李春根 趙 陽(yáng)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地區(qū)間流動(dòng)人口規(guī)模不斷壯大，大量勞動(dòng)力人口流入經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口流出地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比不斷提高、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。黑龍江省2013 年首次出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期“收不抵支”，2016 年首次出現(xiàn)基金累積結(jié)余“穿底”，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性和安全性運(yùn)行遭受嚴(yán)重沖擊。我國(guó)東西之間、南北之間、省份之間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展水平不平衡、不充分問(wèn)題日益突出。為有效緩解省份間城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展失衡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行，圍繞建立健全更加公平、更加適度的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，國(guó)務(wù)院于2018 年建立并實(shí)施了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度（以下簡(jiǎn)稱“中央調(diào)劑制度”）。

中央調(diào)劑制度的實(shí)施，是否能夠有效緩解城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金給付壓力？是否有助于促進(jìn)地區(qū)間公平？呈現(xiàn)何種空間特征？回答這些問(wèn)題，有助于為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度的實(shí)施和推進(jìn)提供科學(xué)依據(jù)和政策建議。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌問(wèn)題一直都是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低，違背了“大數(shù)法則”的原理基礎(chǔ)。提高統(tǒng)籌層次，有利于更好地發(fā)揮其互補(bǔ)、共濟(jì)作用，推動(dòng)基金的可持續(xù)運(yùn)行。

中央調(diào)劑制度作為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)統(tǒng)籌邁向全國(guó)統(tǒng)籌的“第一步”，自政策出臺(tái)起，就受到諸多學(xué)者的關(guān)注與重視。由于目前政策實(shí)施年限較短，相關(guān)研究主要集中在制度產(chǎn)生的影響機(jī)制、調(diào)劑效用和最優(yōu)調(diào)劑比例的選取，以及探究對(duì)地區(qū)不平衡的影響，進(jìn)行政策評(píng)估、設(shè)計(jì)優(yōu)化方案及實(shí)現(xiàn)路徑等方面。薛惠元和儲(chǔ)怡安從中央調(diào)劑金的上繳額、下?lián)茴~、受益條件等方面探尋了制度運(yùn)行機(jī)制，分析得出職工平均工資、在職應(yīng)參保人數(shù)以及退休人數(shù)是影響省份是否受益的重要因素。朱恒鵬等認(rèn)為，中央調(diào)劑制度是在當(dāng)前約束條件下的最優(yōu)制度安排，蘊(yùn)含著動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在制度執(zhí)行過(guò)程中，可依靠相關(guān)指標(biāo)對(duì)地方政府產(chǎn)生激勵(lì)作用。金銀鳳和史夢(mèng)昱以2000—2017 年各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建空間杜賓和因子聚類模型，模擬研究發(fā)現(xiàn)調(diào)劑制度對(duì)其他地區(qū)的養(yǎng)老金替代率存在正向空間溢出效應(yīng)，并且能夠提高地方養(yǎng)老保障發(fā)展水平。毛婷通過(guò)構(gòu)建人口預(yù)測(cè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)精算模型，從增量效應(yīng)和存量效應(yīng)兩個(gè)方面評(píng)估中央調(diào)劑制度，研究發(fā)現(xiàn)制度實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象，并不能解決全國(guó)養(yǎng)老金總量失衡問(wèn)題。石晨曦和曾益基于精算原理，運(yùn)用泰爾指數(shù)分析八大經(jīng)濟(jì)區(qū)域調(diào)劑金制度改革情況，研究發(fā)現(xiàn)提高上解比例會(huì)增加區(qū)域間省級(jí)差異，縮小區(qū)域內(nèi)差異。 郭秀云和邵明波認(rèn)為，隨著上解比例不斷提高，中央調(diào)劑制度的省際再分配能力隨之上升，但效應(yīng)力度在減弱。湯旖璆等基于Logistic 人口預(yù)測(cè)模型，在二元政策背景下，研究發(fā)現(xiàn)中央調(diào)劑制度能夠有效“對(duì)沖”社保繳費(fèi)率下調(diào)的負(fù)面影響，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。彭浩然和王琳琳從“補(bǔ)缺口”和“公平”兩個(gè)角度，提出最優(yōu)的中央調(diào)劑金比例為5%左右。李明橋基于公平性與可持續(xù)視角，研究發(fā)現(xiàn)中央調(diào)劑制度最優(yōu)上解比例可分解為體現(xiàn)跨省域調(diào)劑的公平性和提高基金的整體可持續(xù)性兩大部分。張勇以2009—2016 年省級(jí)面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研究發(fā)現(xiàn)調(diào)劑數(shù)額與省份撫養(yǎng)比和工資水平存在相關(guān)性，調(diào)劑金制度有助于緩解區(qū)域差異。陳元?jiǎng)偟韧ㄟ^(guò)構(gòu)建省級(jí)層面的人口規(guī)模預(yù)測(cè)和基金收支精算模型，研究發(fā)現(xiàn)中央調(diào)劑制度有效調(diào)整了各省份之間的養(yǎng)老金分配，減少和均衡了省際養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)。范維強(qiáng)等通過(guò)模擬預(yù)測(cè)2020—2050 年各省份養(yǎng)老金累計(jì)赤字情況，對(duì)中央調(diào)劑制度提出上解和撥付兩種優(yōu)化方案。孫維認(rèn)為可以從明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任、健全省以下的基金收支責(zé)任考核、動(dòng)態(tài)提高中央調(diào)劑比例、加強(qiáng)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；痖L(zhǎng)效機(jī)制等方面，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的“漸進(jìn)式”改革。

現(xiàn)有研究成果對(duì)推動(dòng)中央調(diào)劑制度發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。例如，從定性的角度對(duì)中央調(diào)劑制度進(jìn)行理論闡釋、機(jī)制分析、方案設(shè)計(jì)等，為中央調(diào)劑制度的確立和實(shí)施提供了參考；運(yùn)用定量研究方法，通過(guò)數(shù)據(jù)測(cè)量和預(yù)測(cè)模擬，分析了中央調(diào)劑制度的地區(qū)效應(yīng)和最優(yōu)調(diào)劑比例等。但模擬方法或構(gòu)建模型的不同，導(dǎo)致實(shí)證結(jié)果存在一定差異，最終結(jié)論的可靠性和適用性不強(qiáng)。對(duì)于中央調(diào)劑制度的地區(qū)均衡作用，多數(shù)文獻(xiàn)主要使用制度實(shí)施之前或預(yù)測(cè)精算的模擬數(shù)據(jù)，而非官方公布的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致最終結(jié)果可能存在一定偏差。針對(duì)現(xiàn)有研究的不足和分歧，本文在梳理中央調(diào)劑制度的實(shí)施背景和基本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，借助財(cái)政部預(yù)算司與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)比分析31 個(gè)?。▍^(qū)、市）調(diào)劑前后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余與人均當(dāng)期結(jié)余狀況，探究中央調(diào)劑制度的空間效應(yīng)及政策效果，為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施和推進(jìn)提供理論支撐和政策參考。

二、中央調(diào)劑制度的實(shí)施背景與基本結(jié)構(gòu)

（一）實(shí)施背景

自20 世紀(jì)90 年代起，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革步伐從未停止，統(tǒng)籌層級(jí)不斷提升，已由最初的縣級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌，目前正積極向全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)。

1.基金支出壓力不斷加劇

2.省份間基金收支水平差異不斷增大

各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流動(dòng)人口、資源稟賦等方面存在明顯差異，導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了財(cái)務(wù)不平衡問(wèn)題，省份間基金規(guī)模差距不斷擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)性矛盾不斷上升，特別是東北地區(qū)和中西部地區(qū)面臨的基金赤字風(fēng)險(xiǎn)壓力不斷增大。以2017 年數(shù)據(jù)為例，基金當(dāng)期結(jié)余“收不抵支”省份達(dá)6 個(gè)（遼寧343.83 億元、吉林2.83 億元、黑龍江293.65 億元、山東69.38億元、湖北70.63 億元、青海 7.91 億元），黑龍江累計(jì)結(jié)余“穿底”規(guī)模較2016 年進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)486.21 億元。與此同時(shí)，東部地區(qū)卻積累了龐大的結(jié)余基金，其中廣東結(jié)余數(shù)額最高，2017 年當(dāng)期結(jié)余為1 559.00 億元，占當(dāng)期全國(guó)總結(jié)余的29.65%；累計(jì)結(jié)余為9 245.10 億元，占全國(guó)累計(jì)總結(jié)余的21.07%?，F(xiàn)行的省級(jí)統(tǒng)籌制度不能滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的需求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金省際“互補(bǔ)”。因此，亟須提高統(tǒng)籌層次，使養(yǎng)老保險(xiǎn)更好地發(fā)揮省份間“共濟(jì)”作用。

3.制度“碎片化”程度較高

各省份雖已初步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌或建立省級(jí)調(diào)劑制度，但基于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工資狀況，實(shí)行了不同等級(jí)的繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分割依舊明顯，制度“碎片化”程度較高，主要表現(xiàn)在以下方面：一是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的“碎片化”。盡管國(guó)務(wù)院明確了個(gè)人與單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，但各省份為吸引企業(yè)和人才落地，在養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)比例設(shè)置上存在較大差異。2017 年省份間實(shí)際繳費(fèi)率最高相差近30%（最高為山西的36.10%，最低為廣東的9.16%）。二是監(jiān)管體制的“碎片化”。目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系涵蓋多個(gè)部門，組織結(jié)構(gòu)相對(duì)冗雜，且非均衡分布在市、縣管理機(jī)關(guān)，導(dǎo)致管理分散化、職責(zé)不清、管理效率不高。三是養(yǎng)老待遇的“碎片化”。由于歷史和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，各地區(qū)現(xiàn)存的城鎮(zhèn)職工個(gè)人與公共養(yǎng)老基金“儲(chǔ)蓄池”規(guī)模存在較大差異，基于現(xiàn)行的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，將致使發(fā)放金額迥異。提高保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，有助于提高基金管理效率，引導(dǎo)制度從“碎片化”走向“系統(tǒng)化”，打破制度省際界限，促進(jìn)不同職業(yè)群體在省際流動(dòng)。

4.央地責(zé)任需進(jìn)一步明確

中央政府是制定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的主體，地方政府在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行適度調(diào)整，實(shí)施具體方案。鑒于我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收繳與發(fā)放均由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。由于各省份的經(jīng)濟(jì)和人口狀況不同，部分地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，在目前省級(jí)統(tǒng)籌體制下，多余差額將由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)主體責(zé)任，中央給予適當(dāng)補(bǔ)助。一般而言，統(tǒng)籌在哪個(gè)層次，哪個(gè)層次就負(fù)責(zé)兜底。 如果直接實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，承擔(dān)補(bǔ)貼的責(zé)任主體將是中央政府，這一方面會(huì)直接加重中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面容易產(chǎn)生地方政府過(guò)度依賴中央的現(xiàn)象。與此同時(shí)，對(duì)于制度轉(zhuǎn)型前省際基金長(zhǎng)期存在的“歷史債務(wù)”和“結(jié)余富?！彪y以一次抹平，“歷史債務(wù)”的承擔(dān)主體難以確定，省份間利益訴求難以短期協(xié)調(diào)，易造成央地矛盾。

鑒于現(xiàn)有國(guó)情和實(shí)施方案的可操作性，直接實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌難度較高，我國(guó)最終確立對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“漸進(jìn)式”改革方案，即先實(shí)施中央調(diào)劑制度，待條件成熟后，再過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌。中央調(diào)劑制度的確立是對(duì)現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一種完善與補(bǔ)充，是從省級(jí)統(tǒng)籌邁向全國(guó)統(tǒng)籌的第一步，也是重要的一步。

（二）基本結(jié)構(gòu)

中央調(diào)劑制度的主旨思想是均衡省份間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)和制度可持續(xù)發(fā)展能力。該制度遵循大數(shù)法則原理，由中央財(cái)政建立差額繳撥的“資金池”，視地方基金預(yù)算和支出缺口狀況進(jìn)行分類分層補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)省份間基金適度調(diào)劑。調(diào)劑金制度結(jié)構(gòu)主要分為上解和撥付兩大部分。

按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為上解額基數(shù)，上解比例由2018 年的3%起步，逐年提高，2021 年上解比例已上升為4.5%。具體見(jiàn)公式（1）：

其中，U表示各省份上繳額；AWE表示統(tǒng)計(jì)部門提供的各省份城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位和私營(yíng)單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資；NIP表示各省份在職應(yīng)參保人數(shù)，暫以在職參保人數(shù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的企業(yè)就業(yè)人數(shù)的平均值為基數(shù)核定，將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，以覆蓋常住人口的全民參保計(jì)劃數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)確定在職應(yīng)參保人數(shù)；R 表示上解比例。由上繳額公式可以看出，各省份上解額差異來(lái)源于職工的平均工資和應(yīng)參保人數(shù)，且與上解額呈正向關(guān)系。參照我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳存辦法，職工平均工資越高，對(duì)應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)越大；應(yīng)參保人數(shù)越多，當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)收入總額越高。

撥付采用以收定支的方式，即總撥付額等于總上繳額，當(dāng)年上繳的所有調(diào)劑金全部撥付到各省份，具體計(jì)算見(jiàn)公式（2）（3）：

其中，A表示各省份撥付額；PerA 表示全國(guó)人均撥付額；NR表示各省份當(dāng)年離退休人數(shù)。由撥付額公式可以看出，各省份撥付額只與各地當(dāng)年離退休人數(shù)相關(guān)，二者呈正向關(guān)系?；诟魇》堇夏耆丝诮Y(jié)構(gòu)狀況，該制度更傾向于東北及中西部人口結(jié)構(gòu)失衡、老年撫養(yǎng)比高的省份，從而能在一定程度上緩解這些省份的養(yǎng)老基金運(yùn)行壓力。

總體而言，該項(xiàng)制度并未對(duì)基金“穿底”和發(fā)放困難的省份進(jìn)行政策傾斜，而是采用統(tǒng)一的上解和下?lián)芊桨?。與此同時(shí)，調(diào)劑金并不是直接由結(jié)余較多省份向結(jié)余較少省份的簡(jiǎn)單橫向轉(zhuǎn)移，而是以中央為主導(dǎo)，基于有關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，在省域間進(jìn)行基金調(diào)劑，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)的基本原則。

三、中央調(diào)劑制度的空間效應(yīng)及其分析

（一）中央調(diào)劑金的地區(qū)差異

從中央調(diào)劑金執(zhí)行數(shù)額來(lái)看（見(jiàn)表1），2018—2020 年，上繳額排名前五的省份均在東部地區(qū)，分別為廣東、江蘇、北京、浙江、山東，且排列名次保持一致；一直處于撥付額前五的省份有三個(gè)（遼寧、江蘇和浙江）；一直處于繳撥差額（輸出）的省份有四個(gè)（廣東、北京、江蘇和浙江）；一直處于繳撥差額（輸入）的省份有四個(gè)（黑龍江、吉林、遼寧和湖北）。具體而言，廣東和北京表現(xiàn)為高上繳—高繳撥差額（輸出），江蘇和浙江表現(xiàn)為高上繳—高撥付—高繳撥差額（輸出），遼寧表現(xiàn)為高撥付—高繳撥差額（輸入）。

表1 2018—2020 年中央調(diào)劑金執(zhí)行數(shù)額（單位：億元）

從中央調(diào)劑金執(zhí)行數(shù)額人均情況來(lái)看（見(jiàn)表2，下頁(yè)），2018—2020 年，人均上繳額排名前五的省份除西藏外，其他均為東部省份，其中，一直處于人均上繳額前五的省份有廣東、上海、福建和北京；東北三省一直處于人均撥付額前五；人均繳撥差額（輸出）處于前五的省份均在東部地區(qū)；東北三省和內(nèi)蒙古一直處于人均繳撥差額（輸入）前四?？傮w而言，北京、上海和廣東表現(xiàn)為高人均上繳—高人均繳撥差額（輸出）；黑龍江、吉林和遼寧則表現(xiàn)為高人均撥付—高人均繳撥差額（輸入）。

表2 2018—2020 年中央調(diào)劑金執(zhí)行數(shù)額人均情況（單位：元/人）

從上繳額來(lái)看，四大地區(qū)和全國(guó)均呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，其中，東部地區(qū)最高，上繳額由2018年的152.42 億元增長(zhǎng)至2020 年的464.96 億元，增長(zhǎng)了312.54 億元；西部地區(qū)最低，上繳額由2018 年的34.78 億元增長(zhǎng)至 2020 年的 107.57億元，增長(zhǎng)了72.79 億元。 除東部地區(qū)外，其他地區(qū)上繳額均低于全國(guó)均值（見(jiàn)圖1）。從撥付額來(lái)看，整體波動(dòng)趨勢(shì)與上繳額相似，東北地區(qū)撥付額最高，撥付額由2018 年的126.03 億元增長(zhǎng)至2020 年的 519.26 億元，增長(zhǎng)了 393.23 億元；東部地區(qū)次之；中部地區(qū)和全國(guó)近似相等；西部地區(qū)最低，撥付額由2018 年的50.31 億元增長(zhǎng)至2020 年的126.82 億元，增長(zhǎng)了 76.51億元（見(jiàn)圖2，下頁(yè)）。從繳撥差額來(lái)看，東部地區(qū)繳撥差額（輸出）由2018年的 57.17 億元增長(zhǎng)至 2020 年的172.73 億元，增長(zhǎng)了 115.56 億元；其他地區(qū)繳撥差額均小于0，為繳撥差額（輸入）地區(qū)。其中，東北地區(qū)為最大繳撥差額（輸入）地區(qū)，且數(shù)額逐年擴(kuò)大，由2018 年的82.97億元增長(zhǎng)至2020 年的 395.44 億元，增長(zhǎng)了 312.47 億元（見(jiàn)圖 3，下頁(yè)）。

圖1 四大地區(qū)及全國(guó)上繳額

圖2 四大地區(qū)及全國(guó)撥付額

圖3 四大地區(qū)及全國(guó)繳撥差額

（二）中央調(diào)劑金的空間效應(yīng)

運(yùn)用自然斷點(diǎn)分級(jí)法，將2018—2020 年31 個(gè)?。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑前后的當(dāng)期結(jié)余和人均當(dāng)期結(jié)余數(shù)據(jù)，劃分為高、較高、中、較低、低五個(gè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

自然斷點(diǎn)分級(jí)法運(yùn)用聚類思想，基于數(shù)據(jù)中固有的自然分組，對(duì)分類間隔加以識(shí)別，可對(duì)相似值進(jìn)行最恰當(dāng)?shù)姆纸M，并使各個(gè)類之間的差異最大化，即類內(nèi)差異最小、類間差異最大。諸多學(xué)者認(rèn)為自然斷點(diǎn)分級(jí)法的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)迭代比較計(jì)算確定類間數(shù)據(jù)斷點(diǎn)，從而對(duì)數(shù)據(jù)中的相似值進(jìn)行最有效的區(qū)分，對(duì)于少量的數(shù)據(jù)集劃分，具有較強(qiáng)的適用性。本文在收集分析2018—2020年全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)各年省份數(shù)值變化差異較大，無(wú)法選取某一固定數(shù)值作為分界值進(jìn)行分類。為更加科學(xué)地考察政策實(shí)施前后基金變化的狀況，故采用自然斷點(diǎn)分級(jí)法。

1.調(diào)劑前后當(dāng)期結(jié)余空間特征

從各年調(diào)劑前后省份的變化來(lái)看，2018 年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余處于高等級(jí)的省份有廣東，處于較高等級(jí)的省份有北京、江蘇和湖南，處于低等級(jí)的省份有黑龍江和遼寧，處于中等級(jí)的省份數(shù)有15 個(gè)。經(jīng)過(guò)中央調(diào)劑金調(diào)劑后，除高等級(jí)省份外，其他等級(jí)均存在省份的變遷，其中，向上躍遷的省份有：黑龍江由低等級(jí)向上躍遷至較低等級(jí)、山西由較低等級(jí)向上躍遷至中等級(jí)、四川由中等級(jí)向上躍遷至較高等級(jí)；向下變動(dòng)的省份有：山東和浙江由中等級(jí)變?yōu)檩^低等級(jí)。2019 年處于高等級(jí)的省份有北京和廣東，處于低等級(jí)的省份有黑龍江和遼寧，處于較低等級(jí)的省份有吉林、內(nèi)蒙古、山東和浙江，處于中等級(jí)的省份有14 個(gè)。中央調(diào)劑后，除高等級(jí)省份外，其他等級(jí)均出現(xiàn)變化。其中，向上躍遷的省份有：黑龍江由低等級(jí)躍遷至中等級(jí)，向上躍遷了兩個(gè)等級(jí)，遼寧由低等級(jí)躍遷至較低等級(jí)；向下變動(dòng)的省份有：貴州和河南由較高等級(jí)變?yōu)橹械燃?jí)，上海和福建由較高等級(jí)變?yōu)檩^低等級(jí)，西藏、青海、甘肅、寧夏、河北、天津、江西和海南均由中等級(jí)變?yōu)檩^低等級(jí)，山東和浙江由較低等級(jí)變?yōu)榈偷燃?jí)。2020 年處于高等級(jí)的省份有廣東，處于較低等級(jí)的省份有黑龍江、山東、江蘇和四川，處于低等級(jí)的省份有遼寧、上海和浙江，處于較高等級(jí)的省份有14 個(gè)。中央調(diào)劑后，各等級(jí)均出現(xiàn)等級(jí)變遷，其中，向上躍遷的省份有：遼寧由低等級(jí)躍遷至較低等級(jí)，黑龍江由較低等級(jí)躍遷至中等級(jí)，湖北由中等級(jí)躍遷至較高等級(jí)，寧夏、新疆、西藏、云南、貴州和湖南由較高等級(jí)躍遷至高等級(jí)；向下變動(dòng)的省份有：廣東由高等級(jí)變?yōu)橹械燃?jí)，北京和福建由較高等級(jí)變?yōu)檩^低等級(jí)，河北和河南由中等級(jí)變?yōu)檩^低等級(jí)，山東和江蘇由較低等級(jí)變?yōu)榈偷燃?jí)。

2.調(diào)劑前后人均當(dāng)期結(jié)余空間特征

表3 2018—2020 年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金人均當(dāng)期結(jié)余等級(jí)分布

表4 2018—2020 年中央調(diào)劑后城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金人均當(dāng)期結(jié)余等級(jí)分布

四、研究結(jié)論與政策建議

本文分析了四大地區(qū)上繳額、撥付額以及繳撥差額變化，借助自然斷點(diǎn)分級(jí)法，分析我國(guó)各省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑前后基金當(dāng)期結(jié)余和人均結(jié)余情況。研究結(jié)果表明，從繳撥差額均值來(lái)看，東部地區(qū)為中央調(diào)劑金輸出地區(qū)，東北地區(qū)為中央調(diào)劑金主要輸入地區(qū)，中部、西部地區(qū)為次要輸入地區(qū)，繳撥差額呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。

從調(diào)劑前后的基金總額來(lái)看，中央調(diào)劑制度在一定程度上產(chǎn)生了“正向調(diào)劑”作用，表現(xiàn)為東部地區(qū)向東北三省和西部地區(qū)輸出，增加了東北和西部地區(qū)部分省份職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總量，有效緩解了這些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，在調(diào)劑過(guò)程中也出現(xiàn)了調(diào)劑漏損、調(diào)劑不足、調(diào)劑過(guò)度等“逆向調(diào)劑”問(wèn)題。從等級(jí)數(shù)目變化來(lái)看，每年經(jīng)調(diào)劑后處于中等級(jí)的省份數(shù)目均會(huì)減少，2020 年處于兩端等級(jí)的省份數(shù)目經(jīng)調(diào)劑后增加。從省份變化來(lái)看，2019 年西藏、青海、寧夏等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份由調(diào)劑前的中等級(jí)下降至較低等級(jí)，浙江和山東調(diào)劑前處于較低等級(jí)，經(jīng)過(guò)調(diào)劑后下降至低等級(jí)；2020 年江蘇調(diào)劑前處于較低等級(jí)，經(jīng)過(guò)調(diào)劑后下降至低等級(jí)。

從調(diào)劑前后的人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)看，三年各省份等級(jí)變化以“靜態(tài)”為主、“動(dòng)態(tài)”為輔。其中，東北三省存在“正向調(diào)劑”作用，等級(jí)由低和較低等級(jí)向上躍遷1—2 個(gè)等級(jí)，山東和浙江存在“逆向調(diào)劑”作用，由較低等級(jí)向下變動(dòng)至低等級(jí)。

由上述結(jié)論可知，2018 年以來(lái)，我國(guó)中央調(diào)劑金上繳規(guī)模不斷壯大。從省際調(diào)劑效果來(lái)看，該項(xiàng)政策的實(shí)施，在一定程度上有效緩解了東北及中西部地區(qū)部分省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。與此同時(shí)，在調(diào)劑過(guò)程中仍存在調(diào)劑漏損、調(diào)劑不足、調(diào)劑過(guò)度等“逆向調(diào)劑”現(xiàn)象。

2022 年2 月22 日，人力資源和社會(huì)保障部宣布，自2022 年1 月起，我國(guó)正式啟動(dòng)實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，標(biāo)志著長(zhǎng)達(dá)20 多年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由最初的縣級(jí)統(tǒng)籌正式向全國(guó)統(tǒng)籌邁進(jìn)，迎來(lái)了從地區(qū)分割邁向全國(guó)統(tǒng)一的時(shí)代。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，我國(guó)社會(huì)保障要堅(jiān)持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，可以允許一定時(shí)期內(nèi)存在區(qū)域間社會(huì)保障水平上的差異，但不能動(dòng)搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)，不能自行其是、搞變通。全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施意味著中央調(diào)劑制度已完成其階段性歷史使命。為更好地實(shí)現(xiàn)中央調(diào)劑制度與全國(guó)統(tǒng)籌的有效銜接，這里提出如下政策建議：

第一，明確責(zé)任分擔(dān)和激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)制度規(guī)范性?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，是二次分配的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，是國(guó)家為人民謀福利的一項(xiàng)重要決策部署，是社會(huì)保障領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革措施，事關(guān)社會(huì)大局穩(wěn)定，關(guān)乎人民切身利益，有利于緩解人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)共同富裕。在“全國(guó)一盤棋”的背景下，為保證全國(guó)統(tǒng)籌的有效推進(jìn)，中央和地方政府之間需進(jìn)一步厘清責(zé)任劃分、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。首先，需要健全養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的法律基礎(chǔ)，成熟的法律體系有助于提升制度的規(guī)范性和預(yù)防性。其次，參照目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法，行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督工作由縣級(jí)以上地方各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)。在全國(guó)統(tǒng)籌背景下，建立中央統(tǒng)一管理機(jī)制，配套設(shè)立行政監(jiān)督和基金監(jiān)督部門，實(shí)行垂直管理，能夠提高基金的管理力度和效度。最后，借鑒我國(guó)省級(jí)統(tǒng)籌與國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，下一階段實(shí)施的全國(guó)統(tǒng)籌政策，基金收支將由中央政府負(fù)責(zé)， 弱化了地方征收積極性，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)收入降低，且會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。因此，需要制定地方財(cái)政補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入長(zhǎng)效機(jī)制，在中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)助力度不降低的前提下，建議由地方負(fù)責(zé)基金收支平衡，中央和地方政府共同補(bǔ)貼結(jié)余缺口。明確激勵(lì)約束考核機(jī)制，防止養(yǎng)老金結(jié)余薄弱地區(qū)產(chǎn)生依賴心理、養(yǎng)老金結(jié)余富裕地區(qū)產(chǎn)生消極心理，警惕“搭快車”和“鞭打快?！爆F(xiàn)象的產(chǎn)生，避免產(chǎn)生逆向刺激作用。

第二，夯實(shí)信息平臺(tái)構(gòu)建，提高省域協(xié)同性。2020 年底，31 個(gè)?。▍^(qū)、市）均已實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，解決了省內(nèi)地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)不均衡問(wèn)題，為全國(guó)統(tǒng)籌打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的發(fā)展，夯實(shí)信息平臺(tái)成為全國(guó)統(tǒng)籌高效運(yùn)行的重要保障和必然選擇。 應(yīng)依托“金保工程”和“區(qū)塊鏈”等信息技術(shù)，打破數(shù)據(jù)“孤島”，搭建全國(guó)養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫(kù)，使個(gè)人參保信息透明化，構(gòu)建統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)控。數(shù)據(jù)的真實(shí)性是制度有效實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，基于我國(guó)現(xiàn)行的基金預(yù)算管理體制，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)依舊面臨少繳、漏繳等問(wèn)題。夯實(shí)信息平臺(tái)的構(gòu)建，一方面有助于做細(xì)實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)時(shí)把控各省份具體的退休養(yǎng)老人數(shù)、應(yīng)參保人數(shù)、職工平均工資等數(shù)據(jù)變化，提升全國(guó)統(tǒng)籌制度的科學(xué)性和可靠性；另一方面有利于解決流動(dòng)人口“輸出地”和“輸入地”養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接問(wèn)題，地方政府可借助養(yǎng)老保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)地區(qū)之間、部門之間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)作，優(yōu)化經(jīng)辦信息化流程，保障外出務(wù)工人員的異地養(yǎng)老生活質(zhì)量。

第四，分好養(yǎng)老保險(xiǎn)“蛋糕”，提升制度公平性。實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌，有助于緩解區(qū)域間結(jié)構(gòu)性矛盾，增強(qiáng)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)能力。由中央調(diào)劑制度的發(fā)展實(shí)踐可知，實(shí)行“一刀切”的調(diào)劑比例和方案，并不能充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。因此，建議在全國(guó)統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，綜合考慮各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基金累計(jì)結(jié)余、老年撫養(yǎng)比等情況，采用差異化的指標(biāo)參數(shù)，避免產(chǎn)生新的不公平問(wèn)題。同時(shí)，現(xiàn)行的中央調(diào)劑制度并未充分考慮各省份基金累計(jì)結(jié)余狀況，不利于制度的可持續(xù)，為此，建議在全國(guó)統(tǒng)籌制度實(shí)施過(guò)程中，充分考慮基金當(dāng)期結(jié)余狀況及現(xiàn)有指標(biāo)，并適度涉及基金的累計(jì)結(jié)余等相關(guān)指標(biāo)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的東北和中西部地區(qū)，尤其是基金“收不抵支”的省份，可以享受適度的傾斜性政策，如提供稅收優(yōu)惠和專項(xiàng)補(bǔ)助等，吸引企業(yè)落地和人才回流發(fā)展，激活地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，緩解基金虧空省份的財(cái)政壓力，由“輸血式”補(bǔ)助轉(zhuǎn)換為“造血式”補(bǔ)助。 同時(shí)，運(yùn)用模擬精算和動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)等方法，選取更多能綜合反映省級(jí)特征的關(guān)聯(lián)指標(biāo)，如制度贍養(yǎng)比、基金可支付月數(shù)等，設(shè)計(jì)長(zhǎng)期和短期相結(jié)合的“階梯式”調(diào)整機(jī)制，提高基金利用效率，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”等問(wèn)題。 Reform