“注意力”是管理者投入時間發(fā)現(xiàn)、解釋、理解外部環(huán)境并選擇行動的過程。注意力是一種具有稀缺性、易逝性和互補性等特征的資源。(15)Ocasio W.Towards an Attention-Based View of the Firm.Strategic Management Journal,1997,18(S1),pp.187-206.并非所有的外部環(huán)境或事件都能吸引管理者的注意力，其既會受外部環(huán)境特征或事件強度的影響，也會受管理者時間有限、思考問題的習慣等因素的影響。(16)Hoffman A J,Ocasio W.Not All Events are Attended Equally:Toward a Middle-Range Theory of Industry Attention to External Events.Organization Science,2001,12(4),pp.414-434.注意力理論主要探討的是注意力的來源、演變、傳播和行為選擇等問題。近年來，注意力理論逐漸被應(yīng)用到公共管理領(lǐng)域。注意力理論將地方政府視為一個理性人，主要探討政府注意力競爭、配置、強化等問題。有學者指出，由于地方政府面臨的問題眾多，要承擔多項職責，中央政府采取措施引導(dǎo)地方政府將注意力配置到合適的議題上很重要。(17)賴詩攀：《強激勵效應(yīng)擴張:科層組織注意力分配與中國城市市政支出的“上下”競爭(1999—2010)》，《公共行政評論》2020年第1期，第43-62頁。

當前，理論界對行政競標制應(yīng)用的研究主要以全國衛(wèi)生城市評比為個案，但其評比要素較少，項目設(shè)計方是全國愛國衛(wèi)生運動委員會，相當部分市民并不了解它，影響力較小。近年來，全國文明城市評比由于其測評要素多，涉及部門眾多，與人民群眾生活密切相關(guān)，受到社會的廣泛關(guān)注。2003年，中央啟動全國文明城市評選工作，2004年發(fā)布了《全國文明城市評價體系(試行)》，指出國家文明城市是指經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)全面發(fā)展的城市。全國文明城市評比有三個核心特征：第一，地位高。創(chuàng)建文明城市活動是精神文明創(chuàng)建的龍頭工程。(18)請參見中央文明委網(wǎng)站介紹：http://www.wenming.cn/wmcj22/.它的指導(dǎo)部門是中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會，由中共中央宣傳部分管，獲得全國文明城市稱號的城市往往由所在城市的黨委負責人進京領(lǐng)獎，是城市的巨大榮譽。近年來，很多省市將全國文明城市創(chuàng)建的成績納入地方政府考核的高質(zhì)量評價體系中，且占比權(quán)重較高。第二，測評內(nèi)容廣泛且動態(tài)更新。2021年度的全國文明城市測評體系涵蓋72項測評內(nèi)容，140條測評標準，還實行負面清單制度和一票否決制，重大安全生產(chǎn)事故、網(wǎng)絡(luò)輿情事件均會影響評選工作。評比指標每年都會動態(tài)更新，最近增加了城市社會研發(fā)支出比、營商環(huán)境等指標。第三，稱號不搞終身制。全國文明城市評比依據(jù)“三年一大考，每年都小考”的程序進行評選和復(fù)審，要求各個城市構(gòu)建提升城市文明的常態(tài)化和長效化機制，經(jīng)常會有部分城市因為沒有通過復(fù)審而被摘掉榮譽稱號。定期開展測評的機制促使各個城市將社會文明水平的提升作為一項長期戰(zhàn)略性工作來抓，而不是臨時迎檢工作。(19)Zhang C,et al,The Impact of Government Intervention on Corporate Environmental Performance:Evidence from China’s National Civilized City Award.Finance Research Letters,2021,39(2),p.101624.正因為如此，全國文明城市被認為是含金量最高、創(chuàng)建難度最大的榮譽稱號。

中央文明委不強制要求地方政府參與全國文明城市評比活動，即使落選也不會給予非全國文明城市的地方主政官員懲罰。它鼓勵城市自主選擇與本地情況相匹配的全國文明城市治理模式，激勵政府加大環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域的投入，促進高質(zhì)量發(fā)展。需要注意的是，由于榮譽和政治激勵影響巨大，全國文明城市評選存在著激烈的政府競爭。(20)劉松瑞、王赫、席天揚：《行政競標制、治理績效和官員激勵——基于國家衛(wèi)生城市評比的研究》，《公共管理學報》2020年第4期，第10-20頁。透析這些特征，可以發(fā)現(xiàn)全國文明城市評比是一項典型的行政競標制實踐，作為中央部委設(shè)計的一項公共政策，它的成功實施取決于能否有效激勵地方政府參與其中，能否充分吸引地方政府的注意力，地方政府能否有效地將注意力傳導(dǎo)給各級官員和市民，能否有效地將注意力轉(zhuǎn)化為具體的行政實踐。從注意力理論的視角來看，全國文明城市評比活動可以被理解為一個注意力吸引、傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)化的管理過程。此過程適用于所有行政競標制項目，具有理論和實踐意義(圖1)。

圖1 基于注意力理論視角的行政競標制理解框架

由圖1提示，可從政府注意力的觸發(fā)、傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)化三個核心過程來理解行政競標制的啟動、營銷和執(zhí)行的核心過程。

四、行政競標制的啟動機制：注意力傳導(dǎo)和政策營銷

對于中央政府而言，設(shè)計行政競標制的目的是促使地方政府加強對某一領(lǐng)域的治理，促進相關(guān)部委在縱向范圍內(nèi)實現(xiàn)其工作職責。比如，全國文明城市評比是由中央宣傳部設(shè)計的行政競標制項目，中央宣傳部的重要職責之一就是加強社會主義精神文明建設(shè)，提升城市文明水平。但與傳統(tǒng)錦標賽不同，行政競標制以主動參與為核心特征，中央宣傳部不強制每個城市必須參與此項行政競標制評比。因此，它必須能有效提升地方政府的參與動機，這就需要提升行政競標項目對城市的吸引力，將政府官員的注意力引入其中。

然而，政府官員的注意力是一種有限的資源，要促使他們把注意力配置到某個行政競標制項目上來，行政競標制項目必須能夠給城市帶來收益或壓力。一般而言，行政競標項目能給城市帶來的收益或壓力主要有：(1)榮譽激勵效應(yīng)。設(shè)置行政競標榮譽稱號的上級部門往往具有較高的政治地位和權(quán)威，它們通過設(shè)計榮譽評價機制將復(fù)雜的城市治理事項簡化為具體的評價指標和地方政府需要達到的目標，是一種自上而下的政策執(zhí)行系統(tǒng)。對于各城市而言，獲得榮譽稱號不僅可以提升城市品牌，而且可以反映地方主政官員的城市治理能力，幫助他們獲得良好的政治聲譽，更容易被上級部門認可。(2)競爭壓力效應(yīng)。盡管自愿參與是行政競標制的核心原則，但在行政競標榮譽稱號評比操作過程中，為了鼓勵地方政府積極參與，上級部門又會通過名額限制、末位淘汰和追蹤考核等手段營造濃厚的競爭氛圍，促使某些地方政府意識到如果不參與榮譽評比工作，上級部門和社會民眾會認為城市主政官員的工作動力不足，倒逼地方政府為評比表彰目標的達成而付出努力。(21)王磊、王蘭蘭：《“文明城市”評選與地方城投債規(guī)模的擴張：一個基于評比表彰機制的分析》，《中央財經(jīng)大學學報》2022年第1期，第74-88頁。如在全國文明城市評比過程中，某市發(fā)現(xiàn)全省已有十個地級市獲得了全國文明城市榮譽稱號，上級部門也經(jīng)常表揚已獲得文明城市榮譽的城市，在鄰近城市競爭壓力之下，沒有獲得文明城市榮譽稱號的城市開始配置資源，動員全市力量，積極參與此項榮譽稱號的申報與評比。(3)治理整合效應(yīng)。行政競標制在給地方政府帶來壓力的同時，也給地方政府帶來了整合全市人力、物力等資源的契機。地方政府可以以行政競標制項目為切入點，整合城市多個領(lǐng)域的治理活動，提高城市治理的協(xié)同性。有研究表明部分行政競標制項目能促使地方政府高度集中注意力，進行全方位的政治動員，借機將全市多個領(lǐng)域的治理活動納入行政競標的榮譽評比活動中，為各種治理目標增勢賦能，提升城市治理績效。(22)文宏、杜菲菲：《借勢賦能：“常規(guī)”嵌入“運動”的一個解釋性框架——基于A市“創(chuàng)文”與營商環(huán)境優(yōu)化工作的考察》，《中國行政管理》2021年第3期，第100-106頁。概言之，行政競標制主要通過府際間的縱向激勵、城市間的橫向競爭和提供內(nèi)部協(xié)同治理機會吸引地方政府的注意力。(23)賀芒、陳彪：《“評比表彰”項目的地方執(zhí)行邏輯：一個組織理論分析視角》，《中國行政管理》2020年第11期，第133-139頁。

地方政府在決定參與行政競標制項目以后，必須構(gòu)建政策營銷機制，將地方政府主政官員的注意力轉(zhuǎn)換為政府部門、企業(yè)、社區(qū)、第三方組織和全體市民的注意力。政府會運用多種手段來實現(xiàn)此目標。第一，政府會通過“一把手”掛帥的方式來提升全體官員的注意力。比如，在全國文明城市創(chuàng)建過程中，各城市往往會把它安排為市委書記掛帥的“一把手”工程，并以領(lǐng)導(dǎo)小組組長的身份推進。市委書記是地方政府的最高行政權(quán)威，在城市人事安排、資源分配等方面具有絕對權(quán)威，由市委書記擔任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，可促使各部門負責人將注意力配置到文明創(chuàng)建上來。第二，地方政府會通過政治動員傳遞領(lǐng)導(dǎo)高度重視的信息，聚集政府注意力。領(lǐng)導(dǎo)高度重視會帶來“政治勢能”,它可以促進資源集中、推動政策執(zhí)行。(24)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期，第4-25頁。為了推進行政競標制項目，各城市往往會召開專門的動員工作會議，主要領(lǐng)導(dǎo)出席講話，強調(diào)此項工作的重要性，動員各部門要支持此項工作。為了進行政治動員，部分城市的領(lǐng)導(dǎo)還會通過“四不兩直”等方式親自走到城市一線檢查工作，再加上新聞媒體的報道，促進全社會的關(guān)注。第三，政府部門也會經(jīng)常利用新聞媒體平臺曝光不符合行政競標制項目理念的行為。在文明城市創(chuàng)建過程中，政府部門會利用媒體曝光闖紅燈、亂貼小廣告等行為，并借助文明城市創(chuàng)建契機，加大對這些行為的整治力度，真正實現(xiàn)文明城市的創(chuàng)建目的。第四，政府會通過情感治理的方式讓民眾從情感上認同行政競標制，通過營造“模范氛圍”強化市民對行政競標制的認同，通過公益廣告等渠道宣傳行政競標制，促使行政競標制的理念被廣泛接受。(25)文宏、杜菲菲：《借勢賦能：“常規(guī)”嵌入“運動”的一個解釋性框架——基于A市“創(chuàng)文”與營商環(huán)境優(yōu)化工作的考察》，《中國行政管理》2021年第3期，第100-106頁。

五、行政競標制的運行機制：注意力轉(zhuǎn)譯和政策執(zhí)行

在將官員和市民的注意力聚焦到行政競標制項目之后，地方政府還需要建立一套有效的行政競標達標管理機制。這個機制往往包含成立專門的組織機構(gòu)、制定規(guī)章制度、強化資源編排和整合、建立考核評估機制、發(fā)動市民廣泛參與等要素，實現(xiàn)協(xié)同治理。

第一，成立行政競標部門，制定競標規(guī)章制度。為了有效對接設(shè)計行政競標制的中央各部委工作，各個城市往往會成立專門的工作小組和部門負責達標工作。例如，為了對接中央宣傳部主管的全國文明城市創(chuàng)建工作，各個城市都成立了文明城市創(chuàng)建工作委員會，由城市主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，由宣傳部牽頭，由市委常委宣傳部部長擔任副組長，日常工作由宣傳部某副部長主管，下面再設(shè)置文明創(chuàng)建辦公室負責文明城市創(chuàng)建的日常工作。省級政府和縣區(qū)級政府也會設(shè)置類似的組織管理體系，形成一套職責同構(gòu)的組織體系，具體負責競標工作。為了推進行政競標工作，負責競標項目的部門會制定相關(guān)規(guī)章制度，明確政府各部門在競標工作中的職責。文明城市創(chuàng)建需要動員行政審批、工商、城管、公安等部門積極參與，為了把責任分解到各個部門，文明辦會通過制定《文明行為促進條例》《創(chuàng)建全國文明城市管理規(guī)定》等制度，將文明城市創(chuàng)建過程中的每一項任務(wù)都分配至特定部門，明確各單位職責,構(gòu)建實施行政競標制的政策網(wǎng)絡(luò)。

第二，推進資源編排整合，確保行政競標成功。為達到中央部委設(shè)置的行政競標項目考核要求，地方政府需要投入大量的人財物，這會增加地方政府負擔。(26)王磊、王蘭蘭：《“文明城市”評選與地方城投債規(guī)模的擴張：一個基于評比表彰機制的分析》，《中央財經(jīng)大學學報》2022年第1期，第74-88頁。地方政府有動力編排城市的各種資源，開展橫向、縱向和跨邊界的資源整合，實現(xiàn)資源投入效率最大化。(27)Sirmon D G,et al,Resource Orchestration to Create Competitive Advantage:Breadth,Depth,and Life Cycle Effects.Journal of Management,2011,37(5),pp.1390-1412.在文明城市創(chuàng)建過程中，地方政府首先會充分利用現(xiàn)有資源，減少相關(guān)投入。為了滿足中央文明委有關(guān)新時代文明實踐中心、所(站)建設(shè)等方面的要求，地方政府不是加大財政投入建設(shè)新場所和設(shè)施，而是充分利用現(xiàn)有社區(qū)、文化館等場所。其次，拓展整合與行政競標相關(guān)的活動。文明城市創(chuàng)建涉及垃圾分類、市容市貌管理、營商環(huán)境改進等，許多城市就在文明城市創(chuàng)建過程中將此類活動集中管理，減少多頭考核、多方投入，實現(xiàn)資源高效整合。(28)吳敏、黃玖立：《政府間的競賽治理是否有效：文明城市評比與城市衛(wèi)生》，《世界經(jīng)濟》2022年第3期，第212-232頁。最后，各城市會盡可能利用志愿服務(wù)力量，減少政府人力投入。在文明城市創(chuàng)建過程中，各城市將所有志愿服務(wù)力量整合到新時代文明實踐中心、所(站)，以減少相關(guān)投入。

第三，加大績效考核力度，健全壓力傳遞機制。行政競標制項目往往涉及的部門很多，在工作職責分解之外，還必須考核各部門的工作完成情況，發(fā)揮考核指揮棒的作用，這樣各部門才會盡全力工作。為此，地方政府往往會評價考核各部門在行政競標過程中的表現(xiàn)，并將考核排名與單位考核和各部門負責人的考核掛鉤，促使全體人員全力參與行政競標。例如，很多城市在創(chuàng)建文明城市過程中會選擇第三方社會組織測評各責任單位的工作業(yè)績，某市每周會在本地報紙上登載各個部門的排名。S市每個季度會對全市70幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施文明城市評價紅黑榜制度，成績排名前三的進入紅榜，成績排名最后三名的進入黑榜，黑榜名單中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要被市里主要領(lǐng)導(dǎo)約談。如果連續(xù)三次進入黑榜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的領(lǐng)導(dǎo)干部還有可能被撤換。在強高壓的考核體制下，為了達到上級部門的考核標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和部門均非常重視文明城市創(chuàng)建工作，集中注意力，創(chuàng)造性地開展工作，有效地將實施行政競標制項目的壓力從高層傳遞到基層?？冃Э己酥贫仁巧霞壵⒁饬τ行鬟f給基層政府和部門的重要路徑，也是行政競標制成功運行的“密匙”。

六、行政競標制的中國經(jīng)驗：政治勢能、動態(tài)考核和協(xié)同治理

行政競標制能夠在中國國情下呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，主要原因是它為中國城市解決片面重視經(jīng)濟發(fā)展，忽視民生服務(wù)、精神文明建設(shè)等問題提供了一種行之有效的城市治理模式。(29)Long X,Ji X.Economic Growth Quality,Environmental Sustainability,and Social Welfare in China-provincial Assessment Based on Genuine Progress Indicator(GPI).Ecological Economics,2019,159(1),pp.157-176.行政競標制是中國城市治理的獨有模式，它根植于中國的歷史現(xiàn)實和政治制度，是社會主義制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，為其他國家的城市管理帶來了可借鑒的中國經(jīng)驗。這些經(jīng)驗可從競標項目設(shè)計主體地位、競標項目執(zhí)行主體的管理機制和競標項目服務(wù)對象三個角度來概括。

(一)競標項目設(shè)計主體需具備較高的政治權(quán)威，錨定城市的長期注意力

在中國，行政競標制一直是受中央部委和部分政府歡迎的管理模式。城市有積極意愿參加各種類型的行政競標制項目，其中一個重要的原因就是中央部委的政治權(quán)威較高，與地方政府之間有著較大的政治勢能差。他們所頒布的榮譽稱號既能提升所在城市的形象和品牌，又能給地方主政官員帶來良好的聲譽，吸引了城市的注意力。據(jù)此推理，行政競標項目設(shè)計方的政治權(quán)威越高，行政競標評比項目受地方關(guān)注程度也就會越高。這個規(guī)律可從全國文明城市評比和國家園林城市評比兩個項目的對比中得出，前者由中央宣傳部負責，后者由住建部負責，不但兩個部委之間有著一定的政治勢能差，項目也有綜合性與單項性的不同，故全國文明城市評比更受地方關(guān)注。

(二)競標項目執(zhí)行主體須構(gòu)建動態(tài)化管理機制，提升政府整體治理能力

理論界對運動式治理的主要批評意見是其短期內(nèi)可以集中注意力，傾斜投入資源，在短期內(nèi)取得成績，但此種模式的治理效果難以維持。(30)劉志鵬：《常規(guī)開展的“運動”：基于示范城市評比的研究》，《公共管理與政策評論》2020年第4期，第72-86頁。為了避免此類問題，行政競標項目實施動態(tài)化的評估機制，定期評估城市治理機制和效果。地方政府必須擺脫短期思維，用長期戰(zhàn)略思維考量競標項目的要求和規(guī)范，長期保持注意力。為此，地方政府必須構(gòu)建有效的運行機制，制定法律法規(guī)，錨定地方政府注意力。如在全國文明城市創(chuàng)建過程中，全國多個城市就出臺了《文明城市促進條例》，成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，明確各部門職責，構(gòu)建有效整合“條塊關(guān)系”的框架，層層分解責任，建立有效的績效考核問責機制，匯聚所有相關(guān)單位和人員的注意力，確保他們能在工作中重視行政競標制的考核要求。

(三)競標項目服務(wù)對象必須以人民群眾為中心，動員各方主體協(xié)同參與

部分行政競標項目在實施過程中會被社會所質(zhì)疑，質(zhì)疑的原因主要有形式主義、政績工程等。但其根本原因還是此類行政競標項目沒有以人民為中心，沒有幫助人民群眾解決問題，沒能給人民群眾帶來良好的心理體驗，很難提升人民群眾的獲得感。對于此類不能給人民群眾帶來良好體驗的行政競標項目，人民群眾不僅會反感，而且會抵制。全國文明城市創(chuàng)建是一項最大的民生工程，它測評的社區(qū)環(huán)境、市容市貌、公共文化服務(wù)等指標與人民群眾的生活密切相關(guān)，引導(dǎo)地方政府建設(shè)一個共建共治共享的城市，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”，受到市民廣泛認同。認同帶來參與，眾多市民積極擔任志愿者，廣泛參與文明交通、文明風尚、村(社區(qū))環(huán)境整治、法律咨詢等活動，緩解了政府在城市治理過程中面臨的人財物投入不足等難題，形成了一個以政府部門為主，各方主體共同參與的多元協(xié)同治理體系。

上述經(jīng)驗是行政競標制的核心特征，它可以推動城市治理模式迭代更新，實現(xiàn)城市整體治理。在此過程中，行政競標制保持了中國政府高位推動的權(quán)威性，通過設(shè)計考核規(guī)范與動態(tài)評估，尊重地方差異化和自主性，采用溝通、評估、整合等策略解決了公共政策在央地之間、部門之間的執(zhí)行問題，增加了民生福祉，促進了城市高質(zhì)量發(fā)展。此過程與西方國家處理央地關(guān)系問題的方式有明顯區(qū)別，形成了城市治理領(lǐng)域的中國經(jīng)驗。(31)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學》2011年第5期，第61-79頁。