王開榮，張凌燕，竇身堂，王廣州，吳 彥，陳健斌，季銀利，凡姚申

（1.黃河水利委員會黃河水利科學研究院水利部黃河下游河道與河口治理重點實驗室，450003，鄭州；2.山東省黃河三角洲可持續(xù)發(fā)展研究院，257000，東營）

黃河三角洲所屬的山東省東營市市域?qū)儆陉懞＝粎R地帶，具有特殊的土地環(huán)境和水資源稟賦條件。水資源量、水資源承載力與該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展包括城市規(guī)模與人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構與布局、生態(tài)保護等都具有最直接、最緊密的聯(lián)動關系。2019年9月，習近平總書記在河南主持召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會時強調(diào),要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術，大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。基于這一重大戰(zhàn)略部署，目前東營市做了大量具有前瞻性的規(guī)劃和研究工作，但單純圍繞“以水定產(chǎn)”的相關研究還十分薄弱，尚不能滿足黃河三角洲地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。因此，十分有必要圍繞現(xiàn)狀和未來時期內(nèi)東營市域的生產(chǎn)力布局特點，就其水資源的承載力及其與生產(chǎn)力布局的協(xié)調(diào)發(fā)展（適配）問題開展研究，以期為東營市高質(zhì)量發(fā)展提供決策依據(jù)和科技支撐。

一、東營市水資源特點與約束條件分析

1.水資源量及其時空分布特點

東營市多年平均降水量556.2 mm，當?shù)厮Y源總量7.22億m3，其中地表水4.47億m3，地下水2.75億m3。全市現(xiàn)狀水資源可利用總量為13.13億m3，其中當?shù)厮Y源可利用量2.65億m3，包括地表水1.8億m3、地下水0.85億m3；客水可利用量10.48億m3，包括黃河水量指標7.28億m3、長江水量指標2億m3、小清河水量指標0.84億m3、支脈河水量指標0.36億m3。

東營市當?shù)厮Y源可利用量少，且年內(nèi)分配不均。當?shù)睾恿髁饔蛎娣e小，匯流時間短，河道攔蓄能力有限，加之降雨年內(nèi)分布不均，75%的年降水量主要集中在汛期6—9月份，枯水期8個月降水量僅占年降水量的25%左右，大部分地表徑流在汛期直接外排入海。

2.水資源開發(fā)利用總體概況

東營市2010—2018年總供水量基本保持不變，年均供水量為9.76億m3；2019年全市總供水量增加，達到15.73億m3；2020年 總 供 水 量 有 所 回落，為14.73億m3。東營市總供水量中地表水源供水量占比最大，以2020年為例，當年地表水源供水量為13.91億m3，占總供水量的94.47%。在地表水源供水量中，蓄水工程供水量占3.41%，提水工程供水量占14.08%，調(diào)水工程供水量占82.51%（其中從黃河流域調(diào)水占82.15%），可見東營市大部分用水均來自于從黃河引水。

東營市用水由經(jīng)濟社會用水（包括農(nóng)田灌溉用水、林牧漁畜用水、工業(yè)用水、城鎮(zhèn)公共用水和居民生活用水）和生態(tài)與環(huán)境補水組成。從東營市整體用水情況來看，2010—2020年間東營 市年均 用水量10.73億m3；2010—2018年間總用水量9.03億～10.45億m3，波動幅度相對較小，2019年以來用水量大幅度增加（2019年和2020年用水量 分 別 為15.73億m3和14.74億m3）。從用水結(jié)構來看，東營市年均用水量占比最大的為農(nóng)田灌溉用水，占總用水量的47.53%，其次為工業(yè)用水，占比為18.02%，用水結(jié)構中變動幅度最顯著的是生態(tài)與環(huán)境補水，2010—2018年期間生態(tài)與環(huán)境補水占年均用水量的4.11%～19.28%，2019年以來生態(tài)與環(huán)境補水量占比大幅度增加，2019年和2020年占比分別為32.06%和33.27%。主要原因在于隨著黃河水量統(tǒng)一調(diào)度理念的創(chuàng)新與升華，黃河河口生態(tài)水量調(diào)度進入新發(fā)展階段，河口三角洲生態(tài)補水力度不斷加大，表明東營市對生態(tài)環(huán)境保護和修復投入增加，重視程度提高。

3.水資源利用約束條件

從當前情勢看，東營市水資源的約束條件主要有區(qū)域水資源稟賦約束、“三條紅線”約束和時空雙重約束。

①區(qū)域水資源稟賦約束。受自然條件限制，東營市當?shù)厮Y源十分匱乏，當?shù)氐乇硭Y源可利用量少，且僅能用于農(nóng)業(yè)灌溉和河道生態(tài)用水，供水主要依靠黃河水。東營市地下淡水資源也非常有限，可供開采的地下水資源主要集中在廣饒縣小清河以南的少部分區(qū)域，面積約占東營市面積的10%。

②“三條紅線”約束。目前，黃河流域?qū)嵤┳顕栏竦牧饔蚬芾碇贫?，其核心是“三條紅線”：建立水資源開發(fā)利用紅線，嚴格實行用水總量控制；建立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量。

③時空雙重約束。黃河水量受流域降水量的重要影響，黃河流域降水的年際、年內(nèi)變化決定了黃河徑流量時間分配不均，7—10月徑流量占全年的60%以上，且汛期徑流量主要以洪水形式出現(xiàn)，含沙量較大、利用困難，其他月份徑流量較小。受黃河入海流路單一及黃河與東營市水系橫向連通機制匱乏的影響，東營市引黃用水空間上受到行河格局、水系連通性和引水工程約束。

二、東營市生產(chǎn)力布局與水資源的協(xié)調(diào)關系

1.東營市生產(chǎn)力布局特征

東營市域是近代黃河三角洲的主體區(qū)域。自1855年黃河改由山東入海至1976年的110多年間，發(fā)生于寧海擺動頂點以下的流路改道有10次之多。河口入海流路的這種不穩(wěn)定狀態(tài)，極大干擾和制約了當?shù)厣a(chǎn)力的布局及其經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，并使得黃河三角洲地區(qū)長期處于貧窮落后狀態(tài)。20世紀60年代以后，隨著勝利油田的勘探開發(fā)建設以及1976年5月人工改道清水溝入海流路的相對長期穩(wěn)定，尤其是1978年我國實行改革開放以來，黃河三角洲地區(qū)及東營市的經(jīng)濟社會開始進入了一個全新的發(fā)展軌道。

《東營統(tǒng)計年鑒（2021）》的統(tǒng)計結(jié)果表明：自2003年開始，東營市的經(jīng)濟社會發(fā)展開始步入快車道。2020年，東營市全市生產(chǎn)總值（GDP）為2 981.19億元，人均生產(chǎn)總值135 910元，位居全省第一。同時在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構中，東營市第二產(chǎn)業(yè)占比最高，達到56.3%，比全省平均水平高出17.2個百分點；相反，第一產(chǎn)業(yè)所占比重最低，僅為5.3%。

目前，東營市既是《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》兩大國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重疊區(qū)域，也是中國第二大石油工業(yè)基地和第二個國家級農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（簡稱“黃三角農(nóng)高區(qū)”）所在地，同時還建設有面積達15.3萬hm2的山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)；另外，東營市還分別設立市級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和示范區(qū)6個，生態(tài)旅游區(qū)1個，縣級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和示范區(qū)7個。綜上可以看出，東營市的生產(chǎn)力布局具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢和戰(zhàn)略支撐，具有廣闊的發(fā)展空間，生產(chǎn)力布局對生境生態(tài)影響更為顯著，生產(chǎn)力布局與入海流路的穩(wěn)定狀態(tài)和規(guī)劃安排密切相關，東營市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構具有“兩極化”特點。

2.水資源承載力分析

水資源承載力是資源環(huán)境綜合承載力的核心表征指標。從整個東營市的資源環(huán)境綜合承載力評價結(jié)果來看，2012—2015年期間，河口區(qū)、墾利區(qū)資源環(huán)境承載力綜合得分較差，導致東營市整體結(jié)果得分較低。圍繞黃河三角洲及東營市的水資源承載力問題，張欣等在深入分析研究區(qū)水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎上，建立了由25個指標組成的黃河三角洲水資源承載力評價指標體系和分級標準，提出研究區(qū)水資源承載力處于較低的水平，繼續(xù)開發(fā)的潛力較小。

由東營市水務局編撰的《東營黃河三角洲水資源節(jié)約集約利用規(guī)劃（2021—2030年）》從水量（水資源數(shù)量）、水質(zhì)（水環(huán)境容量）兩個維度，考慮不同發(fā)展階段和用水節(jié)約集約調(diào)控措施，對東營市各區(qū)縣的水資源承載狀況進行了評價。結(jié)果表明：從水資源數(shù)量的維度而言，東營市各區(qū)縣均處于不超載狀態(tài)，但從引用黃河水的角度而言，除河口區(qū)以外，其他4區(qū)縣均處于嚴重超載狀態(tài)（見表1）；從水質(zhì)承載狀態(tài)來看，東營市各縣區(qū)基本都處于超載狀態(tài)，情況不容樂觀（見表2）。東營市環(huán)境保護工作委員會發(fā)布的“關于2021年4月份市控河流水環(huán)境質(zhì)量”通報同樣佐證了上述水質(zhì)承載狀態(tài)評價結(jié)果，通報表明：4月份，東營市參與評價的市控斷面33個，優(yōu)良水體（Ⅰ~Ⅲ類）4個，占比12.1%；Ⅳ類水體9個，占比27.3%；Ⅴ類水體17個，占比51.5%；劣Ⅴ類水體3個，占比9.1%。

表1 東營市水質(zhì)承載狀態(tài)評價結(jié)果

表2 適水發(fā)展評價指標

3.生產(chǎn)力布局與水資源的適配關系

隨著社會用水和排泄強度不斷增大，水資源逐漸成為影響生產(chǎn)力布局的主要約束因子。對于干旱半干旱或水資源相對短缺的地區(qū)，水資源數(shù)量是制約當?shù)厣a(chǎn)力布局的主要因子；但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源質(zhì)量的影響越來越明顯，也逐漸成為制約生產(chǎn)力布局的主要因子。因此區(qū)域水資源用量分配必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當?shù)厣a(chǎn)力布局的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

相關統(tǒng)計結(jié)果表明：2019年東營市萬元GDP用水量為38.6 m3，低于當年全國平均值60.8 m3，高于山東省平均值31.7 m3。生產(chǎn)力布局與水資源因子的適配關系主要體現(xiàn)為，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構與布局層面，支柱型產(chǎn)業(yè)的占比決定經(jīng)濟社會用水結(jié)構，低耗高效產(chǎn)業(yè)占比越大，經(jīng)濟發(fā)展對水資源的依存度越低。基于對基礎數(shù)據(jù)的分析得出生產(chǎn)力布局與水資源因子的9個適配性指標（見表3），利用協(xié)同評價理論與方法，對生產(chǎn)力布局與水因子的適配性進行評價。

表3 東營市各區(qū)適配性評價結(jié)果

從適配性評價結(jié)果來看，東營市高耗水產(chǎn)業(yè)占比較大，綜合用水效率與效益不高，生產(chǎn)力布局對水資源依賴度高；各區(qū)縣差異明顯，與省內(nèi)先進地區(qū)還有差距；通過對生產(chǎn)力布局的調(diào)整，未來經(jīng)濟社會的適水性調(diào)控還有較大空間。如根據(jù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)結(jié)構與布局，通過實施工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進工業(yè)產(chǎn)業(yè)聚集式發(fā)展，逐步推進農(nóng)、林、牧、漁業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，打造鹽堿地高質(zhì)高效利用高地，建設特色農(nóng)業(yè)種養(yǎng)基地等措施，從而推進區(qū)域經(jīng)濟適水發(fā)展調(diào)整。

三、存在問題、策略及建議

1.存在問題

在市場經(jīng)濟條件下，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一致的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)涵涉及效率、公平和可持續(xù)等三個要素：效率主要是指資源和要素在空間上實現(xiàn)優(yōu)化配置；公平主要是指各地居民享有大體相同的生活和基本公共服務水平；可持續(xù)性主要是指各地人類和經(jīng)濟活動在其資源環(huán)境承載力允許的范圍內(nèi)，生態(tài)環(huán)境不因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而遭受破壞并始終處于良好狀態(tài)。

東營市生產(chǎn)力布局屬于中觀生產(chǎn)力布局的范疇，其布局內(nèi)容主要包括地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式、地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構、產(chǎn)業(yè)基地的規(guī)模與布局、城鎮(zhèn)體系的組成與布局以及對重點企業(yè)的選址進行安排等。從可持續(xù)性的角度進一步審視其生產(chǎn)力布局與水資源承載力之間的協(xié)調(diào)關系，不難發(fā)現(xiàn)尚存在如下突出問題：①產(chǎn)業(yè)取、用水時空格局不夠均衡和協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為引黃占比大，其他水源沒有得到有效利用；②第一產(chǎn)業(yè)用水占比大，用水結(jié)構和效率亟待提升；③水環(huán)境問題依然十分突出，各類廢棄水的處理設施相對缺失。

2.應對策略

水土資源空間分布利用的基本格局及其承載力水平與生產(chǎn)力布局之間是相互支撐、相互制約的關系，基于上述東營市生產(chǎn)力布局與水資源開發(fā)利用存在的問題，提出以下應對策略：

①在農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，加快重大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設，完善大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務，加快實施區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉工程，積極推廣噴灌、微灌、集雨補灌、水田控制灌溉和水肥一體化等高效節(jié)水技術，開展農(nóng)業(yè)用水精細化管理，科學合理確定灌溉定額。

②在工業(yè)節(jié)水方面，完善用水技術、工藝，重點開展火電、鋼鐵、石化、化工、印染、造紙、食品等高耗水工業(yè)行業(yè)節(jié)水技術改造，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用，推進節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設。

③在城鎮(zhèn)節(jié)水方面，提高城市節(jié)水工作系統(tǒng)性，將節(jié)水落實到城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、管理各環(huán)節(jié)，落實城市節(jié)水各項基礎管理制度，實現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用、循環(huán)循序利用。

④優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構，鼓勵創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構性改革和優(yōu)化過剩產(chǎn)能，依法依規(guī)壓減或淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)不達標產(chǎn)能，推進高耗水工業(yè)結(jié)構調(diào)整。

⑤落實空間均衡，堅持科學調(diào)水。實施水系連通工程，通過完善東營市水網(wǎng)體系和水資源調(diào)配格局，對水資源的空間分布進行優(yōu)化調(diào)度，使水資源與人口、經(jīng)濟、生產(chǎn)力布局和土地等其他資源分布格局相匹配，從而提高區(qū)域和流域水資源、水環(huán)境的承載力。

⑥未來國土空間規(guī)劃將進一步落實“三區(qū)三線”（即生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間邊界）的管控要求，水資源配置布局與水利基礎設施布局應盡快與之相銜接，水資源配置格局與生態(tài)戰(zhàn)略格局應相協(xié)調(diào)。

3.建議

①強化水資源評估論證。水資源評估論證的目的是保證建設項目的合理用水，提高用水效率和效益，減少建設項目取水和退水對周邊產(chǎn)生的不利影響。目前，東營市總灌溉面積為212 470 hm2，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)單位數(shù)（2020年年底）已達845家，居民點及工礦用地面積95 516 hm2，年均用水量15億m3左右。在所有的已建、在建項目中，均需要通過水量平衡計算對其進行更為細致、系統(tǒng)的水資源論證，尤其是要對其取水、用水、退水各個環(huán)節(jié)的主要相關指標進行比較分析，從而找出問題的癥結(jié)所在，科學評判取水、退水影響和節(jié)水潛力，進而采取行之有效的方式方法和工程舉措加以解決。

②盡快開展黃河入海流路行水格局與生產(chǎn)力布局的關系研究。歷史時期，黃河入海流路在東營市域內(nèi)縱橫遷徙、擺動改道，極大制約了當?shù)厣a(chǎn)力的優(yōu)化布局和經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。當前，這種人為的或者自然的改道已得到根本性改觀。在未來一段時期內(nèi)，一旦現(xiàn)行入海清水溝流路達到改道標準并啟用刁口河備用流路，必將會對東營市相關區(qū)域的生產(chǎn)力布局、取水用水退水格局及其相關基礎設施產(chǎn)生重大影響。因此，研究分析現(xiàn)行入海流路的行水格局和各縣區(qū)的生產(chǎn)力布局關系，并在充分保障黃河下游和河口地區(qū)防洪安全的前提下，提出既能盡量延長現(xiàn)行流路的行河年限、又能在啟用備用流路時將對業(yè)已形成的生產(chǎn)力布局影響降至最低限度的流路運用方案，無疑是一項亟待研究的重大命題。