高輝 金佳樺 林煌

(浙江工業(yè)大學(xué)，浙江 杭州 310000)

0 引言

2014年以來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式發(fā)展，并取得了顯著成就。財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年11月末，我國(guó)落地PPP項(xiàng)目累計(jì)7618個(gè)，投資額約12.7萬(wàn)億元。PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高且大多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，因此，包括績(jī)效監(jiān)管在內(nèi)的合同管理成為PPP項(xiàng)目實(shí)施方的管理重點(diǎn)。

PPP模式的本質(zhì)是長(zhǎng)期契約[1]，因此，契約模式對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行影響較大。但在實(shí)際操作中，PPP項(xiàng)目合同作為典型的長(zhǎng)期契約，具有較高的不確定性和不完備性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率低下?；诖耍疚囊圆煌耆跫s理論為基礎(chǔ)，分析PPP項(xiàng)目績(jī)效和合同激勵(lì)特點(diǎn)，闡述PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效的影響因素和影響機(jī)制，旨在提升PPP項(xiàng)目管理水平和質(zhì)量。

1 文獻(xiàn)綜述

不完全契約理論以契約的不完全性為起點(diǎn)，主要研究在合作中存在可觀察但不可驗(yàn)證的信息時(shí)，如何通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)或剩余權(quán)利的分配激勵(lì)不可契約的投資。經(jīng)過(guò)多年的研究與實(shí)踐探索，基于不完全契約理論的PPP項(xiàng)目研究成果頗為豐富。為確定PPP項(xiàng)目中造成合同不完全性的因素，張羽等[2]將PPP項(xiàng)目劃分為4個(gè)階段，提出信息不完全、締約難、法律體系不完善是造成不完全契約的三大原因。此外，由于PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，難以將所有可能發(fā)生的事件都在合同中進(jìn)行規(guī)定，制定完全合同的成本也讓雙方難以承擔(dān)[3]。而PPP合同的不確定性導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率低下、項(xiàng)目績(jī)效不達(dá)預(yù)期。例如，吉富星[4]通過(guò)構(gòu)建哈特HSV理論擴(kuò)展模型、現(xiàn)金流貼現(xiàn)(DCF)模型發(fā)現(xiàn)，PPP模式不完全契約的特性導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率的不確定性。

由此可見(jiàn)，基于不完全契約的特點(diǎn)，從收益共享等方面進(jìn)行契約設(shè)計(jì)可以在一定程度上達(dá)到績(jī)效激勵(lì)的目的。其中，績(jī)效可以理解為業(yè)績(jī)和效率，即目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行為[5]?；赑PP項(xiàng)目合同是不完全契約的觀點(diǎn)，PPP項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)的研究主要從機(jī)會(huì)主義行為、政府補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與政府權(quán)力等方面展開(kāi)。在抑制社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為方面，王穎林等[6]研究發(fā)現(xiàn)，合理的獎(jiǎng)懲數(shù)額能使社會(huì)資本投入最大的努力，其具體數(shù)額要考慮政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好；Liu等[7]從社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為研究入手，發(fā)現(xiàn)分配給社會(huì)資本更多的收益比例、提高激勵(lì)強(qiáng)度能夠使社會(huì)資本提升努力程度。此外，政府對(duì)社會(huì)資本的不同補(bǔ)貼方式會(huì)產(chǎn)生不同的激勵(lì)效應(yīng)。曹啟龍等[8]通過(guò)對(duì)不同的補(bǔ)貼方式進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)“補(bǔ)建設(shè)”的補(bǔ)貼方式會(huì)降低社會(huì)資本的努力程度，“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”尤其是基于利潤(rùn)的補(bǔ)貼對(duì)社會(huì)資本而言具有更好的激勵(lì)效應(yīng)。承擔(dān)PPP項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象不同，對(duì)政府與社會(huì)資本后續(xù)行為的激勵(lì)效果也不同。Laure[9]研究發(fā)現(xiàn)，若社會(huì)資本承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn),則會(huì)促使政府充分考慮消費(fèi)者需求;若政府承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)促使社會(huì)資本降低成本。由此可見(jiàn)，為了提高PPP項(xiàng)目的成功率，可以將履約保證和終止權(quán)引入PPP合同，激勵(lì)社會(huì)資本選擇正確的項(xiàng)目管理方式，降低事前道德風(fēng)險(xiǎn)與事后清算風(fēng)險(xiǎn)[10]。

綜上所述，針對(duì)PPP項(xiàng)目的激勵(lì)體系設(shè)計(jì)不僅要重視最終結(jié)果，而且要關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)行。基于此，本文根據(jù)合同管理的三個(gè)階段——合同準(zhǔn)備階段、合同簽署階段以及合同履行階段，基于不完全契約理論構(gòu)建PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)體系。

2 基于不完全契約的PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)理論框架

當(dāng)PPP項(xiàng)目合作中需要簽訂不完全契約時(shí)，容易出現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)不足、項(xiàng)目監(jiān)管困難等問(wèn)題。為了解決上述問(wèn)題，本文基于合同管理的三個(gè)主要階段，從信任、合同條款控制、剩余權(quán)利分配三個(gè)方面構(gòu)建PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)體系理論框架，如圖1所示。

圖1 PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)體系理論框架

由不完全契約相關(guān)理論可知，合作伙伴間的信任水平對(duì)契約簽訂、后續(xù)談判等具有顯著影響。因此，將信任作為PPP項(xiàng)目績(jī)效的主要影響因素，并從合同準(zhǔn)備階段的初始信任與合同履行階段的持續(xù)性信任兩個(gè)方面進(jìn)行分析。PPP項(xiàng)目的成功不僅需要制定公平、合理的合同條款約定各方的責(zé)任和利益，而且需要對(duì)履約行為進(jìn)行有力的控制，主要包括合同條款控制、合同履行控制兩個(gè)方面[11]。剩余權(quán)利的分配是不完全契約理論的研究重點(diǎn)。剩余權(quán)利包括剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。其中，剩余控制權(quán)是指用于解決合同簽訂后發(fā)生的不可預(yù)測(cè)事件的權(quán)利[12]；剩余索取權(quán)是指合同中的一方向擁有項(xiàng)目剩余的另一方索要或共享剩余的權(quán)利。剩余權(quán)利的合理約的PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激分配應(yīng)做到剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)的對(duì)稱(chēng)配置[13]，以真正發(fā)揮激勵(lì)作用。PPP項(xiàng)目各階段的剩余權(quán)利分配不僅會(huì)影響該階段各部門(mén)的利益，而且會(huì)影響各部門(mén)在下一階段的努力程度?；诖耍疚倪x取PPP項(xiàng)目運(yùn)行中與剩余權(quán)利分配有關(guān)的三個(gè)方面展開(kāi)論述，即建設(shè)階段剩余、運(yùn)營(yíng)階段剩余、移交階段剩余。

3 PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)體系設(shè)計(jì)策略

合同管理主要包括合同準(zhǔn)備階段、合同簽署階段、合同履行階段、合同履行后管理階段4個(gè)階段。其中，合同履行后管理階段不屬于運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)體系考慮范疇，故本文重點(diǎn)分析前三個(gè)階段。

3.1 合同準(zhǔn)備階段的績(jī)效激勵(lì)設(shè)計(jì)

合同準(zhǔn)備階段需要初步確定合同內(nèi)容與條款，明確簽約對(duì)象。在該階段，簽約對(duì)象的確定基于初始信任，而社會(huì)資本的類(lèi)型和社會(huì)聲譽(yù)是影響簽約雙方初始信任的關(guān)鍵因素。在合同準(zhǔn)備階段，初始信任對(duì)合同條款控制具有直接影響，決定了合同簽署形式及內(nèi)容。

首先，初始信任形成于權(quán)威方的評(píng)價(jià)與他方過(guò)往情況，而聲譽(yù)是權(quán)威方評(píng)價(jià)與過(guò)往情況的綜合表現(xiàn)。由于PPP模式大多應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府與國(guó)企或央企合作有利于降低政治風(fēng)險(xiǎn)，且國(guó)企與央企在技術(shù)背景、資金實(shí)力方面優(yōu)勢(shì)顯著[14]。其次，從初始信任的維度分析，在不同水平的能力信任、善意信任背景下，簽訂的合同中產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)不同、社會(huì)資本承擔(dān)的資本責(zé)任不同、項(xiàng)目條款的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)也有所不同[15]。在較高的初始信任水平下，實(shí)力雄厚的企業(yè)適合簽訂具有更大投資控制權(quán)的合同；在初始信任水平較低的條件下，實(shí)力雄厚的企業(yè)適合采用略高于行業(yè)平均產(chǎn)出水平的約束條件。此外，PPP市場(chǎng)成熟與否也會(huì)影響初始信任與合同條款控制的關(guān)系。例如，杜亞靈等[16]通過(guò)多個(gè)案例分析指出，PPP市場(chǎng)的成熟度越高，初始信任對(duì)合同條款的控制影響越大。

3.2 合同簽署階段的績(jī)效激勵(lì)設(shè)計(jì)

在合同簽署階段，合同簽署方就合作方式、具體條款深入談判，協(xié)商一致后正式簽署合同。此時(shí)，確定的項(xiàng)目合同內(nèi)容即合同條款，包括合同的標(biāo)的物或服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量及檢驗(yàn)辦法。合同內(nèi)容包含合同履行的績(jī)效目標(biāo)及監(jiān)管辦法，直接影響后續(xù)合作的持續(xù)性信任與剩余權(quán)利分配。隨著合作的推進(jìn)，持續(xù)性信任與合同履行控制之間將產(chǎn)生交互作用。

首先，對(duì)合作雙方而言，持續(xù)性信任受合同條款控制力度的直接影響。持續(xù)性信任是在初始信任的基礎(chǔ)上結(jié)合雙方行為與所處環(huán)境而不斷變化的[17]，是達(dá)成績(jī)效目標(biāo)、進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管必須考慮的因素。為了增強(qiáng)信任對(duì)項(xiàng)目的積極作用，需要規(guī)范合同文本、強(qiáng)化合同的參照點(diǎn)作用[18]。但是，合同內(nèi)容約束太多將導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)政府的低持續(xù)性信任，增加后續(xù)監(jiān)管難度，阻礙績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。因此，適當(dāng)增強(qiáng)合同條款控制力度可以提高持續(xù)性信任，在一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)[19]。其次，項(xiàng)目某一運(yùn)行階段結(jié)束后的剩余權(quán)利分配與項(xiàng)目合同控制有直接關(guān)系，而剩余權(quán)利分配在合同履行階段是進(jìn)行監(jiān)管、激勵(lì)，保證目標(biāo)達(dá)成的另一種方式。最后，應(yīng)重視合同履行控制與持續(xù)性信任之間的交互作用。社會(huì)資本對(duì)政府的持續(xù)性信任會(huì)直接影響其合作行為——努力或不努力，而政府一旦注意到社會(huì)資本的敷衍履約行為，將隨即增強(qiáng)合同履行控制，加大對(duì)社會(huì)資本履約行為的監(jiān)管與控制力度，防止其拖延項(xiàng)目進(jìn)度、增加項(xiàng)目成本、降低項(xiàng)目質(zhì)量。同樣，合同履行控制也會(huì)反過(guò)來(lái)影響信任水平。若政府在與社會(huì)資本的合作中，對(duì)其合同履行附之嚴(yán)苛的監(jiān)管和審核程序，將不利于雙方之間形成伙伴關(guān)系、建立持續(xù)性信任，也不利于項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 合同履行階段的績(jī)效激勵(lì)設(shè)計(jì)

在合同履行階段，雙方履行合同條款或處理合同變更、轉(zhuǎn)讓、爭(zhēng)議等事項(xiàng)。作為合同管理的關(guān)鍵階段，合同履行階段的持續(xù)性信任、合同履行控制以及剩余權(quán)利決定了PPP項(xiàng)目的最終績(jī)效，是PPP項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)的直接影響因素。需要注意的是，由于PPP項(xiàng)目剩余是按階段分配，剩余權(quán)利與PPP項(xiàng)目績(jī)效之間存在交互作用。

提高PPP項(xiàng)目績(jī)效是進(jìn)行合同履行控制的根本目的。有效的履約控制可以約束PPP項(xiàng)目各參與方的行為，減少甚至避免合作伙伴出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，最終提高項(xiàng)目績(jī)效。同時(shí)，持續(xù)性信任也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生直接影響。合作伙伴之間保持長(zhǎng)效信任機(jī)制可以有效減少PPP項(xiàng)目中的投機(jī)行為，降低交易成本，提高PPP項(xiàng)目績(jī)效。但是，過(guò)高的信任反而不利于項(xiàng)目績(jī)效。因?yàn)檫^(guò)高的信任會(huì)降低正式契約的約束作用，從而降低項(xiàng)目績(jī)效[20]。Zhang與Floricel等[21-22]也證實(shí)了信任作為一種合作關(guān)系規(guī)范與關(guān)鍵成功因素對(duì)PPP項(xiàng)目雙方的合作績(jī)效具有直接影響。

剩余權(quán)利分配與項(xiàng)目績(jī)效存在交互作用。剩余權(quán)利分配對(duì)社會(huì)資本而言是有效的激勵(lì)手段，可以提高PPP項(xiàng)目績(jī)效。而剩余權(quán)利分配被認(rèn)為是一種合同治理方式，尤其是作為柔性的、以合同結(jié)果為基礎(chǔ)的合同管理方式[23]。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，項(xiàng)目績(jī)效與剩余權(quán)利分配會(huì)產(chǎn)生動(dòng)態(tài)的交互效果，即某階段的剩余權(quán)利配置影響該階段的項(xiàng)目績(jī)效，項(xiàng)目績(jī)效反過(guò)來(lái)也會(huì)影響下一階段的剩余權(quán)利配置。例如，Sun等[23]建立了基于二元語(yǔ)義的PPP項(xiàng)目剩余控制權(quán)分配模型，有助于政府和社會(huì)資本合理分配剩余權(quán)利。此外，在剩余權(quán)利的分配過(guò)程中，若相關(guān)信息收集不全將會(huì)影響下一階段的剩余分配，從而減弱項(xiàng)目績(jī)效與剩余權(quán)利分配之間的作用關(guān)系[24]。

綜上所述，總結(jié)和梳理PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效影響因素，見(jiàn)表1。

表1 PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效影響因素

4 結(jié)語(yǔ)

本文基于不完全契約理論，以信任、合同控制以及剩余權(quán)利分配作為主要激勵(lì)手段構(gòu)建PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)體系。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效激勵(lì)的初始設(shè)計(jì)應(yīng)在合同準(zhǔn)備階段和簽署階段確定績(jī)效目標(biāo)與監(jiān)管辦法，而履行階段是績(jī)效激勵(lì)發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由此，本文認(rèn)為，政府在選擇合作伙伴時(shí)應(yīng)關(guān)注社會(huì)資本的項(xiàng)目運(yùn)作能力，保持合理的初始信任水平，為后期合同簽署與合同履行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，合同簽署階段應(yīng)結(jié)合社會(huì)資本的項(xiàng)目運(yùn)作能力確定合同的形式與內(nèi)容，使其盡量合理化。在合同履行過(guò)程中，應(yīng)以持續(xù)性信任、合同履行控制以及剩余權(quán)利分配為手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，減少或避免社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為，從而提高PPP項(xiàng)目績(jī)效。