王 譯

（1.湘潭大學 反腐敗司法研究基地，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

一、問題的提出：黨內監(jiān)督執(zhí)紀中違紀線索的收集、移送與處置協助義務應如何具體化

早在2018年《監(jiān)察法》出臺以前，有學者以政治系統(tǒng)論作為分析視角，結合監(jiān)察體制改革試點地區(qū)的留置案例分析發(fā)現，紀委與監(jiān)察委合署辦公過程中存在著協調處理“堅持黨的領導”與“保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權”的問題①。自《監(jiān)察法》生效以來，原歸屬黨紀審查部門的部分職能轉移至監(jiān)察機關，形成了黨紀審查與監(jiān)察調查處置上的分立。對于解決此類問題，黨規(guī)執(zhí)行機構與監(jiān)察執(zhí)法部門應立足于“黨政合署”的內部分工原則。當同時出現違紀與職務犯罪情形時，監(jiān)察機關對職務犯罪案件承擔的調查職能一般以移送刑事司法作為黨內監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的第四種處置方式。國家監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察調查權承繼了原黨紀審查調查的部分職能后，其他黨內監(jiān)督執(zhí)紀的功能則逐步向監(jiān)督檢查、黨紀處分等職能轉型。在“黨政合署”辦公新型紀檢監(jiān)察權力設定中，黨紀案管部門延續(xù)了違紀線索處置的職能。從“黨紀”嚴于“國法”的政治前提可知，違反黨紀可作為職務違法、職務犯罪的前置判斷基礎?，F有的紀檢監(jiān)察體制同時承載了黨的紀律檢查與國家監(jiān)察雙重職責。以黨的領導作為基本政治前提，黨紀審查對監(jiān)察調查形成了吸納傾向，而此種傾向可從黨紀、政務并列的處置效果中得到反映②。

一般來說，構成職務犯罪的行為同時在黨紀審查調查過程中涉及紀律處分。在黨紀審查與監(jiān)察調查銜接刑事司法過程中，實踐中可能出現“紀律審查和檢查調查中發(fā)現刑事案件”的情形，這導致辦案機關未立足于政治站位高度，強調監(jiān)察機關的政治屬性，而是過度關注案件的刑法評價與刑事訴訟意義。雖從處置上發(fā)揮了刑法對職務犯罪的規(guī)制與懲戒效果，但并沒有從干部教育和思想政治工作層面，發(fā)揮黨紀處置對切斷違紀案件繼續(xù)延伸遞進的作用③。監(jiān)察機關承繼了部分黨紀部門的審查調查權力后，從初查或者初步核實階段可知其暗含了以黨紀審查結論作為前置評價依據的內在要求。這體現了“黨規(guī)”與“國法”協調銜接過程中的政治基礎、執(zhí)政遵循、法理內涵與法治規(guī)律④。從黨內問責、黨紀審查調查、國家監(jiān)察到移送司法的黨內監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”可知，黨紀審查與國家監(jiān)察在“紀法銜接”過程中存在處置標準與效果的差異。

對此，“紀法協同”應進一步理順紀法關系，突出“紀法貫通”，明確領導主體和執(zhí)行主體的關系?！侗O(jiān)察法》作為“紀法協同”的指引，應在黨內監(jiān)督保障法規(guī)中的黨紀規(guī)范層面強化“法治紀律”的要求，從而體現黨內監(jiān)督執(zhí)紀銜接國家監(jiān)察調查過程中的內部分工與配合協助⑤。若監(jiān)察機關在前期初查程序中發(fā)現被調查人已經涉嫌職務犯罪時，“涉罪”線索不可降格為“黨紀處分”或者“政務處分”而替代刑事責任追究。從涉及黨紀審查調查的黨內法規(guī)制定到《監(jiān)察法》的頒布實施，“紀法銜接”從適用依據上體現為黨紀部門為監(jiān)察立案提供了相應的工作配合。雖然黨內監(jiān)督執(zhí)紀與國家監(jiān)察調查從程序性質上應區(qū)別對待，但在立案條件上卻已經具備了銜接的必要與可能⑥。

因此，監(jiān)察機關對職務案件享有立案管轄權的同時，應當立足于內部分工原則明確黨紀審查部門相應的協助配合義務。黨紀審查部門在受理舉報線索時，須明確“紀法銜接”過程中應由黨紀審查部門專司處置的違紀線索，以及需要移送監(jiān)察機關繼續(xù)調查的職務違法與職務犯罪線索。當確立黨紀審查部門線索處置的權責邊界后，方能在線索收集取得、移送方式上將黨紀審查同監(jiān)察調查進行界分。同時，在線索來源信息的評估機制構建過程中，從內部分工視角劃定黨紀審查部門線索處置范圍，可有效實現黨內監(jiān)督執(zhí)紀與國家監(jiān)察協同并行的程序效果。

二、明確黨紀審查部門在“紀法銜接”中的違紀線索處置范圍

在黨內執(zhí)紀監(jiān)督過程中，黨紀審查調查應以線索發(fā)現或舉報受理作為啟動初查程序的前提。這不僅涉及黨內執(zhí)紀監(jiān)督的黨內法規(guī)應如何適用，也在適用范圍上與法定的監(jiān)察范圍產生重合。違紀的行為認定在于黨紀部門而非監(jiān)察機關。因此，基于“合署辦公”的內部分工實際，職務犯罪的線索處置應明確“黨紀監(jiān)督”與“監(jiān)察調查”不同主體之間差異化的立案標準與線索處置權限。

（一）總體目標：“微腐敗”行為黨紀與監(jiān)察的協同處置

在“紀法銜接”中，監(jiān)察機關對職務違法行為的立案管轄可將違紀作為前置條件。而在涉及“微腐敗”的行為懲治過程中，應明確黨紀審查部門在前期線索收集過程中的處置范圍與功能實現?！拔⒏瘮　北憩F為國家公職人員在履行職務過程中對國家權力行使的廉潔性造成的沖擊，包括“吃拿卡要”“雁過拔毛”乃至諸多“伸手腐敗”的微小隱蔽行為。有學者認為，“微腐敗”行為存在著法治反腐與政策反腐的沖突。而后者存在明顯的局限性，即運動式特征與階段性效果⑦。囿于“熟人社會”存在對“微腐敗”行為的高容忍度，黨紀審查若從“微腐敗”的苗頭性、傾向性問題線索入手，則可提早切斷違紀人員的鏈條，從而防止其觸犯更大的錯誤⑧?；凇包h紀嚴于國法”的要求，當黨員干部的違紀行為因黨紀審查得到有效遏制后，可防止其在違法犯罪的道路上越陷越深。由此，黨紀審查部門在早期的線索受理與審查過程中，應明確嚴重違紀但未違法以及構成職務違法尚未達到職務犯罪的行為。

（二）自行處置：違紀但不構成職務違法的行為

違紀但尚未構成職務違法的行為，在上述范圍中的“微腐敗”層面集中體現為以黨內監(jiān)督保障法規(guī)中明確的違紀行為作為研究對象。作為規(guī)范黨員干部特別是黨的高級領導干部的法規(guī)，黨內法規(guī)當中的監(jiān)督保障法規(guī)是認定是否違紀的基本依據。

對于一般的違紀行為，黨紀部門應參考一般違紀予以處置，而不得偏離既定程序超出必要限度。此時，在黨規(guī)運行的實踐過程中存在著關于“比例原則”適用的現實考量，即該原則能否適用在黨紀處置的執(zhí)行層面。筆者認為，黨紀處分對作為黨員干部的公民可直接產生黨員權利上的干預。例如，選舉和被選舉擔任黨內領導職務的權利?！吨腥A人民共和國公務員法》（以下簡稱為《公務員法》）第二條規(guī)定，“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。在國家監(jiān)察體制改革過程中，監(jiān)察對象范圍從原行政監(jiān)察中的“國家行政機關工作人員”擴展至“公職人員”，確保監(jiān)察機關的監(jiān)督范圍實現“全覆蓋”。又根據《公務員范圍規(guī)定》第四條、第五條可知，各級黨委、紀律檢查委員會以及黨委工作部門、辦事機構和派出機構以及派駐、派出紀檢機構的工作人員均屬履行公職的公務員范疇⑨。立足于我國的現實政治國情，國家機關的領導職務一般可同時體現為黨內的相應職務。例如，國家部委的行政首長同時可擔任該部委的“黨組書記”或者“黨委書記”。由此，當黨員職責與權利因黨紀處分而受到負面影響時，可對正在履行的國家公職、既已形成的社會公共形象以及可期待利益造成相應的減損。此種減損還可同時造成黨員干部在公民權利上的拘束或者不利。盡管有學者認為，比例原則保護的是公民行政法上的相對權利，但黨紀審查仍然符合運用公權力的特征⑩。而大陸法系刑事訴訟程序理論往往也將“比例原則”納入了對公民的強制處分適用過程中，并確立了審前羈押令狀審查的“法官保留”原則?。因此，基于黨紀處分對公民權利影響的潛在擴散特征可知，黨紀處置也應遵循比例原則的運行規(guī)律。黨紀處置從“方式”到“效果”應符合“必要性”“最小侵害性”“相稱性”的三個子原則要求。

在明確被審查對象一般的違紀情形時，黨紀審查部門應考量“警告”“嚴重警告”處分決定作出的必要性，甚至是僅通過問責或者誡勉談話即可達到懲戒效果的，不應超出必要限度而適用更為嚴重的“撤銷黨內職務”“留黨察看”以及“開除黨籍”。對于嚴重違紀的情形，黨紀審查部門應按照黨紀處分的法定情形嚴格執(zhí)行黨規(guī)。例如，在《中國共產黨紀律處分條例》第四章中“對違法犯罪黨員的紀律處分”第二十七條規(guī)定，對于出現“貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等違反法律涉嫌犯罪的違紀行為”，應給予黨紀處分?。

（三）移送處置：職務違法且可能同時構成犯罪的行為

對于黨紀審查部門應移送監(jiān)察機關或者其他刑事司法機關的線索，具體可包括兩類案件：其一，通過黨紀審查與監(jiān)察調查即可達到處置效果的違紀與職務違法的交叉案件；其二，以職務違法政務處置與職務犯罪刑事裁判作為程序效果的職務違法和職務犯罪交叉案件。在明確“罪”與“非罪”之間界限的同時，應立足于黨內監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的具體要求，依照“程序法定”與“法律保留”原則界分黨紀處分、政務處置與職務犯罪調查之間的界限?。由此，對超出自行處置范圍應予調查或者偵查的線索，還可從以下兩個方面繼續(xù)展開：

第一種情形，即違紀線索構成職務違法，包括一般的職務違法與嚴重職務違法。對于一般的職務違法，黨紀審查部門應先行預判其違法程度與監(jiān)察機關可能采取的監(jiān)察措施之間的關聯，避免移送處置上的誤斷。例如，《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定留置的適用僅可針對存在嚴重職務違法或者職務犯罪的情形。因此，黨紀審查部門若在審查認定中發(fā)現該線索并未構成嚴重職務違法，且無其他旁證佐證，此時，黨紀審查部門移送至監(jiān)察機關時，便不宜提出對被調查人采取留置的建議。

第二種情形，即違紀線索涉嫌職務違法的同時還可能構成刑事犯罪。這是違紀線索移送處置的最終形態(tài)，其可表現為同時違紀又觸犯刑法規(guī)制的職務犯罪或者其他行為。具體可從兩個方面展開：其一，同時構成職務犯罪的。黨紀審查部門與職務犯罪監(jiān)察調查部門可分別啟動立案程序?；蛘?，也可在黨紀審查調查程序已宣告終結后，黨紀部門再將涉及職務犯罪的線索移送至監(jiān)察機關。其二，同時構成其他刑事犯罪的。根據《刑事訴訟法》第三百零八條的規(guī)定，黨紀審查部門在完成對被審查對象的黨紀處分后，可將構成其他刑事犯罪的線索一并交由有權的偵查機關處置。因黨紀處分的頂格處罰至多以“開除黨籍”為限，因而對于超出黨紀處分以外的重大職務犯罪線索，黨紀審查部門應連同已審查調查終結的黨紀處分材料一并移送至監(jiān)察機關。

基于紀檢監(jiān)察的處置權限與刑罰制裁之間存在“政治—法律”的邏輯演進與權力架構的“平行”關系，在同一個職務犯罪案件中，被調查人可存在同時接受黨紀處分、政務處分以及刑事處罰的效果。實踐中，“紀法分離，紀在法前”的辦案模式遵循了職務犯罪監(jiān)察主導的基本原則。而“刑事先行，紀法銜接”的辦案模式應符合案件事實、行為定性存在重大爭議，且難以在移送刑事司法前作出黨紀處分和政務處分的特殊情形。此時，黨紀審查部門對被審查對象是否承擔刑事責任應預先判斷，并確立刑事裁判能否作為最終黨紀處置結果的移送程序?。因此，黨紀、監(jiān)察處置與刑罰裁判作為多元程序并行，并未違反“禁止雙重危險”的刑事訴訟原則，恰是反映了黨和國家對違紀違法的公職人員從“黨紀”到“國法”進行處置的程序邏輯。

三、“紀法銜接”中違紀線索收集與移送方式的限定

在涉及黨內監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的前三種情形時，黨紀案管部門并不具備移送刑事司法的程序處置權限。由監(jiān)察調查程序啟動原因性質的“二元”特征可知，監(jiān)察機關在取得該類職務違法或者職務犯罪線索時，并不能當然地啟動監(jiān)察調查程序乃至適用監(jiān)察措施，而是應當明確案件屬何種性質。由此，黨紀審查部門和監(jiān)察機關在線索發(fā)現、保管和移送過程中，不能借由紀檢監(jiān)察的“黨政合署并行”而規(guī)避監(jiān)察程序的法定啟動要求。誠如有學者所言，黨內法規(guī)內容中的“黨”性要求與“法”質屬性強調黨規(guī)文本須嚴格界分“黨言黨語”與“法言法語”，明確黨紀責任與監(jiān)察處置責任的界限，從而體現黨內法規(guī)運行的政治性與法的規(guī)范性?。在2020年《中華人民共和國政務處分法》出臺后，政務處分作為監(jiān)察處置的效果之一，具備了“前承黨規(guī)黨紀，后接刑事法律”的功能。但是，對于給予黨紀處分的情形，不一定同時伴隨政務處分。這就為黨紀責任與職務違法責任的銜接明確了處置權限的范圍?。由此，違紀線索應依照黨內監(jiān)督保障法規(guī)的證據收集程序與認定標準，黨紀審查部門應在規(guī)定權限范圍內參照違紀標準對違紀線索再予移送或者處置。

（一）線索收集：明確違紀線索取得的方式

因《監(jiān)察法》的實施將原有的“兩規(guī)”“兩指”等辦案手段排除在黨內監(jiān)督執(zhí)紀工作之外，黨紀審查調查部門在前期線索取得上僅可依照現行有效的黨內法規(guī)開展工作。例如，根據2019年中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱為《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》）第四十條規(guī)定可知，對于監(jiān)督執(zhí)紀對象違紀情形的嚴重程度，應當適用相應的審查調查措施?。對照刑事立案標準，被審查調查對象若具備成為犯罪嫌疑人的可能時，可根據《刑事訴訟法》內容提前知曉“偵查”的法定期限。此時，若不及時厘清何種線索應交由哪類主體負責處置，則存在辦案信息泄露的可能。有別于過去紀檢部門辦案實踐中存在的審查調查期限相對不確定情形，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第二十一條規(guī)定了處置意見應當在收到問題線索之日起1個月內提出，第三十二條是關于黨紀審查主體對違紀線索收集的要求。該規(guī)則以黨內監(jiān)督保障法規(guī)的形態(tài)，明確了黨紀部門在線索處置過程中應嚴格依規(guī)收集、鑒別證據，按照印證證明模式形成完整穩(wěn)定的證據鏈。同時，該條還明確了黨紀審查部門在調查取證過程中的違規(guī)違法取證的禁止性要求?。上述規(guī)定與2021 年9 月發(fā)布的《監(jiān)察法實施條例》保持了高度的一致，其中第六十六條規(guī)定了非法收集的監(jiān)察證據應當經監(jiān)察機關調查核實后予以排除。尤其在言詞證據的取得過程上，黨紀審查調查、監(jiān)察調查與刑事偵查之間存在收集方式的差異（見表1）。在黨紀處分與監(jiān)察處置的銜接階段，“談話”的運用可作為基礎性、經常性的處置手段，既可獨立適用，也可附加適用于其他處置措施?。由此可知，“談話”從目的上并非實現等效于刑事偵查口供與待證事實之間的關聯效果，而是基于政治教育目的，引導被審查調查對象及時反饋辦案機關尚未掌握的事實，以求紀檢監(jiān)察部門依照《紀律處分條例》第十七條以及《監(jiān)察法》第三十一條、第三十二條實現從輕處理的程序處置效果。

表1 關于言詞證據收集方式的對比

自國家監(jiān)察體制改革以來，黨紀審查與監(jiān)察調查存在實然的程序并行情形，黨紀證據的取得時限與留置3—6 個月的期間也形成了程序上的相互照應?！都o律處分條例》第三十條規(guī)定了黨員被依法留置、逮捕的，黨組織應當按照管理權限中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。由該條可知，監(jiān)察措施的運用可直接影響違紀線索處置的效度。從黨紀審查到職務犯罪調查的程序銜接過程中，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第四十一條允許“黨政合署”的審查調查組分別依照相應權限采取監(jiān)察措施，這實際上從程序轉換標識設定層面明確黨紀審查調查與監(jiān)察調查之間在取證手段上的權限差異。

（二）實質審查：排除黨紀審查權限范圍之外的證據

黨內法規(guī)與國家法律的協調銜接前提在于，黨政機構組織性質有別從而使得不同性質的規(guī)范存在銜接適用空間，而非直接混同適用?！侗O(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第五十七條規(guī)定，“被審查調查人”若涉嫌職務犯罪的，應由案管部門協調移送司法機關。該移送規(guī)定直接跨越監(jiān)察機關的線索處置程序，從而形成了黨紀審查與刑事司法程序的直接銜接效果?。而由違紀線索作為犯罪線索予以處置時，應當明確是否在監(jiān)察管轄的范圍之內。由不同性質之間線索關系可知（見圖1），若是普通刑事案件的線索，則無須交由監(jiān)察機關處置后再予移送刑事偵查機關。若是職務犯罪案件，則應由監(jiān)察機關處置線索并予立案。

圖1 黨紀審查調查、監(jiān)察調查與刑事偵查線索的關系圖

從線索處置程序的平衡層面看，此種線索移送的銜接規(guī)定存在的問題是，直接由黨紀審查到刑事偵查銜接，難以對違紀的言詞證據予以有效監(jiān)督?。從過去“兩規(guī)”“兩指”辦案手段的期間設定不確定的實際可知，黨紀審查調查在前期違紀違法線索的取得過程中應遵循已有規(guī)定的取證手段。由此，若部分違紀線索在取得手段上欠缺合法性時，無法從內部形成移送處置的前提。因此，黨紀審查調查部門在線索移送配合協助時，應明確線索取得與證據內容經由實質的審查程序。

在職務犯罪案件中，監(jiān)察機關正式立案前的初查階段，初步核實的工作重點便是對取得線索的內容與程序進行審查。由《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》規(guī)定的審查調查組構成可知，黨紀審查的前期調查結果既可作為監(jiān)察初查的工作銜接，也可與監(jiān)察調查合并銜接刑事司法。因此，職務犯罪的初查不僅應集中于線索取得的合規(guī)性與合法性，而且應與刑事立案條件當中的線索要求作嚴格區(qū)分。在黨紀審查調查部門取得職務犯罪線索后，審查調查部門應對該線索是否具備職務犯罪的立案條件予以審查。同時，還應當對監(jiān)察機關初查方案的真實性與關聯性形成材料支撐，這可有效地提升職務犯罪初查的成案率。由于初查在正式立案前可發(fā)揮過濾功能，當正式立案前缺失初查或者未盡初查義務時，職務犯罪調查程序的啟動可呈現出任意性與隨機性的特點，這將導致留置等監(jiān)察措施被濫用從而引發(fā)國家賠償。

（三）線索移送：初查程序的“分流”與“篩漏”

若違紀和職務違法的線索信息被錯誤評估為職務犯罪線索時，在職務犯罪調查程序的運行過程中可產生程序回轉的問題。筆者認為，根據舉報人提供的線索，監(jiān)察機關應對案件的性質進行合理評估。監(jiān)察初查作為嚴重職務違法調查程序的前置，應當建立在違紀和職務違法的線索受理程序之上。經由舉報或者依照職權主動發(fā)現該線索后，黨紀審查部門與監(jiān)察機關應對其進行初查登記。盡管黨紀審查調查、國家監(jiān)察與刑事偵查分屬不同性質的辦案程序，但其在前期初查階段線索取得的配合與協助義務上存在著諸多共性特征，集中反映在基于違紀、違法到犯罪的邏輯遞進關系而形成線索內容上的關聯性。從可運用到的調查與偵查措施范圍考量，應限定黨紀審查與監(jiān)察調查部門在初查階段可適用的措施范圍，可涵蓋談話、詢問、查詢、調取、搜查、勘驗檢查和鑒定等輕強制措施（見表2）。

表2 不同辦案程序中的強制手段對比

四、“紀法銜接”中違紀線索評估程序的合理構建

線索處置作為“紀法銜接”的內在要求，黨的紀檢部門從內部分工原則出發(fā)，一般交由案管部門受理違紀線索的舉報信息，這從源頭上起到了第一層把關的作用。當前，基于“紀法貫通，法法銜接”的精神，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》明確了黨紀監(jiān)察在線索處置上的同步要求，具體表現在“談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結”四個方面。對于“紀法銜接”的法治反腐形態(tài)，有學者提出了“整全性法治”概念。作為一個兼具開放性與結構彈性的框架系統(tǒng)，“整全性法治”在黨內法治的綜合性評價體系中可深化國家治理和實現國家治理與黨內法治的互動融合。違紀線索從信息來源的受理、科學合理的評估、無處置權限時的線索移送到自行處置，反映了“整全性法治”概念融入執(zhí)政黨政治與國家法律中的規(guī)范參與標準。此類規(guī)范參與標準的“整體性”框架構建可為黨紀處分銜接政務處置以及職務犯罪刑事責任提供極具解釋力的理論指引?。本部分以“整全性法治”評價體系為參考，立足違紀線索處置權限與程序，進一步闡述科學界定線索來源的評估主體職責分擔，并合理建構線索評估運行的內在規(guī)則?。

（一）科學界定線索來源的信息評估主體職責

由《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》第七條可知，檢舉、控告材料的來源方式可包括“郵寄信件反映”“指定接待場所當面反映”“檢舉控告電話反映”以及“檢舉控告網站、微信公眾平臺、手機客戶端等網絡舉報受理平臺發(fā)送電子材料”等方式?。并且，檢舉控告工作應按照管理權限實行分級受理。從違紀線索的處置層面看，線索來源信息渠道多元，責任分擔應當明確。因此，立足于線索本身所涉內容性質，線索評估主體應明晰責任界限。

線索評估主體在處置違紀線索時應界分“涉紀”與“涉法”線索。不論“紀”“法”處置順序先后，均應依照處置權限對違紀線索予以客觀評估，衡量其是否存在繼續(xù)審查或者移送監(jiān)察機關調查乃至刑事偵查的必要。由過往職務犯罪線索處置的司法實踐可知，在國家監(jiān)察體制改革前承擔“兩反”職責的檢察機關一般通過自行收集線索完成立案，而通過接受“舉報”“控告”成案的比例不到40%。對此，黨紀部門的案管機構在處置違紀線索時，應充分挖掘現有的“線上+線下”舉報控告受理平臺，尋求依托網絡媒介的“次級”傳播路徑，通過主動調查核實將更加真實的違紀違法案件情況通過證據形態(tài)呈現。同時，對于“涉法”的職務違法與職務犯罪線索，在信息評估過程中應立足信息來源的真實性與關聯性，明確監(jiān)察機關在黨紀審查過程中對“涉法”線索的立案管轄權。而涉及職務犯罪之外的普通刑事犯罪時，應允許刑事立案管轄的有權主體介入黨紀審查調查過程，從而實現“涉罪”線索在刑事立案前的初步判斷。

（二）合理規(guī)范線索評估的運行規(guī)則

從國家監(jiān)察體制改革的職能整合過程可知，紀檢監(jiān)察內設機構的調整體現了案管部門的“充分放權”與“有限控權”的特點。根據案件性質，不同部門在受理線索時存在著職能的分化，即黨紀審查調查部門與監(jiān)察機關可共同受理嚴重職務違法與職務犯罪的案件線索，而監(jiān)督檢查部門主要負責違紀與輕微職務違法案件的線索舉報受理、線索審查以及移送嚴重職務違法或職務犯罪線索。

線索評估的運行應著力構建量化評估體系，以期回應“紀法銜接”中線索信息系統(tǒng)性不足的問題。其中包括對線索來源可靠性、線索反映內容的背景、線索來源與內容的關聯性、真實性與有效性以及線索的歷史記錄等因素。在線索評估的諸多因素當中，線索來源的可靠性最為關鍵，其常規(guī)可劃分為四類情形：其一，線索來源具有完全可靠的歷史記錄；其二，過往的辦案歷史記錄表明，多數情況下此類線索符合可靠性要求；其三，過往的辦案歷史記錄表明，多數情況下此類線索不可信；其四，無法判斷可靠性，因過往未有此類線索的獲取經驗或者無法明確此類線索的來源?。以舉報、上訪，或者負面輿論評價、網絡流言等形式呈現的線索雖不足以直接引發(fā)正式立案審查調查或者偵查，但符合黨內監(jiān)督保障法規(guī)以及《監(jiān)察法》當中的“談話函詢”要求。“涉紀”線索若存在“涉法”情形具備移送必要的，可通過要素之間形成層級的賦值，明確各層級之間的界限。這意味著線索來源可靠性與有效性評估結果可大致按照“證實準確、可能準確、有可疑處、無法判斷”予以分類。當違紀線索的評估量化結果達到監(jiān)察/刑事立案檔次時，應由黨紀審查調查部門報送紀委審批后移送監(jiān)察機關或者偵查機關予以立案調查或者立案偵查。當違紀線索的評估量化結果尚未達到立案檔次時，可允許將案件“暫存待查”或者通過“予以了結”作為對違紀線索的最終處置?。線索評估的量化體系從設計目的上并非作為立案前線索判斷的唯一依據，而是從系統(tǒng)論視角規(guī)范線索的收集、儲存、分析、評估與處理的全過程，理順煩瑣冗雜的線索來源渠道，并將依照其標準形成的數據結果作為自行處置違紀線索與管理移送違法線索的有效參考。

一是不再新增行業(yè)及企業(yè)。從覆蓋的行業(yè)、納入企業(yè)的門檻來看，各區(qū)域碳市場在2017履約年延續(xù)了各自在2016履約年的標準，不新增行業(yè)或企業(yè)1. 不新增企業(yè)是指各區(qū)域碳市場不通過降低企業(yè)的納入門檻而增加企業(yè)，但各市場存在個別新建的企業(yè)符合既定的納入門檻而被納入到碳市場的情況。。這有別于2016履約年的情況，廣東、上海等通過覆蓋新的行業(yè)對碳市場擴容，北京、湖北等通過降低企業(yè)門檻納入更多的企業(yè)。

在《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》中，雖然紀檢監(jiān)察合署辦公，但也凸顯了該規(guī)則嚴格依照《監(jiān)察法》的具體適用情形。黨紀案管部門盡管在前期初查階段可享有線索審查的便利，但從線索移送視角可發(fā)現，監(jiān)察機關在接收相關違紀的線索后，應當及時確立起線索的評估與審核義務，由此作為黨紀審查調查與國家監(jiān)察正式立案的前提條件。因案管部門兼有違紀、違法與犯罪線索受理的職責，通過公民舉報受理的線索存在著類型多樣、來源渠道廣泛及涉及違法程度輕重不同的特點，立法應在案管部門具備的天然信息資源優(yōu)勢下考量線索處置的優(yōu)勢，這可體現在立案前期的線索移送階段有效評估當中。從評估主體層面，職務違法的線索處置無須納入類似行政處罰的第三方評估，因而可交由上級紀檢監(jiān)察機關考量線索移送的必要性。

此外，立法也可采取同級黨委集體研究方式，平衡第三方評估介入而可能造成的程序偏差，此因職務違法的線索處置無法對“涉罪”線索進行刑事司法上的判斷。在過去，以黨紀審查調查手段作為辦理貪污腐敗案件的主要方式，因權力的過度擴張而受學界詬病。因而，《監(jiān)察法》實施后的紀檢監(jiān)察主導反腐實際上已經邁入了法治反腐的軌道。從評估標準的客觀性入手衡量第三方線索評估的功能，應首要落腳于黨紀部門收集的線索評估。既要防止不符合職務犯罪立案條件的輕微職務違法線索作為立案依據，又要避免已經涉嫌職務犯罪的線索被“非刑罰化”的黨紀、政務處分替代。完善第三方介入的線索信息評估機制，其意義在于從程序上將違紀、職務違法與職務犯罪三種不同類型的線索予以分流處置?。

五、結語

紀檢監(jiān)察合署辦公的國家監(jiān)察體制改革反映了集中、高效、統(tǒng)一的紀檢監(jiān)察監(jiān)督效能。立足于內部分工原則，在違紀到職務犯罪這一形態(tài)轉換過程中，未來立法仍須立足于“黨規(guī)”“國法”共治的視角，確?！凹o-法”在立案管轄層面上形成妥當的程序銜接。以司法程序的正當性原則為視角，同體監(jiān)督相較于異體監(jiān)督存在著監(jiān)督效能上的差異。對于違紀線索的分別審查與處置，黨內法規(guī)與國家立法應當同時完善相應的內部審查程序。相對于《刑事訴訟法》“證據”制度的構建，現行《監(jiān)察法》涉及證據收集、固定、運用和審查以及在取證、質證、認證層面的規(guī)則構建仍不充分。“紀法銜接”更應充分修訂和完善黨紀審查程序，依照證據裁判要求明確違紀涉刑案件的“先審后移”要求?。質言之，從立案管轄的視角，黨規(guī)與國法的“紀法貫通”意味著“紀法銜接”過程中的主體范圍、線索取得、規(guī)制手段以及信息來源評估等方面均應符合程序合規(guī)與程序法定的要求，這也是為了在黨紀審查與監(jiān)察調查過程中明確正式立案前的線索移送條件。黨紀審查部門即使已經作出黨紀處分決定，在將可能存在職務犯罪的線索經過內部審批后移送至監(jiān)察機關處置時，并不意味著內部分工的辦案主體存在相同的受案范圍，而是為了更好地實現立案管轄上的“程序分流”與“相互制約”的處置效果。此時，相較于公安機關、檢察機關等刑事訴訟專門機關的刑事立案管轄規(guī)則，其線索移送而形成的立案管轄范圍應為“互斥”關系而非“并列”關系。又基于同種性質的立案管轄權，對于通過移送管轄獲得刑事立案權的有權主體，立法應明確線索被接收一方在對犯罪嫌疑人正式立案時，應當避免其他主體重復適用“并立”的調查或偵查程序。此即“禁止雙重危險”原則在刑事訴訟程序中的反映，這對違紀可適用的黨紀、政務處分程序也具備了相應的參考價值。

注釋：

①呂永祥、王立峰：《“紀委”與“監(jiān)察委”合署辦公的現實問題與解決路徑——以政治系統(tǒng)論為分析視角》，《中南大學學報（社會科學版）》2018年第3期，第115—122頁。

②④違紀又同時構成犯罪的，不僅要依照《刑法》課以刑事處罰，也應依照黨內法規(guī)予以黨紀處分。參見劉怡達：《論紀檢監(jiān)察權的二元屬性及其黨規(guī)國法共治》，《社會主義研究》2019年第1期，第79—86頁。

③過勇、李松鋒：《貪污受賄案件刑事量刑的實證研究》，《經濟社會體制比較》2018年第1期，第77—89頁。

⑤蔣凌申：《論監(jiān)察體制改革中的紀法協同》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2020年第3期，第105—120、159頁。

⑥秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第136頁。

⑦鄒東升、姚靖：《新時代微腐敗治理的紀法銜接》，《理論探討》2019年第1期，第128—134頁。

⑧孫卓華、李強楠：《行政心理視域下的官員腐敗研究》，《行政論壇》2016年第2期，第32—37頁。

⑨《公務員范圍規(guī)定》第四條列舉了“下列機關中除工勤人員以外的工作人員”列入公務員范圍：（一）中國共產黨各級機關。參見中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)匯編》，法律出版社2021年版，第500頁。

⑩梅揚：《比例原則的適用范圍與限度》，《法學研究》2020年第2期，第57—70頁。

?[德]托馬斯·魏根特：《德國刑事訴訟程序》，岳禮玲、溫小潔譯，中國政法大學出版社2004年版，第100—102頁。

?中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)匯編》，法律出版社2021年版，第829—832頁。

?王譯：《黨內監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”間程序銜接規(guī)制探討》，《河南社會科學》2021年第6期，第63—72頁。

?楊永庚、羅新遠：《紀檢監(jiān)察和違法犯罪交叉案件的裁處機制探討——以二者的雙重處理為視角》，《廣州大學學報（社會科學版）》2021 年第5期，第39—47頁。

?鄒東升、姚靖：《黨內法規(guī)“黨言黨語”與“法言法語”的界分與融合》，《探索》2019 年第5 期，第71—80、92頁。

?劉艷紅、劉浩：《政務處分法對監(jiān)察體制改革的法治化推進》，《南京師大學報（社會科學版）》2020年第1期，第5—19頁。

?關于“留置”取代“兩規(guī)”的理解，已從立法文本中探明其屬于“替換式取代”，而非“并列式共存”。因此，曾有觀點認為黨內監(jiān)督執(zhí)紀仍可適用“兩規(guī)”手段以區(qū)別于監(jiān)察調查中的“留置”，此實為對二者的混淆。

?《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第三十二條內容。

?金成波、張航：《國家監(jiān)察視閾下談話制度的運用和完善》，《長白學刊》2020年第2期，第28—35頁。

?《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第四十一條、第五十七條內容。

?被調查人往往可因對刑事立案的信息知情，從而確立起“對抗訊問”的“心理預期”。此種“穩(wěn)定情緒”可使得監(jiān)察機關繼續(xù)調查的難度“水漲船高”。參見秦前紅、葉海波等：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第8頁。

?葉青：《監(jiān)察機關調查犯罪程序的流轉與銜接》，《華東政法大學學報》2018年第3期，第18—27頁。

?郭春鎮(zhèn)、曾鈺誠：《“整全性法治”黨紀審查的演進與發(fā)展：以211 份中管干部“黨紀處分決定”為樣本》，《浙江社會科學》2021 年第5 期，第48—56、156—157頁。

?“整全性”并非首創(chuàng)，其將黨內政治與國家法律的協調銜接納入社會公共標準范疇，形成具有融通性的整體?！罢苑ㄖ巍敝械摹胺ㄖ巍眱群哂袀鹘y(tǒng)法理概念中的核心要素，即體現為“良法善治”與“普遍服從”。黨內監(jiān)督保障法規(guī)因涉及黨員干部權利義務的規(guī)范與調整，其制定也應符合“整全性法治”的評價目標。參見[美]羅納德·德沃金：《法律帝國》，許楊勇譯，上海三聯書店2016年版，第132—137頁。

?中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產黨黨內法規(guī)匯編》，法律出版社2021年版，第704頁。

?趙祖斌：《監(jiān)察體制改革下職務犯罪情報評估機制完善論》，《情報雜志》2019 年第7 期，第42—46、150頁。

?馬方、孫楊：《論我國職務犯罪偵查線索收集與管理機制的構建》，《凈月學刊》2016 年第6 期，第32—40、129頁。

?江國華、何盼盼：《國家監(jiān)察紀法貫通保障機制研究》，《中國高校社會科學》2019年第1期，第72—82、157頁。

?楊永庚、常利娟：《我國黨紀與國法的銜接方式、現實選擇和優(yōu)化路徑》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2019年第4期，第29—37頁。