張 祎，郭紹永，龐 婷

（新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院 a.管理學(xué)院；b.網(wǎng)絡(luò)與信息中心，河南 新鄉(xiāng) 453003）

0 引言

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（Internet Technology，IT）的飛速發(fā)展促使政府進(jìn)入IT 治理時(shí)代，從伴隨式建設(shè)與支撐保障主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砼c服務(wù)工作的主體，建立完善的應(yīng)急管理體系是突發(fā)公共事件下政府的重要職責(zé)，信息化技術(shù)將引發(fā)應(yīng)急指揮工作一場(chǎng)重大變革。國家應(yīng)急管理部堅(jiān)持以信息化手段開展應(yīng)急管理工作，并印發(fā)了《應(yīng)急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架（2018—2022 年）》，為我國應(yīng)急管理信息化建設(shè)明確了方向。2021 年，應(yīng)急管理部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)應(yīng)急管理信息化建設(shè)的意見》指出，建設(shè)應(yīng)急指揮平臺(tái)，升級(jí)完善應(yīng)急指揮“一張圖”和應(yīng)急資源管理平臺(tái)，建設(shè)數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案庫，推進(jìn)應(yīng)急管理部門系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)共享、外部數(shù)據(jù)互通，匯聚互聯(lián)網(wǎng)和社會(huì)單位數(shù)據(jù)，提升應(yīng)急處置能力。因此，加強(qiáng)應(yīng)急指揮信息化建設(shè)是提升應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是應(yīng)急管理信息化的熱點(diǎn)研究話題。

目前，在應(yīng)急指揮信息化建設(shè)研究領(lǐng)域，李勇等人開發(fā)了覆蓋川西北氣礦全流程的安全管控及應(yīng)急指揮系統(tǒng)；曲毅圍繞應(yīng)用信息化手段大力推進(jìn)城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)，提出了現(xiàn)代信息化城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的具體策略；劉叢等人討論了通用情況下應(yīng)急指揮系統(tǒng)信息中心的功能及其相關(guān)部署；陳俊等人介紹了調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電公司信息化應(yīng)急指揮中心建設(shè)及其特點(diǎn)；曾勇等人構(gòu)建了油氣田生產(chǎn)智慧應(yīng)急指揮管理平臺(tái)。然而，以上研究只是重點(diǎn)關(guān)注某個(gè)領(lǐng)域應(yīng)急指揮系統(tǒng)和應(yīng)急指揮中心的建設(shè)，缺乏從信息化建設(shè)整體角度針對(duì)城市應(yīng)急指揮進(jìn)行分析。

為解決以上問題，本文將指出目前城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)存在的問題，分析應(yīng)急指揮信息化建設(shè)的必要性，然后探索城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)路徑，最后提出發(fā)展保障措施和辦法，以期為地方應(yīng)急管理部門建立合理的應(yīng)急指揮信息化機(jī)制提供參考。

1 城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)存在的問題

1.1 信息化預(yù)案和應(yīng)急決策水平低

當(dāng)前，事前預(yù)案已成為應(yīng)急指揮的關(guān)注重點(diǎn)，在應(yīng)急指揮信息化建設(shè)前期，需要從海量信息中快速有效地提取、篩選、分析和研判數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)提升應(yīng)急決策水平。然而，由于各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性，且各應(yīng)急管理部門的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不統(tǒng)一，信息數(shù)據(jù)交互對(duì)接效率低，導(dǎo)致缺乏系統(tǒng)化的預(yù)案、決策，使信息化預(yù)案和應(yīng)急決策水平低下。

1.2 信息“孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重

突發(fā)公共事件下的應(yīng)急管理工作涉及多個(gè)單位、多個(gè)部門，他們之間的協(xié)同和信息共享是應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)。然而，大多數(shù)部門擁有自己的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，但相對(duì)分散。因此，沒有業(yè)務(wù)系統(tǒng)上的銜接，就不可能實(shí)現(xiàn)職能上的相互協(xié)調(diào)和信息上的互聯(lián)互通，導(dǎo)致城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)信息“孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.3 缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急指揮信息化平臺(tái)

目前，許多城市都有自己的應(yīng)急指揮平臺(tái)，用于指揮突發(fā)事件的應(yīng)急行動(dòng)，但是這些應(yīng)急指揮信息化平臺(tái)普遍存在相互獨(dú)立和分割管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和協(xié)同指揮效果低下。

1.4 缺乏信息化人才

當(dāng)前，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理念和能力已經(jīng)無法滿足應(yīng)急指揮信息化建設(shè)的需求，迫切需要一大批具有高層次、新思維的應(yīng)急管理信息化人才。但是，目前國內(nèi)信息化人才的培養(yǎng)力度較小，應(yīng)急管理相關(guān)專業(yè)少，信息化人才極度缺乏，難以滿足當(dāng)前城市多樣化的應(yīng)急管理需求。

2 “云大物移智”趨勢(shì)下城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)的必要性

云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)應(yīng)用、人工智能（“云大物移智”）為核心的新技術(shù)浪潮風(fēng)起云涌，以服務(wù)化、智能化、自適應(yīng)為特征的新架構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。在應(yīng)急指揮數(shù)據(jù)產(chǎn)生、傳輸、存儲(chǔ)、計(jì)算、分析和應(yīng)用整個(gè)生命周期中，新型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、云技術(shù)和人工智能（Artificial Intelligence，AI）相互融合，形成應(yīng)急管理從終端、邊緣到中央云的一體化生產(chǎn)工具，從大數(shù)據(jù)中“精煉”出更多的應(yīng)用價(jià)值。

在“云大物移智”趨勢(shì)下，連通和融合是應(yīng)急指揮信息化建設(shè)的關(guān)鍵詞，連通是指應(yīng)急部門、數(shù)據(jù)、IT設(shè)施設(shè)備、環(huán)境的深度互連，物理空間與網(wǎng)絡(luò)空間的互聯(lián)，使得應(yīng)急指揮信息化連通的深度更深、范圍更廣。融合是指突發(fā)公共事件下應(yīng)急指揮信息化發(fā)展方向，如線上線下應(yīng)急指揮的深度融合，政府資源和社會(huì)資源的深度融合等。

因此，在“云大物移智”的技術(shù)支撐下，城市應(yīng)急指揮部門需要探索有效的工作機(jī)制，提升應(yīng)急指揮信息化水平，完善信息化公共應(yīng)用支撐大平臺(tái)，形成網(wǎng)絡(luò)信息事業(yè)規(guī)劃、建設(shè)、管理一盤棋格局，為應(yīng)急管理發(fā)展布局做好基礎(chǔ)服務(wù)。

3 “云大物移智”趨勢(shì)下城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)路徑

3.1 完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施

信息化基礎(chǔ)設(shè)施是應(yīng)急指揮一體化的支撐體系，是指構(gòu)建以安全生產(chǎn)、減災(zāi)防災(zāi)、應(yīng)急救援為核心的監(jiān)測(cè)感知體系，運(yùn)用“云大物移智”等技術(shù)搭建物聯(lián)感知網(wǎng)和應(yīng)急通信網(wǎng)。在完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施方面，各城市要深度融合5G 和邊緣計(jì)算等新技術(shù)，完善傳感信息的前端預(yù)處理功能，提高產(chǎn)品研發(fā)能力，降低成本；加強(qiáng)通信系統(tǒng)建設(shè)和配套設(shè)備研制，提高其在復(fù)雜環(huán)境和特殊場(chǎng)合下的穩(wěn)定性，保證信息化指揮中心準(zhǔn)確實(shí)時(shí)了解現(xiàn)場(chǎng)情況；推進(jìn)“云大物移智”等技術(shù)手段的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)海量異構(gòu)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、分析和計(jì)算。

3.2 搭建關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)

根據(jù)城市應(yīng)急管理部門職責(zé)和需求，各城市要搭建關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)。各地區(qū)在搭建關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)時(shí)要確保該系統(tǒng)具有監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮救援、分析決策、政務(wù)管理四大功能。監(jiān)測(cè)預(yù)警主要包括自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患排查等模塊，指揮救援主要包括值班值守、視頻會(huì)商、指揮調(diào)度、預(yù)案管理等模塊，分析決策主要包括輔助分析、趨勢(shì)研判、決策評(píng)估等模塊，政務(wù)管理主要包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、辦公自動(dòng)化（Office Automation，OA）、宣傳教育等模塊。同時(shí)，依托國家建設(shè)的應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)和政務(wù)云等基礎(chǔ)IT環(huán)境，城市應(yīng)急管理部門還要建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成和業(yè)務(wù)協(xié)同。

3.3 建立數(shù)據(jù)交換與共享平臺(tái)和綜合應(yīng)急指揮分析系統(tǒng)

各地區(qū)要建設(shè)以關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)為核心的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將應(yīng)急指揮所有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一納入應(yīng)急指揮基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理，保證數(shù)據(jù)一致性。同時(shí)，還要建立應(yīng)急指揮公共數(shù)據(jù)交換與共享平臺(tái)，規(guī)范接口標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建應(yīng)急指揮業(yè)務(wù)神經(jīng)中樞，結(jié)合應(yīng)急指揮流程再造要求，推進(jìn)跨部門、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)整合，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、互通與實(shí)時(shí)更新。此外，各地區(qū)要建立基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的綜合應(yīng)急指揮分析系統(tǒng)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)建設(shè)，以安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、城市安全等為主題梳理應(yīng)急指揮數(shù)據(jù)，從不同維度進(jìn)行挖掘、分析，分層級(jí)地輔助政府進(jìn)行科學(xué)決策，提高應(yīng)急管理水平。

3.4 做好信息安全保障和輿情監(jiān)控工作

城市應(yīng)急指揮部門要制定應(yīng)急指揮信息安全保障體系，并推動(dòng)體系全面實(shí)施。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢(shì)感知平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)可多維關(guān)聯(lián)分析預(yù)警，達(dá)到“攻擊能防護(hù)，問題能追溯”的效果。此外，建立集檢測(cè)、防御、響應(yīng)、云防護(hù)于一體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建多領(lǐng)域、多層次的全方位信息安全技術(shù)防護(hù)體系，多措并舉繼續(xù)做好網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控，全面掌握輿情動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與應(yīng)急指揮相關(guān)的輿情信息，對(duì)涉及的負(fù)面信息、重大輿情及時(shí)做出預(yù)警，防止有害信息傳播，消除不良影響。

4 城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)發(fā)展保障措施

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)

要提高站位，強(qiáng)化政府部門對(duì)應(yīng)急指揮信息化建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀指導(dǎo)，應(yīng)急指揮信息化建設(shè)應(yīng)實(shí)行“一把手”管理模式，加強(qiáng)統(tǒng)籌建設(shè)，上下形成應(yīng)急指揮信息化建設(shè)發(fā)展的協(xié)同聯(lián)動(dòng)格局。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善組織機(jī)構(gòu)，健全工作機(jī)制，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，遵循合理布局、分步實(shí)施、穩(wěn)步落實(shí)的建設(shè)原則。

4.2 健全機(jī)制，完善制度

制定、修訂應(yīng)急指揮信息化建設(shè)管理等系列規(guī)章制度，進(jìn)一步有效發(fā)揮應(yīng)急指揮信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組在信息化建設(shè)與管理過程中的協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)管作用。建立應(yīng)急指揮信息化建設(shè)規(guī)劃督查督導(dǎo)、績效考核機(jī)制，將信息化建設(shè)工作效果作為對(duì)下設(shè)機(jī)構(gòu)及部門領(lǐng)導(dǎo)干部考核的指標(biāo)，加強(qiáng)重點(diǎn)任務(wù)檢查與跟蹤，對(duì)下設(shè)單位開展信息化建設(shè)水平評(píng)估工作。

4.3 持續(xù)投入經(jīng)費(fèi)，保障經(jīng)費(fèi)充足

政府要統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急指揮信息化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，出臺(tái)相關(guān)傾斜政策以支持信息化建設(shè)，強(qiáng)化信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)管理，建立資金管理臺(tái)賬，做到經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，保障經(jīng)費(fèi)充足。政府應(yīng)鼓勵(lì)和吸引多方資金投入，在互利互惠的原則下，增加應(yīng)急指揮信息化建設(shè)發(fā)展儲(chǔ)備資金，創(chuàng)新資金支持方式，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、企業(yè)、運(yùn)營商等積極參與應(yīng)急指揮信息化建設(shè)，拓寬信息化建設(shè)投融資渠道。

4.4 強(qiáng)化培訓(xùn)，打造高水平隊(duì)伍

加大對(duì)工作人員的培訓(xùn)力度，面向工作人員開展計(jì)算機(jī)應(yīng)用技能、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)安全常識(shí)、網(wǎng)絡(luò)倫理道德等培訓(xùn)，提升全體工作人員的信息化素養(yǎng)。加強(qiáng)應(yīng)急指揮信息化建設(shè)發(fā)展專業(yè)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，建立激勵(lì)考核機(jī)制，對(duì)信息技術(shù)人員在編制、聘任等方面給予一定的政策傾斜。發(fā)揮科研院所和企業(yè)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，探索信息化產(chǎn)學(xué)研多方合作模式，努力建設(shè)一支人員穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)精湛的應(yīng)急指揮信息化建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍。

5 結(jié)語

本文分析了目前城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)存在的問題，指出“云大物移智”趨勢(shì)下城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)的必要性，并從信息化基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換平臺(tái)和信息安全工作等方面探索城市應(yīng)急指揮信息化建設(shè)路徑，最后針對(duì)應(yīng)急指揮信息化建設(shè)提出統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制、持續(xù)投入、強(qiáng)化培訓(xùn)的發(fā)展保障措施，對(duì)公共事件突發(fā)情況下形成快速響應(yīng)的應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)有一定的啟示。下一步，筆者將結(jié)合某地方城市的突發(fā)公共事件，剖析應(yīng)急指揮過程，構(gòu)建更加貼合實(shí)際的應(yīng)急指揮信息化平臺(tái)。