唐梅玲，王 浩

2021 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《決定》”）提出“實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三孩政策”）?！度丝谂c計(jì)劃生育法(2021)》強(qiáng)調(diào)，國(guó)家采取系列綜合措施，做好優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)。實(shí)踐中，我國(guó)已在生育補(bǔ)貼、產(chǎn)假獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免、住房和教育優(yōu)惠等領(lǐng)域?qū)嵤┝松?lì)措施。學(xué)理上，國(guó)內(nèi)學(xué)者探討了鼓勵(lì)生育的措施，比如，個(gè)人所得稅的正向激勵(lì)、新增育兒假、獎(jiǎng)勵(lì)扶助等等；國(guó)外學(xué)者研究了鼓勵(lì)生育優(yōu)惠措施，比如，法國(guó)的生育經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，挪威的托育現(xiàn)金津貼、產(chǎn)假津貼和日托服務(wù)，德國(guó)的公共托幼服務(wù)，俄羅斯的生育津貼等等?？梢?jiàn)，為提高居民生育意愿，構(gòu)建適當(dāng)向生育女性?xún)A斜的激勵(lì)型生育保障模式，是生育保障方式革新的主要舉措。

所謂激勵(lì)型生育保障措施，是指生育保障主體通過(guò)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體合作，借助積極、靈活的生育保障方式，促使生育保障機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)、社會(huì)主體形成鼓勵(lì)生育的合意，引導(dǎo)生育養(yǎng)育服務(wù)主體自愿做出消極或積極的行為，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)生育的目標(biāo)。激勵(lì)型生育保障措施法治化則是運(yùn)用法律手段促進(jìn)激勵(lì)型生育保障措施發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵。本文試圖以激勵(lì)型生育保障措施為研究對(duì)象，研究激勵(lì)型生育保障措施的前提條件及運(yùn)行邏輯，從而建立相關(guān)法律保障體系，為激勵(lì)型生育保障提供法律方案。

一、三孩政策下激勵(lì)型生育保障措施亟須法治化

雖然當(dāng)前我國(guó)從中央到地方都出臺(tái)了鼓勵(lì)生育的政策法規(guī)并且開(kāi)展了一系列鼓勵(lì)生育實(shí)踐，但要實(shí)現(xiàn)生育法制全面轉(zhuǎn)型至激勵(lì)型，仍需規(guī)范化、制度化和長(zhǎng)效化。

（一）激勵(lì)型生育保障措施法治化是生育模式轉(zhuǎn)型之需要

梳理我國(guó)生育保障措施的發(fā)展脈絡(luò)可知，1979—2011 年為嚴(yán)格計(jì)劃生育階段，實(shí)行抑制型生育保障措施。此階段“獨(dú)生子女政策嚴(yán)格限制家庭的生育選擇權(quán)，嚴(yán)厲懲罰超生，這是一種行政管控的政策”。抑制型生育保障措施是指，在管控生育政策下，行政機(jī)關(guān)采取傳統(tǒng)生育保險(xiǎn)等保障措施，來(lái)約束生育主體生育的保障方式。通常情況下，此模式由單一政府作為保障措施主體，賦予保障措施機(jī)構(gòu)制定、執(zhí)行生育規(guī)則的職能，對(duì)生育管控具有一定的威懾力，在發(fā)揮生育管控職能方面具有一定優(yōu)勢(shì)。雖然這一措施對(duì)于人口的干預(yù)治理在一定時(shí)期內(nèi)依然重要，但其效力趨于弱化。然而，在提高生育率、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展等目標(biāo)下，其局限性明顯：第一，傳統(tǒng)抑制型生育保障對(duì)象較窄。我國(guó)生育保障政策法規(guī)中含有職工家庭享有的生育保險(xiǎn)待遇，對(duì)非職工生育家庭并不適用。大量非職工家庭的孕、產(chǎn)婦不能獲得同等的產(chǎn)假、哺乳假和生育津貼保障。婦女生育被看作個(gè)人和家庭的私事，社會(huì)補(bǔ)償不足。此外，未將應(yīng)承擔(dān)照料責(zé)任的男性合理納入生育保障措施范疇，父親角色在法律和政策中大都“隱身”。第二，傳統(tǒng)抑制型生育保障方式單一。傳統(tǒng)抑制型生育保障措施采取的強(qiáng)制性措施中生育保障措施較少，比如，獨(dú)生子女的父母獎(jiǎng)勵(lì)。保障措施主體工作被動(dòng)，社會(huì)組織和生育家庭對(duì)醫(yī)療保障機(jī)構(gòu)了解不足，導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)，生育保障措施效率低下。在促進(jìn)人口均衡發(fā)展背景下，傳統(tǒng)抑制型生育保障措施已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代優(yōu)生優(yōu)育要求。第三，傳統(tǒng)抑制型生育保障內(nèi)容不足。傳統(tǒng)生育保障法律制度對(duì)于“生產(chǎn)”關(guān)注較多，通過(guò)法定的產(chǎn)假、哺乳假期、生育津貼等提供相應(yīng)保障。但在養(yǎng)育方面，國(guó)家責(zé)任在嬰幼兒撫育領(lǐng)域規(guī)定不足，尤其對(duì)隔代養(yǎng)育的情況未進(jìn)行綜合考慮。

（二）激勵(lì)型生育保障措施法治化是生育權(quán)實(shí)現(xiàn)之需要

生育權(quán)涉及公民的切身利益。隨著生育觀念的轉(zhuǎn)變，公民是否生育并非完全取決于生育政策，而更取決于公民的生育權(quán)是否得到切實(shí)保障。2004 年人權(quán)入憲，而生育權(quán)是一項(xiàng)典型的人權(quán)，因此，生育權(quán)也獲得了更高的憲法地位?！秼D女權(quán)益保障法（2018）》第51條規(guī)定，婦女有“生育子女的權(quán)利”。《人口與計(jì)劃生育法（2021）》第17 條也規(guī)定“公民有生育的權(quán)利”，并且相應(yīng)條款進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家采取“財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)”系列綜合措施，做好生育、養(yǎng)育、教育工作。至于其他法律法規(guī)中有關(guān)激勵(lì)生育保障的條款則較為分散，尚未形成一套完整的生育權(quán)法律保障體系。如《人口與計(jì)劃生育法（2021）》第18 條的授權(quán)條款十分模糊，導(dǎo)致各地規(guī)定不統(tǒng)一。因此，公民生育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)激勵(lì)措施予以保障，使生育家庭感受到國(guó)家和政府的關(guān)懷，同時(shí)通過(guò)法律規(guī)范明確規(guī)定適用的具體標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序等內(nèi)容，將其長(zhǎng)效化和制度化，從而建立積極生育支持法律政策體系，激發(fā)生育主體生育動(dòng)力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平。

（三）激勵(lì)型生育保障措施法治化是人口治理之有效舉措

人口治理是國(guó)家與社會(huì)治理的重要主題?！稇椃ā返?5條規(guī)定，國(guó)家推行計(jì)劃生育使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)。根據(jù)《決定》第6條第3個(gè)原則，要求“深化改革，破除影響人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的思想觀念、政策法規(guī)、體制機(jī)制等制約因素，提高人口治理能力和水平”?；谝种菩蜕邘?lái)的人口慣性和生育觀念的改變難以在短時(shí)間內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)，計(jì)劃生育事業(yè)的法治化能否順利推進(jìn)，很大程度上影響著計(jì)劃生育事業(yè)的未來(lái)發(fā)展。新時(shí)代，在人口發(fā)展戰(zhàn)略和治理路徑中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)平等與均衡，需要通過(guò)法治方式建立制度化的激勵(lì)生育機(jī)制，增強(qiáng)家庭抵御生育風(fēng)險(xiǎn)能力，降低家庭生育、養(yǎng)育、教育成本，激發(fā)公民生育意愿，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

二、三孩政策下激勵(lì)型生育保障措施的法律基礎(chǔ)與挑戰(zhàn)

激勵(lì)型生育保障措施需在政府主導(dǎo)下，采取包容、靈活、積極賦予權(quán)利或減免義務(wù)等方式，借助市場(chǎng)、社會(huì)、生育家庭等主體協(xié)同完成生育保障任務(wù)，但同樣面臨挑戰(zhàn)。

（一）激勵(lì)型生育保障措施的法律基礎(chǔ)

2013年至今，我國(guó)實(shí)行激勵(lì)型生育保障措施階段，即放松計(jì)劃生育階段：從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”再到放開(kāi)“三孩”，通過(guò)利益導(dǎo)向的激勵(lì)政策，確保生育措施更加人性化、科學(xué)化。為此，國(guó)家逐步調(diào)整了生育法律與政策。我國(guó)激勵(lì)性生育保障措施的文本梳理如表1、表2。

表1 激勵(lì)型生育保障法律規(guī)范一覽表

表2 激勵(lì)型生育保障政策一覽表

為了促進(jìn)三孩政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，在中央層面，國(guó)家修訂的《人口與計(jì)劃生育法（2021）》有專(zhuān)門(mén)的條款保障生育權(quán)利，取消了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，實(shí)施產(chǎn)假、哺乳假、住房支持、生育保險(xiǎn)、稅收減免、多元化的嬰幼兒服務(wù)等一系列綜合措施。在地方層面，截至2022年6月1日，吉林、四川、上海、重慶、湖北、廣東等26省（自治區(qū)、直轄市）分別修訂了“人口與計(jì)劃生育條例”，同時(shí)市、縣相關(guān)部門(mén)分別出臺(tái)了人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的實(shí)施方案與配套措施。

從激勵(lì)型生育保障措施的內(nèi)容來(lái)看，上述法律政策文件主要包括的激勵(lì)措施有三類(lèi)。在物質(zhì)層面包括：生育保險(xiǎn)、醫(yī)療費(fèi)用、生育津貼、育兒補(bǔ)貼金、分娩補(bǔ)貼、報(bào)銷(xiāo)輔助生殖技術(shù)治療費(fèi)用、取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、稅收減免、購(gòu)房惠民補(bǔ)貼、配置母嬰設(shè)施、提供場(chǎng)地、優(yōu)先優(yōu)惠供地、減免租金、降低水電氣收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等；在精神層面包括：獨(dú)生子女家庭幫扶關(guān)懷的精神慰藉等；在服務(wù)層面包括：嬰幼兒照護(hù)、幼兒園入園、傾斜分配公租房、乘車(chē)優(yōu)惠、普惠托育服務(wù)、預(yù)防接種、疾病防控服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、健康指導(dǎo)等。

從激勵(lì)型生育保障措施的體例結(jié)構(gòu)來(lái)看，一部具體的法律涉及激勵(lì)內(nèi)容的條款經(jīng)歷了從少到多，從僅有個(gè)別法條到專(zhuān)門(mén)章節(jié)的演變，并且出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的配套政策。特別是地方計(jì)劃生育條例鼓勵(lì)生育的內(nèi)容穩(wěn)定在“計(jì)劃生育服務(wù)”“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”兩個(gè)板塊，并且增加一個(gè)專(zhuān)章用于激勵(lì)。由此，我國(guó)初步搭建了生育保障組織架構(gòu)，形成了一套從中央到地方多層次的激勵(lì)生育法制體系，這體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)生育保障措施的積極支持和推動(dòng)，意味著我國(guó)激勵(lì)型生育保障措施雛形初顯。

然而，仍以“計(jì)劃生育”為重心的生育保障規(guī)范的章節(jié)構(gòu)成及相關(guān)內(nèi)容安排趨于相似，尤其是生育保險(xiǎn)制度較之其他社會(huì)保險(xiǎn)制度條款較少，而且只涉及職工及其家屬，存在制度設(shè)計(jì)公平性不足等問(wèn)題，激勵(lì)型生育保障制度亟待優(yōu)化。

（二）激勵(lì)型生育保障措施法治化面臨的困境

由于激勵(lì)型生育保障規(guī)則不完備、內(nèi)外部條件尚未完全成熟，當(dāng)前生育法律制度難以滿足激勵(lì)型生育保障需要，仍需不斷健全政府、市場(chǎng)、社會(huì)等外部條件，激發(fā)生育主體生育意愿的內(nèi)在制度構(gòu)造。

1.激勵(lì)型生育保障的依據(jù)困境

目前我國(guó)生育相關(guān)立法對(duì)激勵(lì)型生育保障起到了一定的積極作用，但尚未形成一套完整的法律保障體系，給規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、適用帶來(lái)挑戰(zhàn)。

第一，激勵(lì)型生育保障的法律規(guī)范體系不完整。目前我國(guó)尚未制定單獨(dú)、統(tǒng)一的“生育保障法”或“生育保險(xiǎn)法”，激勵(lì)生育立法層次較低。從公法角度看，憲法中沒(méi)有激勵(lì)公民生育的條款?！度丝谂c計(jì)劃生育法》雖然涉及了生育權(quán)利主體及義務(wù)主體的責(zé)任劃分等內(nèi)容，但仍以“計(jì)劃生育”為主，激勵(lì)生育的條款明顯不足。雖然《婦女權(quán)益保障法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《母嬰保健法》保障措施涉及女性孕前、孕期以及產(chǎn)后恢復(fù)的整個(gè)環(huán)節(jié)，但對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，可操作性不強(qiáng)。從保障生育主體私人權(quán)益角度來(lái)看，我國(guó)《民法典總則》缺乏對(duì)生育權(quán)相關(guān)概念、性質(zhì)、內(nèi)容等理論的統(tǒng)一、明確規(guī)定，缺少對(duì)平等主體間生育權(quán)侵權(quán)行為的規(guī)定（仍以侵犯公民生命健康權(quán)進(jìn)行追責(zé)），并且《民法典婚姻家庭編》也未對(duì)夫妻間的生育權(quán)問(wèn)題做出詳細(xì)的界定。

第二，激勵(lì)型生育保障的法律規(guī)范內(nèi)容不足。其一，激勵(lì)型生育保障的對(duì)象有限。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法（2018）》以及《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》將參保范圍擴(kuò)大到全部在職職工（包括男性職工未就業(yè)的配偶），但是單身女性和未達(dá)法定結(jié)婚年齡而生育的女性、殘疾人員、無(wú)業(yè)人員等其他社會(huì)群體的生育權(quán)益依舊得不到有效保障。此外，當(dāng)前只有衛(wèi)生部出臺(tái)的《人類(lèi)輔助生殖技術(shù)管理辦法》等部門(mén)規(guī)章為高齡和身體健康原因需要生育人群提供法律依據(jù)，缺乏法律層面的相關(guān)規(guī)定。其二，城鄉(xiāng)之間缺乏無(wú)差別的激勵(lì)生育保障措施。農(nóng)村婦女享有的生育醫(yī)療和公共資源遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，生育保險(xiǎn)在短期內(nèi)無(wú)法做到全民覆蓋，如何縮小城鄉(xiāng)生育保險(xiǎn)待遇的差距，是完善激勵(lì)型生育保障制度的重要工作。

第三，激勵(lì)型生育保障的法律規(guī)范操作性不強(qiáng)。其一，激勵(lì)型生育保障的法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)不統(tǒng)一。不僅醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的目錄、比例與孕、產(chǎn)婦實(shí)際需要不匹配，而且很多常規(guī)檢查費(fèi)用不在報(bào)銷(xiāo)目錄之列。其二，生育保障的部分條款為倡導(dǎo)性條款，比較籠統(tǒng)，適用性不強(qiáng)。比如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》第31條規(guī)定：“旗縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，采取財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等支持措施……”《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》第25條、《四川省人口與計(jì)劃生育條例》第23條、《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》第32條、《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》第26條等也采用類(lèi)似規(guī)定，操作性不強(qiáng)。又如，國(guó)務(wù)院《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》鼓勵(lì)用人單位創(chuàng)辦托兒托管服務(wù)設(shè)施，但企業(yè)辦園受土地性質(zhì)、場(chǎng)地規(guī)模等因素影響較大、投入成本較高，實(shí)際操作經(jīng)濟(jì)壓力太大。

2.激勵(lì)型生育保障主體協(xié)同困境

激勵(lì)型生育保障尚未形成多主體有效協(xié)同模式，主要體現(xiàn)在生育保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部，以及生育保障機(jī)構(gòu)與相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織之間的關(guān)系尚未理順。

一方面，生育保障機(jī)構(gòu)內(nèi)部未有效協(xié)同。鑒于醫(yī)療保障、衛(wèi)生健康、發(fā)展與改革、財(cái)政、民政、市場(chǎng)監(jiān)督管理、人力資源和社會(huì)保障、教育等部門(mén)之間的職能存在交叉，權(quán)責(zé)劃分仍不夠明確，部門(mén)間協(xié)同合作還存在一些障礙，導(dǎo)致生育保障效率不高，激勵(lì)生育政策無(wú)法有效落實(shí)。另一方面，生育保障機(jī)構(gòu)與其他主體間未有效協(xié)同。一是生育保障機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間協(xié)同不夠。雖然法律政策等鼓勵(lì)企業(yè)積極為生育服務(wù)，但是實(shí)踐中企業(yè)在生育服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定中參與不足，鼓勵(lì)企業(yè)參與生育保障的政策法規(guī)大都較籠統(tǒng)。比如，《決定》第16條規(guī)定，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)等主體參與普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，但是，對(duì)企業(yè)獲得政府政策性補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)負(fù)責(zé)完成相關(guān)服務(wù)的具體責(zé)任，以及受到處罰后的救濟(jì)方式等等鮮有涉及。二是生育保障機(jī)構(gòu)與生育家庭、一線醫(yī)護(hù)人員、社會(huì)組織間的合作制度失之闕如。醫(yī)療保障部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)在制定生育保險(xiǎn)藥品目錄和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，尚未有效吸收一線醫(yī)護(hù)人員、生育家庭、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)中技術(shù)服務(wù)人員的意見(jiàn)，導(dǎo)致生育和醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的目錄與治療目的或家庭需求不匹配。

3.激勵(lì)型生育保障運(yùn)行機(jī)制困境

第一，激勵(lì)型生育保障方式尚未協(xié)調(diào)。法律要實(shí)現(xiàn)其激勵(lì)目標(biāo)必然采用具體的激勵(lì)方式。通過(guò)考察激勵(lì)生育的法律文本和實(shí)踐可知，激勵(lì)型生育保障措施需要行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)貼、稅收減免等方式共同發(fā)揮作用。然而，目前我國(guó)鼓勵(lì)生育三孩的優(yōu)惠政策、行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)性方式銜接不足，尚未遵循以需求為本位的邏輯徑路，也未合理配置各類(lèi)法律激勵(lì)方式，存在重復(fù)交叉或保障“真空區(qū)”，不能達(dá)到生育、養(yǎng)育和教育資源配置的最優(yōu)化。通過(guò)前述文本梳理不難看出，當(dāng)前生育激勵(lì)措施多集中于物質(zhì)層面，有的地區(qū)多達(dá)幾十種，實(shí)踐中部分地區(qū)產(chǎn)假、陪產(chǎn)假的天數(shù)和補(bǔ)貼金額等比國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)更高，在生育和養(yǎng)育服務(wù)層面的激勵(lì)措施也在不斷拓展，但在精神層面的措施僅限于獨(dú)生子女家庭精神慰藉等，缺少孕、產(chǎn)婦精神服務(wù)（產(chǎn)后抑郁等）方面的保障措施。

第二，激勵(lì)型生育保障程序不規(guī)范。激勵(lì)型生育保障措施自身程序設(shè)置不合理，缺乏程序的規(guī)范引導(dǎo)，信息公開(kāi)與協(xié)商程序不完善。政策的制定過(guò)程缺乏公眾參與，尚未充分吸納一線醫(yī)務(wù)人員、專(zhuān)家、生育家庭參與生育保險(xiǎn)決策和生育保險(xiǎn)目錄制定，參與咨詢(xún)論證的專(zhuān)家主體受限以及專(zhuān)家論證咨詢(xún)的程序不健全等。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)對(duì)激勵(lì)生育政策的解釋和說(shuō)明不足，也無(wú)法滿足生育保障措施的民主性和科學(xué)化需要。

第三，激勵(lì)型生育保障監(jiān)督不到位。目前部分地區(qū)尚未將激勵(lì)生育保障措施的實(shí)施納入監(jiān)督，已經(jīng)納入監(jiān)督機(jī)制的，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任等事項(xiàng)的規(guī)定也比較籠統(tǒng)抽象，缺乏具體的量化指標(biāo)，可操作性不強(qiáng)，使監(jiān)督結(jié)果的客觀公正性受到影響。比如，實(shí)踐中各地對(duì)生育保險(xiǎn)基金支付和提取的條件、方式等有不同的規(guī)定，生育保險(xiǎn)基金的監(jiān)督和管理不規(guī)范，并出現(xiàn)負(fù)責(zé)人隨意挪用基金的情形，審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督也尚未得到有效發(fā)揮。

三、法律激勵(lì)理論為激勵(lì)型生育保障提供法理基礎(chǔ)

法律激勵(lì)理論，是指運(yùn)用法律的激勵(lì)性、社會(huì)成員的認(rèn)同性、形式上的契約性等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)行為主體自我激勵(lì)功能的理論。這里的“法律”為廣義的法律。法律制度的激勵(lì)功能具有兩面性：一方面具有剛性特征，存在對(duì)個(gè)人自由過(guò)度控制風(fēng)險(xiǎn)；另一方面遵循“以人為本”的柔性特征，保障個(gè)人自由空間。鑒于法律制度激勵(lì)功能的理想形態(tài)最終表現(xiàn)為對(duì)行為主體自我激勵(lì)的激勵(lì)功能，因此，理想的生育法律制度激勵(lì)功能即“生育主體自我激勵(lì)”的實(shí)現(xiàn)，需要合理運(yùn)用生育激勵(lì)法律制度的規(guī)范性，確保激勵(lì)生育法律制度設(shè)立目的與個(gè)人生育需求的契合與統(tǒng)一。在三孩政策背景下，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)法律激勵(lì)理論對(duì)生育保障措施法治化的意義。

（一）強(qiáng)調(diào)激勵(lì)規(guī)則的有效銜接

在所有類(lèi)型的法律中，激勵(lì)法的雙向運(yùn)行是阻力最小、見(jiàn)效最易而可行性最大的。因此，在激勵(lì)型生育保障的依據(jù)上，主要體現(xiàn)為法律規(guī)范的協(xié)調(diào)銜接，呈現(xiàn)激勵(lì)型生育保障法律規(guī)范可綜合運(yùn)用的狀態(tài)。從法律文本來(lái)看，激勵(lì)型生育保障措施的實(shí)施，需要將《人口與計(jì)劃生育法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《婦女權(quán)益保障法》等中關(guān)于激勵(lì)生育內(nèi)容進(jìn)行銜接，并配套通過(guò)具體行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行細(xì)化，確保激勵(lì)型生育保障法律規(guī)范之間的規(guī)范統(tǒng)一。

（二）提倡多元激勵(lì)主體參與

三孩政策背景下，在激勵(lì)型生育保障法律關(guān)系中，生育保障法律關(guān)系主體有兩個(gè)：生育保障主體和生育被保障主體。生育保障主體包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)；被保障主體，即激勵(lì)性生育被保障對(duì)象只能是生育家庭。激勵(lì)機(jī)制既激勵(lì)行政主體積極行政、為公眾謀求更多的公益，又激勵(lì)相對(duì)方積極實(shí)踐法定權(quán)利、參與行政，以實(shí)現(xiàn)私益的遞增。在生育保障領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)履行積極生育保障的政策支撐、信息指導(dǎo)、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織和企業(yè)等共同參與整個(gè)服務(wù)過(guò)程。單位（企業(yè)）積極履行社會(huì)責(zé)任，為職工繳納生育保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，部分企業(yè)可直接負(fù)責(zé)母嬰產(chǎn)品和服務(wù)的開(kāi)發(fā)。同時(shí)，鼓勵(lì)村（居）民委員會(huì)、婦幼保健機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等參與提供生育、養(yǎng)育等信息服務(wù)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持。此外，鼓勵(lì)家庭在履行家庭職責(zé)的基礎(chǔ)上，積極參與生育政策的制定，以便行政主體提供契合行政相對(duì)人需要的生育、養(yǎng)育激勵(lì)措施等等。

（三）從抑制型向激勵(lì)型生育保障方式轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)抑制型生育保障措施主要通過(guò)硬性的指令性計(jì)劃進(jìn)行管理，采用“罰款、辦學(xué)習(xí)班、對(duì)他人人身或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制”等嚴(yán)格的管制措施。從生育保障的類(lèi)型上看，激勵(lì)型生育保障是與傳統(tǒng)抑制型生育保障相對(duì)的、一種非強(qiáng)制性的保障模式，通過(guò)賦權(quán)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式來(lái)促進(jìn)、激發(fā)生育主體支持生育。例如，三孩政策對(duì)生育家庭或女性給予陪產(chǎn)假、產(chǎn)假、育兒假、生育津貼、生育補(bǔ)貼、稅收減免、住房?jī)?yōu)惠等，就是典型的激勵(lì)型生育保障方式，這種既有物質(zhì)補(bǔ)貼，又有精神救助和育兒服務(wù)等形式多樣、內(nèi)容豐富的刺激生育的方式，拓展和豐富了生育保障內(nèi)容。

四、三孩政策下激勵(lì)型生育保障措施的法治化路徑

三孩政策下，生育補(bǔ)貼、育兒假獎(jiǎng)勵(lì)等多種激勵(lì)方式值得肯定，但仍需遵循法律激勵(lì)理論，在依法激勵(lì)和有效激勵(lì)導(dǎo)向下，實(shí)現(xiàn)生育規(guī)范文本及實(shí)際運(yùn)作之轉(zhuǎn)變。

（一）前提基礎(chǔ)：提供契合激勵(lì)型生育保障的規(guī)范依據(jù)

法律治理的最高境界是實(shí)現(xiàn)非強(qiáng)制性的法律激勵(lì)。因此，可通過(guò)優(yōu)化法律激勵(lì)模式，確保激勵(lì)型生育立法動(dòng)態(tài)適應(yīng)保障措施法規(guī)制度的新需求。

一是立：制定基本法，為激勵(lì)型生育保障立法明確方向?；诠駲?quán)利大部分的創(chuàng)新都是通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，保障生育主體的生育權(quán)、就業(yè)權(quán)等權(quán)利實(shí)現(xiàn)，需要“確立鼓勵(lì)生育的法律和政策導(dǎo)向”。因此，就生育激勵(lì)立法目的而言，激勵(lì)型生育保障措施應(yīng)作為新的方式在基本法中予以明確，將鼓勵(lì)適度生育寫(xiě)入立法目的，為政府實(shí)施激勵(lì)型保障措施提供法律依據(jù)。就生育激勵(lì)范圍而言，通過(guò)立法拓展激勵(lì)型生育方式的種類(lèi)、額度等加強(qiáng)對(duì)孕前體檢、孕期產(chǎn)檢、生產(chǎn)費(fèi)用、產(chǎn)后修復(fù)等環(huán)節(jié)的規(guī)范；確保城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)目錄、比例與孕、產(chǎn)婦實(shí)際需求相匹配；根據(jù)生育家庭需求，對(duì)假期獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼和津貼等多種方式進(jìn)行差異化的調(diào)整；對(duì)于生育養(yǎng)育服務(wù)機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品給予金融扶持、投資傾斜、定價(jià)優(yōu)惠等正面激勵(lì)方式。

二是改：修改單行法、地方性法規(guī)，推動(dòng)激勵(lì)型生育保障措施的轉(zhuǎn)型。其一，總結(jié)已經(jīng)出臺(tái)的生育激勵(lì)型政策經(jīng)驗(yàn)，將成熟的激勵(lì)型生育保障措施行為類(lèi)型化，并且在各單行法中予以體現(xiàn)。例如，根據(jù)《國(guó)家醫(yī)療保障局辦公室關(guān)于做好支持三孩政策生育保險(xiǎn)工作的通知》規(guī)定，將三孩生育費(fèi)納入生育險(xiǎn)支付，但其只是規(guī)范性文件，效力級(jí)別較低，建議待實(shí)踐成熟后將其同生育保險(xiǎn)制度一起納入單行法中。其二，推動(dòng)?。▍^(qū)、市）人口與計(jì)劃生育條例修改，完善專(zhuān)門(mén)的生育保障法規(guī)，為地方生育保障激勵(lì)措施提供指引。

三是廢：廢除傳統(tǒng)抑制生育的系列法律規(guī)范。隨著人口的發(fā)展變化，建議適當(dāng)整合各地計(jì)劃生育條例中“獎(jiǎng)勵(lì)與社會(huì)保障”一章中涉及的《獨(dú)生子女父母光榮證》獎(jiǎng)勵(lì)條款內(nèi)容，加大其他生育激勵(lì)措施的條款內(nèi)容，確保差異、多樣的激勵(lì)措施的實(shí)施?！稕Q定》第9條，取消了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施，廢止了相關(guān)處罰規(guī)定，將入戶(hù)、入學(xué)、入職等與個(gè)人生育情況全面脫鉤。因此，建議將這些不利于鼓勵(lì)家庭生育的相關(guān)規(guī)定一并廢除。

（二）體制保障：建立多元、平等激勵(lì)型生育保障協(xié)作主體架構(gòu)

明確生育對(duì)象的主體地位，保障生育對(duì)象生育權(quán)、生命健康權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，政府生育保障機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織、企業(yè)等協(xié)同完成優(yōu)生優(yōu)育目標(biāo)。

第一，促進(jìn)政府內(nèi)部各生育保障部門(mén)積極協(xié)作。由于需要提供更全面和深入的生育政策支撐、服務(wù)保障及物資給付的“積極行政”，因此，政府生育保障機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)從管理轉(zhuǎn)向積極的服務(wù)和引導(dǎo)，這就需要多部門(mén)協(xié)同履行生育保障職權(quán)：醫(yī)療保障部門(mén)擬訂生育保險(xiǎn)政策，做好生育保險(xiǎn)參保人員待遇保障工作；衛(wèi)生健康主管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施生育方案，指導(dǎo)醫(yī)療、保健機(jī)構(gòu)開(kāi)展婦幼保健服務(wù)，開(kāi)展生育、生殖保健宣傳和技術(shù)服務(wù)等；發(fā)展與改革部門(mén)會(huì)同衛(wèi)生健康主管部門(mén)擬訂人口發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督檢查執(zhí)行情況，安排生育基本建設(shè)項(xiàng)目和資金計(jì)劃；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查生育經(jīng)費(fèi)的管理和使用；民政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)生育家庭的社會(huì)救助、社會(huì)福利，負(fù)責(zé)非營(yíng)利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記；市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)營(yíng)利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記，監(jiān)管食藥安全；人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)制定有利于生育的勞動(dòng)就業(yè)及社會(huì)保障政策；教育等部門(mén)指導(dǎo)學(xué)校開(kāi)展生理衛(wèi)生教育、青春期教育和性健康教育，組織有條件的大專(zhuān)院校進(jìn)行生育科研活動(dòng)，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才等等。此外，在明確各生育保障主體職責(zé)之后，可通過(guò)建立生育保障有關(guān)部門(mén)間的信息共享制度，以及大數(shù)據(jù)構(gòu)建信息共享平臺(tái)，處理好生育保障機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，建立健全各生育保障機(jī)構(gòu)協(xié)作制度。

第二，充分發(fā)揮企業(yè)承擔(dān)生育保障產(chǎn)品和服務(wù)提供者的作用。對(duì)一般企業(yè)來(lái)說(shuō)，鼓勵(lì)提供母嬰產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)信息；同時(shí)鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)提供適合孕、產(chǎn)婦需要的商業(yè)保險(xiǎn)，作為職工保險(xiǎn)的補(bǔ)充險(xiǎn)。對(duì)生育家庭所在企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)履行對(duì)企業(yè)內(nèi)部職工的生育津貼、營(yíng)養(yǎng)費(fèi)、休假和配置母嬰設(shè)施等義務(wù)。

第三，在生育保障政策制定過(guò)程中，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法（2021）》第7條、第12條和《決定》第26條規(guī)定，政府和社會(huì)協(xié)同治理，充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)作用，一線醫(yī)護(hù)人員、居（村）民等實(shí)質(zhì)參與作用，通過(guò)公眾參與的方式表達(dá)對(duì)生育公共物品的選擇、偏好和需求。同時(shí)，有必要邀請(qǐng)專(zhuān)家論證，舉行聽(tīng)證會(huì)等，確保生育政策制定的民主性和科學(xué)性。

第四，發(fā)揮居（村）民委員會(huì)、社會(huì)組織、婦幼保健機(jī)構(gòu)等生育宣傳服務(wù)、基金籌集和監(jiān)督作用。法律規(guī)范授權(quán)社會(huì)組織籌集生育保障資金、技術(shù)和服務(wù)等。因此，可通過(guò)村（居）民自治組織、婦聯(lián)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、工會(huì)等組織對(duì)生育保障措施資金等進(jìn)行籌集、管理和監(jiān)督。發(fā)揮婦幼保健機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督作用，參照《決定》第12條思路，“推進(jìn)各級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理”，啟動(dòng)實(shí)施母嬰安全行動(dòng)提升計(jì)劃，增加?jì)D產(chǎn)、兒科優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給等，在省、市、縣設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的婦幼保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）激勵(lì)手段：促進(jìn)各激勵(lì)型生育保障措施協(xié)調(diào)

激勵(lì)型生育保障需建立激勵(lì)型保障行為體系，主要以生育主體需求為基礎(chǔ)，通過(guò)傳遞激勵(lì)生育信息的行政指導(dǎo)，兌現(xiàn)肯定性法律后果的行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)貼和稅收減免，提供實(shí)施方案的行政給付，提高保障效率的行政合同等，以激發(fā)生育主體熱情。

第一，以行政指導(dǎo)傳遞激勵(lì)型生育保障信息。通過(guò)發(fā)布信息、出臺(tái)文件、發(fā)布通告等方式，指導(dǎo)、建議及勸告企業(yè)、生育主體、社會(huì)組織等參與生育保障。具體包括公開(kāi)激勵(lì)生育信息、生育女性產(chǎn)前產(chǎn)后衛(wèi)生健康咨詢(xún)指導(dǎo)、孕期產(chǎn)檢和嬰幼兒護(hù)理、產(chǎn)后情緒疏導(dǎo)等服務(wù)，鼓勵(lì)生育決策的公眾參與，加強(qiáng)新生兒疾病篩查、出生缺陷患兒基本醫(yī)療和康復(fù)指導(dǎo)，以及婦幼保健機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的基本醫(yī)學(xué)常識(shí)培訓(xùn)，鼓勵(lì)生育政策法規(guī)釋義、說(shuō)明理由等。

第二，以行政補(bǔ)貼提升生育保障的動(dòng)力。通過(guò)行為法規(guī)范明確補(bǔ)貼的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、方式等，對(duì)孕前、孕期和生產(chǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行分類(lèi)補(bǔ)貼，通過(guò)社區(qū)或單位（企業(yè)）公開(kāi)生育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、事項(xiàng)和金額等，并建立補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，補(bǔ)貼的內(nèi)容從物資、現(xiàn)金向服務(wù)、購(gòu)房、入托等補(bǔ)貼內(nèi)容拓展，同時(shí)遵循“以人為本”理念，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼內(nèi)容、對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

第三，以行政獎(jiǎng)勵(lì)提高生育保障的積極性。行政獎(jiǎng)勵(lì)已經(jīng)成為我國(guó)鼓勵(lì)生育的重要手段。一是明確對(duì)生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)。目前對(duì)生育家庭主要是現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)和時(shí)間獎(jiǎng)勵(lì)，可進(jìn)一步細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)的條件、對(duì)象、范圍、方式、程序等內(nèi)容，比如規(guī)定夫妻雙方自主靈活安排生育假、育兒假獎(jiǎng)勵(lì)等。因此，建議在各地方條例中設(shè)定相關(guān)鼓勵(lì)生育三孩的獎(jiǎng)勵(lì)條件，對(duì)生育三孩的家庭進(jìn)行物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。二是明確對(duì)母嬰服務(wù)、托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)和單位（企業(yè)）的獎(jiǎng)勵(lì)等。目前部分地方已經(jīng)開(kāi)始對(duì)三孩政策實(shí)施配套獎(jiǎng)勵(lì)的嘗試。例如，湖北省咸寧市開(kāi)展托育機(jī)構(gòu)示范創(chuàng)建活動(dòng)，2022—2025 年，每?jī)赡暝谌性u(píng)選20個(gè)示范托育機(jī)構(gòu)，每個(gè)獎(jiǎng)補(bǔ)（即獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助）5萬(wàn)元，所需經(jīng)費(fèi)列入市財(cái)政預(yù)算。

第四，以稅費(fèi)減免提高生育政策的支持力。政府不能把生育成本強(qiáng)加給單位（企業(yè)），可通過(guò)稅費(fèi)減免等方式鼓勵(lì)單位（企業(yè)）履行責(zé)任，給予生育員工單位補(bǔ)貼。3歲以下嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用納入個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除的方式即是一個(gè)很好的嘗試。同時(shí)，鼓勵(lì)母嬰企業(yè)從事相關(guān)的照護(hù)服務(wù)，比如，托兒所、月子中心的健康發(fā)展，促進(jìn)嬰幼兒服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第五，以行政合同提高激勵(lì)生育保障的效率。政府可與生育服務(wù)醫(yī)院、母嬰服務(wù)企業(yè)等簽訂生育服務(wù)合同，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式，為母嬰提供多樣化、個(gè)性化的生育服務(wù)需求。

激勵(lì)型生育保障措施涉及面較廣，但若以生育保障行政主體和保障對(duì)象意思表示內(nèi)容為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，大致概括出以上幾類(lèi)，當(dāng)然，其他類(lèi)型，例如根據(jù)《決定》第23 條“有條件的地方可探索建立公益金或基金，重點(diǎn)用于幫扶計(jì)劃生育特殊家庭”，這是生育領(lǐng)域典型的行政給付方式，也應(yīng)納入其中。

（四）監(jiān)督機(jī)制：確保激勵(lì)型生育政策達(dá)到實(shí)效

由于激勵(lì)型生育保障措施過(guò)程融合了多方主體，單獨(dú)依靠經(jīng)濟(jì)手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，需要構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制以保證其實(shí)效。

一是加強(qiáng)人大監(jiān)督。明確人大監(jiān)督內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任，將激勵(lì)生育優(yōu)惠政策的實(shí)施情況列為日常監(jiān)督內(nèi)容，不僅包括對(duì)生育保險(xiǎn)基金的籌集、運(yùn)營(yíng)、支付和使用的監(jiān)督，還包括對(duì)生育保障制度的總體設(shè)置、實(shí)施和效果的監(jiān)督和審議的全流程的監(jiān)督。如，對(duì)孕前優(yōu)生優(yōu)育健康檢查事項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)生育行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

二是優(yōu)化政府內(nèi)部監(jiān)督?！耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！敝饕ㄉ霞?jí)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，政府對(duì)其醫(yī)療保障部門(mén)的財(cái)政補(bǔ)貼方面，以及資金籌集，履行對(duì)醫(yī)院、衛(wèi)生所的行政監(jiān)督責(zé)任，明確醫(yī)療保障部門(mén)對(duì)醫(yī)院、衛(wèi)生所的業(yè)務(wù)監(jiān)督責(zé)任，各地醫(yī)療保障和人力資源社會(huì)保障部門(mén)對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)新版藥品目錄執(zhí)行情況進(jìn)行督查。如，根據(jù)《母嬰保健法》第4條，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)全國(guó)母嬰保健工作實(shí)施監(jiān)督管理。此外，根據(jù)《決定》第17條地方政府對(duì)普惠托育服務(wù)要承擔(dān)登記備案、信息公示、評(píng)估、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置等綜合監(jiān)管責(zé)任。這些都是政府對(duì)生育領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督的有效舉措。

三是增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。人民團(tuán)體、社會(huì)組織與企事業(yè)單位、居（村）民委員會(huì)以及托育機(jī)構(gòu)家長(zhǎng)，要發(fā)揮對(duì)托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、母嬰產(chǎn)品和照顧服務(wù)企業(yè)等的社會(huì)監(jiān)督作用。其一，明確社會(huì)監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)和監(jiān)督的方式和程序。例如，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》的規(guī)定，要充分利用醫(yī)保智能監(jiān)控系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)控和審核，控制生育醫(yī)療費(fèi)用不合理增長(zhǎng)。其二，確定社會(huì)監(jiān)督的反饋機(jī)制。將反映情況以后的處理結(jié)果反饋給監(jiān)督主體，確保社會(huì)監(jiān)督結(jié)果的處理與運(yùn)用形成長(zhǎng)效機(jī)制。