趙曉毅

（鄭州大學 馬克思主義研究院，河南 鄭州 450001）

2022 年2 月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《信訪工作條例》①?！缎旁L工作條例》剛一發(fā)布，便引發(fā)了有關(guān)其法律性質(zhì)的討論：作為一個中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，《信訪工作條例》究竟是一部黨內(nèi)法規(guī)，還是一部行政法規(guī)，抑或是兼具黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)的雙重屬性？這個問題之所以備受關(guān)注，原因在于《信訪工作條例》的法律性質(zhì)之準確認定，不僅關(guān)涉它的具體適用，還涉及它的效力范圍、備案審查等一系列后續(xù)問題。因此，準確認定黨政聯(lián)合行文的法律性質(zhì)具有重大的理論與實踐意義。雖然，既有的研究成果也關(guān)注到了這個問題，但對于如何認定黨政聯(lián)合行文的法律性質(zhì)，即黨政聯(lián)合行文的認定標準的研究付之闕如。事實上，伴隨著實踐中越來越多的黨政聯(lián)合行文，亟待從理論與實踐相結(jié)合上構(gòu)建起黨政聯(lián)合行文之法律屬性的認定標準體系?；诖?，筆者在對“黨政聯(lián)合行文”進行理論剖析的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建起一套“黨政聯(lián)合行文”之法律性質(zhì)的認定標準體系。

一、黨政聯(lián)合行文之雙重內(nèi)涵的理論透視

在實踐中，“黨政聯(lián)合行文”往往又被稱為“黨政聯(lián)合發(fā)文”，有時還會被稱為“黨政聯(lián)合型文件”“混合性黨規(guī)”等。從規(guī)范層面而言，無論是1996年的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》、2000 年的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》還是2012 年的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，都明確使用了“聯(lián)合行文”的規(guī)范表達，因此，筆者采用較為規(guī)范的“黨政聯(lián)合行文”這一稱謂。

從制發(fā)主體來看，“黨政聯(lián)合行文”的制發(fā)主體既包括中國共產(chǎn)黨的各級組織，也包括各級各類行政機關(guān)。這里的“黨的各級組織”是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和黨的相關(guān)組織條例而設(shè)立的中國共產(chǎn)黨的各級組織，而“各級各類行政機關(guān)”是依照《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》（以下簡稱為《國務(wù)院組織法》）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)國家法律而設(shè)立的各級各類行政機關(guān)。黨政聯(lián)合行文在實踐中往往會形成一些慣例，例如中共中央和國務(wù)院聯(lián)合行文，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合行文，等等。需要指出的是，僅僅由相關(guān)的黨的機關(guān)聯(lián)合頒布，或者僅僅由相關(guān)的行政機關(guān)聯(lián)合頒布的文件不屬于黨政聯(lián)合行文；同時，黨的機關(guān)聯(lián)合其他國家機關(guān)（例如，人大機關(guān)、軍事機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)等）或者聯(lián)合其他組織（例如，政協(xié)機關(guān)、人民團體等）制發(fā)的文件亦不在此列②。換句話說，從外在形式上來看，“黨政聯(lián)合行文”的制發(fā)主體必然包含著“黨”和“政”兩類機關(guān)，在數(shù)量上至少包括兩個黨政主體。從適用范圍來說，“黨政聯(lián)合行文”通常既適用于中國共產(chǎn)黨內(nèi)部（黨內(nèi)領(lǐng)域），針對黨的各級組織或者全體黨員而發(fā)揮約束力，同時也適用于相應(yīng)的國家機關(guān)系統(tǒng)，針對有關(guān)國家機關(guān)或者全體公民而發(fā)揮約束力。在此意義上，黨政聯(lián)合行文的適用范圍通常為黨政結(jié)合（交叉）領(lǐng)域。

伴隨著“黨政聯(lián)合行文”越來越成為一種“新常態(tài)”，其存在的正當性問題隨即受到關(guān)注。歸納起來，可以概括為兩種觀點：一種觀點是“廢止論”，即主張廢止黨政聯(lián)合行文的做法，認為其不僅不符合“黨政分開”的政治體制改革的要求，也不符合法治的基本要求。例如，有學者主張，應(yīng)當改變黨政聯(lián)合行文的做法，因為它與黨政分開的政治體制改革相悖、干預(yù)國家權(quán)力機關(guān)對政府的監(jiān)督、使政府出現(xiàn)超越職權(quán)的行為[1]。也有學者認為，黨政聯(lián)合行文本質(zhì)上是黨政不分，是一些地方政府規(guī)避人大審查監(jiān)督的一種做法，不符合法治的要求[2]。還有學者指出，法律意義上的規(guī)范性文件屬于國家法律體系的組成部分，規(guī)范對象屬于政府依法行政的事項，因此不宜通過黨政聯(lián)合行文予以規(guī)定[3]。另一種觀點是“存在論”，即認為黨政聯(lián)合行文的存在具有正當性，且在國家治理中發(fā)揮獨特的作用。例如，有學者認為，黨政聯(lián)合行文是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，是新時代黨政機構(gòu)統(tǒng)籌改革的需要，也是黨規(guī)與國法有機統(tǒng)一的必然要求，有助于整合黨政資源、快速實現(xiàn)既定目標[4]。封麗霞認為，黨政聯(lián)合行文有利于提升政府效能，彌補國家治理的制度短板，減少規(guī)范性文件的制定成本，提高制度的供給效率與執(zhí)行合力，是實現(xiàn)政黨政治與政府行政聯(lián)結(jié)融通的政策工具[5]。筆者以為，“廢止論”的觀點賴以存在的時代背景已經(jīng)過去，新時代的全面依法治國明顯具備新的特點，突出強調(diào)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，從而奠定了黨政聯(lián)合行文的政治基礎(chǔ)。不僅如此，“廢止論”的觀點未能看到黨政聯(lián)合行文在治國理政中的獨特優(yōu)勢，失之偏頗。相比之下，“存在論”的觀點“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”，著眼于法治中國建設(shè)的新形勢，契合了新時代黨法關(guān)系的規(guī)范性原理[6]。事實上，在新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的背景下，黨政聯(lián)合行文是國家治理實踐中的一項獨具中國特色的政法制度，具有政治、規(guī)范和實踐三個維度上的正當性。首先，政治上的正當性。黨政聯(lián)合行文在國家治理當中具有政治動員、資源整合、組織協(xié)調(diào)等治理優(yōu)勢，是鑄就“中國之治”的“金色名片”和重要制度依托，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府有效管理的“無縫銜接”，最大程度上將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能③[7]。其次，規(guī)范上的正當性。如前所述，無論是1996 年出臺的黨內(nèi)法規(guī)，還是2000 年國務(wù)院制定的行政法規(guī)，抑或是2012 年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于黨政機關(guān)公文處理的規(guī)定，都一以貫之地確認了黨政“聯(lián)合行文”的方式④。再次，實踐上的正當性?！皥猿贮h對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”[8]，是習近平法治思想的首要內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是社會主義法治的根本保證、最大優(yōu)勢，同時，黨的領(lǐng)導(dǎo)也需要社會主義法治的保障。在法治中國建設(shè)進程中，“黨政聯(lián)合行文”縮短了從黨的決策到政府執(zhí)行之間的“傳輸鏈條”，既避免了重復(fù)規(guī)定、浪費立法資源，也有利于統(tǒng)一黨政機關(guān)的行動，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。

總之，通過黨政聯(lián)合行文實現(xiàn)管黨治國，不僅極具中國特色，而且發(fā)揮著無可替代的治理效能，是鑄就“中國之治”的制度優(yōu)勢。

二、黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)的理論爭議

伴隨著黨政聯(lián)合行文在管黨治國實踐中制度優(yōu)勢和治理效能的釋放，其也遭遇了諸多實踐難題，例如黨政聯(lián)合行文的可訴性、黨政聯(lián)合行文的備案審查、黨政聯(lián)合行文的效力范圍等，并由此引發(fā)了諸多爭論。正因為黨政聯(lián)合行文是由黨的機關(guān)和行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的，那么它究竟屬于“黨的文件”還是“政府文件”，這實際上指向了“黨政聯(lián)合行文”的法律屬性這一深層次問題。事實上，透過各種爭論迷霧，問題的癥結(jié)在于對黨政聯(lián)合行文的法律屬性存在認識上的分歧，這是一切相關(guān)理論爭議的根源之所在。

（一）黨政聯(lián)合行文法律屬性的不同見解

目前，學術(shù)界圍繞黨政聯(lián)合行文的法律屬性提出了諸多見解，總結(jié)起來，主要有以下代表性觀點。

1.“單一性質(zhì)論”

所謂“單一性質(zhì)論”，其實就是秉持本質(zhì)主義的思維，將黨政聯(lián)合行文的法律性質(zhì)歸結(jié)為某種單一的屬性。這又可以分為兩種進路：（1）“制度論”。所謂“制度論”，就是將黨政聯(lián)合行文定性為一項“制度”，且認為它是在黨領(lǐng)導(dǎo)人民管黨治國實踐中“土生土長”起來的獨具中國特色的制度類型。封麗霞指出，黨政聯(lián)合行文不僅是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要途徑，更重要的是，黨政聯(lián)合行文背后蘊含著深刻的制度邏輯，具有獨特的制度功能，是一種“實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)和黨政雙軌權(quán)力整合的制度形態(tài)”[5]。秦前紅和張曉瑜指出，黨政聯(lián)合行文是法治中國實踐中普遍存在的一種現(xiàn)象，從本質(zhì)上來說屬于“制度”，且屬于“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”[9]。盡管以上學者基于不同的論證邏輯和思路，但得出的結(jié)論是一致的，即黨政聯(lián)合行文是中國政法實踐中的一項獨具中國特色的“制度”。（2）“黨內(nèi)法規(guī)論”。這里的“黨內(nèi)法規(guī)”是從廣義上來說的，相當于“黨的文件”，不僅包括了黨的機關(guān)所制定的“黨內(nèi)法規(guī)”，還包括了“黨內(nèi)規(guī)范性文件”。眾所周知，黨政聯(lián)合行文是由黨的機關(guān)和行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的，由于黨的機關(guān)參與了規(guī)范性文件的制定，其在法律性質(zhì)上便被認定為是“黨內(nèi)法規(guī)”。宋功德指出，黨政聯(lián)合行文盡管在內(nèi)容上既體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了其他參與制定主體的意志，但在性質(zhì)上“屬于黨的文件范疇”[10]。李樹忠指出，實踐中之所以采取黨政聯(lián)合行文，是為了緩解黨內(nèi)法規(guī)的“溢出”效應(yīng)，但黨政聯(lián)合行文的做法與黨內(nèi)法規(guī)的定位不符，因此未來應(yīng)當盡量避免黨內(nèi)法規(guī)直接約束黨外的人和組織[11]。換句話說，黨政聯(lián)合行文本質(zhì)上就是黨內(nèi)法規(guī)。歐愛民和李丹認為，黨政聯(lián)合行文屬于一種“混合性黨規(guī)”（特殊的黨內(nèi)法規(guī)），適應(yīng)了黨和國家治理的現(xiàn)實需要[12]。而所謂“混合性黨規(guī)”，在本質(zhì)上仍屬于“黨規(guī)”。因此，他們主張，黨政聯(lián)合行文盡管在調(diào)整事項上具有雙重性，即同時在“黨內(nèi)”和“黨外”發(fā)揮效力，但是其“性質(zhì)是單一的”，即屬于“黨內(nèi)法規(guī)”[13]。王學輝和黃梓栗認為，黨政聯(lián)合行文已發(fā)展為一種治國理政的常態(tài)化工具，但依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》之規(guī)定，黨政聯(lián)合發(fā)文具有“黨內(nèi)規(guī)范”屬性，且可以區(qū)分為“黨內(nèi)法規(guī)”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”兩種類型。由此可見，基于黨政聯(lián)合行文的一方主體是黨的機關(guān)，因此便將其認定為“黨內(nèi)法規(guī)”。也有部門法學者認為，黨政聯(lián)合行文如果具有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條和第五條所規(guī)定的“七種名稱”（黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則），便屬于“黨內(nèi)法規(guī)”；不具有以上“七種名稱”的，則屬于“黨的規(guī)范性文件或者黨的政策”[14]。

2.“雙重性質(zhì)論”

鑒于黨政聯(lián)合行文的制發(fā)主體具有雙重性，既有黨的機關(guān)又有行政機關(guān)，因此由它們聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件，便被認為具有雙重屬性。徐信貴認為，黨政聯(lián)合行文是我國黨政協(xié)作關(guān)系的文本體現(xiàn)，兼具“黨的文件”和“行政規(guī)范性文件”的“雙重屬性”[15]。以政府信息公開的制度實踐為考察對象，張力提出，黨政聯(lián)合行文具有“雙重屬性”[16]。張海濤根據(jù)實踐中的情形將黨政聯(lián)合行文歸結(jié)為“黨內(nèi)法規(guī)兼為行政規(guī)則”“黨內(nèi)法規(guī)兼為行政規(guī)范性文件”“黨內(nèi)規(guī)范性文件兼為行政規(guī)則”“黨內(nèi)規(guī)范性文件兼為行政規(guī)范性文件”四類規(guī)范載體[17]，但其觀點同樣是一種“雙重性質(zhì)論”，即黨政聯(lián)合行文兼具“黨的文件”（具體為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件）和“政府文件”（具體為行政規(guī)則和行政規(guī)范性文件）兩種性質(zhì)。黃文藝認為，基于黨法關(guān)系原理，黨政聯(lián)合行文是一類“兼具黨規(guī)國法雙重屬性的新法源”，可以稱之為“混合性法規(guī)”，但不能因此否認其“國法”屬性[6]。還有部門法學者也提出，黨政聯(lián)合行文既然具有對外的效力，因而便具有“黨規(guī)”與“國法”的雙重性質(zhì)[18]。

（二）對既有代表性觀點的評論與總結(jié)

通過檢視以上關(guān)于黨政聯(lián)合行文之法律屬性的代表性觀點，可以看出黨政聯(lián)合行文所具有的復(fù)雜性特點。應(yīng)當承認，既有的觀點為我們認識并理解黨政聯(lián)合行文的法律性質(zhì)奠定了基礎(chǔ)、拓展了思路，具有重要的啟發(fā)意義。但是，既有的觀點也存在明顯的不足。首先，“制度論”雖然比較清晰地將黨政聯(lián)合行文界定為一種“制度”，但問題是，制度本身又是多種多樣的，既有國家法律奠定的制度，也有黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)筑的制度。在此意義上，將黨政聯(lián)合行文定性為一種“制度”，屬于“大而無當”的判斷，還有待于進一步認定其具體的法律屬性。其次，“黨內(nèi)法規(guī)論”看到了黨政聯(lián)合行文的特殊性，即黨的機關(guān)參與了規(guī)范性文件的制發(fā)，但并未深入探討黨的機關(guān)參與規(guī)范性文件制發(fā)的意義之所在：其究竟是作為制定主體而參與，還是僅僅表達一種政治態(tài)度？在未對此問題進行深入分析的前提下，一概將黨政聯(lián)合行文定性為“黨內(nèi)法規(guī)”有失嚴謹。相比之下，“雙重屬性論”兼顧了黨政聯(lián)合行文在制發(fā)主體上的特殊性，但同樣存在“黨內(nèi)法規(guī)論”中的認識前提問題，不利于精準認定黨政聯(lián)合行文的法律屬性。

不僅如此，以上代表性觀點還存在以下弊端：一是不加分辨地將黨政聯(lián)合行文默認為是一種在實踐中可以反復(fù)被適用的規(guī)范性文件，而有意或無意地忽略了黨政聯(lián)合行文的多樣性。二是既有的觀點忽視了實踐中黨政聯(lián)合行文的復(fù)雜性，即實踐中存在的“掛名”情況。這就需要構(gòu)建起實質(zhì)意義上的認定標準，進而具體判斷一個黨政聯(lián)合行文的法律屬性，從而避免有的行政機關(guān)為了避免被訴或者規(guī)避審查而邀請“黨的機關(guān)”進行“掛名”的不良現(xiàn)象。

總之，要回應(yīng)有關(guān)黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)的理論爭議，就迫切需要構(gòu)建出一套科學的、可操作的認定標準，以便精準認定一個黨政聯(lián)合行文的法律屬性。基于此，借鑒既有的理論研究成果，結(jié)合黨政聯(lián)合行文在實踐中遭遇的困境，筆者擬提出雙層梯級的認定標準體系（即“一級認定標準”和“二級認定標準”），以便對一個黨政聯(lián)合行文的法律性質(zhì)予以精準認定。

三、黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)的“一級認定標準”

在行政法學上，通常把行政機關(guān)的行為區(qū)分為具體行為和抽象行為。其中，具體行為是行政機關(guān)“針對特定人或特定事”作出的行為；而抽象行為是“具有普遍約束力的決定、命令”，是行政機關(guān)“針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的”規(guī)范性文件[19]。同樣地，黨的機關(guān)的行為也有具體行為和抽象行為之分。依照2019年修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第二條第二款的規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件是指黨的機關(guān)“在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”，同樣使用了“具有普遍約束力”“反復(fù)適用”等可識別特征。換句話說，區(qū)分黨的機關(guān)和行政機關(guān)的行為究竟屬于具體行為還是抽象行為，具有共通性的可識別特征，即是否針對“特定人或特定事”，是否能夠被“反復(fù)適用”而具有“普遍約束力”?；诖耍P者提出據(jù)以對黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)進行初次判斷的“一級認定標準”，即“具體與抽象”的認定標準。具體而言，根據(jù)黨政聯(lián)合行文是否針對“特定人或特定事”、是否能夠被“反復(fù)適用”而具有“普遍約束力”，將黨政聯(lián)合行文區(qū)分為“抽象型黨政聯(lián)合行文”和“具體型黨政聯(lián)合行文”。這樣一來，通過運用“一級認定標準”對黨政聯(lián)合行文的法律屬性進行初次判斷，有助于我們快速識別紛繁復(fù)雜的黨政聯(lián)合行文，為進一步精準認定一個黨政聯(lián)合行文的具體法律屬性奠定基礎(chǔ)。

（一）抽象型黨政聯(lián)合行文

所謂“抽象型黨政聯(lián)合行文”，是指黨的機關(guān)和行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的，在實踐中能夠被反復(fù)適用的，具有普遍約束力的黨政聯(lián)合型文件。把握抽象型黨政聯(lián)合行文的關(guān)鍵在于：它能否在實踐中被“反復(fù)適用”“具有普遍約束力”。例如，2021 年8月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025 年）》[20]就是一個抽象型黨政聯(lián)合行文。盡管該規(guī)范性文件有特定的適用期間，即2021 年至2025 年，但是，該規(guī)范性文件不僅適用于全國范圍內(nèi)的各地區(qū)各部門，而且在以上適用期間內(nèi)能夠被“反復(fù)適用”，直至生效期間屆滿。又例如，2019 年1 月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》[21]同樣是一個抽象型黨政聯(lián)合行文。盡管該規(guī)范性文件的適用地域非常確定，即河北雄安新區(qū)，但是，其針對的不是特定的事，且能夠在實踐中被“反復(fù)適用”，因此應(yīng)當被認定為一個抽象型黨政聯(lián)合行文。實際上，《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》不僅規(guī)定了支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的總體要求（包括指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標），而且還規(guī)定了重點任務(wù)，其中涵蓋創(chuàng)新驅(qū)動、城市治理、公共服務(wù)、人才聚集、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)文明、對外開放、金融體制和治理體制機制等九大領(lǐng)域的34 項措施，最后還從四個方面規(guī)定了“保障措施”[21]。因此，從該規(guī)范性文件的內(nèi)容上來說，它是一個涉及領(lǐng)域廣泛，且在河北雄安新區(qū)建設(shè)過程中能夠被“反復(fù)適用”的黨政聯(lián)合型文件。由此判斷，該規(guī)范性文件應(yīng)當被認定為抽象型黨政聯(lián)合行文。

綜上所言，判斷一個黨政聯(lián)合行文是否屬于抽象型黨政聯(lián)合行文，必須深入檢視其是否能夠被“反復(fù)適用”，進而判斷該文件的具體類型。

（二）具體型黨政聯(lián)合行文

所謂“具體型黨政聯(lián)合行文”，是黨的機關(guān)和行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的，針對“特定人或特定事”，屬于一次性適用的、不能被“反復(fù)適用”的黨政聯(lián)合型文件。這個意義上的黨政聯(lián)合行文，實際上就是一個具體的黨政聯(lián)合決定。此時，黨的機關(guān)之所以聯(lián)合參與制發(fā)或“署名”，往往表明一種政治態(tài)度，體現(xiàn)出黨的機關(guān)對該事項的高度重視或者支持態(tài)度。例如，2017 年4 月1 日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》。很明顯，該“通知”就是一個黨政聯(lián)合行文，但其針對的是“特定的事”，即設(shè)立河北雄安新區(qū)；而設(shè)立河北雄安新區(qū)的“設(shè)立行為”，自然是一次性行為，是不能被“反復(fù)適用”的。因此，應(yīng)當認定《關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》是一個具體型黨政聯(lián)合行文。實際上，從《憲法》第八十九條第（十五）項和《國務(wù)院組織法》第三條的規(guī)定來看，設(shè)立河北雄安新區(qū)是國務(wù)院享有的一項職權(quán)，作為黨的機關(guān)的“中共中央”并不享有。中共中央在《關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》上聯(lián)合“署名”，并不意味著中共中央也享有設(shè)立河北雄安新區(qū)的職權(quán)，而是意在彰顯中共中央在設(shè)立河北雄安新區(qū)這個特定事項上的態(tài)度，即中共中央高度重視河北雄安新區(qū)的設(shè)立，是將其視為一項“黨和國家”的重大戰(zhàn)略決策，而且在后續(xù)建設(shè)中還將予以大力支持。如此一來，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合制發(fā)該文件，要比單純由國務(wù)院發(fā)布具有更為深刻的政治意蘊，而這也正是黨政聯(lián)合行文的優(yōu)勢之所在。又例如，2021 年12 月31 日，中共中央宣傳部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于授予馬麗等10 名同志“最美稅務(wù)人”稱號的決定》（稅總黨工發(fā)〔2021〕95 號）。這個決定也是一個黨政聯(lián)合行文。但鑒于其僅僅針對“特定的人”（即馬麗等10 名同志）和“特定的事”（授予“最美稅務(wù)人”稱號），且是一次性適用的、不能被“反復(fù)適用”的文件（授予一次），也應(yīng)當被認定是一個具體型黨政聯(lián)合行文。

綜上所述，具體型黨政聯(lián)合行文往往是黨的機關(guān)在本應(yīng)由行政機關(guān)制發(fā)的文件上聯(lián)合“署名”，以此表明黨的機關(guān)在這一特定事項上的政治態(tài)度，也便于后續(xù)的貫徹執(zhí)行。反過來，在由黨的機關(guān)制發(fā)的文件上，鑒于其調(diào)整的關(guān)系或事項的特殊性，行政機關(guān)通常不會聯(lián)合“署名”。因為，在“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的背景下，行政機關(guān)沒有理由主動尋求在“黨的文件”上聯(lián)合“署名”，也并不因此而具有特別的意義?；诖耍P者以為，具體型黨政聯(lián)合行文表面上來看是一個具體的黨政聯(lián)合決定，但在本質(zhì)上是一個體現(xiàn)“黨的機關(guān)”的意志（“黨的意志”）的具體行政決定；而黨的機關(guān)之所以參與該文件的制發(fā)或者聯(lián)合“署名”，意在以此彰顯該文件所體現(xiàn)的“黨的意志”與所蘊含的政治意義，確保該文件后續(xù)的貫徹執(zhí)行，從而使黨政聯(lián)合行文釋放出獨特的治理效能。

四、黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)的“二級認定標準”

對于“具體型黨政聯(lián)合行文”，黨的機關(guān)參與制發(fā)或者聯(lián)合“署名”，意在賦予該文件以相應(yīng)的政治意義，增強其權(quán)威性，也便于后續(xù)的貫徹執(zhí)行。由此，對于一個具體型黨政聯(lián)合行文的性質(zhì)判斷到此為止，即它在法律性質(zhì)上屬于體現(xiàn)“黨的意志”的具體行政決定。而對于“抽象型黨政聯(lián)合行文”來說，還需要進一步構(gòu)建判斷其法律屬性的認定標準?；诖?，筆者針對“抽象型黨政聯(lián)合行文”提出了“二級認定標準”，即“形式與實質(zhì)”的認定標準，以便據(jù)此對“抽象型黨政聯(lián)合行文”進行再次判斷，從而通過“二級認定標準”精準地確定一個黨政聯(lián)合行文的具體法律屬性。

（一）抽象型黨政聯(lián)合行文的“形式標準”

所謂“抽象型黨政聯(lián)合行文”的“形式標準”，是指從抽象型黨政聯(lián)合行文的外在形式特征上對其法律屬性加以判斷，進而認定它的法律性質(zhì)。鑒于黨政聯(lián)合行文都是由黨的機關(guān)和行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)或署名，因此無法從主體標準這一形式特征加以判斷。筆者以為，可以將黨政聯(lián)合行文的名稱、文號、規(guī)范、程序等要素作為判斷“抽象型黨政聯(lián)合行文”之具體法律屬性的形式標準。

1.“抽象型黨政聯(lián)合行文”的名稱標準

作為黨內(nèi)的“立法法”，2019 年修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條第一款規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則”。換句話說，一個由黨的機關(guān)制發(fā)的文件，只有明確使用了以上七種名稱，才能被認定為“黨內(nèi)法規(guī)”。相應(yīng)地，如果一個黨的文件并未使用以上七種名稱，而是使用了諸如“意見”“通知”“決議”“決定”“方案”等名稱，則只能被認定為“黨內(nèi)規(guī)范性文件”。因此，既然黨政聯(lián)合行文的一方制發(fā)主體是黨的機關(guān)，則可以根據(jù)它所使用的名稱來對其法律性質(zhì)加以具體判斷。同樣，對于黨政聯(lián)合行文的另一方制發(fā)主體而言亦同此理。2017 年修訂后的《行政法規(guī)制定程序條例》第五條規(guī)定，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等⑤。2017 年修訂后的《規(guī)章制定程序條例》第七條也規(guī)定，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”。因此，行政機關(guān)制發(fā)的不同類型的規(guī)范性文件，都有自己使用的特定名稱，由此“名稱”便成為用以識別其具體法律性質(zhì)的形式標準之一?；诖?，中共中央和國務(wù)院如果聯(lián)合制發(fā)了一個名稱為“條例”或者“規(guī)定”“辦法”的抽象型黨政聯(lián)合行文，其法律性質(zhì)便存在三種可能性，即黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)或者兼具黨內(nèi)法規(guī)與行政法規(guī)的屬性；它們?nèi)绻?lián)合制發(fā)了一個其他名稱的抽象型黨政聯(lián)合行文，則其法律屬性存在五種可能性，即黨內(nèi)法規(guī)（如果使用了“規(guī)則”“細則”的名稱）、黨內(nèi)規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)兼為行政規(guī)范性文件、黨內(nèi)規(guī)范性文件兼為行政規(guī)范性文件。如果要進一步精準認定該規(guī)范性文件的具體法律性質(zhì)，還需要同時借助于其他的認定標準加以綜合判斷。

2.“抽象型黨政聯(lián)合行文”的文號標準

從立法學原理上來說，一個規(guī)范性法律文件的發(fā)布機關(guān)，往往也是該規(guī)范性法律文件的制定機關(guān)。但對于黨政聯(lián)合行文而言，其制定主體具有多樣性，既有黨的機關(guān)又有行政機關(guān)，這樣通過觀察一個規(guī)范性文件的“文號”，便可據(jù)此判斷它的具體法律屬性。所謂“文號”，是指一個文件的編號，是我國黨政機關(guān)制發(fā)和管理文件的規(guī)范化操作。通常，一個正式發(fā)布的文件，往往由發(fā)布機關(guān)（也即制定機關(guān)）編號，對外顯示出來的就是該文件的“文號”。在實踐中，如果是由黨的機關(guān)制發(fā)的文件，通常會署上“黨的文件”的文號。例如，2008 年，中共中央批準了《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》（中發(fā)〔2008〕13 號），其文號——“中發(fā)〔2008〕13 號”表明了該條例就是“中央文件”⑥，因此它應(yīng)當被認定為一部“黨內(nèi)法規(guī)”。對于行政機關(guān)來說，同樣如此。例如，2018年10月，國務(wù)院審議通過了《行政區(qū)劃管理條例》（國令第704 號），其文號——“國令第704號”表明了《行政區(qū)劃管理條例》是一部行政法規(guī)。同理，如果一個黨政聯(lián)合行文是由黨的機關(guān)發(fā)布，并輔以“黨的文件”的“文號”，則可以從形式上初步認定其為“黨的文件”，具體而言要么是黨內(nèi)法規(guī)，要么是黨內(nèi)規(guī)范性文件。例如，2006年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳曾聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》（中辦發(fā)〔2006〕19號）。從該黨政聯(lián)合行文的“文號”——“中辦發(fā)〔2006〕19號”來看，盡管它是由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的，但最終是由中共中央辦公廳發(fā)布的，且其文號為“黨的文件”的“文號”，因此應(yīng)當被認定為一部黨內(nèi)法規(guī)。

3.“抽象型黨政聯(lián)合行文”的規(guī)范標準

對于一個規(guī)范性文件來說，其是否采用“法規(guī)范”的邏輯結(jié)構(gòu)表達它所承載的內(nèi)容，也是判斷它的法律性質(zhì)的形式標準之一。2019 年修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第六條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。”這意味著，黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，具有明顯的法的外在形式；相反，如果一個由黨的機關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件不具備這種規(guī)范結(jié)構(gòu)，通常會被認定為“黨內(nèi)法規(guī)性文件”。在實踐中，除了兩個“準則”⑦和一個“規(guī)定”⑧之外，其他所有“黨內(nèi)法規(guī)”均是以條款（條文）的形式進行內(nèi)容表達的。2017 年修訂后的《行政法規(guī)制定程序條例》第六條⑨和2017 年修訂后的《規(guī)章制定程序條例》第八條⑩也分別就“行政法規(guī)”和“規(guī)章”的條款（條文）表達問題作出明確規(guī)定。因此，如果一個規(guī)范性文件不符合以上關(guān)于規(guī)范結(jié)構(gòu)的形式要求，便會被認定為“行政規(guī)范性文件”。具體到一個黨政聯(lián)合行文而言，通過從形式上觀察其規(guī)范表達，便可以在“黨內(nèi)法規(guī)/黨內(nèi)規(guī)范性文件”“行政法規(guī)、規(guī)章/行政規(guī)范性文件”等法律性質(zhì)的界分上提供可操作的判斷標準。當然，要準確認定一個黨政聯(lián)合行文的具體法律性質(zhì)，僅從規(guī)范標準上判斷是不夠的，同樣還需要綜合運用其他認定標準。

4.“抽象型黨政聯(lián)合行文”的程序標準

如前所言，黨政聯(lián)合行文是黨政協(xié)同立法的具體產(chǎn)物，即由黨的機關(guān)和行政機關(guān)共同立法的結(jié)果，但是經(jīng)由黨政協(xié)同而制發(fā)的規(guī)范性文件的法律性質(zhì)，則需要觀察其究竟是適用了“黨的文件”的制定程序，還是適用了“政府文件”的制定程序。從立法學原理來說，立法行為本身是實體與程序的有機統(tǒng)一，其中就包括了立法程序的要求。每一種類型的國家法律規(guī)范，都有適用于它的特定立法程序。相應(yīng)地，如果判斷一個立法主體制定出來的規(guī)范性法律文件是否屬于特定類型的國家法律規(guī)范，便需要從其制定時所適用的立法程序上加以判斷。例如，《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》就分別對行政法規(guī)、規(guī)章的立法程序作出了詳細規(guī)定。國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，但其制定行政法規(guī)的活動必須遵循《行政法規(guī)制定程序條例》，只有遵循這一立法程序而制定出來的規(guī)范性法律文件才會被認定為“行政法規(guī)”；相反，如果國務(wù)院制定了一個規(guī)范性法律文件，但并未遵循《行政法規(guī)制定程序條例》所規(guī)定的立法程序，那么這個規(guī)范性法律文件便不能被認定為“行政法規(guī)”，而只能被認定為“行政規(guī)范性文件”。同樣地，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也規(guī)定了“黨內(nèi)法規(guī)”的制定程序，從而可以據(jù)此判斷一個“黨的文件”究竟是“黨內(nèi)法規(guī)”還是“黨內(nèi)規(guī)范性文件”。具體到一個抽象型黨政聯(lián)合行文而言，通過觀察其制定程序，便可以在“黨內(nèi)法規(guī)/黨內(nèi)規(guī)范性文件”“行政法規(guī)、規(guī)章/行政規(guī)范性文件”的界分上作出判斷，從而認定其具體的法律性質(zhì)。

（二）抽象型黨政聯(lián)合行文的“實質(zhì)標準”

所謂“抽象型黨政聯(lián)合行文”的“實質(zhì)標準”，是指無法借助于一個抽象型黨政聯(lián)合行文的外在形式特征判斷它的法律性質(zhì)，或者雖然可以通過外在形式特征判斷它的法律性質(zhì)但結(jié)論具有較大爭議或者不可接受性，此時需要從它的實質(zhì)內(nèi)容上進行更深層次的判斷，這里的“實質(zhì)內(nèi)容”即為“實質(zhì)標準”。筆者認為，能夠用以判斷一個抽象型黨政聯(lián)合行文之法律屬性的“實質(zhì)標準”，主要包括兩個方面：一是它的適用對象或者調(diào)整事項；二是它所反映的意志。

1.適用對象或者調(diào)整事項標準

一個規(guī)范性文件無論由誰制定，都會明確規(guī)定它的適用對象或者調(diào)整事項，否則將無法得到正確有效的實施。基于此，通過檢視一個規(guī)范性文件的適用對象或者調(diào)整事項，便可以從實質(zhì)內(nèi)容上認定它的具體法律屬性。對于一個抽象型黨政聯(lián)合行文來說，盡管它是由黨的機關(guān)和行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的，其適用對象或者調(diào)整事項通常為黨政交叉領(lǐng)域，但是，鑒于黨政聯(lián)合行文的復(fù)雜性，在實踐中也存在一些文件“掛名”的亂象?，由此，適用對象或調(diào)整事項便可以作為判斷一個抽象型黨政聯(lián)合行文之法律屬性的“實質(zhì)標準”。據(jù)此標準，如果一個抽象型黨政聯(lián)合行文僅適用于黨的組織或者黨員、僅調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)或者黨內(nèi)關(guān)系，其便可能被認定為“黨的文件”（黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件）；如果一個抽象型黨政聯(lián)合行文僅適用于各級各類行政機關(guān)或者公民，其便可能被認定為“政府文件”（行政法規(guī)、規(guī)章或者行政規(guī)范性文件）；而如果它同時適用于“黨”“政”兩個領(lǐng)域，其便可能具有雙重屬性。例如，中共中央宣傳部、組織部聯(lián)合國家經(jīng)濟委員會、中華全國總工會、共青團中央曾于1987 年印發(fā)了《中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)中方職工思想政治工作暫行規(guī)定》。從適用對象來看，它適用于“中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)”的“中方職工”，調(diào)整事項為“思想政治工作”?；邳h管意識形態(tài)的原則，中共中央宣傳部、組織部可以管轄“中方職工”的“思想政治工作”，可以作為該規(guī)范性文件的聯(lián)合制發(fā)主體；而當時的“國家經(jīng)濟委員會”是作為國務(wù)院的組成部門而存在的，具有“規(guī)章”制定權(quán)?；诖?，從適用對象和調(diào)整事項來看，這個“暫行規(guī)定”應(yīng)當被認定為一部“規(guī)章”（具體為行政規(guī)章中的“部門規(guī)章”）?。

2.抽象型黨政聯(lián)合行文反映的意志

國家法律直接反映的是人民的根本意志，而黨內(nèi)法規(guī)直接反映的是黨的統(tǒng)一意志，二者在“反映的意志”上存在區(qū)別。當然，黨內(nèi)法規(guī)直接反映的是黨的統(tǒng)一意志，但是由黨的性質(zhì)和宗旨所決定，它必然也間接反映人民的根本意志。因此，這種“反映的意志”上的區(qū)別只是“直接”和“間接”的區(qū)別。換句話說，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)“都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的”?[22]。進入新時代，在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的背景下，基于黨的歸口管理制度（具體體現(xiàn)為黨管人事、黨管干部、黨管宣傳、黨管意識形態(tài)等原則要求），便可以從一個規(guī)范性文件所直接“反映的意志”上來判斷其法律性質(zhì)。例如，《公務(wù)員考核規(guī)定》最初由中共中央組織部于2006 年12 月26 日審議批準，并由中共中央組織部、人事部于2007年1月4日發(fā)布?；邳h管人事、黨管干部的原則要求，《公務(wù)員考核規(guī)定》由中共中央組織部審議批準，實際上反映了黨的統(tǒng)一意志，因此應(yīng)當被認定為一部“黨內(nèi)法規(guī)”。盡管《公務(wù)員考核規(guī)定》最初由中共中央組織部、人事部共同發(fā)布，但其“文號”——“中組發(fā)〔2007〕2 號”也表明了人事部僅僅為“署名”主體。事實上，2020年12月8日中共中央組織部修訂了《公務(wù)員考核規(guī)定》，但修訂后的《公務(wù)員考核規(guī)定》卻是由中共中央組織部于2020 年12 月28 日單獨予以發(fā)布的，這更為直接地表明了《公務(wù)員考核規(guī)定》作為一部“黨內(nèi)法規(guī)”的法律性質(zhì)?？傊?，無論從實質(zhì)上還是從形式上檢視《公務(wù)員考核規(guī)定》，它都屬于一部“黨內(nèi)法規(guī)”。

需要指出的是，當一個抽象型黨政聯(lián)合行文通過“實質(zhì)標準”被認定為僅具有“政府文件”（例如，行政規(guī)范性文件）的法律性質(zhì)時，便可以將其納入法治化軌道。而當它通過“實質(zhì)標準”被認定為僅具有“黨的文件”的法律性質(zhì)時，怎么理解它能夠?qū)Α罢钡念I(lǐng)域（非“黨”領(lǐng)域）發(fā)揮約束力，則是另外一個需要探討的問題，此處不再予以贅述?。

五、雙層梯級的認定標準體系之實踐檢驗

在黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)的認定上，只有經(jīng)過雙層梯級的“認定標準體系”之綜合判斷，我們才能夠精準認定一個黨政聯(lián)合行文的具體法律性質(zhì)。為清晰展示一個黨政聯(lián)合行文所具有的法律性質(zhì)，特制圖予以呈現(xiàn)（如圖1所示）。

圖1 黨政聯(lián)合行文之法律性質(zhì)的可能表現(xiàn)形態(tài)

再回到本文一開始提出的問題：2022年2月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《信訪工作條例》的法律性質(zhì)是什么？事實上，由于《信訪工作條例》是中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的，僅從制發(fā)主體上進行考察的話，它要么屬于中共中央制定的“黨內(nèi)法規(guī)”（具體為“中央黨內(nèi)法規(guī)”），要么屬于國務(wù)院制定的“行政法規(guī)”?，要么屬于黨內(nèi)法規(guī)兼為行政法規(guī)的雙重屬性。對此，筆者擬運用雙層梯級的認定標準體系進行綜合判斷，從而精準認定它的法律性質(zhì)。

首先，通過運用“一級認定標準”進行判斷，《信訪工作條例》明顯是一個“抽象型黨政聯(lián)合行文”。因為，它顯然不是針對“特定人或特定事”，不是一次性適用的文件；相反，它是一個能夠被“反復(fù)適用”的規(guī)范性文件。

其次，運用“二級認定標準”中的“形式標準”進行判斷。第一，從名稱標準來看，《信訪工作條例》使用了“條例”，但只能據(jù)此認定其并非“規(guī)章”“行政規(guī)范性文件”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，但卻可能屬于“行政法規(guī)”“黨內(nèi)法規(guī)”或者行政法規(guī)兼為黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性。第二，從文號標準來看，《信訪工作條例》盡管由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，但從其文號——“中發(fā)〔2022〕11 號”來看，它使用的是“黨的文件”的文號，體現(xiàn)出“黨內(nèi)法規(guī)”的法律屬性。第三，從規(guī)范標準來看，《信訪工作條例》以條款（條文）的形式表達內(nèi)容，具有“法規(guī)范”的邏輯結(jié)構(gòu)，因此，可以初步排除其是“行政規(guī)范性文件”和“黨內(nèi)規(guī)范性文件”。第四，從程序標準來看，如果認為《信訪工作條例》是一部行政法規(guī)的話，那么它必須遵循《行政法規(guī)制定程序條例》所規(guī)定的立法程序，否則便不能被認定為行政法規(guī)。揆諸《信訪工作條例》，從“題注”中記載的制定主體和制定時間等文字信息來看，它由中共中央政治局會議于2022 年1月24日審議批準，并由中共中央、國務(wù)院于2022年2 月25 日予以發(fā)布。這意味著，《信訪工作條例》是由中共中央政治局會議審批的，并非遵循《行政法規(guī)制定程序條例》所規(guī)定的行政法規(guī)的立法程序而通過；相反，它遵循的是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制定程序的要求。盡管國務(wù)院在《信訪工作條例》的制定過程中發(fā)揮了重要作用，但從程序標準來看，它并不能被認定為“行政法規(guī)”。綜上所述，從抽象型黨政聯(lián)合行文的“形式標準”來判斷，《信訪工作條例》基本上應(yīng)當被認定為“黨內(nèi)法規(guī)”。

再次，運用“二級認定標準”中的“實質(zhì)標準”進行判斷。第一，從適用對象或者調(diào)整事項來看，《信訪工作條例》第二條明確規(guī)定，它既適用于“各級黨的機關(guān)”，同時也適用于“各級人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及群團組織、國有企事業(yè)單位”??！缎旁L工作條例》同時適用于“黨”“政”兩個領(lǐng)域，可能屬于“黨內(nèi)法規(guī)”或者“黨內(nèi)法規(guī)兼為行政法規(guī)”。第二，從反映的意志來看，《信訪工作條例》由黨的機關(guān)，即“中共中央政治局會議”審議批準，直接反映了黨的統(tǒng)一意志，是一部“黨內(nèi)法規(guī)”；同時，基于黨管信訪工作的原則要求，《信訪工作條例》不僅適用于各級黨的機關(guān)，還適用于各級各類國家機關(guān)。綜合以上分析，《信訪工作條例》應(yīng)當被認定為“黨內(nèi)法規(guī)”，且只具有“黨內(nèi)法規(guī)”的唯一屬性。

如果對比之前的《信訪條例》，我們更能深化對這一問題的認識。2005年1月10日，國務(wù)院審議通過了《信訪條例》，該條例于同年5 月1 日開始施行。《信訪條例》是遵循2001 年《行政法規(guī)制定程序條例》的立法程序，由國務(wù)院（具體為“國務(wù)院常務(wù)會議”）審議通過，因此是一部名副其實的“行政法規(guī)”。很明顯，這和《信訪工作條例》由“中共中央政治局會議審議批準”的制定程序存在重大不同。需要指出的是，在《信訪條例》公布施行后不久，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》（中發(fā)〔2007〕5號），旨在指導(dǎo)并推進新時期的信訪工作。從性質(zhì)而言，這個“意見”是一個“黨內(nèi)規(guī)范性文件”，也為后續(xù)制定一部作為黨內(nèi)法規(guī)的《信訪工作條例》吹響了前奏。還需要指出的是，早在2005 年《信訪條例》制定之前，有關(guān)信訪工作制度的規(guī)定就是以“黨的文件”體現(xiàn)的[11]，這也印證了黨管信訪工作的歷史與現(xiàn)實合理性。經(jīng)由對以上關(guān)于信訪工作相關(guān)規(guī)范性文件的歷時性考察，也可以看到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的互動與轉(zhuǎn)化、銜接與協(xié)調(diào)。

總之，在新時代依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的背景之下，面對日益繁多的黨政聯(lián)合行文，需要通過雙層梯級的認定標準體系去精準判斷其法律性質(zhì)，這有利于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的良性互動，有利于黨政聯(lián)合行文在法治的軌道上運行，從而保障其在管黨治國實踐中釋放出更大的獨特治理效能。

注釋：

①《信訪工作條例》，2022年1月24日中共中央政治局會議審議批準，2022 年2 月25 日中共中央、國務(wù)院發(fā)布。

②需要指出的是，如果黨的機關(guān)、行政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)文件的同時，又聯(lián)合了諸如軍事機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等其他機關(guān)或者政協(xié)機關(guān)、人民團體等其他組織參與制發(fā)該文件，則該文件也應(yīng)當屬于“黨政聯(lián)合行文”的范疇。但是，這種情況并不典型，且具有復(fù)雜性，并不是本文討論的重點。

③有學者從“政治勢能”的角度闡釋了“黨政聯(lián)合行文”的制度優(yōu)勢，認為黨政聯(lián)合行文具有優(yōu)化黨政機構(gòu)職責的協(xié)同性、促進黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)、降低治理成本與減少制度阻力等方面的獨特治理效能。

④需要指出的是，黨政聯(lián)合行文還經(jīng)歷了一個由黨政機關(guān)“分別規(guī)定”到“聯(lián)合規(guī)定”的嬗變，最終選擇黨政聯(lián)合行文來規(guī)范這個問題，本身也彰顯出黨政聯(lián)合行文的獨特優(yōu)勢。

⑤需要指出的是，國務(wù)院根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)稱“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”，但由于在授權(quán)立法制度之下，被授權(quán)主體是特定的，因此，國務(wù)院針對全國人大及其常委會的授權(quán)事項不宜和黨的機關(guān)聯(lián)合行文。

⑥《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十九條規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)采用中央文件形式發(fā)布。中央紀律檢查委員會制定的黨內(nèi)法規(guī)采用中央紀律檢查委員會文件形式發(fā)布。黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)采用黨中央工作機關(guān)文件形式發(fā)布。省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)采用黨委文件或者黨委辦公廳文件形式發(fā)布。發(fā)布時，黨內(nèi)法規(guī)標題應(yīng)當添加題注，載明制定機關(guān)、通過日期、發(fā)布日期?！?/p>

⑦1980年2月29日通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》和2016年10月27日通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》。需要指出的是，《中國共產(chǎn)黨章程》的“總綱”部分使用了“段落”進行內(nèi)容表達，但除了“總綱”之外的其他部分的內(nèi)容，同樣采取了條款（條文）的表達形式。

⑧參見2012年12月4日通過的《十八屆中央政治局關(guān)于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》。

⑨《行政法規(guī)制定程序條例》第六條：“行政法規(guī)應(yīng)當備而不繁，邏輯嚴密，條文明確、具體，用語準確、簡潔，具有可操作性。行政法規(guī)根據(jù)內(nèi)容需要，可以分章、節(jié)、條、款、項、目。章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數(shù)字依次表述。”

⑩《規(guī)章制定程序條例》第八條：“規(guī)章用語應(yīng)當準確、簡潔，條文內(nèi)容應(yīng)當明確、具體，具有可操作性。法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)?！?/p>

?在實踐中，一些行政機關(guān)為了避免自己頒布的行政規(guī)范性文件被起訴審查，或者為了逃避向人大機關(guān)備案審查，故意邀請黨的機關(guān)在文件上“掛名”以期達到惡意規(guī)避的目的。鑒于這種情況的存在，就不能僅僅從“形式標準”上判斷一個黨政聯(lián)合行文的法律屬性，而需要檢視它的“實質(zhì)內(nèi)容”。

?事實上，直到1990 年7 月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，才對“黨內(nèi)法規(guī)”作出了初步的界定。因此，1987 年這個規(guī)范性文件，在當時無法被（同時）認定為一部“黨內(nèi)法規(guī)”。

?對此，習近平總書記曾深刻地指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的?！?/p>

?對此，學者們提出了所謂的黨內(nèi)法規(guī)具有“溢出效力”“直接的對外效力”等解釋方案。

?由于《信訪工作條例》使用了行政法規(guī)的名稱（“條例”）且是以國家法律（廣義上的）的規(guī)范結(jié)構(gòu)進行內(nèi)容表達的，因此，《信訪工作條例》可以被排除是“行政規(guī)范性文件”。

?《信訪工作條例》第二條：“本條例適用于各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及群團組織、國有企事業(yè)單位等開展信訪工作?！?/p>