羅圣釗 欒峰 LUO Shengzhao,LUAN Feng

0 引言

在全方位高水平開(kāi)放目標(biāo)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)格局下，沿海超特大港口城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力愈發(fā)受到重視，港口新城作為綜合性功能空間載體面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。上海將南匯新城提升為五個(gè)綜合性節(jié)點(diǎn)城市之一，天津“濱城”被提升到“津城”高度，深圳前海、廣州南沙也確定為粵港澳合作發(fā)展的重大平臺(tái)，港口新城的規(guī)劃建設(shè)備受矚目。

東京臨海副都心（Tokyo Waterfront City，以下簡(jiǎn)稱“臨海副都心”）的規(guī)劃建設(shè)至今已經(jīng)30余年，既得益于國(guó)際重大事件的機(jī)遇，也受到經(jīng)濟(jì)泡沫破裂的考驗(yàn)，規(guī)劃建設(shè)因此歷經(jīng)調(diào)整。國(guó)內(nèi)既有研究主要聚焦于其濱水空間、基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃方案等方面[1-4]，規(guī)劃決策及漸進(jìn)開(kāi)發(fā)歷程的介紹及評(píng)述較少，但就國(guó)內(nèi)新一輪以主要沿海超特大城市為主的港城建設(shè)而言，臨海副都心的漸進(jìn)規(guī)劃建設(shè)歷程值得關(guān)注和借鑒。

1 臨海副都心的規(guī)劃建設(shè)歷程

相比東京規(guī)劃的其他副都心，臨海副都心所在的東京港有著更緊密連接?xùn)|京經(jīng)濟(jì)中心的區(qū)位，并且擁有填海土地的權(quán)屬，因此東京港早在江戶時(shí)代就是東京城市拓展的重要方向[5]10，[6]。但是將其作為東京副都心開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)劃決策，則發(fā)端于1980年代日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城市快速建設(shè)的時(shí)期。然而，在實(shí)施過(guò)程中，不僅宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，而且日本國(guó)家及東京經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程及城市地位也出現(xiàn)重大調(diào)整，臨海副都心的發(fā)展定位和開(kāi)發(fā)進(jìn)程隨之調(diào)整，走上漸進(jìn)式的開(kāi)發(fā)建設(shè)歷程。本文從時(shí)代背景、規(guī)劃決策和開(kāi)發(fā)建設(shè)方面，將其分為4個(gè)主要階段進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1.1 打造海上城市的準(zhǔn)備階段（1986年以前）

第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，1950年代的東京難以承載城市發(fā)展的需要，開(kāi)始從都市圈層面調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、建設(shè)副都心，并且推進(jìn)填海造地支持臨海工業(yè)和住宅建設(shè)[7-8]。1961年的《東京港港灣規(guī)劃修改》布局了橫跨東京港的東京灣岸道路，新增規(guī)模高達(dá)2 243 hm2的填海土地，協(xié)調(diào)港口功能和城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的關(guān)系。為提升東京港的生活岸線，港灣局于1971年發(fā)表《海上公園規(guī)劃》，開(kāi)始通過(guò)公園建設(shè)拉近市民與東京港的聯(lián)系[9]183。

1970年代，東京港的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到釋放，交通和環(huán)境條件也得到改善，城市開(kāi)發(fā)有了實(shí)質(zhì)性突破。一是東京都港灣審議會(huì)①東京都港灣審議會(huì)是由東京都最高行政長(zhǎng)官（東京都知事）組織召集的委員會(huì)，為港灣局附屬機(jī)關(guān)，調(diào)查審議東京都港口開(kāi)發(fā)、利用、安全及管理運(yùn)營(yíng)相關(guān)的重要事項(xiàng)，以及海上公園的法定事項(xiàng)。于1971年提出按市場(chǎng)價(jià)格出售填海土地，鼓勵(lì)將部分填海土地作為商業(yè)用地[10]2。二是東京灣岸道路在1976年連接了現(xiàn)“臨海副都心”的填海土地，多處公園也陸續(xù)在1970年代集中完成（見(jiàn)圖1）。至1984年，該片填海土地已經(jīng)和東京港兩岸連通，持續(xù)建設(shè)的公園也成為東京市民日常休閑的地方。

圖1 1985年臨海副都心相關(guān)填海土地建設(shè)情況示意圖Fig.1 Construction of reclamation land related to Tokyo Waterfront City in 1985

1.2 泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期的激進(jìn)階段（1986—1995年）

歷經(jīng)兩次石油危機(jī)，東京的發(fā)展隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型好轉(zhuǎn)，以至于商務(wù)辦公樓宇緊缺，但在日本國(guó)內(nèi)受到大阪、橫濱的全球城市競(jìng)爭(zhēng)，以及國(guó)際上以信息通訊技術(shù)為主的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)[11]5，[12]，[13]319。

《第二次東京都長(zhǎng)期規(guī)劃》（1986）為鞏固與紐約、倫敦、巴黎并駕齊驅(qū)的全球城市地位，以國(guó)際化、信息化為目標(biāo)，東京都政府（以下簡(jiǎn)稱“都政府”）提出建設(shè)“臨海部副都心”。臨海副都心代表了日本當(dāng)時(shí)城市建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)劃用地面積為448 hm2②1987年的《臨海部副都心開(kāi)發(fā)基本構(gòu)想》及次年發(fā)布的《臨海部副都心開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃》作為1995年前指導(dǎo)臨海副都心建設(shè)的總體規(guī)劃，確定臨海副都心的規(guī)劃用地面積為448 hm2。1997年發(fā)布的《臨海副都心城市營(yíng)造推進(jìn)規(guī)劃》將臨海副都心的用地面積下調(diào)到442 hm2。，以兩條高速道路和兩條軌道線路為交通基礎(chǔ)設(shè)施骨架，擬敷設(shè)包含綜合管廊、中水回用、垃圾管道收集和區(qū)域供冷供熱系統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，并且規(guī)劃布局了4 km的標(biāo)志景觀長(zhǎng)廊和12 km的濱水岸線[14]3。

都政府利用激進(jìn)的融資方式，通過(guò)重大項(xiàng)目和國(guó)際事件拉動(dòng)建設(shè)，期望臨海副都心的大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)能在2000年完成。首先，規(guī)劃建設(shè)的東京電信中心、東京國(guó)際展示中心及東京港聯(lián)絡(luò)大橋具有形象鮮明、標(biāo)志性強(qiáng)的特征。其次，為展示東京面向21世紀(jì)開(kāi)放的世界城市形象和理念，策劃了3 000萬(wàn)人次的世界城市博覽會(huì)[13]312。最后，通過(guò)租售填海土地期權(quán)的方式利用開(kāi)發(fā)主體的貸款資金，同時(shí)聯(lián)合第三部門進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)[10]19-20,[15]。

然而日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂后，將開(kāi)發(fā)商的土地收益用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的計(jì)劃落空。在原計(jì)劃的第一階段開(kāi)發(fā)期末（1993年）僅有東京港聯(lián)絡(luò)大橋延期1年完成，該階段進(jìn)行的其他項(xiàng)目則到1996年才集中完成（見(jiàn)圖2），此外歷經(jīng)8年籌備、2年延期的世界城市博覽會(huì)也在市民的反對(duì)下取消[13]312，[18]。

圖2 1996年臨海副都心建設(shè)情況示意圖Fig.2 Construction of Tokyo Waterfront City in 1996

1.3 強(qiáng)化主體互動(dòng)的調(diào)整階段（1996—2005年）

面對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、開(kāi)發(fā)的挫折及市民的質(zhì)疑，東京都知事設(shè)立了可供市民旁聽(tīng)的“臨海副都心開(kāi)發(fā)懇談會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“懇談會(huì)”）咨詢機(jī)構(gòu)，廣泛討論關(guān)于開(kāi)發(fā)目標(biāo)、規(guī)劃制定、行政責(zé)任、收支問(wèn)題和土地利用方面的多方意見(jiàn)，重新評(píng)估臨海副都心的開(kāi)發(fā)[10]16，[18]。都政府吸納了懇談會(huì)的最終報(bào)告，以及東京都議會(huì)、市民的意見(jiàn)，重新擬定開(kāi)發(fā)基本方針，進(jìn)而綜合修改了以往的規(guī)劃，最終在1997年發(fā)表《臨海副都心城市營(yíng)造③《臨海副都心城市營(yíng)造推進(jìn)規(guī)劃》的日文名為《臨海副都心まちづくり推進(jìn)計(jì)畫(huà)》，其中本文將“まちづくり”譯為“城市營(yíng)造”，主要考慮臨海副都心的規(guī)劃建設(shè)過(guò)程主要是商業(yè)、商務(wù)、會(huì)展為主的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，以區(qū)別于環(huán)境改善為主的“社區(qū)營(yíng)造”。推進(jìn)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“《推進(jìn)規(guī)劃》”）。新擬定的基本方針僅略微調(diào)整了開(kāi)發(fā)框架，并且延續(xù)了基礎(chǔ)設(shè)施格局，但是突出臨海副都心對(duì)東京城市發(fā)展、城市形象的意義，特別是對(duì)東京市民的貢獻(xiàn)，同時(shí)制定公眾參與制度[19]。

該階段期望通過(guò)環(huán)境優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)提升臨海副都心的人氣，明確臨海地區(qū)在交通通信、新興產(chǎn)業(yè)、居住環(huán)境和濱水休閑方面的優(yōu)勢(shì)，支撐臨海副都心以開(kāi)放、活力、交流為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略[16]53，[20-21]。為吸引開(kāi)發(fā)主體，都政府準(zhǔn)許出售填海土地，縮小建設(shè)項(xiàng)目最小用地規(guī)模到0.5 hm2，并且進(jìn)行1—10年的土地短期租賃。其間，臺(tái)場(chǎng)地區(qū)基本建成商業(yè)、酒店、商務(wù)一體的旅游休閑地區(qū)，青海地區(qū)南側(cè)集中導(dǎo)入教育科研機(jī)構(gòu)，有明南地區(qū)形成以會(huì)展商貿(mào)為代表的項(xiàng)目群（見(jiàn)圖3），促進(jìn)臨海副都心的年訪客數(shù)從1998年的2 510萬(wàn)人次大幅增長(zhǎng)到2005年的4 160萬(wàn)人次[22]。

圖3 2006年臨海副都心建設(shè)情況示意圖Fig.3 Construction of Tokyo Waterfront City in 2006

1.4 提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的新階段（2006年至今）

21世紀(jì)以來(lái)，東京的全球城市地位受到東亞其他城市的威脅，因此都政府放松了城市更新項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)管制，同時(shí)爭(zhēng)取夏季奧運(yùn)會(huì)的舉辦權(quán)，提升城市功能能級(jí)和全球影響力。臨海副都心作為東京的標(biāo)桿項(xiàng)目，在2002年被劃入特定城市更新緊急建設(shè)區(qū)域，土地轉(zhuǎn)賣限制也在2006年解除，并且成為東京申辦2016年夏季奧運(yùn)會(huì)的侯選地[5]106，[23-25]。都政府以臺(tái)場(chǎng)和有明南地區(qū)為基礎(chǔ)，深化建設(shè)職、住、學(xué)、游平衡的復(fù)合型城市，特別站在觀光、交流的角度營(yíng)造青海地區(qū)和有明北地區(qū)。

2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的籌劃為觀光、會(huì)展產(chǎn)業(yè)，以及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)注入強(qiáng)大動(dòng)力（見(jiàn)圖4）。其一，有明北地區(qū)作為奧運(yùn)場(chǎng)館的集中地區(qū)，在城市更新后，交通條件得到顯著改善，新建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施和高端公寓促進(jìn)臨海副都心居住人口倍增，同時(shí)新建面積高達(dá)33萬(wàn)m2的城市綜合體、兩處奧運(yùn)場(chǎng)館、多處奧運(yùn)場(chǎng)地及海上公園。其二，青海地區(qū)南側(cè)已基本開(kāi)發(fā)建設(shè)完畢，而北部地區(qū)則預(yù)留了55%的建筑用地，主要作為2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的場(chǎng)館和相關(guān)臨時(shí)設(shè)施場(chǎng)地。其三，新建東京國(guó)際郵輪碼頭，擴(kuò)建東京國(guó)際展示中心，并且按奧運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)提升了老舊體育設(shè)施和海上公園[26]。

圖4 2021年臨海副都心建設(shè)情況示意圖Fig.4 Construction of Tokyo Waterfront City in 2021

由于新冠肺炎疫情蔓延，2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)延期一年舉辦，絕大部分比賽空?qǐng)鲞M(jìn)行，極大打擊了觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭，并且波及商業(yè)零售、酒店等行業(yè)[27]。然而，都政府卻進(jìn)一步提出“東京灣eSG”④“東京灣eSG”項(xiàng)目中的“eSG”指的是在原有“ESG”概念的基礎(chǔ)上，以先進(jìn)技術(shù)為關(guān)鍵，兼顧“可持續(xù)性”和“經(jīng)濟(jì)、金融”，突出澀澤榮一和后藤新平的城市建設(shè)理念和精神，其中“ESG”為環(huán)境（environmental）、社會(huì)（social）和治理（governance）的首字母縮寫(xiě)。項(xiàng)目，期待融合環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)和治理的概念，直面全球的新冠病毒和氣候變化議題，深化建設(shè)臨海副都心，并且開(kāi)發(fā)其外圍1 000 hm2的填埋地，以此在新一輪?wèn)|京都長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)施中引領(lǐng)創(chuàng)造“未來(lái)東京”[28]。

2 發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)

2.1 成為東京城市空間拓展的戰(zhàn)略支點(diǎn)

臨海副都心的開(kāi)發(fā)建設(shè)伴隨著東京城市空間戰(zhàn)略在廣度上延伸的過(guò)程。雖然臨海副都心的地域范圍從未擴(kuò)大，但是其突出的區(qū)位、交通及環(huán)境優(yōu)勢(shì)使得它逐漸成為在區(qū)域?qū)用嫣嵘龞|京都心能級(jí)的重要支點(diǎn)。同時(shí)漸進(jìn)開(kāi)發(fā)的填海土地和重大項(xiàng)目使其成為帶領(lǐng)東京跨越發(fā)展周期的重要空間載體之一。

（1）1980年代日本在國(guó)家層面采取抑制大城市的全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)策略，都政府同時(shí)也面臨財(cái)政破產(chǎn)和全球城市地位下降的危機(jī)，然而“臨海部副都心”作為東京第7個(gè)副都心，成為東京拓展中心城區(qū)功能、奪取信息相關(guān)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和地位的空間增長(zhǎng)點(diǎn)。

（2）歷經(jīng)1990年代經(jīng)濟(jì)泡沫破裂后，都政府于2000年左右在都市圈層面將臨海副都心提升為東京都心對(duì)接臨空臨海都市軸的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化形成東京在產(chǎn)業(yè)、交通方面與東京灣區(qū)其他城市整合的空間載體，其在區(qū)域?qū)用娴闹匾饬x已經(jīng)明顯高于其他6個(gè)副都心（見(jiàn)圖5）。

圖5 兩個(gè)時(shí)期的東京圈結(jié)構(gòu)Fig.5 The structure of Tokyo Megalopolis in the plan of two periods

（3）隨著“少子高齡、人口減少”的危機(jī)日益嚴(yán)峻，都政府強(qiáng)調(diào)區(qū)域、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)交流、合作、創(chuàng)新的促進(jìn)作用，于2017年在東京圈范圍提出“交流—合作—挑戰(zhàn)”的城市結(jié)構(gòu)，將臨海副都心納入核心據(jù)點(diǎn)共同支撐東京的核心功能，從空間上落實(shí)日本以觀光為核心的國(guó)際化戰(zhàn)略[29]。在2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的籌備過(guò)程中，臨海副都心作為東京觀光城市的重要據(jù)點(diǎn)，成為整合航空港和郵輪港的國(guó)際門戶區(qū)域。更為重要的是，都政府利用奧運(yùn)會(huì)發(fā)展觀光產(chǎn)業(yè)，在臨海副都心集中布局了2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的比賽場(chǎng)地、媒體中心及奧運(yùn)圣火存放地，使其成為奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)的中心區(qū)域之一，為臨海副都心的開(kāi)發(fā)建設(shè)賦予日本全國(guó)層面的意義[5]112，[30]3。

2.2 打造應(yīng)對(duì)日本國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)的先鋒地區(qū)

臨海副都心的功能定位隨著東京應(yīng)對(duì)全球變化所采取的戰(zhàn)略進(jìn)行階段性調(diào)整，其核心在于都政府利用對(duì)臨海副都心的主導(dǎo)權(quán)，有效落實(shí)當(dāng)局面對(duì)國(guó)內(nèi)外機(jī)遇、挑戰(zhàn)所提出的相關(guān)政策和城市發(fā)展目標(biāo)，助力東京取得相對(duì)于日本國(guó)內(nèi)外其他城市的優(yōu)勢(shì)。

（1）都政府最初將臨海副都心定位為國(guó)際化、信息化的副中心，為東京取得在日本范圍內(nèi)的信息通信業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)固?hào)|京的全球城市地位。因此，都政府不僅在臨海副都心規(guī)劃建設(shè)了大量辦公樓，而且在城市層面規(guī)劃建設(shè)了新的交通網(wǎng)和信息網(wǎng)支撐其城市功能，策劃世界城市博覽會(huì)集中展現(xiàn)東京的激進(jìn)姿態(tài)和城市面貌。以至于在1991年日本全國(guó)性的蕭條局面時(shí)，臨海副都心的相關(guān)建設(shè)和重大事件仍在持續(xù)推進(jìn)，直到對(duì)大阪、橫濱取得相對(duì)優(yōu)勢(shì)后才取消世界城市博覽會(huì)，并且修改相關(guān)規(guī)劃[13]323。

（2）都政府在2000年后將臨海副都心重新定位為“職、住、學(xué)、游”平衡的綜合性城市，協(xié)同2001年開(kāi)始展開(kāi)的觀光產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略，以及2002年開(kāi)始的宿泊稅政策，開(kāi)展持續(xù)20年的、促進(jìn)觀光交流活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。首先，深化打造臺(tái)場(chǎng)地區(qū)，集中導(dǎo)入酒店、商場(chǎng)項(xiàng)目，恢復(fù)自由女神像景點(diǎn)，新增以“高達(dá)”為代表的動(dòng)漫雕塑景點(diǎn)，促進(jìn)臺(tái)場(chǎng)成為東京排名前10的國(guó)際景區(qū)[30]57。其次，建設(shè)與東京國(guó)際會(huì)展中心配套的酒店和辦公樓，開(kāi)始在青海地區(qū)建設(shè)科研機(jī)構(gòu)和國(guó)際學(xué)生宿舍，推動(dòng)有明北地區(qū)的國(guó)際高端住宅建設(shè)。此外，在東京申奧成功后，臨海副都心支持東京的“MICE”⑤MICE指的是具有吸引客戶潛力的商務(wù)活動(dòng)總稱，包括企業(yè)等組織的會(huì)議（meeting）、獎(jiǎng)勵(lì)研學(xué)旅行（incentive travel），國(guó)際機(jī)關(guān)、組織和學(xué)會(huì)的國(guó)際會(huì)議（convention），以及展覽、交易會(huì)等相關(guān)活動(dòng)（exhibition/event）。戰(zhàn)略和郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，支撐東京成為面向全球、服務(wù)全日本的觀光樞紐城市。

（3）當(dāng)前東京主動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化威脅，積極探索運(yùn)用前沿交通、通訊和能源技術(shù)，臨海副都心將依托“東京灣eSG”項(xiàng)目，落實(shí)5G通信、商用氫燃料汽車的實(shí)施和無(wú)人駕駛的試驗(yàn)工作，協(xié)同開(kāi)發(fā)綠色金融項(xiàng)目，努力實(shí)現(xiàn)碳排放減半目標(biāo)[31]。

3 空間組織經(jīng)驗(yàn)

3.1 構(gòu)建緊湊、穩(wěn)定、略有彈性的空間框架

臨海副都心雖然歷經(jīng)了泡沫破裂和2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)，但是整體空間框架得到貫徹，也為后續(xù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)留下部分彈性。首先，1980年代的填海造地框定了臨海副都心的整體形態(tài)，1990年代在都政府的堅(jiān)強(qiáng)推動(dòng)下完成的75%的綜合管廊、70%的骨干路網(wǎng)、兩條軌道交通線路及多處重點(diǎn)項(xiàng)目，為后續(xù)20年的開(kāi)發(fā)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[16]8，93，96。其次，規(guī)劃在用地處置、開(kāi)發(fā)、性質(zhì)和細(xì)分方面預(yù)留了調(diào)整空間，特別是在有明北地區(qū)和青海地區(qū)北部；雖然這些地區(qū)最后的用地性質(zhì)、形態(tài)，甚至包括支路網(wǎng)都有調(diào)整，但在整體上仍符合最初規(guī)劃的空間框架（見(jiàn)圖6）。

圖6 兩個(gè)時(shí)期臨海副都心的規(guī)劃用地Fig.6 Land-use planning of Tokyo Waterfront City in two periods

該空間框架依托緊湊的基礎(chǔ)設(shè)施骨架，協(xié)調(diào)布局結(jié)構(gòu)明晰的公共空間體系，進(jìn)而緊密組織4個(gè)環(huán)境良好、交通便利又各具特色的地區(qū)。

在基礎(chǔ)設(shè)施層面，交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和防波堤通過(guò)多層、立體化的布局方式整合。其中地下為高速鐵道臨海線和城市綜合管廊，地面層為道路設(shè)施、海上公園和防波堤，地上二、三層分別為步行交通設(shè)施和新交通百合鷗線。此外，道路、步行設(shè)施和軌道線路跨越海面均通過(guò)拱橋和海底隧道聯(lián)系，為水上巴士預(yù)留航道。

在公共空間層面，標(biāo)志景觀長(zhǎng)廊位于建筑用地的核心，成為整個(gè)臨海副都心的景觀中軸和步行中軸，同時(shí)也是臺(tái)場(chǎng)、青海、有明南地區(qū)的主軸線。綠道公園、碼頭公園、海濱公園環(huán)繞布局在外圍，在標(biāo)高上與道路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施錯(cuò)開(kāi)，成為連續(xù)的、親水的開(kāi)敞空間。

3.2 利用交通設(shè)施及公園引導(dǎo)城市建設(shè)

都政府持續(xù)強(qiáng)化其在綜合交通和濱水環(huán)境方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施和“海上公園”建設(shè)，既協(xié)同重點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)，又將臨海副都心聯(lián)系成為一個(gè)整體，構(gòu)建匹配東京全球城市地位的城市功能區(qū)。

（1）區(qū)域性的高速道路、軌道交通設(shè)施和公園建設(shè)帶動(dòng)了臨海副都心的開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)“臺(tái)場(chǎng)、有明南、青海南部、有明北”的輪動(dòng)過(guò)程。首先，高速道路提供了便捷的聯(lián)系通道，公園提供了低成本的休閑活動(dòng)空間和大型活動(dòng)場(chǎng)地，特別是在1980年代為臺(tái)場(chǎng)地區(qū)匯聚了較多人氣，進(jìn)而協(xié)同東京港聯(lián)絡(luò)大橋和新交通百合鷗線促進(jìn)臺(tái)場(chǎng)地區(qū)最先成熟。其次，有明南和有明北地區(qū)也隨著環(huán)狀2號(hào)線、首都10號(hào)高速及豐洲·有明北聯(lián)絡(luò)道路的修建在2000年代開(kāi)始成型，并且支撐了33萬(wàn)m2的“有明花園城”綜合體項(xiàng)目。最后，持續(xù)優(yōu)化各個(gè)地區(qū)的公園，在增加公園親水空間的同時(shí)導(dǎo)入水上巴士碼頭，提升商場(chǎng)、酒店和展示中心的環(huán)境品質(zhì)，支撐地區(qū)的觀光、交流功能。

（2）臨海副都心內(nèi)部的交通體系和公園體系聯(lián)動(dòng)大型重點(diǎn)項(xiàng)目，支撐舉辦國(guó)際重大事件，在整合臨海副都心的功能后共同承擔(dān)東京全球城市職能。首先，在1990年代，新交通百合鷗線通過(guò)環(huán)線串聯(lián)設(shè)站的方式極大改善了東京國(guó)際展示中心、東京電信中心兩大重點(diǎn)項(xiàng)目的邊緣區(qū)位；同時(shí)標(biāo)志景觀長(zhǎng)廊將兩塊獨(dú)立的填海土地聯(lián)系成為一個(gè)整體，構(gòu)建起世界城市博覽會(huì)的會(huì)場(chǎng)[32]。其次，在2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)中，公園提供了鐵人三項(xiàng)、滑板、小輪車、沙灘排球等項(xiàng)目的場(chǎng)地，契合當(dāng)前城市戶外運(yùn)動(dòng)潮流，從而留下寶貴的奧運(yùn)記憶（見(jiàn)圖7）。最后，未來(lái)“自然”和“便利”將成為整合臨海副都心、外圍填海用地、羽田機(jī)場(chǎng)和東京城區(qū)的要點(diǎn)，其中低碳交通、無(wú)人駕駛和公園建設(shè)為城市開(kāi)發(fā)提供超越空間層面的新動(dòng)力。

圖7 2020東京奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)中臨海副都心地圖Fig.7 The map of Tokyo Waterfront City in Tokyo 2020 Olympic and Paralympic Games

4 規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)

4.1 聯(lián)合多類主體共同進(jìn)行規(guī)劃決策

以日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂為區(qū)分，都政府從強(qiáng)勢(shì)的把控姿態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商姿態(tài)，規(guī)劃的編制和實(shí)施也從“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合的過(guò)程。這既是行政主體對(duì)開(kāi)發(fā)責(zé)任的考量，也是面對(duì)臨海副都心從基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和持續(xù)運(yùn)營(yíng)的客觀需求。

都政府在1990年代的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)對(duì)臨海副都心快速成型起到?jīng)Q定性的作用，但是對(duì)泡沫破裂的應(yīng)對(duì)較為消極，導(dǎo)致頻繁修改規(guī)劃目標(biāo)，從而引起市民質(zhì)疑[9]172-175，[13]312，[33]。臨海副都心在1985—1986年間由都政府把控，其規(guī)劃持續(xù)地變動(dòng)，以至于最后確定的用地規(guī)模是最初“東京電信港構(gòu)想”的11倍，但其用地規(guī)模又隨著經(jīng)濟(jì)下行反向縮小。

1995—1996年的懇談會(huì)是都政府轉(zhuǎn)變姿態(tài)的標(biāo)志，它是市民參與規(guī)劃決策的平臺(tái)，使得市民通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)和報(bào)紙參與到持續(xù)半年的規(guī)劃討論中。懇談會(huì)充分收集了各類意見(jiàn)，既包括對(duì)都政府和港灣局的批評(píng)，也包括對(duì)臨海副都心的愿景和建議，從內(nèi)容和民意上支持了臨海副都心跨越挫折。

作為泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后臨海副都心的綱領(lǐng)性規(guī)劃，《推進(jìn)規(guī)劃》（1997年）不同于《臨海部副都心開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃》，其核心在于“まちづくり”，意在“應(yīng)用一系列的本地培育計(jì)劃，漸進(jìn)地提升一個(gè)城鎮(zhèn)、社區(qū)和街道”，更多體現(xiàn)公眾參與、城市運(yùn)營(yíng)和漸進(jìn)建設(shè)的理念[34]。其后的規(guī)劃和導(dǎo)則在形式上更通俗易懂，積極吸納市民的提案，由此進(jìn)一步編制臨海副都心城市營(yíng)造導(dǎo)則和有明北地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，建設(shè)協(xié)同多個(gè)主體的城市營(yíng)造制度，促進(jìn)都政府與業(yè)主、土地私有者及后續(xù)的開(kāi)發(fā)主體共同指導(dǎo)落實(shí)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)（見(jiàn)圖8）[35]3。

圖8 臨海副都心城市營(yíng)造制度體系Fig.8 Machizukuri institutions of Tokyo Waterfront City

4.2 提升規(guī)劃應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)變化的彈性

隨著地區(qū)認(rèn)識(shí)的加深，《推進(jìn)規(guī)劃》及其后續(xù)的規(guī)劃細(xì)分了開(kāi)發(fā)地區(qū)，縮小了規(guī)劃調(diào)整范圍，明確具體問(wèn)題，減小局部調(diào)整的影響。此前，《臨海部副都心開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃》布局的部分用地吸引力不足，因此《推進(jìn)規(guī)劃》細(xì)化了4個(gè)地區(qū)的定位和功能布局，并且將開(kāi)發(fā)較慢的青海地區(qū)劃分成3個(gè)區(qū)域。自此，后續(xù)的第二輪和第三輪規(guī)劃調(diào)整均基于《推進(jìn)規(guī)劃》中的地區(qū)劃分和功能定位，從而對(duì)地區(qū)內(nèi)部單個(gè)區(qū)域的次要道路布局、個(gè)別用地功能及用地細(xì)分進(jìn)行詳細(xì)討論和修改（見(jiàn)表1）[25]。

表1 懇談會(huì)后臨海副都心規(guī)劃修改情況匯總表Tab.1 Planning modifications of Tokyo Waterfront City after roundtable conference

《推進(jìn)規(guī)劃》以10年為間隔分3個(gè)階段按地區(qū)實(shí)施，同時(shí)采用土地暫定利用的方式，以10年期的租賃模式招商，待期滿后收回土地，協(xié)調(diào)土地閑置和過(guò)早出售的矛盾。暫定利用地塊協(xié)同整體開(kāi)發(fā)節(jié)奏，在后續(xù)開(kāi)發(fā)的青海地區(qū)、有明南地區(qū)運(yùn)用較多，主要建設(shè)低密度的商業(yè)設(shè)施，包括溫泉、婚慶、商店和汽車體驗(yàn)店。租賃期滿后，這些用地往往被出售給有實(shí)力的企業(yè)，并且建設(shè)大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；同時(shí)個(gè)別暫定利用地塊以市價(jià)出售給租賃該地塊的公司，依據(jù)市民意愿保持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，并且擇機(jī)進(jìn)行更新。

規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，港灣局預(yù)留了核心地段用地，將這些留白用地視為舉辦大型活動(dòng)、吸引企業(yè)的寶貴空間資源。當(dāng)前，青海地區(qū)北側(cè)區(qū)域保留了55%的建筑用地，作為2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的展示區(qū)和場(chǎng)館，并在將來(lái)作為無(wú)人駕駛和新技術(shù)的試驗(yàn)場(chǎng)地。此外，在有明北地區(qū)，大部分都政府持有的用地也被作為2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的臨時(shí)場(chǎng)館和場(chǎng)地，既為地區(qū)帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投資，又為打造體育特色地區(qū)提供寶貴的奧運(yùn)遺產(chǎn)。后續(xù)，半戶外的有明城市公園和青海城市公園將會(huì)被拆除，而有明體操競(jìng)技場(chǎng)也將移交給都政府用作10年期的展覽館，以便在后續(xù)展開(kāi)進(jìn)一步的更新。

5 總結(jié)

日本臨海副都心的建設(shè)已超過(guò)35年，現(xiàn)除少量核心用地尚未出售外已基本建成。然而，即便在高品質(zhì)的規(guī)劃藍(lán)圖指引下，在強(qiáng)大的都政府推動(dòng)下，在空間、政策方面聯(lián)動(dòng)下，也需要持續(xù)面對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)展的不確定性，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃，推動(dòng)規(guī)劃藍(lán)圖有序落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)超特大城市的港口新城在持續(xù)建設(shè)，其中國(guó)際化的戰(zhàn)略導(dǎo)向、綜合化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大規(guī)模的開(kāi)發(fā)框架、高品質(zhì)的建設(shè)目標(biāo)是普遍追求。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)60%的背景下[38]，我國(guó)各級(jí)城市的新城開(kāi)發(fā)可能面臨缺乏開(kāi)發(fā)建設(shè)動(dòng)力的問(wèn)題。因此，依據(jù)日本臨海副都心的開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下建議。

一是注重港城、新城自身建設(shè)的同時(shí)，注重謀劃與周邊城市、區(qū)域及更廣大格局在空間、定位方面的聯(lián)系。臨海副都心體現(xiàn)了東京城市空間發(fā)展和東京圈空間結(jié)構(gòu)完善的需求，是東京主動(dòng)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、危機(jī)的戰(zhàn)略空間，最終使得重大項(xiàng)目和事件落位到臨海副都心。因此，港城和其他新城應(yīng)直面所在城市的發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)而落實(shí)到具體項(xiàng)目來(lái)為城市的發(fā)展拓展空間。特別對(duì)于我國(guó)超特大城市的港城，應(yīng)站在國(guó)家戰(zhàn)略的角度，強(qiáng)化港城在都市區(qū)、城市群層面的戰(zhàn)略意義。此外，當(dāng)前臨海副都心的定位已經(jīng)站在高點(diǎn)，從單純注重經(jīng)濟(jì)效益的開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理的可持續(xù)城市營(yíng)造，并且在東京都長(zhǎng)期規(guī)劃層面結(jié)合聯(lián)合國(guó)的17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)東京甚至日本的先進(jìn)性。回到我國(guó)的港城和新城，應(yīng)突破單一的、經(jīng)濟(jì)層面的、企業(yè)化的城市經(jīng)營(yíng)，思考“人民城市”“公園城市”的戰(zhàn)略意義，提升城市建設(shè)、管理的可持續(xù)性。對(duì)于我國(guó)超特大城市的港城，廣闊的用地、遼闊的水域及國(guó)際門戶的區(qū)位使得低碳交通、多樣交通、再生能源和自動(dòng)駕駛等前沿技術(shù)的應(yīng)用具有空間、示范、展示和交流的優(yōu)勢(shì)。

二是協(xié)同城市開(kāi)發(fā)建設(shè)與城市運(yùn)營(yíng)管理，既要采取強(qiáng)有力的措施跨越周期，又要注重采用漸進(jìn)的方式培育港城和新城。首先，都政府所采取的強(qiáng)有力措施具有顯著引領(lǐng)作用，無(wú)論是1970年代周密的建設(shè)準(zhǔn)備，1990年代逆勢(shì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是2000年代以來(lái)的都市圈資源整合，以及2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的籌備，均促進(jìn)了臨海副都心的集中開(kāi)發(fā)建設(shè)，并且為其下一階段的發(fā)展打下基礎(chǔ)。因此，必須要有強(qiáng)有力的決心和定力主導(dǎo)港城和新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)，在前期做好充分的建設(shè)準(zhǔn)備，在中期形成較為穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施框架，并且在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中持續(xù)整合資源，適時(shí)通過(guò)政策支持和事件舉辦推動(dòng)跨越經(jīng)濟(jì)周期。其次，都政府在不確定性面前屢次遭遇沖擊，不僅讓政府背負(fù)較大的債務(wù)，甚至引發(fā)行政責(zé)任的討論，但是持續(xù)的城市運(yùn)營(yíng)既平衡了前期欠下的大部分債務(wù)，又通過(guò)資產(chǎn)管理為都政府取得了持續(xù)收益[39-40]。無(wú)論對(duì)于港城還是新城，城市政府在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的同時(shí)應(yīng)聯(lián)合多個(gè)主體進(jìn)行招商和運(yùn)營(yíng)工作，從規(guī)劃藍(lán)圖出發(fā)構(gòu)建相應(yīng)的營(yíng)造、運(yùn)營(yíng)制度體系，特別應(yīng)該注重營(yíng)造過(guò)程中的市民參與和支持，做好較長(zhǎng)時(shí)間跨度下的資金平衡準(zhǔn)備，著重預(yù)留政府資產(chǎn)，保障政府利益不受損。最后，臨海副都心基于穩(wěn)定的空間框架進(jìn)行漸進(jìn)營(yíng)造，在前期偏向預(yù)留城市基礎(chǔ)設(shè)施、公園綠地和建設(shè)用地，進(jìn)而逐步進(jìn)行擴(kuò)張、延伸和深化建設(shè)，最終建成緊湊、復(fù)合的城市結(jié)構(gòu)，并且支撐國(guó)際重大事件的舉辦。然而我國(guó)的港城和新城往往將空間框架拉得很大，但事實(shí)的建設(shè)過(guò)程中既可能遇到不可控的因素，又會(huì)有持續(xù)增加的運(yùn)營(yíng)成本，因此建成空間要注重緊湊性和復(fù)合度，而空間框架則要以規(guī)劃控制和建設(shè)預(yù)留為主；特別是公園、綠地、水域的結(jié)構(gòu)性廊道，應(yīng)在建設(shè)前期考慮建成后對(duì)居民日?；顒?dòng)、展示活動(dòng)、體育活動(dòng)及重大事件的作用。

三是港城和新城要精準(zhǔn)辨識(shí)自身發(fā)展的空間優(yōu)勢(shì)，明確其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和人口集聚優(yōu)勢(shì)，既要具備發(fā)展的能動(dòng)作用，也要把握城市空間拓展的限制性因素[41-42]。臨海副都心依托強(qiáng)大的東京都心，逐漸明確其在區(qū)域綜合交通和自然生態(tài)環(huán)境上的優(yōu)勢(shì)，從而在東京建設(shè)全球城市的過(guò)程中得到國(guó)際觀光、交流相關(guān)的發(fā)展資源。然而，我國(guó)超特大城市的港城普遍距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)，需要強(qiáng)化區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的布局與整合彌補(bǔ)劣勢(shì)，但也具備強(qiáng)大的港口運(yùn)輸功能、廣闊的城市建設(shè)用地、不斷優(yōu)化的海濱親水環(huán)境及持續(xù)集聚的先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。這為打造具有產(chǎn)業(yè)特色的港城提供了堅(jiān)實(shí)的保障。對(duì)于其他新城，則需發(fā)掘其在區(qū)域范圍的比較優(yōu)勢(shì)，謀求支撐城市跨越性發(fā)展的項(xiàng)目和活動(dòng)落地，特別注重理性營(yíng)城。