袁乃全，熊麗軍，唐瑤玲

（1.湖南地科院規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410118；2.安化縣自然資源局，湖南 益陽(yáng) 413599；3.長(zhǎng)沙市天吉土地規(guī)劃咨詢有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410118）

1 鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控的現(xiàn)實(shí)問題

1.1 鄉(xiāng)村風(fēng)貌相關(guān)研究

國(guó)內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌研究較晚，對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌研究分4個(gè)階段：

（1）第1階段為2010年前，多為套用城市設(shè)計(jì)手法在規(guī)劃設(shè)計(jì)層面做鄉(xiāng)村自然環(huán)境的整治研究；

（2）第2階段為2011—2014年，基于“美麗鄉(xiāng)村”和“留住鄉(xiāng)愁”規(guī)劃理念，以村落特別是古村落的特色保護(hù)作為切入點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村的空間場(chǎng)所與環(huán)境的融合；

（3）第3階段為2015—2019年，開始系統(tǒng)性綜合性研究鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造問題，分片分類提出規(guī)劃設(shè)計(jì)策略；

（4）第4階段為2020年后，在鄉(xiāng)村振興政策出臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)基本完成后，學(xué)者從管控角度探索鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃落實(shí)[1]。

截至2021年8月，中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，篇名含“鄉(xiāng)村風(fēng)貌”的研究論文為2 189篇，篇名含“鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控”的研究論文僅為6篇。可見，其研究從單一的鄉(xiāng)村環(huán)境治理，到鄉(xiāng)村特色挖掘與傳承，再到鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造策略的制定，研究的深度與廣度在拓展，管理與實(shí)施層面的研究有待進(jìn)一步探索。

1.2 鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控相關(guān)探索

2018年，中國(guó)先后印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，明確提出鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造及持續(xù)推進(jìn)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。近年來，各界對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的研究從單一的規(guī)劃、建設(shè)與管控上升至國(guó)家空間治理層面，但目前已出臺(tái)的系列鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中并未明確鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃管控的地位和具體內(nèi)容（表1）。

表1 村莊規(guī)劃涉及的部分政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一覽表Table 1 List of some polices regulations and technique standards concerning rural planning

國(guó)內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃的具體實(shí)踐多以專項(xiàng)規(guī)劃或以專題研究依附于法定規(guī)劃[2]。以市縣域?qū)用娴娘L(fēng)貌規(guī)劃確定整體定位和總體格局，在村莊層面的操作性不強(qiáng)；鎮(zhèn)域和村域?qū)用娴泥l(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃內(nèi)容多以形態(tài)設(shè)計(jì)意向?yàn)橹?也不能作為實(shí)施與管理的實(shí)際工具[2]。相比較而論，城市設(shè)計(jì)中分級(jí)分類的管控方式正是鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃所缺乏的關(guān)鍵性內(nèi)容[3]。

1.3 湖南省鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控現(xiàn)實(shí)問題

湖南省市、縣兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南均提出在規(guī)劃中分類開展城鄉(xiāng)環(huán)境風(fēng)貌整治工作，省村莊規(guī)劃編制技術(shù)大綱將村莊劃分為城郊融合類、農(nóng)業(yè)發(fā)展類、生態(tài)保護(hù)類、特色保護(hù)類和集聚提升類等5種村莊類型。依據(jù)相關(guān)理論和實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)階段湖南省鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控面臨兩大現(xiàn)實(shí)問題[4]：一是如何打破各自為政的局面，在全域全要素規(guī)劃要求下能充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控的引領(lǐng)作用，明確各級(jí)事權(quán)，建立鄉(xiāng)村風(fēng)貌分級(jí)管控模式，形成“市—鎮(zhèn)—村”三級(jí)管控機(jī)制；二是如何避免一刀切的管理方式，針對(duì)村莊自身的實(shí)際特點(diǎn)，因地制宜進(jìn)行分類管控，從而突出各自特色，塑造形態(tài)各異的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

2 鄉(xiāng)村風(fēng)貌要素系統(tǒng)構(gòu)建

鄉(xiāng)村風(fēng)貌不同于城市風(fēng)貌，山林田園、河網(wǎng)水系及富有鄉(xiāng)村氣息的空間是鄉(xiāng)村風(fēng)貌的重要要素與載體，提煉特色鄉(xiāng)村風(fēng)貌要素，有必要建立不同于城市視角的鄉(xiāng)村風(fēng)貌要素系統(tǒng)。東莞市、廣州市、上海市、貴州省、浙江省等地制定鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)導(dǎo)則，提取了各地特色風(fēng)貌核心管控要素[2]（表2）。本文立足湖南省鄉(xiāng)村風(fēng)貌的現(xiàn)狀調(diào)研分析，借鑒外省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新梳理了鄉(xiāng)村“田水路林村”風(fēng)貌要素，提煉出具有湖南省地域特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌核心管控要素：山、水、田園、筑、路、點(diǎn)，并把核心管控要素細(xì)分出16小類（圖1），以此作為鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控中的重要抓手。

表2 關(guān)于對(duì)部分省市鄉(xiāng)村風(fēng)貌導(dǎo)則分析一覽表Table 2 List of analysis to rural scenery administration guidelines of some provinces and cities

圖1 湖南省鄉(xiāng)村風(fēng)貌要素系統(tǒng)Fig.1 Rural scenery key elements system of Hunan Province

表3 湖南省各村莊功能類型的特點(diǎn)一覽表Table 3 List of characteristics of functionalities of villages in Hunan province

3 鄉(xiāng)村風(fēng)貌分級(jí)分類管控模式

統(tǒng)計(jì)分析湖南省122個(gè)縣級(jí)行政單位開展村莊規(guī)劃編制的2.32萬(wàn)個(gè)行政村（截至2021年8月各市縣上報(bào)的數(shù)據(jù)，不含城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊），村莊功能類型以集聚提升類最多，其次分別為農(nóng)業(yè)發(fā)展類、生態(tài)保護(hù)類、城郊融合類和特色保護(hù)類。各類型村莊分布數(shù)量、分布區(qū)域與湖南省地形地貌分區(qū)、《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》（2016）基本吻合，由此可進(jìn)一步判斷每種功能類型村莊的綜合特征，以及分類風(fēng)貌管控側(cè)重點(diǎn)，與市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊各層面的國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)管理全過程有效銜接（表3）。

3.1 分類管控

針對(duì)5種功能類型的村莊分類，制定風(fēng)貌管控的目標(biāo)、要素和方式等[5]，以利于實(shí)現(xiàn)湖南省鄉(xiāng)村風(fēng)貌的特色化發(fā)展和差異化管理[2]。

3.1.1 城郊融合類

城郊融合類是指位于城鎮(zhèn)周邊的村莊，有一定城鎮(zhèn)功能，包括與城（鎮(zhèn)）區(qū)、園區(qū)聯(lián)系緊密或涉及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊。

風(fēng)貌管控目標(biāo)為農(nóng)村新型社區(qū)。此類型村莊在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的影響下，深受城鎮(zhèn)建設(shè)各項(xiàng)活動(dòng)的輻射，其生態(tài)系統(tǒng)與其他4個(gè)類型村莊相比更為脆弱,空間風(fēng)貌呈現(xiàn)多種類型相互交織的情形。在滿足多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃基本內(nèi)容的前提下，應(yīng)根據(jù)村莊發(fā)展特征適時(shí)增加風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)和旅游等方面的專題研究。以建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)為風(fēng)貌管控目標(biāo)進(jìn)行推進(jìn)，一方面借助自身的地理交通優(yōu)勢(shì)，與城鎮(zhèn)共建共享、互聯(lián)互通；另一方面承接城鎮(zhèn)外溢功能，改善人居環(huán)境，提升生活質(zhì)量，合理引導(dǎo)生產(chǎn)生活建筑、村道街巷和公共空間的風(fēng)貌，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造宜居宜業(yè)宜游的村莊。

風(fēng)貌管控要素為綜合發(fā)展要素[4]，主要對(duì)該類型村莊的鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)中的各要素進(jìn)行綜合管控，具體包含有田園景觀、農(nóng)房建筑、近郊產(chǎn)業(yè)、道路提升和公共空間等要素。

風(fēng)貌管控方式為工程控制[4]。提升自身在區(qū)域的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力是這種類型村莊的風(fēng)貌管控重點(diǎn)。借鑒其他近郊型村莊發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，采用重塑鄉(xiāng)愁、改造民宿和策劃節(jié)慶活動(dòng)等特色工程的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)城郊融合類村莊的風(fēng)貌管控。

3.1.2 農(nóng)業(yè)發(fā)展類

農(nóng)業(yè)發(fā)展類是指耕地及園地面積占村莊總面積比例超過40%，耕地及園地規(guī)模較大、分布集中且質(zhì)量較好，或具有較好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和特色，以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的村莊。

風(fēng)貌管控目標(biāo)為田園村莊。湖南省正由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省跨越，村莊功能定位為農(nóng)業(yè)發(fā)展類的數(shù)量占各類型總量的30%左右。農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，此類型村莊風(fēng)貌管控的目標(biāo)重點(diǎn)為保護(hù)好田園景觀，結(jié)合農(nóng)田、茶園和竹園等第一產(chǎn)業(yè)，發(fā)展形成兼具生產(chǎn)性和觀賞性的連片田園景觀，打造農(nóng)耕文化濃郁的村莊。

風(fēng)貌管控要素為基礎(chǔ)保障要素，即保持田園景觀可持續(xù)。此類型村莊風(fēng)貌管控的要素為田園景觀、農(nóng)房建筑和生產(chǎn)建筑等。

風(fēng)貌管控方式為過程管控。嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，對(duì)糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的種植、加工和流通的過程進(jìn)行風(fēng)貌管控，即對(duì)該過程中承擔(dān)物質(zhì)空間載體功能的田園地形地貌、田園肌理、農(nóng)田景觀設(shè)施和農(nóng)業(yè)初加工建筑等進(jìn)行風(fēng)貌管控。

3.1.3 生態(tài)保護(hù)類

生態(tài)保護(hù)類是指具有重要生態(tài)功能，如位于自然保護(hù)地、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以內(nèi)或生態(tài)敏感脆弱區(qū)，林地規(guī)模較大或村內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線面積占村莊總面積比例超過30%的村莊。

風(fēng)貌管控目標(biāo)為綠色生態(tài)村莊。湖南省有14 143個(gè)行政村涉及生態(tài)保護(hù)紅線，此類型村莊風(fēng)貌管控的目標(biāo)應(yīng)以山體林地生態(tài)保育為重點(diǎn)，控制人工景觀的比例與尺度。結(jié)合山體林地的四季季相、山體輪廓線和林緣線等，突出山體林地與村落風(fēng)貌協(xié)調(diào)，打造綠色生態(tài)村莊。

風(fēng)貌管控要素為基礎(chǔ)保障要素，即保持生態(tài)景觀可持續(xù)性。此類村莊風(fēng)貌管控的要素為山體、林地和農(nóng)房建筑等。

風(fēng)貌管控方式為底線管控。此類村莊突出自然生態(tài)管護(hù)和生態(tài)涵養(yǎng)修復(fù)，嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件及底線管控要求。

3.1.4 特色保護(hù)類

特色保護(hù)類是指具有特色資源或保護(hù)價(jià)值的村莊，包括已公布的歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村、鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村等以及具有重要?dú)v史文化、紅色文化或風(fēng)景旅游資源的村莊。

風(fēng)貌管控目標(biāo)為特色美麗村莊。此類型村莊較其他幾種類型村莊在自然與人文景觀方面更具典型性，在常規(guī)的村莊規(guī)劃編制中，應(yīng)將特色風(fēng)貌保護(hù)與管控要求的協(xié)調(diào)作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。風(fēng)貌管控在完成村容整潔的基本目標(biāo)的前提下，要進(jìn)一步提煉村莊獨(dú)特的有識(shí)別性的風(fēng)貌元素，打造特色美麗村莊，保證鄉(xiāng)村風(fēng)貌的原真性、完整性和延續(xù)性。

風(fēng)貌管控要素為特色提升要素。根據(jù)特色類村莊的定義，特色保護(hù)類村莊按照構(gòu)成因素的不同，可分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色型、文化資源特色型、自然資源特色型及其他特色型4種。特色提升即對(duì)村莊的風(fēng)貌特色要求較一般村莊更高。產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色鮮明的村莊風(fēng)貌管控要素主要為生產(chǎn)性的景觀和建筑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域和村民聚落區(qū)域的風(fēng)貌關(guān)系、街巷的空間尺度、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等。文化資源特色鮮明的村莊風(fēng)貌管控要素側(cè)重傳統(tǒng)建筑、歷史遺跡、公共空間、景觀小品、地域民族元素、紅色文化和街巷尺度等。自然資源特色型的村莊風(fēng)貌管控為整體的山水格局、田園風(fēng)貌與村莊聚落的風(fēng)貌協(xié)調(diào)性。

風(fēng)貌管控方式為要素控制[1，4]。此類型村莊能提取到較多的風(fēng)貌特色元素，通過風(fēng)貌改善落實(shí)正負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)對(duì)特色風(fēng)貌的保護(hù)、引導(dǎo)、管控和整治。

3.1.5 集聚提升類

集聚提升類是指現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他發(fā)展趨勢(shì)較好并仍將存續(xù)的一般村莊。

風(fēng)貌管控目標(biāo)為整潔村莊。此類型村莊在5種村莊功能類型中數(shù)量最多，是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。改善人居環(huán)境為其重點(diǎn)目標(biāo)，村容村貌的整治與各項(xiàng)配套設(shè)施的完善利于該功能類型鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升，并完成整潔村莊的管控目標(biāo)。

風(fēng)貌管控要素與農(nóng)業(yè)發(fā)展類、生態(tài)保護(hù)類一樣，可采用基礎(chǔ)保障要素。所涉及的風(fēng)貌管控要素主要為人工環(huán)境要素，含農(nóng)房建設(shè)、村道沿線退距與綠化、道路鋪裝、街巷尺度、各類管線梳理和標(biāo)識(shí)標(biāo)牌等。

風(fēng)貌管控方式為實(shí)時(shí)控制[1，4]，即發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決問題。此類型村莊風(fēng)貌在建筑院落、街巷空間、節(jié)點(diǎn)標(biāo)識(shí)等方面存在諸多的共性問題，可以根據(jù)具體情況和特征實(shí)時(shí)提出解決方案。

3.2 分級(jí)機(jī)制

根據(jù)湖南省國(guó)土空間規(guī)劃“四級(jí)三類”體系劃分，建立“市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”3個(gè)層級(jí)遞進(jìn)式鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控體系[1，4]，實(shí)現(xiàn)上下有效銜接，增加風(fēng)貌管控的可實(shí)施性（圖2）。

圖2 “市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三個(gè)層級(jí)遞進(jìn)式鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控體系Fig.2 “City-County-Township” three-level progressive rural style control system

3.2.1 宏觀：市（州）域?qū)用娴娘L(fēng)貌分區(qū)管控

湖南省自然資源廳辦公室印發(fā)的《湖南省市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（2020）中提出“建立全市（州）域城鄉(xiāng)風(fēng)貌管控體系，在總體層面上塑造城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色和構(gòu)建空間景觀格局。”市域?qū)用鏋楹暧^尺度，需要落實(shí)省域?qū)用驵l(xiāng)村風(fēng)貌要求，提出市（州）的鄉(xiāng)村風(fēng)貌定位，引導(dǎo)縣域風(fēng)貌管控工作。市（州）域的城鄉(xiāng)風(fēng)貌管控體系針對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控可采用分區(qū)管控的方式[1]，全面調(diào)查影響鄉(xiāng)村風(fēng)貌的要素，提煉風(fēng)貌特色，從市域角度明確鄉(xiāng)村風(fēng)貌的整體定位、分區(qū)結(jié)構(gòu)、分區(qū)管控界面及范圍和管控標(biāo)準(zhǔn)等。

3.2.2 中觀：縣域?qū)用娴娘L(fēng)貌分類管控

湖南省自然資源廳辦公室印發(fā)的《關(guān)于加快做好縣域村莊分類和布局工作的通知》（2019），要求在縣域?qū)用婷鞔_村莊規(guī)劃的功能分類?？h域?qū)用孑^鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的管控權(quán)限更為全面，可進(jìn)行風(fēng)貌分類管控，分析鄉(xiāng)村的自然山水、歷史文化、田園景觀和鄉(xiāng)土特色等狀況，明確縣域內(nèi)鄉(xiāng)村的風(fēng)貌定位和特征，針對(duì)各種功能類型的村莊提出合理的管控目標(biāo)、管控要素和管控方式等，擬將建筑形態(tài)、色彩、高度、風(fēng)格、面積和安全等風(fēng)貌管控要素納入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的研究探索。

3.2.3 微觀：鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的實(shí)施監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“四級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中重要一級(jí)，是鄉(xiāng)村風(fēng)貌實(shí)施監(jiān)督的基礎(chǔ)層級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面風(fēng)貌管控實(shí)施監(jiān)督的主體，組織村莊的鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃工作，配合監(jiān)管鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可工作，指導(dǎo)村支“兩委”自治監(jiān)督鄉(xiāng)村風(fēng)貌工作。

4 結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，國(guó)土空間規(guī)劃工作逐步推進(jìn)，鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控研究得到廣泛關(guān)注。鄉(xiāng)村風(fēng)貌與城市風(fēng)貌的管控截然不同，開展鄉(xiāng)村風(fēng)貌分級(jí)分類管控體系的研究，能有效解決鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控現(xiàn)存的可操作性和針對(duì)性兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。針對(duì)湖南省鄉(xiāng)村風(fēng)貌展開分級(jí)分類管控體系的探索，對(duì)全省的鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃管理工作具有指導(dǎo)意義，有利于建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，助力鄉(xiāng)村振興，為下階段研究“自下而上”自治風(fēng)貌管控奠定基礎(chǔ)。