羅 艷 童玉林

(1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031)

一、問題的提出

自2012年我國啟動智慧城市試點(diǎn)以來，采用信息技術(shù)創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式備受矚目。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老服務(wù)”“物聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老服務(wù)”“智慧養(yǎng)老”等居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)模式已經(jīng)成為中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系中不可或缺的內(nèi)容和升級版的居家養(yǎng)老服務(wù)模式[1]。諸如寧波市的“81890”公共信息服務(wù)平臺、蘇州市虛擬養(yǎng)老院、上海市養(yǎng)老服務(wù)平臺、南京市鼓樓區(qū)“心貼心”智慧居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)等，均是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的實(shí)踐寫真。

然而，隨著居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐的不斷探索和深入，越來越多的事實(shí)和研究表明，居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)陷入一種有信息技術(shù)而無居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐困境。信息技術(shù)的引入，雖然使不同名號的居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)呈現(xiàn)“繁花似錦”[2]的景象，但還未能實(shí)現(xiàn)為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的構(gòu)想[3]。相反，這些建設(shè)將主要精力集中于技術(shù)和硬件上[4]，僅僅停留在信息化層面，難以向線下服務(wù)推進(jìn)，重蹈了居家養(yǎng)老服務(wù)短缺化、碎片化和低效化的供給困境[5]，各主體間在信息技術(shù)、服務(wù)理念及實(shí)際線上線下服務(wù)提供的深度合作不夠[6]，同時(shí)“人技隔閡”[7]，未充分考慮老年人的使用能力和生活習(xí)慣，以老年人獲取信息的單項(xiàng)渠道為主，遭到老年人排斥[8]。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2015年我國已有72個(gè)地級市完成了養(yǎng)老服務(wù)信息平臺搭建[9]，但大多數(shù)地區(qū)在轟轟烈烈中開始，卻以擱置、放棄或不了了之的命運(yùn)告終?？v觀學(xué)界的討論和筆者長期的實(shí)踐觀察，大量單純依靠信息技術(shù)為重點(diǎn)的居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)與理想差距較大，信息技術(shù)難以與居家養(yǎng)老服務(wù)相融合。

本文使用“服務(wù)懸浮”一詞描述這一實(shí)踐現(xiàn)狀，即各地采用信息技術(shù)升級居家養(yǎng)老服務(wù)，試圖實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量、高效率供給，但信息技術(shù)一直外在于并難以真正融入居家養(yǎng)老服務(wù)的狀態(tài)。服務(wù)懸浮無疑是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)中的一個(gè)“副產(chǎn)品”，已有研究也注意到這一現(xiàn)象。如有學(xué)者指出居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)采用自上而下的項(xiàng)目推動模式，使建設(shè)目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)容設(shè)置、服務(wù)需求認(rèn)知等都懸浮于老年人切實(shí)的養(yǎng)老服務(wù)需求之上，實(shí)現(xiàn)的是建設(shè)項(xiàng)目的效率，而非切實(shí)解決真正的養(yǎng)老服務(wù)供給效率[10]。但這一研究只是從宏觀上指出了這一現(xiàn)象的存在，并未展開論述。居家養(yǎng)老服務(wù)信息建設(shè)中的服務(wù)懸浮何以形成，其形成的邏輯是什么，這些問題尚待進(jìn)一步回答。

新的分析需要新的研究視角，而新的研究視角能夠拓展和豐富對居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐困境的分析。因此，筆者為了不再次陷入既有研究的分析路徑中，在充分汲取已有研究資源和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖從主體行動過程和整體性行動邏輯探討服務(wù)懸浮的產(chǎn)生過程。研究視角的來源如下：一是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化的本質(zhì)決定了多元主體參與的必要性。較之傳統(tǒng)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，居家養(yǎng)老服務(wù)信息化作為居家養(yǎng)老服務(wù)與信息技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，具有準(zhǔn)公共服務(wù)屬性[11]，按照居家養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)，學(xué)界認(rèn)為多方供給居家養(yǎng)老服務(wù)是必然趨勢[12]，單純依靠政府不足以應(yīng)對日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，需要政府、社區(qū)、家庭、各類民間組織相互協(xié)調(diào)合作來共同造就居家養(yǎng)老服務(wù)體系[13]，形成政府主導(dǎo)下的“多元一體”服務(wù)供給模式[14]。二是各地實(shí)踐表明，居家養(yǎng)老服務(wù)信息化已經(jīng)成為多元主體行動和相互作用的新場域，可以觀察到不同主體同時(shí)并存及整體性行動邏輯對實(shí)踐的影響。根據(jù)筆者2014年以來在蘇州市G區(qū)、寧波市H區(qū)、上海市H區(qū)、湖北省W市和H市、宜昌市W區(qū)、貴陽市W區(qū)等7地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)過程中，多個(gè)行動主體根據(jù)利益取向和目標(biāo)設(shè)定，采取選擇性行動推動居家養(yǎng)老服務(wù)信息化的建設(shè)方向，一定程度上呈現(xiàn)和解釋了服務(wù)懸浮的形成過程。據(jù)此，本文選取湖北省H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)為實(shí)證分析立足點(diǎn)，將居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的參與主體作為行動者，根據(jù)H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)過程，對主體圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的行動過程進(jìn)行深描，呈現(xiàn)服務(wù)懸浮的生成過程，總結(jié)不同階段服務(wù)懸浮的表現(xiàn)和特征，進(jìn)而從主體整體性行動邏輯剖析服務(wù)懸浮的生成。

二、主體行動過程與服務(wù)懸浮生成過程

本文的案例材料均來自于2014年至2016年期間筆者在H市所做的田野調(diào)查。在實(shí)地調(diào)研中，筆者綜合使用座談、訪談、查閱資料等資料收集方法，具體訪談對象為各級民政部門領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、社會組織負(fù)責(zé)人及工作人員、電信公司項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、服務(wù)加盟商以及社區(qū)老年人等，總受訪人數(shù)共25人。收集到的資料主要包括相關(guān)政策文件、政府工作報(bào)告、工作進(jìn)展匯報(bào)、會議紀(jì)要、合作協(xié)議書等。H市位于湖北省，地處長江中游北岸，其居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)始于2013年，是全國較早探索居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的地級市。在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)過程中，H市呈現(xiàn)了一幅積極行動、力爭上游但是信息技術(shù)卻一直外在于居家養(yǎng)老服務(wù)并最終難以與居家養(yǎng)老服務(wù)融合的實(shí)踐圖景，這為我們觀察和分析主體行動過程中服務(wù)懸浮如何生成提供了一個(gè)典型案例。

(一)政企合作埋下“懸”念

政府的社會性目標(biāo)和政績目標(biāo)成為H市開展居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的意愿和動力。H市屬于革命老區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全省平均水平，且老年人口數(shù)一直以來僅次于省會城市而位列全省第二，是典型的“未富先老”城市，養(yǎng)老服務(wù)需求與供給矛盾較大。因此，創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式增加養(yǎng)老服務(wù)供給成為政府部門的重要任務(wù)。隨著人口老齡化的到來，在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)風(fēng)口上，出現(xiàn)了一批投身于其中的企業(yè)，形成形形色色的建設(shè)模式。其中LT科技有限公司(以下簡稱LT公司)運(yùn)營的“BD模式”就是其中之一，該模式得到民政部肯定，2013年已在全國43個(gè)地市得到推廣和運(yùn)用。為了拓展市場，企業(yè)采取“上門推介——邀請參觀”的策略，在W省不斷找尋機(jī)會，憑借著“投入少、周期短、見效快”的特點(diǎn)成功獲得H市的關(guān)注。2013年4月，H市市政府副秘書長帶隊(duì)考察了BD模式，與企業(yè)一拍即合，決定按照BD模式建設(shè)屬于H市的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。隨后，經(jīng)過市政府常務(wù)會議通過了《市人民政府辦公室關(guān)于加快城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》，提出了居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的具體內(nèi)容(如表1所示)，重點(diǎn)包括“信息系統(tǒng)”“吸納企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)”“服務(wù)終端”“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”“公益性崗位”和“話費(fèi)補(bǔ)貼”。

表1 H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)內(nèi)容

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，政府有較強(qiáng)的居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)意愿和動力，但是自身能力和資源的局限使政府需要其他主體協(xié)助以實(shí)現(xiàn)建設(shè)需要。政府所需為LT公司“借勢”擴(kuò)展市場贏得了良好機(jī)會，使具有“投入少、周期短、見效快”特點(diǎn)的“BD模式”契合H市建設(shè)需要。兩者在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐場域中一拍即合形成合作，確定了建設(shè)模式。但在這個(gè)階段，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求、區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)資源存量、養(yǎng)老服務(wù)政策條件等居家養(yǎng)老服務(wù)基本要素情況并未成為確定建設(shè)模式的前置條件。也就是說，政企合作形成建設(shè)模式的過程，存在一種將居家養(yǎng)老服務(wù)基本元素懸置的危險(xiǎn)，為信息技術(shù)是否能夠與居家養(yǎng)老服務(wù)融合埋下了“懸”念。

(二)政社互動仍“懸”而不落

引入“BD模式”確定后，H市與LT公司合作成立了H市LT社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心(以下簡稱服務(wù)中心)，由具有民辦非企業(yè)性質(zhì)的服務(wù)中心負(fù)責(zé)運(yùn)營H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。至此，H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)由政企互動轉(zhuǎn)為政社互動。服務(wù)中心成立后，圍繞居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)主要獲得了政府在政策、資金以及鏈接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的支持。首先，在政策支持上，H市按照《市人民政府辦公室關(guān)于加快城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的意見》中提出的建設(shè)內(nèi)容，相繼出臺了進(jìn)一步的工作要求。這些要求在“吸納企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)”“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”“公益性崗位”“話費(fèi)補(bǔ)貼”基礎(chǔ)上，對老年人入網(wǎng)任務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度進(jìn)行了重點(diǎn)補(bǔ)充，以支持服務(wù)中心鋪展工作(見表2)。

表2 H市信息化居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)政策支持情況

其次，在資金支持上，H市政府要求各縣市區(qū)政府對城鄉(xiāng)70歲以上的低保對象、重點(diǎn)優(yōu)撫對象和80歲以上的入網(wǎng)老人每月每個(gè)終端補(bǔ)貼5元的呼叫話費(fèi)，部分經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)提高到10元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，市民政局免費(fèi)提供了位于市社會福利中心約200平方米的場地供服務(wù)中心使用。

最后，在鏈接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上，基于與政府的合作關(guān)系，服務(wù)中心與當(dāng)?shù)仉娦殴竞炗喓献鲄f(xié)議，電信公司為服務(wù)中心提供了600萬元信息平臺軟硬件建設(shè)資金，并為H市60歲以上老年人定制話費(fèi)優(yōu)惠套餐和呼叫終端，電信公司從老年人每月10元的基礎(chǔ)話費(fèi)套餐中分成4元作為服務(wù)中心的運(yùn)營費(fèi)用。作為合作條件，服務(wù)中心為電信公司開展入戶式入網(wǎng)宣傳，并通過制定外聯(lián)人員績效考核方案增加和維護(hù)老年人入網(wǎng)數(shù)量。電信公司的加入為服務(wù)中心擴(kuò)大了資金來源渠道，老年人入網(wǎng)成為服務(wù)中心與電信公司利益捆綁的關(guān)系基礎(chǔ)。

將政策支持、資金支持和鏈接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲得的支持進(jìn)行聚類后發(fā)現(xiàn)，話費(fèi)補(bǔ)貼、辦公場地、老年人入網(wǎng)成為鋪展居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的重中之重(如表3所示)，信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式在這個(gè)階段得到有力踐行。

表3 各類支持居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容

政策支持、資金支持和鏈接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個(gè)內(nèi)容不僅成為政府與社會組織相互行動開始的具體表現(xiàn)，而且成為居家養(yǎng)老服務(wù)信息化推進(jìn)的重點(diǎn)內(nèi)容。通過對此階段的具體分析可以發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)開始后，服務(wù)中心作為LT公司的代言人，得到政府政策支持、資金支持和鏈接關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支持，有力地促成了H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺的快速建成。但是從政策著力點(diǎn)和參與主體行動指向來看，這個(gè)階段以信息技術(shù)的實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)，缺失了居家養(yǎng)老服務(wù)落地的具體行動和實(shí)現(xiàn)路徑。因?yàn)榫蛹茵B(yǎng)老服務(wù)落地雖然提及了“確定服務(wù)加盟機(jī)構(gòu)”“養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼”“公益性崗位”等實(shí)現(xiàn)方式，但是設(shè)置公益性崗位的目的是為了協(xié)助服務(wù)中心完成老年人入網(wǎng)工作，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼沒有具體的資金來源渠道，服務(wù)加盟機(jī)構(gòu)是否能夠成為有效的服務(wù)落地資源尚未可知。因此，信息技術(shù)到此階段已經(jīng)得以實(shí)現(xiàn)，但居家養(yǎng)老服務(wù)基本要素仍然懸置，在政社積極行動且互動頻繁的過程中居家養(yǎng)老服務(wù)落地依舊得不到實(shí)現(xiàn)。

(三)政社企互動失效終使“浮”起

隨著信息平臺搭建完成，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)落地成為H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化下一步的建設(shè)重點(diǎn)。但是服務(wù)中心運(yùn)營信息平臺一年多后，由于一直難以向線下服務(wù)發(fā)展，LT公司不愿繼續(xù)進(jìn)行投入，因此淡出了H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，將其交由服務(wù)中心自負(fù)盈虧。服務(wù)中心前期依附于LT公司塑造的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、人員優(yōu)勢等背景隨著LT公司的淡出不復(fù)存在，甚至已經(jīng)影響到政府對服務(wù)中心能力的認(rèn)可。服務(wù)中心意識到僅依靠老年人入網(wǎng)分成并不足以保障組織的可持續(xù)運(yùn)營，因此通過爭取政策落地、拓展服務(wù)業(yè)務(wù)和爭取服務(wù)項(xiàng)目三種途徑，試圖探索從物理性建設(shè)向居家養(yǎng)老服務(wù)落地轉(zhuǎn)型，但是均未能成功。

在探索居家養(yǎng)老服務(wù)落地政策上，服務(wù)中心以爭取政府的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策為行動重點(diǎn)，但是面臨政策不增反減的境況。服務(wù)中心運(yùn)營信息平臺兩年后，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼政策一直未出臺。加之由于居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)在全省收效甚微，省級部門開始持保守態(tài)度，推動日漸式微，H市原有政策中的老年人話費(fèi)補(bǔ)貼被終止，此前依靠政府行政力量推動的入網(wǎng)任務(wù)以及社區(qū)人員的配合與支持也被停止，甚至提供給服務(wù)中心的工作場地采用租賃方式被變相收回。

在探索服務(wù)業(yè)務(wù)拓展上，服務(wù)中心以信息平臺搭建完成已實(shí)現(xiàn)政府要求的“免費(fèi)為入網(wǎng)老人提供終端”“設(shè)立服務(wù)熱線”為由，向市民政局提交了業(yè)務(wù)擴(kuò)展申請，希望在原有業(yè)務(wù)范圍內(nèi)容中增加“可以開展一系列增值服務(wù)，如心理咨詢、陪聊、交友、訂票、就醫(yī)預(yù)定、娛樂互動等為老服務(wù)和便民服務(wù)工作”。但是基于所申請?jiān)黾拥摹霸鲋捣?wù)”有違“不以營利為目的”的法律規(guī)定，與服務(wù)中心的非營利性質(zhì)不符，未能得到政府支持。

在探索居家養(yǎng)老服務(wù)落地項(xiàng)目上，服務(wù)中心試圖通過政府政策支持獲得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)會，遭到政府拒絕。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營項(xiàng)目作為H市后續(xù)持續(xù)提升居家養(yǎng)老服務(wù)的重要工程，服務(wù)中心將其視為居家養(yǎng)老服務(wù)落地的重要平臺，參與了項(xiàng)目招標(biāo)。面對招標(biāo)文件中較高的投資門檻，服務(wù)中心希望政府能夠提供資金和人員支持。但政府以服務(wù)中心目前的服務(wù)能力不足為由，拒絕了服務(wù)中心的申請及要求。

爭取政策落地、拓展服務(wù)業(yè)務(wù)、爭取服務(wù)項(xiàng)目是服務(wù)中心維持服務(wù)信息平臺運(yùn)營的途徑，也是居家養(yǎng)老服務(wù)落地的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。但受前述階段中信息技術(shù)外在于居家養(yǎng)老服務(wù)的影響，當(dāng)服務(wù)中心開始探索居家養(yǎng)老服務(wù)落地時(shí)，居家養(yǎng)老服務(wù)面臨三種難以融入信息技術(shù)的境況：一是組織內(nèi)部缺乏線下服務(wù)資源，同時(shí)擁有的服務(wù)資源難以上線。一方面，服務(wù)中心沒有自己的線下服務(wù)隊(duì)伍，無法通過自身提供線下服務(wù)，為此H市民政局局長將服務(wù)中心描述為“沒有腳的組織”。服務(wù)中心希望通過政府支持運(yùn)營社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心找到“腳”，但服務(wù)中心和政府均面臨資源不足。另一方面，服務(wù)中心試圖開展心理咨詢、就醫(yī)預(yù)約等線上服務(wù)未得到政府部門的允許，信息服務(wù)資源難以上線使用。二是市場服務(wù)資源難以與平臺產(chǎn)生黏性。在H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)模式中，依靠服務(wù)加盟商為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)是服務(wù)落地的實(shí)現(xiàn)方式。2014-2015年77家服務(wù)加盟機(jī)構(gòu)與平臺簽訂了加盟協(xié)議，并接受信息平臺的派單和服務(wù)管理，但是兩年平均派單量僅有1.42單和1.99單，導(dǎo)致服務(wù)加盟商不在乎與信息平臺的加盟關(guān)系，因此信息平臺未能通過市場服務(wù)資源完成服務(wù)落地。三是老年人服務(wù)有效需求不足和服務(wù)需求難以滿足并存。根據(jù)筆者的調(diào)查和訪談，H市老年人購買力不高，入網(wǎng)老年人僅關(guān)注話費(fèi)補(bǔ)貼，極少有老人通過呼叫終端獲取服務(wù)，甚至不知道信息平臺的存在。另外，筆者搜集到的老年人服務(wù)需求主要有醫(yī)療保健、就醫(yī)陪伴、康復(fù)護(hù)理、上門洗浴等，但信息平臺上線的77家服務(wù)加盟商主要以家政服務(wù)、水電維修、家電維修、管道疏通為主，信息平臺的服務(wù)資源難以滿足服務(wù)需求。在這種情況下服務(wù)中心雖然有嘗試將信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)融合的努力，但是最后發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)浮于信息技術(shù)之上，再重新找尋已經(jīng)面臨資源不足、供需錯(cuò)位、行動有限等問題。

三、服務(wù)懸浮：主體行動邏輯的作用結(jié)果

總結(jié)H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐困境可以發(fā)現(xiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)過程中，以服務(wù)終端、服務(wù)平臺和信息管理系統(tǒng)等內(nèi)容為主的信息技術(shù)形式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但是居家養(yǎng)老服務(wù)未能通過應(yīng)用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)落地，形成有“信息技術(shù)”而無“居家養(yǎng)老服務(wù)”的懸浮狀態(tài)。這是一種信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)之間的關(guān)系狀態(tài)，即信息技術(shù)一直外在于并難以真正融入居家養(yǎng)老服務(wù)的狀態(tài)。服務(wù)懸浮并非在開展居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)伊始就出現(xiàn)，而是伴隨著主體之間形成的整體性行動選擇和互動指向一步步被形塑和凸顯。

(一)利益：選擇性行動與資源限制

政府、企業(yè)、社會組織作為行動者進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐場域，如何選擇行動方向，既決定了居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的實(shí)踐取向，又決定了主體利益的實(shí)現(xiàn)程度。從當(dāng)前我國居家養(yǎng)老服務(wù)信息化發(fā)展情況、建設(shè)模式來看，以信息技術(shù)為特征的建設(shè)內(nèi)容是物理性、有形性的，可以通過一次性投入完成，并且實(shí)現(xiàn)機(jī)制成熟，為參與主體鋪展居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)提供了清晰的信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)路徑。而居家養(yǎng)老服務(wù)體系本身還在完善過程中，居家養(yǎng)老服務(wù)作為公共服務(wù)具有無形性，涉及服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對象的分類、服務(wù)生產(chǎn)者的能力等，需要長期投入，并且實(shí)施過程和實(shí)現(xiàn)機(jī)制較為復(fù)雜，因此在居家養(yǎng)老服務(wù)落地中參與主體缺少具體的政策指導(dǎo)和可直接操作的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。對于參與主體來說，在具有選擇性的政策框架內(nèi)選擇“投入少、周期短、見效快”的物理性建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)參與主體利益最直接最快速的選擇，服務(wù)是否落地不在其優(yōu)先考量范疇。

同時(shí)受制于資源總量和資源的可投入性影響，主體的行動策略勢必圍繞實(shí)現(xiàn)組織利益最大化來選擇。因?yàn)椤靶畔⒓夹g(shù)”與“居家養(yǎng)老服務(wù)”均需要資源投入才能夠?qū)崿F(xiàn)，這些資源包括信息資源、資金資源、人力資源、服務(wù)資源等，這些資源主要來自參與主體，資源的投入方向由參與主體的利益決定。以H市來看，當(dāng)參與主體都處于資源有限的狀況時(shí)，在有限的資源中以快速實(shí)現(xiàn)的信息技術(shù)建設(shè)為行動選擇是主體對現(xiàn)實(shí)資源情況和組織利益的考量。無論是政府、企業(yè)還是社會組織，一旦在居家養(yǎng)老服務(wù)落地中面臨資源“不能”的現(xiàn)實(shí)約束時(shí)，居家養(yǎng)老服務(wù)就無法隨著信息技術(shù)的實(shí)現(xiàn)而得以實(shí)現(xiàn)，服務(wù)懸浮甚至?xí)铀傩纬伞?/p>

(二)目標(biāo)：工具創(chuàng)新而非服務(wù)創(chuàng)新

信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的關(guān)鍵組成要素，信息技術(shù)的使用是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化最有別于傳統(tǒng)居家養(yǎng)老服務(wù)的特征，但居家養(yǎng)老服務(wù)屬于價(jià)值屬性，信息技術(shù)屬于工具屬性。換言之，信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的工具，居家養(yǎng)老服務(wù)是信息技術(shù)的價(jià)值體現(xiàn)。故有學(xué)者在闡述信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系時(shí)指出，服務(wù)體系的“智慧”與技術(shù)單方面相關(guān)，任何“智慧”主張的實(shí)現(xiàn)都必須建立在信息技術(shù)等現(xiàn)代科技使用的基礎(chǔ)上[15]。再加上政策文件、新聞媒體對多種信息技術(shù)形式的關(guān)注和宣揚(yáng)，使各種概念化的信息技術(shù)手段成為關(guān)注焦點(diǎn)。在這種價(jià)值主導(dǎo)和社會氛圍下，信息技術(shù)手段成為居家養(yǎng)老服務(wù)“華麗的外衣”，使行動主體進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)信息化這一實(shí)踐場域后，片面強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)手段，從而選擇以工具創(chuàng)新為目標(biāo)，而非以服務(wù)創(chuàng)新為目標(biāo)。

(三)方式：模式復(fù)制和有限互動

目前復(fù)制他地建設(shè)模式成為各地居家養(yǎng)老服務(wù)信息化重要的開啟之道，除了H市外，還有諸如蘭州虛擬養(yǎng)老院通過復(fù)制蘇州模式開展，內(nèi)蒙“12349”養(yǎng)老服務(wù)平臺通過復(fù)制保定市模式開展等。他地成功的經(jīng)驗(yàn)固然值得效仿，但是如果未能結(jié)合本地社會、經(jīng)濟(jì)、文化、政策等現(xiàn)實(shí)因素進(jìn)行可行性分析和適用性改造，服務(wù)懸浮在所難免。技術(shù)的社會形成論指出，需要考察社會、體制、經(jīng)濟(jì)、文化等因素對技術(shù)形成作用的影響[16]。居家養(yǎng)老服務(wù)信息化嵌入具體的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境，需要以居家養(yǎng)老服務(wù)為本形塑信息技術(shù)，而非盲目采用他地模式，將本地老年人服務(wù)需求、服務(wù)資源現(xiàn)狀、養(yǎng)老服務(wù)政策條件等懸置于信息技術(shù)之外。就H市政府而言，在未結(jié)合地方實(shí)際開展可行性分析和適用性改造的情況下，便急于采用“投入少、周期短、見效快”的“BD模式”作為建設(shè)模式，為服務(wù)懸浮埋下了隱患。就企業(yè)和社會組織而言，建設(shè)伊始僅為了實(shí)現(xiàn)模式的拓展需要，偏好于宣傳自身信息技術(shù)的優(yōu)勢，對H市居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀缺乏關(guān)注，不僅使組織行動范圍限于信息技術(shù)的建設(shè)，而且使組織與政府的互動范圍囿于鋪展信息技術(shù)建設(shè)過程中。

模式復(fù)制和有限互動意味著參與主體著眼于可見且易實(shí)現(xiàn)的信息技術(shù)鋪展實(shí)踐，希望在有限的資源投入中以最快的速度實(shí)現(xiàn)組織的利益和目標(biāo)。而居家養(yǎng)老服務(wù)落地作為居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的最終目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)路徑牽涉范圍較大，關(guān)乎對傳統(tǒng)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的梳理和重塑，需要牽動原有居家養(yǎng)老服務(wù)體系的安排。我國當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)體系的政策供給缺少針對性及完整性的政策框架，例如國家層面和地方政府層面為推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，出臺了許多關(guān)于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)性和規(guī)范性文件，但是許多政策并沒有具體的指導(dǎo)內(nèi)容和細(xì)則，并且很多政策支持分散在多個(gè)部門的發(fā)文中，缺乏明確的責(zé)任主體。如果依靠尚待完善的居家養(yǎng)老服務(wù)政策體系完成服務(wù)落地，需要先將原有政策進(jìn)行梳理甚至重塑，這一梳理和重塑過程對于省市級政府職能部門來說不僅歷時(shí)性較長、難度較大，而且政策供給和資源供給的成本高。地方政府擁有的居家養(yǎng)老服務(wù)行動空間有限，以及非政府組織擴(kuò)展服務(wù)空間的能力不足，愈加導(dǎo)致了居家養(yǎng)老服務(wù)在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)過程中，未能順利成為政府與非政府主體行動和互動的空間。

四、對策建議

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，智慧養(yǎng)老、智能養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老等趨勢方興未艾、大有可為。但是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化還處于持續(xù)探索階段，從H市居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)中管窺到了當(dāng)前的整體實(shí)踐困境，即信息技術(shù)外在于居家養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)難以融入信息技術(shù)的服務(wù)懸浮狀態(tài)。這種服務(wù)懸浮狀態(tài)表面上為信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)之間的適用性問題，但從更深層次看，這種服務(wù)懸浮狀態(tài)反映了主體整體性行動邏輯在居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐場域中的交融和作用。參與主體在有限的資源中采取選擇性行動實(shí)現(xiàn)組織利益最大化，以工具創(chuàng)新而非服務(wù)創(chuàng)新為目標(biāo)，通過復(fù)制他地建設(shè)模式及有限互動的方式鋪展居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，致使居家養(yǎng)老服務(wù)信息化形成服務(wù)懸浮的窘境。

如何解決居家養(yǎng)老服務(wù)信息化實(shí)踐困境，已有研究呈現(xiàn)了很多富有啟發(fā)性的對策思考。借鑒既有研究，結(jié)合本文的研究重點(diǎn)，本文認(rèn)為在堅(jiān)持以老年人為本的核心理念下，可以從重構(gòu)信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系、構(gòu)建多元主體良性互動的宏觀制度環(huán)境、明確參與主體權(quán)責(zé)關(guān)系等三個(gè)方面給予突破。

(一)重構(gòu)信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)系

居家養(yǎng)老服務(wù)信息化是信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)融合，信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)互嵌才能不使信息技術(shù)喪失應(yīng)有的意義性維度，同時(shí)體現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)值要求，讓信息技術(shù)真正服務(wù)于居家養(yǎng)老服務(wù)、滲透于居家養(yǎng)老服務(wù)、運(yùn)行于居家養(yǎng)老服務(wù)并最終融入于居家養(yǎng)老服務(wù)。因此，要改變服務(wù)懸浮，就需要把握信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩者的融合。這意味著居家養(yǎng)老服務(wù)信息化是基于服務(wù)創(chuàng)新所驅(qū)動，要厘清區(qū)域內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的“痛點(diǎn)”，從而明確在居家養(yǎng)老服務(wù)中使用信息技術(shù)的目的及其所應(yīng)包含的功能模塊。因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)的關(guān)鍵要素由現(xiàn)實(shí)的居家養(yǎng)老服務(wù)(包括服務(wù)對象、服務(wù)需求、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)資源等)所決定，必須對線下居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行梳理和演繹，從而避免信息技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用與居家養(yǎng)老服務(wù)落地相分離，造成服務(wù)懸浮于系統(tǒng)內(nèi)的后果。當(dāng)然也要看到，信息技術(shù)是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和完善的效率工具，信息技術(shù)包含了許多系統(tǒng)邏輯結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)邏輯結(jié)構(gòu)能夠保證服務(wù)生產(chǎn)者和供給者在為老年人提供服務(wù)的過程中，規(guī)劃和梳理居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)流程，其規(guī)范性強(qiáng)于服務(wù)生產(chǎn)和供給主體線下開展的服務(wù)業(yè)務(wù)流程。這種規(guī)范的服務(wù)業(yè)務(wù)流程可以直接作用于服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，成為居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)和供給的指導(dǎo)框架。

(二)構(gòu)建多元主體良性互動的宏觀制度環(huán)境

加強(qiáng)政府頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建長期的居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)制度體系。在政策制定上，調(diào)整居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)原有的政策結(jié)構(gòu)，減少粗線條的指導(dǎo)性政策，增加具體可操作的實(shí)施政策，對現(xiàn)在缺少的政府購買養(yǎng)老服務(wù)、政府稅收優(yōu)惠、政府財(cái)政投入和配套等要查漏補(bǔ)缺。在財(cái)政投入上，加大政府長期性和引導(dǎo)性財(cái)政投入，明確和制定以落地居家養(yǎng)老服務(wù)為指向的財(cái)政投入政策，制定相應(yīng)的財(cái)政支出和管理制度。在監(jiān)督和評價(jià)體系上，加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)的可行性評估和成效考核，引入“花錢問效、無效問責(zé)”的項(xiàng)目績效管理理念，制定用于針對信息技術(shù)物理性建設(shè)的指導(dǎo)性意見，以及針對居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量可量化和可操作性的評估標(biāo)準(zhǔn)，形成包含投入、過程、產(chǎn)出和效益的監(jiān)督評價(jià)框架。在政策優(yōu)惠上，出臺有利于企業(yè)、社會組織進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)供給的政策扶持和優(yōu)惠制度，引導(dǎo)和鼓勵更多資源匯入，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)信息化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展。

(三)明確參與主體權(quán)責(zé)關(guān)系

政府是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化政策的制定者，對確定建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量具有權(quán)威性和指導(dǎo)性，對政策的投入計(jì)劃和方向具有決定性，承擔(dān)服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)督角色。運(yùn)營組織是居家養(yǎng)老服務(wù)信息化的建設(shè)者和服務(wù)生產(chǎn)者，首先負(fù)責(zé)搜集養(yǎng)老服務(wù)需求信息、服務(wù)資源信息、服務(wù)質(zhì)量信息等，將信息反饋給政府部門，并將信息動態(tài)納入服務(wù)信息系統(tǒng)。其次，可以直接為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，所以服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)與老年人訂立服務(wù)協(xié)議，明確與老年人的服務(wù)關(guān)系。最后，通過整合服務(wù)生產(chǎn)者(包括政府職能部門、其他服務(wù)類社會組織、市場服務(wù)機(jī)構(gòu))間接為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，對于服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的問題，運(yùn)營組織要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，在這個(gè)間接提供服務(wù)的過程中，運(yùn)營組織必須與其他服務(wù)供給者簽訂協(xié)議，明確各自的權(quán)利與義務(wù)。