楊凱瑞，何忍星，史 可，嚴(yán)傳麗

（1.河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046；2.鶴壁產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，河南 鶴壁 458000；3.蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

物質(zhì)生產(chǎn)是人類社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，社會生產(chǎn)力是推動社會發(fā)展的根本動力，人民群眾是推進(jìn)社會發(fā)展的根本力量，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是中國順應(yīng)當(dāng)代社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的新變革，超越了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意義，倡導(dǎo)千百萬大眾開展大規(guī)模創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐活動的有效途徑。自黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，而全面推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新能夠使千千萬萬勤勞而智慧的人民匯聚成發(fā)展的巨大動能，是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措，是推動中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎之一。為此，中國各級政府部門從頂層設(shè)計到具體操作方面制定了大量政策文件以支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，相關(guān)研究也成為關(guān)注熱點。

當(dāng)前，針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的研究多集中在以下兩個方面：一是基于某個維度對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)性分析，涉及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的變遷與擴(kuò)散、不同群體相關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的梳理與回顧以及政策作用效果和影響機(jī)理等；二是綜合運用多種方法對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行多維度、多方面的量化分析，包括創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的整體量化研究、基于政策工具的文本梳理、政策體系的量化評價等。本文在構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架，從政策工具視角探究“雙創(chuàng)”政策的作用手段、作用方式、作用領(lǐng)域以及作用主體，以深入理解中國政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的思想理念和行為過程，進(jìn)而為優(yōu)化相關(guān)政策以及推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供理論和現(xiàn)實參考。

1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是一個涵蓋了宏觀經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會以及微觀個體特征等多個層面要素的復(fù)雜系統(tǒng)的動態(tài)演化過程，受到諸多相互依賴的前因條件多重并發(fā)的影響，如營商環(huán)境、參與主體、資源要素、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)相似，均具備高度復(fù)雜性、系統(tǒng)性和動態(tài)性，均需多種相互依存、相互作用的主體和要素不斷發(fā)展演變以促進(jìn)新事物、新發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)生。

生態(tài)學(xué)是研究生物與環(huán)境之間關(guān)系的科學(xué)?；谏鷳B(tài)學(xué)理論，有學(xué)者構(gòu)建了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，并認(rèn)為此兩種生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)類似，創(chuàng)新群落和創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)業(yè)群落與創(chuàng)業(yè)環(huán)境等各群落與環(huán)境之間在信息流、技術(shù)流、知識流、資金流、物質(zhì)流以及能量流等的作用下存在相互依存、相互影響、共生進(jìn)化的關(guān)系。并且，從生態(tài)學(xué)視角分析，創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)具有特征屬性、要素構(gòu)件和演化規(guī)律等三重共性。其中，特征屬性共性指兩種系統(tǒng)內(nèi)的要素、資源、環(huán)境之間的動態(tài)協(xié)同運行；要素構(gòu)件共性指兩種生態(tài)系統(tǒng)在資源、主體以及環(huán)境等要素方面具有相似性；演化規(guī)律共性指兩種生態(tài)系統(tǒng)遵循創(chuàng)新、社會、經(jīng)濟(jì)和自然規(guī)律，即種群、群落和系統(tǒng)的產(chǎn)生、發(fā)展、衰退同樣也存在于這兩種生態(tài)系統(tǒng)之中。此外，創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)之間存在耦合協(xié)調(diào)關(guān)系。一方面，創(chuàng)新發(fā)展對創(chuàng)業(yè)具有強(qiáng)有力的推動作用，創(chuàng)新能力的增強(qiáng)有助于創(chuàng)業(yè)活動的涌現(xiàn)；另一方面，創(chuàng)業(yè)過程對于創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化具有拉動作用，創(chuàng)業(yè)活動通過反哺機(jī)制與創(chuàng)新形成良性互動。

本文基于生態(tài)學(xué)、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)和創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的理論，將生態(tài)學(xué)理念移植并應(yīng)用到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動過程中，構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)模型，如圖1所示。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是在一定空間內(nèi)由資源群落、主體群落、產(chǎn)業(yè)群落以及環(huán)境之間相互作用形成的協(xié)同共生、復(fù)雜多樣的系統(tǒng)。其中，根據(jù)生產(chǎn)要素理論，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源群落（A）主要包括人力資源、金融資本和物質(zhì)基礎(chǔ)；參與創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活動的主體包括科技人員、高校畢業(yè)生、農(nóng)民等在內(nèi)的個體，以高校、科研院所、企業(yè)、眾創(chuàng)空間等為代表的社會組織以及政府，由此可見，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體群落（B）可以分為個人、社會組織和政府三大類；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的目的是經(jīng)濟(jì)價值的發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)造，體現(xiàn)在現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)活動中即是促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，那么根據(jù)我國社會產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)群落（C）分為第一、二、三產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境（D）則包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治、自然等各種要素。上述各要素間存在著復(fù)雜的關(guān)系，有些是平行關(guān)系，有些是上下游關(guān)系，有些是直接的相互關(guān)系，還有些是間接的相互關(guān)系，但不論是哪種關(guān)系，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作為一個可持續(xù)發(fā)展的整體系統(tǒng)，其中的各類要素間都是相互聯(lián)系、相互影響、互為因果、相互依存的。

具體而言，A、B、C、D四類要素除了各類要素內(nèi)部之間具有密切關(guān)系外，其四者之間也具有很強(qiáng)的依存性。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的運行過程是資源群落（A）為主體群落（B）提供信息、技術(shù)、資金、物質(zhì)等各種資源，驅(qū)動主體群落（B）參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，促進(jìn)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)之間的良性互動，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)群落（C）中一二三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源的投入、主體的活動、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及整體系統(tǒng)的運行又都處在各種環(huán)境之中，因而環(huán)境（D）影響著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的全過程。

圖1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的三維分析框架

公共政策包含重要的政策思想，是研究政策系統(tǒng)、政策過程及政府行為的重要線索。而政策工具作為促使政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的重要手段，是開展政策研究的一個有效途徑，也是政策分析過程中在工具理性層面的發(fā)展和深化。但僅進(jìn)行政策工具維度的研究，只能反映政策發(fā)揮作用的手段，并不能顯示政策的作用對象和目的。因此，為了全面探究我國“雙創(chuàng)”政策的主要作用對象和著重采取的措施，本文依據(jù)前文構(gòu)建的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，聚焦資源、主體和產(chǎn)業(yè)三大群落，以基本政策工具為主線，以政策作用主體和作用的產(chǎn)業(yè)類型為輔線，建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本的三維分析框架，深入分析創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的作用途徑與方式。

2.1 X維度：基本政策工具

公共政策是政府通過對各種政策工具的設(shè)計、組織搭配及運用而形成的，以政策工具為視角進(jìn)行文本內(nèi)容分析有助于理解政府的公共選擇邏輯和目標(biāo)理念。當(dāng)前，學(xué)者們依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)將政策工具劃分為不同的類型。例如：Mc-Donell和Elmore根據(jù)政策目的將政策工具分為命令、激勵、能力建設(shè)和系統(tǒng)變化等4種類型；Schneider和Ingram也做出了相似分類，將政策工具分為激勵、能力建設(shè)、符號和規(guī)勸以及學(xué)習(xí)等4種類型，并用于教育政策研究；Howlett和 Ramesh根據(jù)政策強(qiáng)制程度將政策工具分為自愿型、強(qiáng)制型和混合型3種類型，而該分類方式多被運用于產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共產(chǎn)品及服務(wù)等政府主導(dǎo)型的政策領(lǐng)域；Rothwell和Zegveld則根據(jù)政策直接和間接作用將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類型，且該分類方式較廣泛地被運用于科技、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等的政策領(lǐng)域。

本文借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類方式，同時結(jié)合中國公共政策體制和“雙創(chuàng)”活動的特征，將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基本政策工具分為三大類十九小類，并以此作為分析創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本的X維度，如表1所示。其中，供給型政策工具是指政府通過提供資金、信息、技術(shù)等相關(guān)要素直接推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策工具；需求型政策工具是指政府對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展持續(xù)關(guān)注和支持，并通過優(yōu)先采購相關(guān)產(chǎn)品、減少對相關(guān)活動的管制和打破企業(yè)經(jīng)營性壁壘等措施實現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)良性發(fā)展的政策工具；環(huán)境型政策工具則是指政府通過優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境間接推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策工具。簡而言之，供給型和需求型政策工具分別通過產(chǎn)生推動和拉動效果直接作用于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，環(huán)境型政策工具主要通過提供良好的環(huán)境氛圍來發(fā)揮間接作用。

表1 基本政策工具分類

2.2 Y維度：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體

在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動中，公共政策通過多種方法和措施，鼓勵并支持多元主體運用一切資源開展相關(guān)活動。對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動主體的劃分，有學(xué)者根據(jù)政策作用對象提出了“雙創(chuàng)”主體涉及企業(yè)、高校、科研院所以及中介機(jī)構(gòu)等的觀點。國務(wù)院在2017年印發(fā)的《關(guān)于強(qiáng)化實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》（簡稱《意見》）中也有相關(guān)論述：在匯聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力量方面，鼓勵科技人員、中高等院校畢業(yè)生、留學(xué)回國人才、農(nóng)民工、退役士兵等有夢想、有意愿、有能力的群體更多投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；在促進(jìn)多元主體協(xié)同合作方面，加強(qiáng)高校、科研院所、企業(yè)、創(chuàng)客等主體協(xié)同，促進(jìn)大中小微企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)；在創(chuàng)新政府管理方式方面，持續(xù)深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，通過制度改革、簡政放權(quán)、市場監(jiān)管、推進(jìn)試點示范等營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)良好氛圍。因此，有學(xué)者將眾創(chuàng)空間多元價值的創(chuàng)造主體歸為3類：眾創(chuàng)空間內(nèi)部主體，主要包括創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)業(yè)者團(tuán)隊和創(chuàng)業(yè)企業(yè)；外部主體，主要包括高校、科研院所和中介機(jī)構(gòu)；支撐與保障力量，主要包括內(nèi)部支撐與保障力量（網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用和管理服務(wù)體系）和外部支撐與保障力量（政府、各類眾扶和金融服務(wù)）。

公共政策通過基本政策工具影響政策作用對象，從而支持其實現(xiàn)政策目標(biāo)。作為政策主要作用對象的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析框架的重要組成部分。本文在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合《意見》等相關(guān)政策文件和前文構(gòu)建的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，從微觀、中觀、宏觀3個層次將“雙創(chuàng)”主體分為個人、社會組織和政府，并將其作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析框架的Y維度，以體現(xiàn)政策工具對不同“雙創(chuàng)”主體的支持。其中，個人是指科技人員、中高等院校畢業(yè)生、留學(xué)回國人才、農(nóng)民、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員、退役士兵等，公共政策對人才引進(jìn)與管理、人才培養(yǎng)等做出規(guī)范，從而鼓勵人才積極投身于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動中；社會組織主要包括企業(yè)、高校、科研院所以及中介機(jī)構(gòu)（銀行、投融資機(jī)構(gòu)、“雙創(chuàng)”公共平臺）等，公共政策通過對市場上人才、資本、信息、技術(shù)等資源的投入做出規(guī)定，推動其自由流動，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，使各方能夠調(diào)動一切社會資源突破障礙，以創(chuàng)新帶動創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促進(jìn)創(chuàng)新；政府在“雙創(chuàng)”活動中，主要通過制定各種相關(guān)政策，發(fā)揮宏觀調(diào)控的指導(dǎo)作用，借助目標(biāo)規(guī)劃、法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠等手段規(guī)范“雙創(chuàng)”活動，鼓勵“雙創(chuàng)”行為，營造“雙創(chuàng)”良好氛圍。

2.3 Z維度：作用產(chǎn)業(yè)類型

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策制定的主要目的是促使“雙創(chuàng)”活動持續(xù)、有效地開展，而僅關(guān)注基本政策工具的使用，難以體現(xiàn)政策的重點作用領(lǐng)域、方向以及力度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，新西蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家費希爾（1935）率先將國民經(jīng)濟(jì)部門劃分為三次產(chǎn)業(yè)，并認(rèn)為人類社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依次經(jīng)歷了第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)3個不同階段，而經(jīng)濟(jì)階段的演進(jìn)就是以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)交替為特征的。

目前，中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培育新動能、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大任務(wù)。而“雙創(chuàng)”活動作為全社會的大規(guī)模實踐活動，必將涉及經(jīng)濟(jì)社會的各方面。因此，本文根據(jù)國家統(tǒng)計局最新制定的《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，將“雙創(chuàng)”政策的作用領(lǐng)域以第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架的Z維度，以體現(xiàn)政策工具對不同層次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。具體而言，第一產(chǎn)業(yè)包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)等；第二產(chǎn)業(yè)包括采礦業(yè)，制造業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，建筑業(yè)等；第三產(chǎn)業(yè)為服務(wù)業(yè)，包括批發(fā)和零售業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，住宿和餐飲業(yè)，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，金融業(yè)，文化、體育和娛樂業(yè)等。

綜上所述，根據(jù)政策工具的基本理論、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體的分類以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策作用的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，本文建立了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架，如圖2所示。其中，X軸為基本政策工具，包括供給型、需求型、環(huán)境型政策工具；Y軸為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體，包括個人、社會組織、政府；Z軸為作用產(chǎn)業(yè)類型，包括第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)。

圖2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架

3 研究方法與樣本選擇

3.1 樣本選擇

課題組在政策樣本遴選過程中，遵循“權(quán)威性、公開性、有效性、相關(guān)性和唯一性”的原則，以中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站中“雙創(chuàng)政策匯集發(fā)布解讀平臺”為準(zhǔn)，系統(tǒng)搜集了2003—2020年間中國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。為了確保政策選取的全面性與代表性，本研究僅選擇國家層面的“雙創(chuàng)”政策，即由國務(wù)院、各部委以及直屬機(jī)構(gòu)單獨或聯(lián)合頒布的各種“雙創(chuàng)”政策，而未選擇地方政府頒布的相關(guān)政策，共搜集到政策文本345份；然后，對所搜集到的政策文本進(jìn)行略讀和篩選，剔除政策解讀類、重復(fù)出現(xiàn)、已被廢止或失效的政策文本以及類型為函、復(fù)函、批復(fù)等的文件，得到258份有效政策文本；最后，考慮到政策搜集過程中可能存在遺漏，利用政策之間的傳承與引用關(guān)系，通過檢索到的政策文本進(jìn)行回溯檢索，最終共梳理出政策文本261份。

3.2 研究方法

本文主要采用政策文本分析法對中國政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策文本展開研究，并基于扎根理論對政策文本進(jìn)行解構(gòu)、歸類和比較。先將資料進(jìn)行分解、概念化（譯碼），再以新方式將概念重新組合。其作用在于通過對政策文本的分析、解釋，預(yù)測政府對“雙創(chuàng)”活動支持的方式、力度、領(lǐng)域以及總體趨勢。

具體來講，首先根據(jù)前文已構(gòu)建的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架，按照基本政策工具（X）、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體（Y）、作用產(chǎn)業(yè)類型（Z）進(jìn)行政策文本的分析類目設(shè)置，同時對類目進(jìn)行較為準(zhǔn)確的界定并確保類目之間的互斥性以保證其信度。然后，由兩位編碼者分別依據(jù)分析類目對政策文本的內(nèi)容進(jìn)行獨立編碼、標(biāo)注和分類，先按照“政策編號—章節(jié)號—具體條款號”的方式進(jìn)行編碼，再根據(jù)X—Y—Z三維度框架的類目對其進(jìn)行歸類、整理和統(tǒng)計。如果同一政策條款包含多個類目，則都予以記錄。需要說明的是，所有抽取的內(nèi)容分析單元都體現(xiàn)了政策工具信息，故均可以在基本政策工具類型維度上歸類，但并非所有的政策工具都體現(xiàn)著作用產(chǎn)業(yè)類型和“雙創(chuàng)”主體信息，因而在對作用產(chǎn)業(yè)類型和“雙創(chuàng)”主體維度的政策工具歸類統(tǒng)計時，其總數(shù)并不等同于所抽取的文本分析單元數(shù)量的總數(shù)。最后，基于上述創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架，分別統(tǒng)計分析各單維度的政策工具使用次數(shù)或政策條款數(shù)量，以及多維度政策工具組合使用情況，全面系統(tǒng)地探討中國政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策的作用方式、主體以及領(lǐng)域，力求發(fā)現(xiàn)政策重點，為今后政策制定提供系統(tǒng)性參考信息，以進(jìn)一步推進(jìn)“雙創(chuàng)”活動的持續(xù)開展。

4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本的三維分析

4.1 基本政策工具維度（X維度）

政策工具的使用能夠促使政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實，不同的政策組合會產(chǎn)生不同的政策效果。通過對基本政策工具（X維度）使用情況的統(tǒng)計，得到現(xiàn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的基本政策工具使用情況，如表2所示?？梢钥闯?，環(huán)境型政策工具的使用超過總量半數(shù)，在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策中占主導(dǎo)地位，而需求型政策工具使用最少，3類政策工具的具體使用頻次差異較大。

表2 支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策中基本政策工具使用情況

對政策條款進(jìn)行細(xì)分統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，在基本政策工具的使用上，環(huán)境型政策工具的使用次數(shù)約占政策工具使用總數(shù)的3/4。其中，“規(guī)范管理”和“策略性措施”使用次數(shù)較多，其次為“金融支持”“監(jiān)督管理”“公共服務(wù)支持”和“稅收優(yōu)惠”，而“目標(biāo)規(guī)劃”“簡政放權(quán)”和“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等使用次數(shù)相對較少。結(jié)合政策文本的具體內(nèi)容發(fā)現(xiàn)：“規(guī)范管理”和“監(jiān)督管理”主要是規(guī)范監(jiān)督“雙創(chuàng)”過程中各主體行為；“策略性措施”主要是加強(qiáng)“雙創(chuàng)”實踐活動的政策宣傳引導(dǎo)、部門之間協(xié)調(diào)合作等；“金融支持”“公共服務(wù)支持”和“簡政放權(quán)”等主要是為“雙創(chuàng)”活動提供投融資服務(wù)和政務(wù)服務(wù)。這些政策工具的使用情況表現(xiàn)出，中國政府更多地傾向于運用引導(dǎo)規(guī)范市場活動以及提供資金支持和稅收優(yōu)惠等方式促進(jìn)“雙創(chuàng)”活動的開展，但對簡權(quán)放政、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等影響創(chuàng)新者切身利益的政策領(lǐng)域不夠重視。

同時也發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具使用較少，需求型政策工具更為稀缺。在供給型政策工具中，“基礎(chǔ)設(shè)施支持”使用次數(shù)最多，“資金支持”“技術(shù)支持”“人才培養(yǎng)”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育”等次之。結(jié)合政策文本具體內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)，供給型政策工具主要為“雙創(chuàng)”活動提供平臺設(shè)施、人才、資金、技術(shù)和信息等支持，滿足生產(chǎn)活動中對人、財、物等基本生產(chǎn)要素的需求，以直接推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。然而，需求型政策工具的類型和使用次數(shù)均遠(yuǎn)少于供給型和環(huán)境型。從類型上看，僅有4種工具類型；從使用次數(shù)上看，“外包”和“減少貿(mào)易管制”類工具使用次數(shù)均不足10次，而占整體近半數(shù)的“海外交流”相對于環(huán)境型和供給型政策工具而言也微不足道。由此可見，需求型政策工具在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策中處于極度稀缺的狀態(tài)，未能得到有效運用，這將在很大程度上影響其對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的拉動作用。

由此可以得出兩點結(jié)論：①支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策工具組合類型豐富多樣，中國政府尤其側(cè)重于環(huán)境型政策工具的使用，注重為“雙創(chuàng)”活動提供良好的市場、經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境。此外，諸多環(huán)境型政策工具中細(xì)分工具的使用既體現(xiàn)出政府在深化“放管服”改革時，傾向于以優(yōu)化管理和服務(wù)的方式改善“雙創(chuàng)”發(fā)展環(huán)境，也表現(xiàn)出一定的行政慣性，較少使用“簡政放權(quán)”等措施。另外，使用次數(shù)較多的“策略性措施”也進(jìn)一步體現(xiàn)出政府在支持“雙創(chuàng)”發(fā)展中注重發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

②供給型政策工具使用較少，需求型政策工具更為稀缺，兩者的細(xì)分工具類型均不多，且使用頻率都相對較低。其中，供給型政策工具中細(xì)分工具的使用涵蓋了加強(qiáng)人才、資本、土地、技術(shù)、平臺等各類社會生產(chǎn)經(jīng)營活動所需資源要素的供給，能較好地直接促進(jìn)各主體有效開展“雙創(chuàng)”活動。而需求型政策工具中細(xì)分工具類型少、使用頻率低，尤其是“外包”和“政府采購”類工具的稀缺，會影響政府對“雙創(chuàng)”發(fā)展?fàn)恳饔玫陌l(fā)揮。

4.2 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體維度（Y維度）

公共政策實施對象的確定有助于增強(qiáng)政策的針對性，對不同創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體實施特定類型的政策可大幅度提升政策效果。通過對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容的解構(gòu)，根據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體（Y維度）的類目進(jìn)行統(tǒng)計分析，得出樣本中對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體作用的政策條款的數(shù)量和占比分布情況，如圖3所示。

圖3 支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策作用主體分布

對政策條款進(jìn)行細(xì)分統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，在個人方面，有關(guān)“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員、高校畢業(yè)生、科技人員”的政策條款數(shù)量最多，占該主體政策條款總數(shù)的50%以上，其余有關(guān)“留學(xué)回國人員、退役士兵、農(nóng)民”的政策條款數(shù)量較少；在社會組織方面，政策較多關(guān)注“小微企業(yè)、中小企業(yè)”，占該主體政策條款總數(shù)的62.64%，關(guān)注“高校、科研院所”的政策條款僅占8.09%；而政府行為影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的各個方面，從政策內(nèi)容上看主要通過加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督管理、簡政放權(quán)等方式，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境以及提供導(dǎo)向性意見。

統(tǒng)計結(jié)果明確顯示出，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策較為重視對社會組織的支持和對政府行為的規(guī)范，尤為關(guān)注小微企業(yè)、中小企業(yè)，而涉及個人、高校和科研院所的規(guī)定較少。這是由于：一方面，小微企業(yè)、中小企業(yè)的門檻較低，是大眾創(chuàng)業(yè)的主要實施者，并且企業(yè)（尤其是科技企業(yè)）是新技術(shù)的使用主體、研發(fā)主體以及投資主體，這更奠定了其創(chuàng)新主體的地位；另一方面，政府作為“雙創(chuàng)”的主要推動者，大多情況下并非社會經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者，主要通過資金支持、環(huán)境營造等方式助推其他主體開展“雙創(chuàng)”活動。另外，需要指出的是，政府政策對高校、科研院所涉及創(chuàng)業(yè)的規(guī)定較少，究其原因在于中國高?？萍既藛T創(chuàng)業(yè)尚處于探索期。直至2015年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，明確提出“支持高校、科研院所等專業(yè)技術(shù)人員在職和離崗創(chuàng)業(yè)”，才真正在國家層面上有了具體政策依據(jù)。

結(jié)合政策文本內(nèi)容可以得出以下結(jié)論：①創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策所針對的主體多元，涉及宏觀、中觀和微觀3個不同層面，社會組織和政府的相關(guān)活動尤為受到關(guān)注。其中，政府主要通過營造良好環(huán)境來支持“雙創(chuàng)”發(fā)展，大多采取策略性措施引導(dǎo)“雙創(chuàng)”活動的方向，促進(jìn)各主體間協(xié)調(diào)合作，持續(xù)推動“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體活力，推動“雙創(chuàng)”高質(zhì)量發(fā)展。

②在社會組織方面，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策較多地關(guān)注中小型科技企業(yè)的“雙創(chuàng)”活動，這在很大程度上是由于企業(yè)不僅是科技創(chuàng)新的主體，更是科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的價值實現(xiàn)主體，而且大多數(shù)企業(yè)家不僅具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，更具有豐富的資源和經(jīng)驗；然而，對于高校和科研院所的“雙創(chuàng)”活動關(guān)注相對較少，這主要是由于高校教師以及科研人員離崗創(chuàng)業(yè)不僅要面臨風(fēng)險，還可能對教學(xué)科研工作產(chǎn)生影響，因此長期缺乏相應(yīng)的制度安排。

③在個人方面，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策較多地關(guān)注返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和高校畢業(yè)生的“雙創(chuàng)”活動。這一方面體現(xiàn)了政府立足于實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略以及推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本需要，較為關(guān)注農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)“雙創(chuàng)”活動；另一方面體現(xiàn)了政府對高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重視與支持，引導(dǎo)其以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

4.3 作用產(chǎn)業(yè)類型維度（Z維度）

通過對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策內(nèi)容的解構(gòu)，根據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析框架中作用產(chǎn)業(yè)類型（Z維度）的類目進(jìn)行統(tǒng)計分析，除去一些沒有明確顯示針對某一類型產(chǎn)業(yè)或者某一具體行業(yè)的政策外，得出樣本中支持3類產(chǎn)業(yè)的政策條款分布情況，如圖4所示。

圖4 支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策作用產(chǎn)業(yè)類型分布

從統(tǒng)計結(jié)果可以直觀地看出，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策特別重視第三產(chǎn)業(yè)，而對第一、二產(chǎn)業(yè)的支持相對較少，這也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段提升的必然結(jié)果。在經(jīng)歷了改革開放的高速發(fā)展之后，2013年第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量在全國GDP中的比重首次超越第二產(chǎn)業(yè)，并在2015年之后長期穩(wěn)定占據(jù)全國GDP半數(shù)以上，第三產(chǎn)業(yè)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。按照霍利斯·錢納里教授的工業(yè)化階段理論，中國正處于工業(yè)化后期向后工業(yè)化時期過渡的階段。這一時期發(fā)展最快的領(lǐng)域是第三產(chǎn)業(yè)，特別是新興服務(wù)業(yè)，如金融、信息、廣告、公用事業(yè)、咨詢服務(wù)等，并成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。這反映到公共政策領(lǐng)域，就會表現(xiàn)為有關(guān)第三產(chǎn)業(yè)的政策數(shù)量極大增加，從而使得創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策呈現(xiàn)出“第三產(chǎn)業(yè)極多，第一、二產(chǎn)業(yè)較少”的特點。

而對政策條款進(jìn)行細(xì)分統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，在第一產(chǎn)業(yè)中，“農(nóng)業(yè)”相關(guān)的政策條款數(shù)量最多，而“種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)和林業(yè)”相關(guān)的政策條款數(shù)量極少；在第二產(chǎn)業(yè)中，“制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工”相關(guān)的政策條款數(shù)量明顯較多；在第三產(chǎn)業(yè)中，“金融業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、電子商務(wù)”相關(guān)的政策條款數(shù)量較多，共占第三產(chǎn)業(yè)政策條款總數(shù)的80%以上。

結(jié)合政策文本內(nèi)容可以得出以下結(jié)論：①支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策文本內(nèi)容覆蓋3種產(chǎn)業(yè)類型，尤其側(cè)重于第三產(chǎn)業(yè)。這一方面是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的現(xiàn)實要求；另一方面從政策作用的細(xì)分產(chǎn)業(yè)大多為科技服務(wù)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)等可以看出，政府正在加快推進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展、科技與金融的深度融合以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，旨在實現(xiàn)科技創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，進(jìn)而貫徹實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

②對于第一產(chǎn)業(yè)，政策重點在于農(nóng)業(yè)。這既體現(xiàn)了政府一如既往地對“三農(nóng)”問題的關(guān)注，即重視關(guān)乎國計民生的根本性問題，也體現(xiàn)了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的要求。對于第二產(chǎn)業(yè)，政策重點支持制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工。其中，制造業(yè)是我國解決就業(yè)問題、防止產(chǎn)業(yè)空心化的主要著力點，政府對此一貫予以高度重視；而農(nóng)產(chǎn)品加工對促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展具有重要作用，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的支撐力量。由此可以看出，中國支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策作用的產(chǎn)業(yè)類型全面多樣且符合現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

4.4 多維度政策工具組合分析

4.4.1 針對不同主體的政策工具組合分析（X—Y維度）。在分析基本政策工具（X維度）的基礎(chǔ)上，引入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體（Y維度）予以輔助，可以發(fā)現(xiàn)針對不同主體的政策工具組合應(yīng)用狀況，如圖5所示。

圖5 支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策X—Y維度交叉統(tǒng)計分布圖

本文從微觀、中觀和宏觀的角度將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體分為個人、社會組織和政府3類，針對不同主體分析特定政策實施情況，以進(jìn)一步探討政策的針對性和有效性。由圖5可知，3類主體共使用供給型政策工具385次，需求型政策工具51次，環(huán)境型政策工具1 234次，這種分布狀態(tài)與前文所述政策工具的整體使用情況相一致。從條目的具體分布情況可以看出：在個人方面，供給型政策工具中的“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育”“人才培養(yǎng)”和環(huán)境型政策工具中的“策略性措施”“公共服務(wù)支持”使用較多，而需求型政策工具幾乎空白；在社會組織方面，環(huán)境型和供給型政策工具的整體使用頻次多于需求型政策工具，尤其是“規(guī)范管理”“金融支持”的使用次數(shù)均超過100次；在政府方面，環(huán)境型政策工具使用普遍較多，供給型和需求型政策工具使用明顯較少，特別是需求型政策工具的使用次數(shù)均不足10次。

結(jié)合相關(guān)政策文本內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，中國政府在政策工具的使用上，針對個人較多地進(jìn)行教育和培養(yǎng)，為其提供金融資本、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方面的支持，鼓勵個人開展“雙創(chuàng)”活動，這是在中國勞動力資源豐富但傳統(tǒng)人口紅利趨于消失的現(xiàn)狀下培育和催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力的客觀要求；而針對社會組織較多地進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范管理，為其提供投融資、稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)等方面的支持，并采取協(xié)調(diào)合作等策略性方法鼓勵企業(yè)、科研院所、高等院校、眾創(chuàng)空間等多主體協(xié)同開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。這一方面能夠幫助企業(yè)破解融資難等問題，突出企業(yè)在“雙創(chuàng)”活動中的主體地位；另一方面也能夠推動產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)“雙創(chuàng)”活動的開展，深入推進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。

同時還發(fā)現(xiàn)，政府在“雙創(chuàng)”活動中所起的作用更多是聚集各種社會資源，規(guī)范監(jiān)督市場各主體的行為，協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系。這一方面是中國科技體制改革的重要體現(xiàn)，即克服政府主導(dǎo)科技創(chuàng)新的弊端，形成市場主導(dǎo)的以市場主體為核心進(jìn)行科技自主創(chuàng)新的體制機(jī)制；另一方面表明政府的主要功能是強(qiáng)化政策統(tǒng)籌、細(xì)化關(guān)鍵措施、做好經(jīng)驗推廣等，打通服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“最后一公里”，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的積極氛圍。由此可以看出，中國政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策對不同創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體分別采取了針對性的措施，不僅凸顯了各主體的特征，還符合現(xiàn)階段中國科技體制改革以及“雙創(chuàng)”多主體協(xié)同促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的實踐過程。

4.4.2 針對不同產(chǎn)業(yè)的政策工具組合分析（X—Z維度）。在分析基本政策工具（X維度）的基礎(chǔ)上，引入作用產(chǎn)業(yè)類型（Z維度）予以輔助，可以發(fā)現(xiàn)針對不同產(chǎn)業(yè)類型的政策工具組合應(yīng)用狀況，如圖6所示。

圖6 支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策X—Z維度交叉統(tǒng)計分布圖

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動涉及不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，相應(yīng)政策對各產(chǎn)業(yè)均有涉及，但關(guān)注程度與作用方式卻有所不同。由圖6可知，在各產(chǎn)業(yè)類型中，供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分別使用了175次、25次和603次，與前文所述政策工具的整體使用情況相一致。從條目的具體分布可以看出：在第一產(chǎn)業(yè)中，環(huán)境型政策工具中的“策略性措施”和“金融支持”使用次數(shù)較多，而“減少貿(mào)易管制”和“簡政放權(quán)”使用次數(shù)為零；在第二產(chǎn)業(yè)中，各政策工具使用次數(shù)均較少，其中有3種工具的使用次數(shù)為零，僅環(huán)境型政策工具中的“策略性措施”“目標(biāo)規(guī)劃”以及供給型政策工具中的“基礎(chǔ)設(shè)施支持”使用次數(shù)相對較多；在第三產(chǎn)業(yè)中，各政策工具使用次數(shù)普遍較多，最高達(dá)138次，且與第一、二產(chǎn)業(yè)相比，還多次使用了需求型政策工具中的“海外交流”。另外，需要指出的是，“減少貿(mào)易管制”在各類產(chǎn)業(yè)中均未出現(xiàn)。

結(jié)合相關(guān)政策文本內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)：①在第一產(chǎn)業(yè)中，政府較多運用引導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)合作的手段為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，并通過金融信貸服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人才教育培養(yǎng)等手段培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)水平，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

②在第二產(chǎn)業(yè)中，政府大多通過制定發(fā)展規(guī)劃等從宏觀層面上確定制造業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和方向，通過協(xié)調(diào)部門間合作，加快制造業(yè)發(fā)展進(jìn)程，同時為制造業(yè)升級和農(nóng)產(chǎn)品加工等提供充足的人、財、物等要素的支持。這反映了中國政府對制造業(yè)的一貫重視，并透露出強(qiáng)烈的促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意愿。

③在第三產(chǎn)業(yè)中，政府綜合運用多種類型的政策工具，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；除了依舊重視供給型和環(huán)境型政策工具的使用外，還強(qiáng)調(diào)運用需求型政策工具，加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)中科技服務(wù)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)等與海外的交流與合作。這不僅是對新興產(chǎn)業(yè)學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗的鼓勵，更體現(xiàn)了“推動形成全面開放新格局”“堅持引進(jìn)來和走出去并重”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。由此可以看出，中國政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策針對不同產(chǎn)業(yè)類型分別采取了不同的工具組合和作用手段，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政策工具使用的針對性和有效性得到提高。

通過對不同主體和不同產(chǎn)業(yè)政策工具組合情況（X—Y，X—Z）的統(tǒng)計分析可以發(fā)現(xiàn)，無論針對哪一類主體或者哪一類產(chǎn)業(yè)，在中國支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策中環(huán)境型政策工具使用次數(shù)均為最多。整體來看，“規(guī)范管理”“策略性措施”“基礎(chǔ)設(shè)施支持”“金融支持”等最為常用，這些政策重點在于促使各主體在“雙創(chuàng)”活動中的行為規(guī)范化、合法化，并為其提供資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施支持。需要注意的是，政策工具中“減少貿(mào)易管制”“外包”“簡政放權(quán)”使用次數(shù)較少，甚至多次出現(xiàn)使用次數(shù)為零的情況，而這些政策主要用于減少政府對市場的管制，將適合市場做的事情交還于市場，以獲得更高的效率。由此可以看出，中國現(xiàn)有的支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策一方面努力促使政府的管理和服務(wù)規(guī)范化，另一方面又缺乏放松市場管制的動力。這既是行政慣性的表現(xiàn)，也是今后創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的優(yōu)化重點。

5 總結(jié)與討論

5.1 研究結(jié)論

通過上文對政策工具使用情況的分析，可以對近年來中國政府支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策有一個初步認(rèn)識。

第一，從政策工具的整體使用情況來看，環(huán)境型政策工具使用最為頻繁，供給型政策工具次之，需求型政策工具使用次數(shù)最少。這說明中國在促進(jìn)“雙創(chuàng)”發(fā)展中的工作重點主要在于營造良好的社會環(huán)境，相較于計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府職能已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性變化，逐漸轉(zhuǎn)向以服務(wù)為主，政策工具的使用也逐漸呈現(xiàn)多元化的趨勢。但在進(jìn)一步簡政放權(quán)和直接發(fā)生作用促進(jìn)“雙創(chuàng)”發(fā)展的相關(guān)政策領(lǐng)域，發(fā)展空間仍然較大。

第二，對于不同主體而言，政府和社會組織是政策關(guān)注的重點，對個人關(guān)注較少。政策工具的組合方面存在失衡之處，例如，促使政府管理和服務(wù)行為規(guī)范化、合法化并提供基礎(chǔ)設(shè)施、金融和公共服務(wù)支持的政策工具較為豐富，而政府直接鼓勵個體進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策工具以及促使政府放松管制、簡政放權(quán)的政策工具數(shù)量均較少，尚未形成全面推動各主體均衡發(fā)展的政策工具組合。

第三，對于不同產(chǎn)業(yè)而言，第三產(chǎn)業(yè)是政策支持的重點，第二產(chǎn)業(yè)受關(guān)注最少。政策工具的組合方面存在不合理之處，政府直接拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具數(shù)量較少，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展中促使政府放松管制、簡政放權(quán)的政策工具嚴(yán)重短缺，現(xiàn)有政策工具組合難以達(dá)到推動各產(chǎn)業(yè)全面均衡發(fā)展的效果。

5.2 理論探討

自“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”活動開展以來，全國掀起了一股創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)浪潮，而相關(guān)政策的制定出臺也在一定程度上反映著國家在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展中的價值理念和戰(zhàn)略思想。

第一，表達(dá)了以中國國情為根基的創(chuàng)新發(fā)展理念。中國特色社會主義的創(chuàng)新發(fā)展理念不僅來自馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，更是對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的實踐總結(jié)和戰(zhàn)略應(yīng)對?！按蟊妱?chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是推動我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增強(qiáng)發(fā)展新動力的重要突破口。當(dāng)前，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增速換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，政府需要通過投融資、監(jiān)管、科技、財稅等多方面的體制機(jī)制改革，吸引更多的社會資本參與投資，激發(fā)更廣泛微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力。而中國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策充分體現(xiàn)了政策制定者以我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際為基礎(chǔ)的價值傾向，反映到政策層面就是積極使用環(huán)境型和供給型政策工具，促進(jìn)“雙創(chuàng)”發(fā)展優(yōu)良環(huán)境的營造和所需資源要素的有效供給，引導(dǎo)各中小微企業(yè)、科研院所和高校畢業(yè)生等主體踴躍投入到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的浪潮中，加快實現(xiàn)我國第一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而解決傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式下的各種矛盾沖突，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型和動力系統(tǒng)的提質(zhì)增效。

第二，彰顯了以人民為中心的政策價值理念。新時代必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益，進(jìn)而實現(xiàn)人的全面發(fā)展，促進(jìn)全體人民共同富裕。而“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”作為我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、堅持創(chuàng)新發(fā)展新理念的關(guān)鍵途徑，是實現(xiàn)人民共享發(fā)展成果的重要舉措。當(dāng)前，中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策堅持以人為本，涉及多元創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體，廣泛分布于宏觀、中觀和微觀3個不同層面，尤其關(guān)注中小型科技企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的“雙創(chuàng)”活動實踐需要，加快促進(jìn)了科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。此外，中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策針對不同主體特征和不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求分別采取了相應(yīng)的措施，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源有限的社會大眾、產(chǎn)業(yè)主體獲取必備的生存和發(fā)展資源提供了堅實的政策保障，有效激發(fā)和釋放了各主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能，一定程度上確保了發(fā)展成果由人民共創(chuàng)共享。

第三，體現(xiàn)了以工具理性為基礎(chǔ)的政策支持行為。工具理性是通過實踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為實現(xiàn)人的某種利益服務(wù)的價值觀。工具理性的存在使得公共政策致力于通過具有科學(xué)性、技術(shù)性與針對性的手段來解決當(dāng)前最為突出的社會問題。當(dāng)前，不同產(chǎn)業(yè)、不同人群的“雙創(chuàng)”情景存在差異，其對“雙創(chuàng)”的需求也有所不同，較為注重通過個性化的解決方案來達(dá)成“精準(zhǔn)創(chuàng)新”“精準(zhǔn)創(chuàng)業(yè)”的目的。這反映到政策內(nèi)容中即為政府部門因“人”施策，實施“雙創(chuàng)”政策的差異化供給。針對個人，政府部門較多地進(jìn)行教育和培養(yǎng)，鼓勵個人勇于開展“雙創(chuàng)”活動；而針對社會組織，政府部門則注重加強(qiáng)監(jiān)督和規(guī)范管理，為其提供投融資、稅收以及公共服務(wù)等多方面的政務(wù)便利，并積極推動多主體協(xié)同開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度，政府部門更是依據(jù)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在特征和發(fā)展速度，對各政策工具組合進(jìn)行個性化設(shè)計和應(yīng)用。這些充分體現(xiàn)了中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策系統(tǒng)中鮮明的工具理性色彩。

5.3 實踐啟示

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”主要通過激發(fā)和釋放全社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能來促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動新舊動能轉(zhuǎn)換以及貫徹實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對于“雙創(chuàng)”也提出了更高要求，相應(yīng)政策體系也須進(jìn)一步優(yōu)化升級?；诂F(xiàn)有研究成果和當(dāng)前“雙創(chuàng)”發(fā)展情況，本文將提出以下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)化建議。

第一，整合優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策鏈?，F(xiàn)有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策著重使用環(huán)境型政策工具，對于營造“雙創(chuàng)”優(yōu)良環(huán)境的關(guān)注較多，而較少使用供給型和需求型政策工具，相對忽略了對于要素聚集和主體合作的鞏固及加強(qiáng)。此外，雖然現(xiàn)有政策較為注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改善優(yōu)化，但針對“放管服”改革以及“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等激發(fā)各類主體權(quán)益保護(hù)意識和“雙創(chuàng)”活力的政策領(lǐng)域仍須持續(xù)深入發(fā)展。因此，應(yīng)注重整合優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策鏈，通過加快促進(jìn)要素聚集、搭建各類主體協(xié)同創(chuàng)新平臺、提升“雙創(chuàng)”環(huán)境氛圍的活躍度等措施，建立一個多主體協(xié)同、多要素聚合、制度完善、環(huán)境適宜的“雙創(chuàng)”生態(tài)系統(tǒng)，推動“雙創(chuàng)”可持續(xù)發(fā)展。

第二，重視政策差異化供給?，F(xiàn)有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策在產(chǎn)業(yè)方面主要關(guān)注第三產(chǎn)業(yè)，但為了防止產(chǎn)業(yè)空心化，同時促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步加大對于第一、二產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度。在政策作用主體方面，雖然政府和社會組織的社會經(jīng)濟(jì)活動范圍較廣、影響較大，但創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最終都是由人來實現(xiàn)的，加強(qiáng)對個體的政策支持和引導(dǎo)同樣必不可少。而且，由于所處“雙創(chuàng)”情境的不同，各產(chǎn)業(yè)類型和各主體對政策的需求也存在差異。應(yīng)根據(jù)不同主體、不同產(chǎn)業(yè)類型的差異化政策需求，提供針對性較強(qiáng)、操作性較高的政策措施，進(jìn)一步加大政策的聚焦力度，保證政策精準(zhǔn)供給，精準(zhǔn)推動“雙創(chuàng)”發(fā)展。

第三，打通政策落實“最后一公里”。政策落實是將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的重要途徑，是實現(xiàn)政策目標(biāo)、發(fā)揮政策實效的關(guān)鍵。當(dāng)前，中國支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的政策大多是由各部門單獨制定并頒布的，多部門聯(lián)合制定的政策文件不足總量的1/3，各部門間的協(xié)同聯(lián)動性有待提高。同時，結(jié)合政策內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策大多采取策略性措施支持引導(dǎo)“雙創(chuàng)”發(fā)展，關(guān)鍵措施的細(xì)化程度有待提高。此外，“雙創(chuàng)”是面向各個階層、各種群體的全社會活動，做好“雙創(chuàng)”理念的宣傳和先進(jìn)經(jīng)驗的推廣，營造良好的環(huán)境氛圍，有利于激發(fā)全社會的“雙創(chuàng)”活力。因此，應(yīng)促進(jìn)政策制定主體之間的協(xié)同聯(lián)動，細(xì)化關(guān)鍵政策措施，積極宣傳推廣政策理念，以打通創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策落實的“最后一公里”。

總之，隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，現(xiàn)有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系有待進(jìn)一步優(yōu)化。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策在保持連續(xù)穩(wěn)定的同時，需要結(jié)合反饋效果和實際情況不斷進(jìn)行調(diào)整和修正，避免人為因素干擾導(dǎo)致政策實施間斷等問題。在現(xiàn)有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策的基礎(chǔ)上，政府可以采取整合優(yōu)化政策鏈、重視政策差異化供給、打通政策落實“最后一公里”等措施，優(yōu)化現(xiàn)有政策體系，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，推動實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。