李剛

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

一、引言

職業(yè)教育與普通教育歷來是兩種不同教育類型，但一直具有同等重要地位。然而，職業(yè)教育卻難以發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，職業(yè)教育被視為普通教育的“重要補充”，使得職業(yè)教育的發(fā)展路徑一直處于“模糊”之中[1]。教育的現(xiàn)代化是以職業(yè)教育的現(xiàn)代化為基石，隨著《中國民辦職業(yè)教育改革試點計劃》政策出臺和實施，職業(yè)教育的發(fā)展迎來了真正機遇。

本文將應(yīng)用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架對民辦職業(yè)教育政策進行分析，主要想探究以下問題：改革開放以來，我國的民辦職業(yè)教育政策如何變遷的，在民辦職業(yè)教育政策變遷中有哪些因素主導(dǎo)了變遷過程。

二、文獻綜述：職業(yè)教育政策的變遷及價值取向

部分學(xué)者將改革開放以來職業(yè)教育政策的變遷歷程進行了探索和總結(jié)，梳理近40年來的民辦職業(yè)教育的主要政策，并明確界定了政策導(dǎo)向和重點[2]。崔志鈺將20世紀(jì)80年代以來的職業(yè)教育政策分為四個不同時期，指出職業(yè)教育政策存在的問題集中在政策配套體系欠缺、政策可行性差等，并據(jù)此指出職業(yè)教育的科學(xué)化應(yīng)從完善職業(yè)教育相關(guān)法規(guī)入手[3]。

根據(jù)當(dāng)前社會背景，趙部歸納出社會發(fā)展階段與教育政策的價值取向呈現(xiàn)相關(guān)關(guān)系，職業(yè)教育政策的價值取向逐漸從注重經(jīng)濟社會發(fā)展需求變遷到個人發(fā)展需求，從注重職業(yè)教育在校規(guī)模擴張到重視民辦職業(yè)教育質(zhì)量[4]。朱永新從政策價值取向的角度分析出我國職業(yè)教育政策可行性弱的原因[5]。

三、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論及其適用性分析

（一）倡導(dǎo)聯(lián)盟理論

薩巴蒂爾和詹金斯·史密斯于1988年在《政治科學(xué)》（Policy Sciences）中提出的一種關(guān)于政策制定和形成過程的理論——倡導(dǎo)聯(lián)盟框架，通過運用政策子系統(tǒng)的形成與運轉(zhuǎn)及倡導(dǎo)聯(lián)盟框架解釋40年來諸多重大政策變遷歷程。在倡導(dǎo)聯(lián)盟理論看來，政策子系統(tǒng)是各個松散的倡導(dǎo)聯(lián)盟組合而成。不同的意見領(lǐng)袖來自不同職位，諸如政府高官、特殊利益集團、政策研究者等，同一個政策倡導(dǎo)聯(lián)盟之間的成員共享著相似的信念，秉承著類似的價值觀；維系著倡導(dǎo)聯(lián)盟并非共同的經(jīng)濟利益而是那些深層次、潛移默化的信念體系。

倡導(dǎo)聯(lián)盟內(nèi)部所共享的信念體系由深入淺主要劃分為三維層級：深層核心信念、政策核心信念和表層信念。深層核心信仰是一種規(guī)范性觀點，極難改變一個人深層次信仰。政策核心信念是維系倡導(dǎo)聯(lián)盟的粘合劑，代表一種基本政策立場。依據(jù)不同的政策核心信念可以分成不同的倡導(dǎo)聯(lián)盟組織，與核心信念相比，表層信念是淺層次的認知，組織成員之間的表層信念較為容易改變。根據(jù)這一政策框架，政策變遷主要由以下因素影響：一是政策子系統(tǒng)內(nèi)不同的聯(lián)盟之間持續(xù)性的政策學(xué)習(xí)。二是政策子系統(tǒng)外部復(fù)雜因素的推動。不過政策子系統(tǒng)外部的活躍因素并不能直接導(dǎo)致政策的改變，外部因素將通過改變不同聯(lián)盟之間的資源機會及相關(guān)的限制條件進而影響政策方向發(fā)生重大的變遷。

（二）職業(yè)教育政策子系統(tǒng)的倡導(dǎo)聯(lián)盟

本文首先將與民辦職業(yè)教育相關(guān)聯(lián)的各類行動者分成三大政策倡導(dǎo)聯(lián)盟，諸如政府、政策研究者等統(tǒng)稱為政府聯(lián)盟，以職業(yè)院校的辦學(xué)者為主要群體構(gòu)成了學(xué)校聯(lián)盟，學(xué)生、家長等社會成員組成社會聯(lián)盟。

發(fā)展職業(yè)教育，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和國家復(fù)興是三大聯(lián)盟的共同出發(fā)點，這也是上文所說的深層核心信念，其體現(xiàn)了三個聯(lián)盟在國家利益、社會利益和個人利益的相互促成，但是在政策的具體價值取向上依然存在著差別，本文通過對歷年來政策的梳理和針對相關(guān)文獻的整理，對三個聯(lián)盟的立場總結(jié)如下。

1.追求公平是政府聯(lián)盟的最終目標(biāo)，在國家與社會的治理層面，政府也愈加明白，隨著經(jīng)濟的復(fù)興和騰飛，國家渴望通過鼓勵、扶持和推動職業(yè)教育的發(fā)展，使得一個國家能夠保持一個健康的教育模式，從而實現(xiàn)“中國制造2025”。這樣的價值導(dǎo)向勢必會導(dǎo)致政府對民辦職業(yè)學(xué)校施加了較多的行政干預(yù)，并未給予民辦職業(yè)教育足夠的辦學(xué)自主權(quán)，從而限制了民辦職業(yè)教育的活力。

2.辦學(xué)自主是職業(yè)院校聯(lián)盟的目標(biāo)追求，一直以來，民辦職業(yè)學(xué)校所要追求的是辦學(xué)自主權(quán)。因此，學(xué)校聯(lián)盟的政策核心信念是通過簡政放權(quán)，減少國家干預(yù)，在稅收上給予優(yōu)惠和扶持，對于土地給予適當(dāng)?shù)难a貼，從而最大程度降低學(xué)校的運行成本，爭取辦學(xué)自主權(quán)。

3.教育資源的公平分配是社會聯(lián)盟一直以來的理想追求，公平合理地享受優(yōu)渥的教育資源是該聯(lián)盟的政策核心信念，但是教育資源是具有稀缺性的，尤其是在當(dāng)前的社會發(fā)展階段，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都存在著較大的教育資源的不平等，這也就導(dǎo)致了教育資源分配所牽涉到的眾多利益，本文根據(jù)上面對于各個聯(lián)盟之間的政策訴求的分析，針對三個聯(lián)盟所涵蓋的深層核心信念、政策核心信念和表層信念做了如下的政策訴求表格。

四、改革開放以來民辦職業(yè)教育政策變遷歷程

（一）民辦職業(yè)教育艱難發(fā)端階段（1978-1991 年）

在我國，真正意義上的現(xiàn)代化的職業(yè)教育發(fā)端于這一時期。十一屆三中全會之后，我國重新確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展策略，民營經(jīng)濟開始漸漸復(fù)蘇，也開始滲透進國家的各個經(jīng)濟領(lǐng)域，國家也開始減少對于民辦教育的控制，我國的民辦職業(yè)教育由此開啟了艱難歷程。

1.該時期與民辦職業(yè)教育有關(guān)的政策

1980年10月，國教委聯(lián)合其它部門頒布了《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，該報告明確提出要不留余力地發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，并且“要廣開學(xué)路地舉辦各種職業(yè)（技術(shù)）學(xué)校，允許個人和集體舉辦”。這一政策的頒布實施，被視為是十一屆三中全會后政府第一次降低和減少了對民營資本的辦學(xué)限制。

2.該時期政策變遷主導(dǎo)因素：外部事件

在這一時期，國家剛剛開啟了改革開放，雖然國家逐漸開啟了思想上的撥亂反正，但是“文革”思想的影響在短期內(nèi)也不可能消去，此時的民辦職業(yè)院校并沒有統(tǒng)一的核心深層信念，其聯(lián)盟尚未真正成立。當(dāng)然，如果從社會聯(lián)盟的角度出發(fā)，雖然家長和學(xué)生對于優(yōu)質(zhì)的教育資源的需求一直存在，但受制于“計劃經(jīng)濟”的束縛，以及傳統(tǒng)上偏重“文化知識素養(yǎng)”的思想的影響，社會對于職業(yè)教育這一新的事物依然較為抗拒，此時的社會聯(lián)盟依然處于一種審時度勢的態(tài)度，并未形成共同的政策訴求。

（二）規(guī)模擴大階段的民辦職業(yè)教育（1991—2005 年）

這一時期，建立社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)成為黨和國家的目標(biāo)，教育體制改革緊緊跟隨著經(jīng)濟體制的變革，民辦職業(yè)教育從此真正迎來了良好的發(fā)展機遇期，擴大職業(yè)教育規(guī)模成為這一時期政策的核心訴求。

1.該時期關(guān)于民辦職業(yè)教育的政策

《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布，已經(jīng)明確釋放出國家鼓勵和支持各種社會組織、民間力量和個人按政府政策的要求和規(guī)定開辦職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)的態(tài)度。這一決定中，大力支持轉(zhuǎn)變教育思想，從而來滿足人民群眾迫切的教育需求，打造公辦學(xué)校和民辦學(xué)校相輔相成、共同發(fā)展的嶄新格局。

2.該時期政策變遷主導(dǎo)因素：政府聯(lián)盟

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對于專業(yè)技術(shù)人才的需求也日益迫切，也就催生了職業(yè)教育的黃金發(fā)展時期。在這一時期，透過政策的陸續(xù)出臺，主導(dǎo)聯(lián)盟——政府聯(lián)盟展現(xiàn)出強烈的意愿來促進職業(yè)教育的發(fā)展，而我國家庭資產(chǎn)開始逐步提升，社會聯(lián)盟對于教育資源的需求更是比之前的階段更加迫切，因此，社會聯(lián)盟也同樣對政策的改變展現(xiàn)出巨大的興趣，這是一個政策子系統(tǒng)外的一個重大變革，也是一個重大的外部事件。

（三）內(nèi)涵提升階段的民辦職業(yè)教育（2006年至今）

2001年，乘著“世界貿(mào)易”的東風(fēng)，我國這艘經(jīng)濟巨輪行穩(wěn)致遠，這一時期，職業(yè)教育雖然得到了巨大的發(fā)展，但是其存在的問題確實很多，生源質(zhì)量、課程設(shè)置、學(xué)生管理等方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，民辦職業(yè)教育的質(zhì)量參差不齊，青黃不接，使得這一時期政策變遷的主要方向是提升職業(yè)教育的內(nèi)涵。

1.該時期的職業(yè)教育政策

2005年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》由國務(wù)院、教育部和其他部門聯(lián)合發(fā)布，再一次規(guī)劃了民辦職業(yè)教育的發(fā)展道路，正式提出要將民辦職業(yè)教育納入我國的職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)劃之中，通過建立健全相關(guān)政策和措施，要真正賦予民辦職業(yè)院校與公辦學(xué)校地位相等的待遇。必須要堅持民辦職業(yè)院校和公立職業(yè)院校并重的大政方針。

2.該時期政策變遷主導(dǎo)因素：經(jīng)濟子系統(tǒng)的影響

在這一時期，我國的經(jīng)濟由傳統(tǒng)的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，我國面臨的經(jīng)濟形勢嚴(yán)峻，同時，民辦職業(yè)教育出現(xiàn)了發(fā)展失衡的問題，眾多的職業(yè)院校都處于經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)或者省會城市，職業(yè)教育的失衡現(xiàn)象逐步引起了社會輿論的關(guān)注。通過倡導(dǎo)聯(lián)盟框架下的政策分析發(fā)現(xiàn)，國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟增速放緩、經(jīng)濟低迷，社會媒體等輿論的討論是該時期民辦職業(yè)教育政策從“擴大規(guī)?！备淖兂蔀椤疤嵘|(zhì)量”政策最具有說服力的解釋。

五、未來我國職業(yè)教育政策變遷的主要影響因素

倡導(dǎo)聯(lián)盟這一理論框架比較強調(diào)政策子系統(tǒng)的外部因素和政策學(xué)習(xí)對政策變遷的推動作用。民辦職業(yè)教育政策變遷的阻力主要源于外部事件的重大變遷，因此在探討政策變遷的脈絡(luò)時時，考慮的主要是如何降低和減輕影響政策變遷的外部阻力。當(dāng)然，如果能夠推動跨聯(lián)盟的政策學(xué)習(xí)，也能夠使得政策的變遷更加平緩和穩(wěn)定。

（一）聚焦社會經(jīng)濟條件變化對于民辦職業(yè)教育政策的影響

2000年以來，我國經(jīng)濟逐漸從粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫毣l(fā)展，開啟了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新一輪的調(diào)整升級，對專業(yè)技術(shù)人才的質(zhì)量要求較高，職業(yè)教育政策的變遷必須要適應(yīng)這種需求，改變之前的大水漫灌的培養(yǎng)方式。因此，職業(yè)教育政策子系統(tǒng)內(nèi)政策變遷需要多多關(guān)注我國經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，雖然未來我國經(jīng)濟形勢一片大好，但是關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的新走向和相關(guān)政策依然是最重要的外部因素，對此必須多加考慮和謹(jǐn)慎對待。

（二）相關(guān)的政策子系統(tǒng)配合調(diào)整也會對職業(yè)教育產(chǎn)生重大影響

影響政策變遷的因素是來自多方面多維度的，職業(yè)教育政策的變遷勢必會受到其它子系統(tǒng)的影響。比如說“科教興國”戰(zhàn)略的實施，這些戰(zhàn)略本身就把職業(yè)教育納入其中，對職業(yè)教育提出更為嚴(yán)格的要求。然而，從目前職業(yè)教育的建設(shè)情況來看，其數(shù)量和質(zhì)量還遠不足以滿足這一要求。在社會民眾看來，職業(yè)教育一直被視為是“二流”教育，也未能在社會中受到公正和良好的對待，因此對學(xué)生來說一直是吸引力較低，造成了職業(yè)院校招生生源受到極大的影響。因此為完善政策外部系統(tǒng)，可通過其它子系統(tǒng)的配合調(diào)整來為政策變遷的發(fā)生增加外動力。

（三）拓展非主導(dǎo)倡導(dǎo)聯(lián)盟政策訴求的表達渠道

在倡導(dǎo)聯(lián)盟理論框架下，民辦職業(yè)教育中政府聯(lián)盟始終屬于主導(dǎo)聯(lián)盟，在很大程度上對政策變遷起著決定性作用，另一方面，兩個非主導(dǎo)聯(lián)盟始終處于劣勢地位，它們的政策訴求難以通過有效途徑進行表達，最終導(dǎo)致了非主導(dǎo)聯(lián)盟難以對政策的改變發(fā)生根本性的影響。因此，必須給予非主導(dǎo)聯(lián)盟一個公平、公正、合理的訴求渠道，通過改善不同聯(lián)盟之間的溝通渠道，汲取非主導(dǎo)聯(lián)盟的正確的政策意見，從而保證民辦職業(yè)教育政策變遷朝著一個健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。