楊少強(qiáng)

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050091）

重點(diǎn)人口管控工作是公安基層基礎(chǔ)工作的重要組成部分，能夠有效發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)人員并進(jìn)行管控，是人口管理的主要工作，是社會(huì)治安防控體系建設(shè)的“關(guān)鍵”所在，對(duì)國家安全穩(wěn)定和預(yù)防、控制、打擊違法犯罪起著至關(guān)重要的作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的長足進(jìn)步以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度融合，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)和居民生活方式都發(fā)生了深刻變化，公安機(jī)關(guān)面臨的重點(diǎn)人口管理工作呈現(xiàn)了特點(diǎn)，出現(xiàn)了新情況、新問題，服務(wù)于現(xiàn)實(shí)斗爭的實(shí)際效能也相對(duì)弱化。為此，嘗試結(jié)合本地公安實(shí)際工作情況對(duì)轄區(qū)重點(diǎn)人口管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并就如何進(jìn)一步做好重點(diǎn)人口管理工作進(jìn)行探討。

一、重點(diǎn)人口管控工作的概述及歷史沿革

重點(diǎn)人口是指有危害國家安全或社會(huì)治安嫌疑，由公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)管理的人員。重點(diǎn)人口管理為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握的基礎(chǔ)工作，嚴(yán)禁對(duì)外泄露。“重點(diǎn)人口”為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部用語，嚴(yán)禁對(duì)外使用。

公安機(jī)關(guān)作為肩負(fù)治安管理職能的國家機(jī)關(guān)，工作涉及領(lǐng)域往往長期囿于點(diǎn)多、線長、面廣、警力不足的困局。將人口進(jìn)行分層次管理，符合工作實(shí)際，為治安管理中的人口管控工作指明著力點(diǎn)，高度契合帕累托法則(又稱不重要多數(shù)法則、二八定律），早已被廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)及企業(yè)管理學(xué)等領(lǐng)域，是公安機(jī)關(guān)開展工作的一大“法寶”，有著極其重要的地位。

公安機(jī)關(guān)開展的重點(diǎn)人口管控工作，有著較為久遠(yuǎn)的歷史沿革，早在建國初期，先后歷經(jīng)“刑釋解教”、“重點(diǎn)人口”、“工作對(duì)象”等稱謂變遷，公安機(jī)關(guān)的此項(xiàng)工作逐步摸索固化，1985 年，公安部首次出臺(tái)了《重點(diǎn)人口管理工作規(guī)定》；1999 年，公安部將吸毒人員列為重點(diǎn)人員管理；2008 年，公安部修訂了《重點(diǎn)人口管理工作規(guī)定》，并從此成為公安機(jī)關(guān)開展此項(xiàng)工作遵循的法規(guī)依據(jù)。近年來，隨著社會(huì)治安形勢的變化，各地紛紛自行增加了列管種類：部分邪教及反動(dòng)會(huì)道門、非法信訪人、極端的涉軍利益訴求者、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪參與者中非理性維權(quán)群體等?？梢灶A(yù)見，在不久的未來，隨著新狀況陸續(xù)出現(xiàn)，針對(duì)新出現(xiàn)群體的相關(guān)工作也必將陸續(xù)展開。

可以說，很長一段時(shí)間以來，重點(diǎn)人口管控工作發(fā)揮著不可替代的作用，是公安基層基礎(chǔ)工作中不可缺失的重要環(huán)節(jié)。

二、基層重點(diǎn)人口管控工作的現(xiàn)狀

透過此項(xiàng)工作的演進(jìn)過程可以看到，作為社會(huì)治安管理體系的一部分，重點(diǎn)人口管控工作是隨著社會(huì)演進(jìn)不斷變化的。但這種變化的速度能否趕超全社會(huì)的變化節(jié)奏、是否能夠滿足公安工作需求，均需要保持謹(jǐn)慎樂觀的態(tài)度。具體表現(xiàn)如下：

（一）管控人員數(shù)總量呈持續(xù)增長態(tài)勢，人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新變化

以河北省某設(shè)區(qū)市的一個(gè)直屬分局為例，近十年列管人員數(shù)量持續(xù)增長，尤其2016-2018 年度，年增長幅度接近百分之十（下圖）。

通過對(duì)該分局列管人員結(jié)構(gòu)的分析，刑事犯罪嫌疑類和有可能“民轉(zhuǎn)刑”類的被列管數(shù)量逆勢減少，危害國家安全類列管人數(shù)基本持平，造成總量連年增加的為新增吸毒人員。而通過列管重點(diǎn)人口查破刑事案件數(shù)量，近三年均為零（下圖）。

（二）以派出所、社區(qū)民警為單一主體的管控方式已不能適應(yīng)工作需求，“管不住”為此項(xiàng)工作面臨的最大痛點(diǎn)

首先，重點(diǎn)人口的漏管、失控現(xiàn)象嚴(yán)重。特別是對(duì)暫住人口中重點(diǎn)人口的列管流于形式，直接造成重點(diǎn)人口管理工作與當(dāng)前的治安狀況不相符，發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用。2018 年度全局列管的重點(diǎn)人口中，僅有13 人系暫住人口，這明顯與實(shí)際情況不符。對(duì)照某派出所2019 年上半年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，今年上半年該所共抓獲犯罪嫌疑人24 名，其中流動(dòng)人口違法犯罪嫌疑人13 名占54%，均未列管；案前被列管人員3 名，僅占12%，且此3 人的管控措施僅限于立檔建卡，列管民警對(duì)其經(jīng)濟(jì)來源、社會(huì)交往、思想動(dòng)態(tài)等情況完全不掌握。同時(shí)，對(duì)具有刑事犯罪嫌疑的重點(diǎn)人口，大部分派出所列管缺乏充分的材料依據(jù)，造成工作上的盲目性和無效勞動(dòng)，多數(shù)工作停留在應(yīng)付層面。“列而不管”的情況普遍存在。

第二，各管一段的傳統(tǒng)工作模式不適應(yīng)群體性事件的管控。近年來，涉房地產(chǎn)、涉拆遷、涉軍、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪參與人等利益訴求群體逐年增加。這些群體在現(xiàn)實(shí)生活中往往并不熟識(shí)，組織多頭，訴求各異；但往往一呼百應(yīng)，迅速勾連，形成群體性事件。某被列管人員的活動(dòng)信息被發(fā)現(xiàn)后，通常只由列管民警掌握，進(jìn)行記錄，而不能對(duì)同群體其他列管民警進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，動(dòng)態(tài)管控信息缺乏匯總，無法布置集群工作。

第三，相對(duì)警力不足的現(xiàn)狀依舊極大限制重點(diǎn)人口管控工作。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，空心村與城中村并行，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，使得城市公安基層基礎(chǔ)工作中的警力日趨緊張。以某基層民警為例，其列管對(duì)象為71 人，約占全局1/5，如每天針對(duì)3 名重點(diǎn)人口開展工作，一個(gè)輪次的逐人見面共需要一個(gè)月時(shí)間。

（三）部分管理措施于法無據(jù)

目前我們所依據(jù)的法規(guī)，僅為公安部門內(nèi)部規(guī)章，對(duì)外并無強(qiáng)制約束力。在公安部取消對(duì)判刑和勞教人員注銷戶口的規(guī)定頒布后，對(duì)刑釋解教人員的約束力明顯下降，戶口所在地派出所案前案后不掌握情況的現(xiàn)象就會(huì)更加增多。而在實(shí)際工作中，對(duì)生活照片、筆記、指紋等進(jìn)行列管采集時(shí)，隨著被列管對(duì)象的權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，不配合的情況時(shí)有發(fā)生。

（四）考核獎(jiǎng)懲機(jī)制流于形式，工作檢查成為桌面上的臺(tái)賬檢查

按照要求，該分局每年對(duì)派出所的重點(diǎn)人員管控工作每季度進(jìn)行檢查，但考核成本高，考核人員難以與被列管人正面接觸，真實(shí)性考核形同虛設(shè)；考核重點(diǎn)聚焦在列管率和紙質(zhì)臺(tái)賬方面；近三年，該分局沒有對(duì)重點(diǎn)人員管控工作做出獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰決定。

通過對(duì)目標(biāo)分局的重點(diǎn)人員管控工作模式的全面解構(gòu)及重組，我們可以發(fā)現(xiàn)很多具有共性的特征。由此我們可以推斷：重點(diǎn)人員管控工作的實(shí)際效果差強(qiáng)人意?？梢?，今天重點(diǎn)人員管控這個(gè)“法寶”不好用了，并不是因?yàn)樯鐣?huì)學(xué)和管理學(xué)基本原理發(fā)生了變化，而是我們的“刀”鈍了。

三、重點(diǎn)人口管控工作的困局成因分析

造成目前困局的成因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的條塊思維模式，更不能人為割裂重點(diǎn)人口管控工作與其他公安工作乃至社會(huì)總體進(jìn)程的關(guān)系。下面，試著以內(nèi)因、外因?yàn)榍腥朦c(diǎn)，進(jìn)行全局視角的分析研究。

（一）外因分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，全社會(huì)的主要矛盾也發(fā)生了變化。這種判斷是我國最根本的國情。這種變化反應(yīng)到公共安全管理這一工作上來時(shí)，主要體現(xiàn)在：“社會(huì)人”大幅增加，“單位人”減少，公安管理難度逐步加大，人民群眾對(duì)公共安全產(chǎn)品水平需求卻日益提高；互聯(lián)網(wǎng)背景下的即時(shí)通訊工具在很大程度上打破了金字塔式的社會(huì)層級(jí)結(jié)構(gòu)，社會(huì)扁平化趨勢明顯；以移動(dòng)支付為標(biāo)志的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)正在深度改變?nèi)藗兊南M(fèi)習(xí)慣，在大物流的背景下人們的生活習(xí)慣也發(fā)生巨大變化；碎片化閱讀與社交軟件、新聞客戶端、自媒體的背景下，人們的意見表達(dá)及思想輸出，主要集中于網(wǎng)絡(luò)端口。我國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模8.17億，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的使用比例為98.6%，無論是絕對(duì)數(shù)量及滲透率均處于世界前列（下圖）。

在此背景下，整個(gè)公安工作都在面臨著沖擊，重點(diǎn)人員管控工作作為公安基層基礎(chǔ)工作的重要組成部分，勢必難以幸免。

1.傳統(tǒng)的重點(diǎn)人口管理模式正在受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變化的挑戰(zhàn)。一方面，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來人、財(cái)、物大流動(dòng)，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的種種限制，流動(dòng)人口的大量存在，“空掛戶口”、“人戶分離”現(xiàn)象急劇增多，使傳統(tǒng)的相對(duì)處于靜態(tài)狀況下的重點(diǎn)人口管理工作方式明顯滯后于形勢的發(fā)展需要。另一方面，市場經(jīng)濟(jì)帶來的一些負(fù)面效應(yīng)使人們的思想觀念和價(jià)值取向發(fā)生深刻變化；基層治安組織弱化，特別是曾經(jīng)在重點(diǎn)人口管理工作中發(fā)揮過重要作用的治安積極分子隊(duì)伍明顯弱化，公安機(jī)關(guān)在重點(diǎn)人口管理方面只能孤軍奮戰(zhàn)，致使具體管控和幫教措施難以落實(shí)；部分應(yīng)予列管的重點(diǎn)人員，采取居無定所的生活方式，給基于屬地管理的傳統(tǒng)模式帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.政府內(nèi)部各部門配合協(xié)作性較差，形成合力難。一是判決、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)與公安監(jiān)管聯(lián)系方式原始?；谡ǜ鞑块T信息系統(tǒng)的獨(dú)立架構(gòu)，以及出于安全考慮而建立的網(wǎng)絡(luò)壁壘，政法各部門目前尚未形成暢通的信息交流渠道，絕大部分刑釋解教人員的法律文書等信息資料依舊依靠傳統(tǒng)的掛號(hào)信函的方式予以送達(dá)，由此引發(fā)的轉(zhuǎn)遞不及時(shí)甚至丟失情況難以避免；公安業(yè)務(wù)部門則難以對(duì)任務(wù)進(jìn)行及時(shí)掌握并落實(shí)管控措施。二是公安機(jī)關(guān)協(xié)查通報(bào)制度難以落實(shí)。受倦怠思想、責(zé)任外推等主觀因素與經(jīng)費(fèi)不足等客觀因素的影響，對(duì)流動(dòng)人口中的重點(diǎn)人口，流入地公安機(jī)關(guān)難以對(duì)寄住或暫住的外來人員全面發(fā)函調(diào)查，流出地公安機(jī)關(guān)對(duì)來函請求協(xié)查往往視為可辦可不辦的額外負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致大量重點(diǎn)人口漏管失控。三是司法、民政等部門與公安部門配合協(xié)作不力。主要表現(xiàn)在對(duì)刑釋解教人員的安置幫教方面思想不統(tǒng)一，職責(zé)不明，缺乏主動(dòng)，工作脫節(jié)，派出所在引導(dǎo)幫助刑釋解教人員就業(yè)、解決生活出路等問題上心有余而力不足，影響了幫教工作的開展。以緩刑為例，罪犯的緩刑考驗(yàn)期內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)屬當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)；但在緩刑考驗(yàn)期后，作為刑事解教人員，公安機(jī)關(guān)又負(fù)有列管職責(zé)。目前實(shí)際工作中，雙方仍然存在信息無法共享、法律手續(xù)交接不連貫等實(shí)際問題。

（二）內(nèi)因分析

1.基層基礎(chǔ)工作普遍薄弱，重打輕防的觀念和派出所日益繁重的工作任務(wù)削弱了重點(diǎn)人口管控工作。目前，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)治安形勢，派出所警力嚴(yán)重不足，其工作任務(wù)非常繁重?！吧厦媲l線，下面一根針”的現(xiàn)象并未得到改觀，多部門紛紛為派出所下任務(wù)、定指標(biāo)。特別是市區(qū)派出所的社區(qū)民警大部分時(shí)間用在處理治安案件、值班備勤以及非警務(wù)活動(dòng)上，很少有時(shí)間了解掌握重點(diǎn)人口動(dòng)態(tài)情況。同時(shí)，重點(diǎn)人口管理作為一項(xiàng)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)性非常強(qiáng)的工作，任務(wù)量大，涉及面廣，見效慢，短期內(nèi)難以收到明顯成效。因此，許多責(zé)任區(qū)民警認(rèn)為重點(diǎn)人口管理工作是一項(xiàng)“費(fèi)力不討好”的艱苦工作，屬于慢工細(xì)活，出力不少，難出實(shí)績。加之獎(jiǎng)懲措施流于形式，即便是出了成績，也不能向偵察破案一樣立功受獎(jiǎng)，因此缺乏開展重點(diǎn)人口管控工作積極性、主動(dòng)性，長期存在畏難情緒，不愿認(rèn)真做好重點(diǎn)人口的管理工作。再加上部分基層所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)受長期以來“重打輕防”陳舊思想觀念的影響，基層派出所對(duì)重點(diǎn)人口管理工作重視不足、投入不夠，甚至只是滿足于在檔案材料整理方面做表面文章，在落實(shí)具體管控措施方面缺少實(shí)實(shí)在在的工作。長此以往，便形成了對(duì)重點(diǎn)人口管理越不重視、越不愿干，越不出成效、越不重視的惡性循環(huán)局面。

2.其他部門警種對(duì)重點(diǎn)人口管控工作的重要性缺乏基本的認(rèn)識(shí)，治安部門獨(dú)木難支。無論是綜合指揮類，還是執(zhí)法業(yè)務(wù)類警種，對(duì)重點(diǎn)人口管理工作缺乏必要的認(rèn)識(shí)，習(xí)慣于使用評(píng)比、任務(wù)目標(biāo)等手段促進(jìn)基層工作，缺乏統(tǒng)籌；而作為名義上的主管部門的治安系統(tǒng)，反而對(duì)此現(xiàn)象無能為力。

3.打擊和管理兩條戰(zhàn)線之間缺少信息溝通，管理端的工作往往無法得到應(yīng)有的評(píng)價(jià)。辦案單位在辦理案件、審查犯罪嫌疑人時(shí)，不能將有關(guān)信息及時(shí)轉(zhuǎn)遞給有關(guān)派出所，不僅影響了對(duì)違法犯罪人員信息資料的積累，而且造成多頭分散采集，重復(fù)勞動(dòng)。同時(shí)，打擊部門通過管理戰(zhàn)線的工作取得實(shí)際戰(zhàn)果時(shí)又往往秘而不宣。

總體來說，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制尚未真正調(diào)整到完全符合社會(huì)運(yùn)行的新要求上來，重點(diǎn)人口管控出現(xiàn)信息交流不暢、權(quán)責(zé)不明、彼此推諉、漏管失控等具體性問題則在所難免。

四、重點(diǎn)人口管控工作的對(duì)策和建議

根據(jù)以上所陳述的具體問題和形成原因的分析，結(jié)合當(dāng)前信息化進(jìn)程和對(duì)今后工作形勢的預(yù)判，在重點(diǎn)人口管理工作中，建議從以下六個(gè)方面進(jìn)行嘗試。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，理順機(jī)制體制

要從講政治的高度對(duì)重點(diǎn)人口管控工作進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)；將此項(xiàng)工作上升到公安機(jī)關(guān)整體工作的全局通盤進(jìn)行考慮，從現(xiàn)有的治安警種牽頭，推動(dòng)為情報(bào)智慧系統(tǒng)牽頭；強(qiáng)化社區(qū)民警的情報(bào)搜集意識(shí)，推動(dòng)民警從“治安管理者”到“情報(bào)信息獲取者”的轉(zhuǎn)變；對(duì)情報(bào)信息進(jìn)行深度數(shù)據(jù)挖掘，建立科學(xué)的工作實(shí)效評(píng)價(jià)體系。

（二）依托先進(jìn)技術(shù)，固化原有經(jīng)驗(yàn)，提升工作效率

充分利用人像比對(duì)、WIFI 圍欄、車輛卡口識(shí)別等感知類技術(shù)手段，輔助管控民警對(duì)列管對(duì)象進(jìn)行掌控，形成情報(bào)信息的雙定向流動(dòng)機(jī)制；固化原有的管控經(jīng)驗(yàn)，摸索固化數(shù)據(jù)模型，形成指引性技戰(zhàn)法，如針對(duì)侵財(cái)類重點(diǎn)人員的收支模型構(gòu)建、針對(duì)政保類人員的言論模型構(gòu)建、針對(duì)涉眾類型人員的集體模型構(gòu)建、針對(duì)涉毒人員的異常行為分析模型構(gòu)建等；讓數(shù)據(jù)多跑路、民警少跑路，民警工作有方向、可借鑒，切實(shí)提高工作效率，提升管控水平。

（三）規(guī)范工作方式，推動(dòng)工作依法依規(guī)開展

充分發(fā)掘現(xiàn)有法律體系和技術(shù)手段對(duì)密控工作的支撐效能，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)利用數(shù)據(jù)挖掘模式進(jìn)行后臺(tái)密控；規(guī)范民警工作方式和執(zhí)法動(dòng)作，對(duì)符合條件的重點(diǎn)人員應(yīng)及時(shí)進(jìn)行擴(kuò)線偵查，排除嫌疑后應(yīng)及時(shí)撤案銷案；用好用足法律授權(quán)。

（四）結(jié)合實(shí)際情況，鼓勵(lì)各地創(chuàng)新

應(yīng)當(dāng)正視公安機(jī)關(guān)所面臨實(shí)際情況的客觀差異性，鼓勵(lì)各地結(jié)合本地實(shí)際情況，開展創(chuàng)新。例如，河北公安將重點(diǎn)人員管控工作細(xì)分為危險(xiǎn)、關(guān)注兩個(gè)工作等級(jí)；其中危險(xiǎn)等級(jí)擴(kuò)展為七類22 種，關(guān)注等級(jí)為16 種。

（五）加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系，形成社會(huì)合力

應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加強(qiáng)與其他政府部門和社會(huì)組織聯(lián)系，認(rèn)真做好刑釋解教人員的銜接管理工作，做到底數(shù)清楚，文件轉(zhuǎn)遞及時(shí)，杜絕漏管失控問題的發(fā)生；對(duì)于公開幫教類重點(diǎn)人口，應(yīng)及時(shí)組建社會(huì)治安綜合治理的基層改造網(wǎng)絡(luò)，對(duì)刑釋解教人員延伸服務(wù)，使其順利回歸社會(huì)，排除治安隱患的同時(shí)彰顯公安機(jī)關(guān)人文關(guān)懷。

（六）嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)人口管控工作扎實(shí)深入開展

在大數(shù)據(jù)背景下的社區(qū)警務(wù)工作，固然發(fā)生了較大的變化，一些困難是客觀存在，但是我們依然要深刻地認(rèn)識(shí)到基層基礎(chǔ)工作所獲取的信息的基礎(chǔ)性和準(zhǔn)確性。監(jiān)督考核部門應(yīng)當(dāng)建立是否發(fā)現(xiàn)機(jī)制和管控落實(shí)機(jī)制，并出臺(tái)較為詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)；明確社區(qū)警務(wù)等工作中必要的操作流程；對(duì)重特大刑事案件的偵破予以“一案雙獎(jiǎng)”，對(duì)采集到關(guān)鍵信息、落實(shí)安防措施等方面基礎(chǔ)工作發(fā)揮關(guān)鍵性作用的民警及輔警予以同等獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)民警創(chuàng)新，摸索發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)人口數(shù)據(jù)模型；對(duì)重新犯罪及漏管失控的重點(diǎn)人口進(jìn)行倒查，綜合評(píng)價(jià)屬地基層基礎(chǔ)工作；對(duì)民轉(zhuǎn)刑案件予以解剖分析，研究嫌疑人行為模式和社會(huì)表現(xiàn)。