謝伊云
社會和諧是國家有序發(fā)展的重要保障。中國正處于發(fā)展關鍵期、改革攻堅期與社會矛盾凸顯期,進入新時代,黨和國家更加重視基層矛盾治理體系與治理能力的建設。黨的十八大提出完善“人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系”;黨的十八屆三中全會提出“建立調處化解矛盾糾紛綜合機制”;黨的十八屆四中全會則指出要健全“依法維權和化解糾紛機制”,包括社會矛盾預警機制、社會矛盾糾紛預防化解機制與社會治安綜合治理的領導責任制;黨的十九大提出要“加強預防和化解社會矛盾機制建設,正確處理人民內部矛盾”;黨的十九屆四中全會進一步明確要“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制,努力將矛盾化解在基層”。這些均從頂層設計的層面為基層完善矛盾治理體系指明了方向。
化解社會矛盾、維護社會秩序既是基層政權建設的基礎,又是屬地管理的責任底線。如何將基層矛盾“大事化小、小事化了”,體現了地方治理的能力與智慧。實踐中,一些地方力圖將矛盾“在社區(qū)第一線化解”“在城市最末端解決”,形成了“小事不出小區(qū),大事協(xié)調解決”的社區(qū)治理格局,以此緩解基層政府壓力。然而,基層矛盾治理中仍然存在“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的行動邏輯,將矛盾鬧大成為矛盾主體博取關注、爭取自身利益訴求的“法寶”。反之,一些瑣碎矛盾則得不到及時處理。它們或者被基層矛盾治理主體“踢皮球”、不了了之,或者被拖大為風險更大的社會沖突。
瑣碎矛盾是社會問題在日常生活中的分散性表達,社會多元化發(fā)展必然會帶來瑣碎矛盾的增加。一般而言,瑣碎矛盾具有兩個特征:一是“非組織化”,瑣碎矛盾大多發(fā)生在私人領域,利益結構簡單,對社會整體秩序的影響力??;二是“非政治化”,瑣碎矛盾大多關乎個人尊嚴、面子、權利,通常不會涉及政治訴求。因此,相對于一些大型的維權、鬧大等社會問題,瑣碎矛盾的調解復雜性和社會影響力都相對更低。但是,小矛盾一旦處理不當,就可能在失管狀態(tài)下升級、爆發(fā);“當這種攻擊性終于迸發(fā)出來時,是不受理性控制的,盲目的、破壞性的,而且是沒有游戲規(guī)則的,是斗死方休”,最終造成不必要的社會損失與治理成本,甚至演變?yōu)橛绊懝舶踩c政府公信力的社會風險。
及時地化解瑣碎矛盾,是低成本保障基層社會秩序的應有之義,對于構建可持續(xù)的社會和諧有基礎性意義?,嵥槊転楹坞y化解?“小事拖大”背后隱含了怎樣的基層矛盾治理邏輯?為回答這個問題,本文將對基層治理體系進行一個結構性的反思。本文認為,關注瑣碎矛盾的治理困境不僅是對既有基層矛盾治理研究視角的補充,亦是對我國基層矛盾治理實踐的基礎問題溯源。
本部分將在回顧既有研究的基礎上,引入本文的研究框架及其分析思路。
基層矛盾治理是基層治理研究領域中的一個熱門議題。其中,鬧大、維權、信訪、群體性社會矛盾的防治應對引發(fā)了學界的廣泛關注。既有研究分析了基層矛盾治理失敗或失靈的原因,其結論大致可以分為以下三類:
其一,治理機制的發(fā)育不足導致矛盾治理失靈。基層矛盾治理存在體系、意識與能力建設不同步的問題,往往治理體系已經搭建好,但是,調解資源難以集中下沉、各類調解組織很難協(xié)同配合。并且,地方治理理念滯后、治理手段單一、預警機制不健全、矛盾化解機制未系統(tǒng)化,導致基層矛盾治理的程序性、法治性不足,矛盾治理體系碎片化。在這種不健全的矛盾治理體制中,地方政府為“講政治”而強調某些重大節(jié)點的絕對安定,剛性追求“維穩(wěn)”,社會陷入“治標不治本、越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。矛盾主體一旦得不到合理保護和正當支持,就會通過輿論表達、身體表達與暴力表達等暴力性或破壞性的策略手段,來反規(guī)則、反秩序,從而改變矛盾的表現形式、途徑與規(guī)模,形成吸引黨和政府注意力的“外壓”機制,獲得自身的利益訴求。
其二,治理主體的行動限制導致基層矛盾治理失靈。有學者認為,基層矛盾治理失靈是治理者與民眾在互為訴求和指向的互動結構中形成的特定治理景觀。矛盾治理主體出現行動受限或異變等問題,導致矛盾糾紛得不到有效處理。例如,有的政府領導為獲得更大的政績,在面臨社會矛盾時會策略性地不作為,犧牲局部利益和眼前利益,通過矛盾的爆發(fā)贏得社會治理的改革機會;有的研究關注維權性社會矛盾,發(fā)現業(yè)委會作為業(yè)主維權的組織載體,受組織結構缺陷、業(yè)主公共意識不足、政策制度限制以及市場力量制約等“四重抑制”,加之,地方政府受經濟利益的驅動,偏向于維護房地產開發(fā)商或物業(yè)公司的利益,最終導致維權行動失敗。
其三,地方政治社會文化導致基層矛盾治理失靈。有的地方缺乏協(xié)商的社會基礎,并且存在一些“不講道理”的群體;有的地方公共部門的公信力低、基層政府官員能力弱,難以有效介入矛盾調解中;有的地方存在簡約主義的治理邏輯,矛盾的表達渠道不暢、治理公平性不足,提高了地方矛盾治理的難度。此外,地方自媒體、網絡平臺的發(fā)達程度也影響基層矛盾治理的復雜性,它們降低了矛盾升級的成本、增加了矛盾發(fā)酵的不可控性,使其脫離傳統(tǒng)的矛盾治理秩序,甚至有時倒逼公共部門不得不陷入“輿論辦案”的陷阱,導致基層矛盾治理的失序。
既有研究為我們理解基層矛盾治理失靈提供了依據,但是對于解釋基層瑣碎矛盾“被拖大”的問題,既有研究存在兩個方面的不足:從研究主體上,學者們大多聚焦于沖突性較強矛盾糾紛領域,卻未能關注到社會瑣碎矛盾的特殊性。事實上,地方應對重大矛盾沖突與應對瑣碎矛盾的行動邏輯是不同的,小事拖大與基層矛盾治理體系不斷完善的事實相悖,盡管學者們剖析了基層矛盾治理為何失靈,其機理卻無法解釋瑣碎矛盾治理失靈的原因。從研究視角來看,基層矛盾治理是對矛盾進行吸納并回復,覆蓋了矛盾的“輸入—轉換—輸出”三個環(huán)節(jié),既有研究大多聚集在矛盾治理的“轉換”與“輸出”環(huán)節(jié),主要著眼于基層矛盾治理的某類主體、場域或機制,或者重點關注矛盾治理經驗或創(chuàng)新,缺乏對當前基層矛盾治理系統(tǒng)的整體審視與全景式的基礎認識,也就缺乏從結構與“輸入”過程的角度解釋瑣碎矛盾治理失敗的原因。
本文把基層矛盾治理研究的鏡頭拉回至結構層面,著眼于城市生活中瑣碎矛盾與基層矛盾治理的輸入環(huán)節(jié)。從結構上來看,基層矛盾的治理權責從上至下、層層壓實,呈現為以社區(qū)為中心,輔之以行政、司法、媒體等多主體共同參與的治理系統(tǒng)。如果將基層視為一個有機的生命體,那么它不僅要有抵御重大風險的能力,也要能及時化解頻繁且瑣碎的矛盾沖突,以此維持生命體可持續(xù)地均衡發(fā)展。依據行為決策理論的觀點,治理的主體是人,不同場域的治理價值、現實和工具構成了治理主體行為決策的信念基礎。因此,根據一個行為體所處位置的特征以及該位置所涉及的優(yōu)先事項,分析者可非常可靠地預測該行為體在博弈中將采取的立場。這為本研究分析基層矛盾“小事拖大”的原因提供了一個思路,即回歸基層矛盾治理體系的不同場域,探尋不同治理結構中的決策主體不回應瑣碎矛盾的原因。
需要闡明的是:一方面,應當承認,瑣碎矛盾的升級爆發(fā)有時具有主觀的不可控性,但是,本文重點關注基層矛盾治理如何導致瑣碎矛盾被客觀“拖大”的事實,因而,將主觀因素納入本文探討的意義不大。另一方面,為更好地從結構性層面挖掘瑣碎矛盾治理失效的原因,本文的討論有意忽略了不同地區(qū)基層矛盾治理模式的具體差異以及矛盾治理中復雜的非正式互動關系。
在黨和國家的宏觀規(guī)劃與指導下,基層矛盾治理體系呈現“多渠道、多層次、多主體、多程序”的特征。隨著投入力度與治理經驗的增加,近年來,基層矛盾治理成果斐然,促進了基層社會秩序的穩(wěn)定。但是,部分瑣碎矛盾仍然難以避免地被這套體系忽視。本部分將在解構基層治理體系的基礎上,引出由于輸入程序不暢而引發(fā)的小事拖大現象。
根據調解場域的不同,本部分將基層矛盾治理體系劃分為四個子結構(表1)。
表1 基層矛盾治理的四個場域及其特征
其一,社區(qū)是矛盾調解的第一單元。在“楓橋經驗”的啟發(fā)下,黨和國家鼓勵各地“依靠群眾就地化解矛盾”,將“矛盾在社區(qū)第一線化解”。2018年,司法部發(fā)布《堅持發(fā)展“楓橋經驗”實現矛盾不上交三年行動方案》,各地的社區(qū)矛盾化解模式百花齊放,有的社區(qū)聘請居民中的道德模范成立調解工作室或調解自組織;有的通過社區(qū)黨組織收集議題,組織居民定期開展議事協(xié)商大會,化解鄰里矛盾??偟膩碚f,協(xié)商式矛盾調解機制是社區(qū)矛盾治理的通用準則,主要由居民自治組織與人民調解委員會發(fā)揮作用。一方面,社區(qū)兩委依托網格化管理模式,及時掌握轄區(qū)內的矛盾糾紛;同時,在黨建引領社區(qū)治理的背景下,居民黨組織、居民自治組織廣泛建立,共同參與協(xié)調社區(qū)居民的矛盾糾紛。另一方面,中國特色的人民調解制度附著于社區(qū)一級發(fā)揮作用,由人民調解委員會主持,以國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據,對社區(qū)矛盾糾紛進行說服教育、規(guī)勸疏導,在倡導互諒互讓、平等協(xié)商的基礎上消除紛爭。目前,社區(qū)已實現人民調解委員會的全覆蓋,受《中華人民共和國人民調解法》保護,調解結果對雙方當事人有約束力。
其二,基層行政機關是基層矛盾的權威調解主體。行政調解是國家行政機關對經濟活動和社會生活執(zhí)行管理和監(jiān)督的一種方式。在行政機關調解中,公安機關介入最常被使用,“有事找警察”“道歉有用、要警察干什么”等語詞反映了社會事務與公安執(zhí)法的緊密關系。2007 年,公安部印發(fā)《公安機關治安調解工作規(guī)范》,明確規(guī)定“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,經雙方當事人同意,公安機關可以治安調解”。一般情況下,公安機關要在受理案件的三個工作日內介入調解。并且,由于權力機關的威懾力,調解效率相對更高。尤其是,近年來公共服務可達性不斷優(yōu)化,政府部門的回應性不斷提高,兼之,技術治理手段的引入,覆蓋城鄉(xiāng)的實體、網絡、熱線三位一體的公共服務體系已成為各地的基本保障,這些都拓寬了矛盾主體尋求行政調解的渠道。
其三,法院調解是一種通過“形式正義保障實質正義”的矛盾調解工具。通常,法院調解的啟動需要通過當事人依法向法院提起民事訴訟,訴訟一方按照《訴訟費用交納辦法》繳納相應的費用,由司法機關介入解決糾紛。法院調解和司法審判不同,前者主要采取訴前調解與立案調解,可作為后者的前置階段,如調解不成,可直接轉入訴訟程序。實際上,司法調解是公權力主導下對私權利的一種處分和讓與。隨著人們的法律意識與維權意識的提升,越來越多的矛盾事件通過司法途徑解決。僅2019 年,最高人民法院受理案件38498 件,同比上升10.7%;地方各級法院受理案件3156.7萬件,同比上升12.7%。此外,司法調解的形式也在多元化發(fā)展,2020 年,人民法院一站式多元解紛和訴訟服務體系基本建成,全國3501家法院全部上線中國移動微法院小程序,3.29萬個調解組織、16.5萬名調解員入駐線上人民法院調解平臺,跨域立案服務四級法院應用率達100%;此外,全國法院也實現了線下多元解紛區(qū)、在線調解室、自動繁簡分流的100%全覆蓋。
其四,傳媒調解成為矛盾糾紛調解的新潮流。隨著流量時代的到來,各類社會矛盾調解類電視節(jié)目、自媒體欄目等在基層矛盾糾紛調解中嶄露頭角。據CSM數據顯示,僅2011年上半年,中國71個城市頻道中共有38個頻道播出了調解節(jié)目,整體收視率高于同頻道同節(jié)目均值,媒體調解的風格和內容因地域而呈現強烈差異。傳媒工具介入為矛盾主體提供了解決問題、輿論引導、道德勸解和爭取權益的“第四種調節(jié)范式”。這種新媒體時代下的新型調解工具對于社會規(guī)范的確認,發(fā)泄疏導當事人的心理壓力和沖突情緒具有一定的積極意義。據上海高院統(tǒng)計,自調解節(jié)目《新老娘舅》開播以來,2008 年上海法院的民事案件訴訟量減少了1/3。一位參與了該節(jié)目調解的人大代表認為:“打不起官司、請不起律師,又不了解社區(qū)司法調解網絡的人,以前遇到矛盾就打110,或者往區(qū)、市信訪辦跑;有了‘老娘舅’以后,很多人改找電視臺節(jié)目組了?!笨梢姡襟w調解方式也有利于社會弱勢群體低成本發(fā)聲。
上述四個調解場域為社會矛盾提供了不同的調解方案,不同場域的作用機制存在差異。如表1所示,在社區(qū)與媒體場域,矛盾的協(xié)調化解主要依靠自治精神、社會規(guī)則或公共道德發(fā)揮作用。矛盾當事人秉承自愿原則,在治理主體介入下開展平等對話,第三方介入將矛盾雙方的二元對立關系轉化為多元協(xié)商關系,柔性地將沖突狀態(tài)平衡到正常狀態(tài),促成當事雙方達成諒解。在行政與司法場域,公共權力部門依據相關調解程序與法律規(guī)定介入矛盾,此時,矛盾治理主體扮演“公正的裁判”,代表法理權威提出矛盾化解方案,具有一定威懾力與強制力。從矛盾當事人承擔的成本來看,社區(qū)調解與行政調解的成本最低;法院調解會產生相應的訴訟費用,并且,法律程序的嚴格規(guī)范增加了矛盾處理的時間成本;媒體調解則會將私人矛盾放置于公眾視野,當事人需要承擔“被曝光”的代價,畢竟,矛盾通過媒體傳播轉化為公共輿論,一旦發(fā)酵,其負面效果就難以控制。
隨著社會治理的發(fā)展與創(chuàng)新,各地不斷探索如何將各類調解結構的優(yōu)勢互補、有機結合。一方面,在“矛盾不上交”的大環(huán)境下,大多地方均側重于探索將矛盾調解的主要力量集中到基層社區(qū),力圖“用百姓的方法、解決百姓的事情”。例如,有的地方由社區(qū)黨委聯合轄區(qū)的派出所、法庭、律師事務所等共建單位,在社區(qū)聯合辦公;有的社區(qū)引入專業(yè)司法調解力量,在地提供法律支持,甚至成立社區(qū)法庭等。另一方面,近年來,媒體調解的專業(yè)性與規(guī)范性不斷提高,除了利用輿論工具、道德工具外,有的調解節(jié)目能集結一支有專業(yè)素養(yǎng)的調解嘉賓隊伍,并且,他們能使用輿論的力量,作為第三方督促社區(qū)調解、行政調解或法院調解等有效執(zhí)行,提高矛盾調解的效率和公正性。
此外,在屬地管理的原則下,社會矛盾糾紛排查機制應運而生。定期排查矛盾糾紛的責任被層層落實到地方各部門、各單位,乃至個人。2016年,最高人民法院出臺《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》,其中規(guī)定“人民法院可以依托社會治安綜合治理平臺,建立矛盾糾紛排查化解對接機制”,為社會矛盾糾紛排查工作提供司法保障,也使得矛盾預防、矛盾提前介入成為可能。隨著基層矛盾調解治理機制的建構與完善,社會治安的穩(wěn)定性不斷提高。根據國家統(tǒng)計年鑒數據,在調解類、司法訴訟類案例數量均增加的情況下,公安機關受理與查處的治安案件大幅降低(表2、表3),這表明,基層矛盾治理體系的不斷完善使得社會公共秩序得到了有效調控。
表2 2009年與2019年調解民間糾紛情況
表3 2009年與2019年公安機關受理和查處治安案件數
但是,在實際運轉過程中,基層矛盾治理系統(tǒng)并非隨時保持敏感與活躍?!靶∈峦洗蟆薄靶∈码y化了”的現實困境反映了一個事實:當瑣碎矛盾無法自行化解時,矛盾當事人主動尋求調解,卻無法正常啟動調解程序,直至小矛盾被拖大為嚴重的社會性事件,繼而耗費更高的調解成本來化解。本文將這種瑣碎矛盾輸入調解程序失敗的現象概括為基層矛盾治理體系的“系統(tǒng)不響應”故障(圖1),它是社區(qū)調解不介入、行政調解不受理、司法調解不啟動、媒體調解不采納的并集(但凡其中任一子結構的運轉,都可能實現矛盾化解)。在這個過程中,基層矛盾調解機制對瑣碎矛盾的放任與忽視,可能會助長矛盾不斷升級,矛盾當事人一旦無法通過合法正當的程序討回公道,可能會陷入“以惡治惡”境地,引發(fā)“老實人”悲劇,甚至會直接威脅社會公共安全與和諧穩(wěn)定。
圖1 基層矛盾調解體系應對瑣碎矛盾的運作與失靈
瑣碎矛盾是“星星之火”,一旦不能及時撲滅,就足以有燎原之勢?;鶎尤绻潘蓪Μ嵥槊艿募皶r警惕,那么社會的和諧穩(wěn)定是不具備韌性的。本部分將對瑣碎矛盾無法觸發(fā)基層治理系統(tǒng)響應的問題進行結構性分析。
作為屬地管理的最小單元,社區(qū)調解系統(tǒng)發(fā)揮著關鍵的矛盾過濾作用?,嵥槊艿恼{解重點在于對矛盾當事人的疏導、勸解,社區(qū)調解介入的手段最柔和,將瑣碎矛盾化解在社區(qū)場域內是社區(qū)自治的應有之義。然而,社區(qū)調解結構往往缺乏介入瑣碎矛盾的動力與精力。
首先,社區(qū)居民缺乏調解鄰里矛盾的動力?;谑烊松鐣姆钦疥P系是調解瑣碎矛盾的重要社會工具,社區(qū)中有威望的中間人充當矛盾雙方的“和事老”,在約定俗成的社會道德束縛下,激活中國傳統(tǒng)文化中“賣面子”“講人情”的關系機制,以柔和的方式化解矛盾,甚至起到“不打不相識”的社會關系調和效果。然而,當前大多社區(qū)處于傳統(tǒng)社群結構瓦解、向共建共治格局過渡的階段。居民自治組織蹣跚起步,社區(qū)內部的非正式關系十分薄弱。尤其是,城市普遍的商品房小區(qū)原子化居住模式弱化了鄰里互動交往,網絡社交平臺弱化了社會道德觀念和行為準則的約束力,居民之間的黏合度低,公共價值、道德規(guī)則以及受人信服的居民領袖均難以樹立。一些社區(qū)盡管建立了居民組織以及居民公約,但它們大多在實踐中“軟件硬化”,成為社區(qū)建設的“陳列品”,缺乏居民認同與執(zhí)行力度。同時,物業(yè)、業(yè)委會以及居民黨支部雖然被要求積極處理鄰里矛盾糾紛,但其介入既“沒名沒分”,也不存在問責機制,其行動動力大多依靠個體的公益情懷,容易受到諸多非理性因素的干擾,難以持續(xù)發(fā)揮作用。瑣碎矛盾大多發(fā)生在私人領域,雖然利益關系簡單,但是在缺乏社會自治基礎的背景下,居民為避免引禍上身,大多保持一種“事不關己”的態(tài)度,不愿介入其中,甚至有的“看熱鬧不嫌事大”。
其次,社區(qū)矛盾調解機制的覆蓋面有限。一方面,社區(qū)面臨的矛盾糾紛體量龐大。隨著現代社會中“不適應感、不公平感、困惑感、矛盾感、浮躁焦慮、急功近利等非理性因素日益突出,人們情緒化現象相當普遍”,人與人之間充滿緊張和敵視,缺乏寬容、理性和平和,到處充滿了浮躁、焦慮和戾氣,社會心態(tài)嚴重失衡;加之,人們的權利意識不斷提升,個人邊界感增強,這使得人際摩擦沖突增多,在社區(qū)內,除了經濟利益沖突,諸如名譽權、人身權、專利權、隱私權受損所引發(fā)的矛盾摩擦屢見不鮮。再嚴密的基層網格,也很難將所有矛盾一“網”打盡,一些瑣碎矛盾只能被掩蓋在更激烈的矛盾紛爭背后。另一方面,社區(qū)治理減負與去行政化不到位,社區(qū)兩委精力有限。近年來,黨和國家對社區(qū)發(fā)展治理、社區(qū)黨建的要求不斷提高。此外,行政工作下沉社區(qū)的局面在短期內難以改變,這使得社區(qū)工作飽和度極高。社區(qū)兩委的注意力是有限的,因而,當鄰里矛盾未達到擾亂社區(qū)整體穩(wěn)定的程度時,其很難將精力轉移至瑣碎事務處理中。而且,現實中不難發(fā)現居民自治體系建設越落后的小區(qū),社區(qū)兩委的矛盾介入能力也更薄弱,這也與社區(qū)兩委的精力有限性有直接關系。此外,現代居民的社區(qū)歸屬感很低,一些居民甚至“只識小區(qū)、不識社區(qū)”,尤其是,在一些治理轉型相對落后、黨建引領工作浮于形式的社區(qū),社區(qū)兩委與居民的融合度不高,也就缺乏介入到居民私人領域的通道。
最后,人民調解機制受理瑣碎矛盾的積極性不足。黨和國家給予人民調解機制建設高度的重視。黨的十八屆四中全會明確提出加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織建設;2018 年,中共中央政法委等六部門聯合發(fā)布《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》,進一步為健全基層人民調解機制提供法律保障,明確要求為人民調解員開展工作提供場所、設施等辦公條件和必要的工作經費。截至2020年年底,全國共有人民調解委員會70.8 萬個,人民調解員320.9 萬名。但是,人民調解工作者大多由社區(qū)兩委兼任,根據2018 年的統(tǒng)計數據,全國兼職人民調解員占總數的86.5%,專職人民調解員僅占總數的13.5%。這樣的人員配置無益于社區(qū)調解工作的開展,反而弱化了人民調解工作的活躍性。同時,人民調解委員會調解民間糾紛,不收取任何費用,僅有微薄的工作補貼,例如,貴陽市專職人民調解員固定補貼每人每月僅160 元,辦案補貼根據案件性質每件有50~500 元。作為一種有償的社會工作機制,低廉的調解回報影響了人民調解員介入瑣碎矛盾的積極性。
為深入了解基層治理中公安機關的治安維穩(wěn)情況,筆者在查閱相關資料的同時,于2022 年2 月28 日實地調研某中部地區(qū)縣級市N 市公安局,就“為何瑣碎矛盾難以爭得權力機關的關注”這一主題與相關民警開展了非結構性訪談。
首先,人少事多是行政調解難以覆蓋瑣碎矛盾的客觀現實。美國學者沃克認為每1萬人中至少應有25位警察,否則警察隊伍可能會面臨有心無力的情況,社會治安會無法保證。在中國,根據2015 年的統(tǒng)計數據,每一萬人僅擁有13.7 名警察。地方接警的負擔則更重,上海市常住人口近2500萬,該市公安局平均每天接線的報警電話高達2.7 萬余起;本文調研的N 市人口約126 萬,市110指揮中心日均話務量達1000 以上,其中,有50%以上的接處警是勞資、消費、經濟糾紛等明顯不在警務范圍內的事情,有效警情約占五分之一,被分派到以街道為界的派出所。以N市城區(qū)派出所Y所為例,據訪談民警介紹:“2021年Y所管轄街道人口13.7 萬,該所警力53 人,其中從事基礎工作的社區(qū)民警僅18 人。派出所平均每天接處警達40 多起,還需要耗費精力處理應急處突、安全保衛(wèi)、各種安全檢查等臨時性、階段性的工作。”(N 市公安局民警A,2022-2-28)民警整日疲于奔命,很多工作都難以正常開展,落實到位。此外,盡管一些地方為了強化社區(qū)治安體系,在社區(qū)設立了一位專職的社區(qū)民警。但是,面對人口數量龐大的社區(qū),社區(qū)民警的作用也是有限的。正如一位110接線員說:“我們每天要處理大大小小的社會矛盾,如果各種瑣碎的小矛盾我們也受理介入的話,我們的工作是做不完的。”(N市公安局110接線員A,2022-2-28)
其次,考核壓力下行政調解對瑣碎矛盾難以有的放矢。一方面,瑣碎矛盾大多是打破社會公德而造成的人際關系失序,從調解依據的角度來說,矛盾反而是“事情越小越難分對錯”。盡管有《治安管理處罰法》作為調解依據,但是對于瑣碎矛盾而言,行政裁量尺度很難把握,一旦把握不當,可能將私人矛盾轉移為公私矛盾。并且,在每日面對大小案件的民警看來,解決瑣碎矛盾的緊迫性、嚴重性就更低了。除非在一些特殊時期,上級要求基層壓制與打擊一切無序混亂行為,保障社會絕對安定,那么在“層層加碼”的科層運作下,一些瑣碎矛盾就可能被行政執(zhí)法部門及時處理,甚至“殺雞儆猴”樹立為反面典型。另一方面,當前,行政執(zhí)法部門的考核壓力極大。例如,N市對接處警考核的要求是滿意度達90%以上。但是,正如N市一名基層民警總結道:“糾紛警情肯定有一方不滿意,報案類警不破不滿意,破了損失不追回也不滿意,求助警不少根本是無理取鬧?!保∟ 市公安局民警B,2022-2-28)。因此,在高強度的考核機制下,很多基層民警感覺到工作中受到的束縛越來越大,完成工作的難度越來越高,“多做多錯、少做少錯、不做不出錯”的想法在基層民警中一定程度存在。加之,一些基層黨政部門一遇矛盾,就習慣性地把派出所、民警推上前,而派出所和民警在疏導過程中又往往對于群眾日益突出的利益訴求無能為力,無形中與群眾成為事件中對立的雙方,影響了警民關系,長此以往會削弱其賴以生存的群眾根基。因此,對于不危及社會治安的瑣碎矛盾,行政執(zhí)法部門可能會選擇性不受理。
最后,從績效的角度來說,瑣碎矛盾對于權力機關的外部激勵不足。對于公安機關而言,刑事發(fā)案始終在高位運行,打擊破案的壓力也有增無減。對重大案件的投入使得基礎防范工作的時間被嚴重擠占,管理防范等基礎工作往往容易成為“兼職”。并且,在實際工作中,行政調解需要一定的行政成本,基于“成本—收益”邏輯,行政部門則會更偏向于用既定的成本換取更高的行動收益。瑣碎矛盾不僅處理成本低,而且其績效回報也很小,行政調解主體可能更關心那些可短期內反映其個人成績的工作,畢竟,“破一個案件轟轟烈烈,記功嘉獎,而做基礎工作默默無聞,無人問津”。因此,瑣碎矛盾就很難調動行政執(zhí)法部門介入的積極性。
司法調解是一條高成本的維權之路,更適用于處理復雜的利益糾紛。瑣碎矛盾無法啟動司法調解系統(tǒng),既可能是矛盾主體主觀選擇的結果,也可能受到司法資源有限的客觀限制。
其一,瑣碎矛盾的調解收益與司法調解成本不對等。司法調解的原則是“誰主張、誰舉證”,受理過程嚴格遵循立案、起訴、開庭、裁決等程序(圖2),需要起訴人承擔一定的時間與金錢成本,如需聘請專業(yè)律師代理,則費用更高??梢哉f,司法調解雖然依法、公正,但其增加了瑣碎矛盾化解的復雜性。矛盾當事人需要收集證據、獲取起訴對象信息、撰寫起訴書,由本人向所在地法院提請立案,等待法院受理介入,整個訴訟周期可能長達30~180天。通常,瑣碎矛盾的調解結果是賠禮道歉與損失賠償,這意味著起訴人通過司法調解可獲得的收益可能遠遠低于整個過程耗費的實際成本與沉沒成本。盡管訴訟能通過法律強制的方式以及嚴格執(zhí)行的程序,將矛盾置于一個公開平等的調解環(huán)境下,但對于瑣碎矛盾而言,這樣一套程序是“小題大做”的;并且,法院訴訟的門檻阻礙了一些文化水平、可負擔能力有限的訴求者,因此,即使他們的矛盾沒有得到社區(qū)或行政調解系統(tǒng)的受理,也最終會放棄啟動司法調解程序。
圖2 司法調解矛盾糾紛的流程
其二,司法調解對瑣碎矛盾的客觀回避。人們權利意識與法律意識的增強是社會發(fā)展的必然結果,但瑣碎矛盾本可以通過社會工具解決,一旦大量向司法領域轉移,可能導致兩個弊端:一方面,地方司法資源短缺現象普遍,地方司法人員數量不足,難以適應實際工作需要;基層法院案件多、壓力大;不少法官白天審案,晚上處理判決書、調解書等,常年晝夜趕班,疲勞作戰(zhàn)。因此,瑣碎矛盾訴訟激增會使得有限的司法資源不堪重負,擠占法治工具運作空間。正如一位法律工作者所言:“當前國家正在推行矛盾糾紛多元化解機制,一件雞毛蒜皮的小事去法院起訴會浪費司法資源,地方相關部門應該切實擔起矛盾化解責任?!绷硪环矫妫瑥娬{形式正義的司法訴訟及其判決結果與社會傳統(tǒng)道德倫理存在脫節(jié)?,嵥槊艿那槔韺傩愿哂谄淇啥攘繉傩?,而法律條文是剛性的、冰冷的。因此,法院判決可能得不到當事人的理解,一旦觸及社會情感的敏感點,其不但不能平息矛盾糾紛,反而會加劇和擴大社會關系的對抗性和緊張性,最終導致法院自身也卷入了道德的漩渦。如此,司法調解在受理訴訟案件時,不得不將一些瑣碎矛盾排除在外。
媒體調解是準公共物品而非純公共物品,其行為遵循市場的逐利邏輯。對于媒體而言,重要的是如何在調解矛盾的同時,提高節(jié)目的收視率。這意味著,媒體調解隱含了矛盾主體與媒體的互惠關系,即前者通過后者解決問題,后者通過前者的“真人秀”吸引觀眾。隨著調解類節(jié)目的普及與內卷化,媒體對于矛盾事件“賣點”“看點”的要求不斷提高,瑣碎矛盾缺乏沖突性,難以包裝成博取公眾眼球的社會新聞,制造不了輿論噱頭和流量。因而,其不會被媒體采納,也就無法啟動媒體調解程序。
本研究關注了基層治理瑣碎矛盾治理的困境?!按笫禄 笨简灮鶎用苤卫淼膽獙δ芰Γ靶∈禄恕眲t體現了基層矛盾治理的韌性?;鶎用苤卫頇C制逐漸完善,地方矛盾應對策略不斷成熟,但“小事拖大”仍然是實踐中需要破解的難題。
本文認為,“小事拖大”的一個重要原因在于,瑣碎矛盾未能成功輸入并啟動基層矛盾治理系統(tǒng)運作。基層矛盾治理體系可以劃分為社區(qū)、行政、司法與媒體等四大場域;瑣碎矛盾難以輸入不同調解場域的原因各異。第一,社區(qū)調解面臨規(guī)模擴張、熟人社會瓦解、居民權利意識轉變以及社會道德規(guī)范式微等,這些既是瑣碎矛盾的導火索,又是居民、社區(qū)以及人民調解機制介入矛盾調解的阻礙。第二,行政調解是社會問題的“滅火器”,但基于行政注意力有限、績效考核以及公共部門權威形象等原因,它傾向于將低績效的瑣碎矛盾向屬地社區(qū)轉移。第三,法院調解程序復雜,需要消耗矛盾調解雙方較高的時間成本,瑣碎矛盾大量訴訟也擠占了司法資源。第四,媒體調解關注矛盾隱含的“收視率”潛力,在流量競爭時代,雞毛蒜皮的瑣碎矛盾很難滿足媒體的利益需求。
本文將瑣碎矛盾無法輸入基層矛盾治理體系的現象概括為“系統(tǒng)不響應”。類似于計算機具有硬件、軟件與程序設定,一經啟動,不同系統(tǒng)就會運行處理被輸入的算法。但是,正如計算機系統(tǒng)的無響應故障,即外部請求無法啟動矛盾調解系統(tǒng)運行,這實質上是基層矛盾治理系統(tǒng)對瑣碎矛盾的“拒絕”,而非這套系統(tǒng)缺乏處理瑣碎矛盾的能力。這種系統(tǒng)不響應的現象違背了既有研究提出“地方政府傾向于回應低成本、單任務問題”的結論,反映了基層矛盾治理對于風險指數與調解難度更低的瑣碎矛盾,存在“低成本回避”的邏輯。這也反映了基層治理不僅執(zhí)行任務的過程中會有“抓大放小”的邏輯,在公共回應方面也存在這樣的邏輯。
當前,中國已步入復雜性時代。毛澤東同志曾指出:“一切群眾的實際生活問題,都是我們應當注意的問題。假如我們對這些問題注意了,解決了,滿足了群眾的需要,我們就真正成了群眾生活的組織者,群眾就會真正圍繞在我們的周圍,熱烈地擁護我們?!痹邳h和國家強調“群眾無小事”的政治環(huán)境下,基層治理應該警惕“小事拖大”的現象?,嵥槊苤噪y以化解,既非基層矛盾治理能力不足所致,又不能簡單地歸結于基層治理主體瀆職懶政;而是一方面,公共治理行為受“利益驅動—資源競爭”雙重影響,另一方面,基層矛盾治理體系中各個系統(tǒng)缺乏明晰的責任界定與矛盾調解分工,導致瑣碎矛盾可以在每個系統(tǒng)間任意流動,卻找不到無可回避的責任主體。2022年3月,國家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》,明確提出“建設一站式矛盾糾紛調處平臺”,那么,矛盾處理的一站式站點在哪?誰來調處平臺?如何保證有效?這均是基層實踐需回答的問題。未來的基層矛盾治理建設思路應當轉變,既要有挑戰(zhàn)難題的決心,也要有關注細枝末節(jié)的細心與耐心?;鶎用苤卫砣绻L期偏重于培育大型社會風險的應對能力,而忽略了對瑣碎矛盾調解,則會催生更多“小事鬧大”的問題,浪費公共治理資源,為未來社會治理與和諧社會的構建埋下更多風險隱患。此外,在社會調解能力還不成熟的背景下,提出適宜瑣碎矛盾調解的低成本司法、行政介入手段,可能是短期內可以嘗試的改善路徑。