杜國(guó)明 李寧寧 張 娜 秦 雯

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030

引言

在極端氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)、國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易受阻以及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”“邊際化”現(xiàn)象背景下，我國(guó)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的壓力持續(xù)加大，“糧食基本自給、口糧絕對(duì)安全”的糧食安全觀受到一定挑戰(zhàn)。為保障國(guó)家糧食供給，黨中央、國(guó)務(wù)院提出控制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的政策，要求嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。文章通過(guò)研究試圖掌握多年來(lái)全國(guó)耕地“非糧化”利用演化階段、區(qū)域差異、影響因素及防控措施的潛在影響，可以為優(yōu)化相關(guān)政策提供參考。

2002年中國(guó)加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度后，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快，土地用途開(kāi)始出現(xiàn)快速“非糧化”趨勢(shì)[1]。學(xué)界對(duì)于“非糧化”問(wèn)題關(guān)注程度不斷提升，研究?jī)?nèi)容由探討土地流轉(zhuǎn)與“非糧化”關(guān)系[2]和“非糧化”現(xiàn)象辨析[3-5]，發(fā)展至涵蓋全國(guó)[6-7]、省級(jí)[8]、地市級(jí)[9]、縣級(jí)及以下[10]各尺度。研究方法也由定性研究為主拓展到計(jì)量分析方法[11]，為各類糧食生產(chǎn)決策提供科學(xué)依據(jù)。隨著遙感、無(wú)人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)廣泛應(yīng)用，運(yùn)用地理與空間分析方法[12]可視化刻畫(huà)“非糧化”空間分布特征和規(guī)律[13-14]。隨著不斷提升國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略地位，“非糧化”對(duì)糧食安全的影響及應(yīng)對(duì)策略[15-16]成為研究熱點(diǎn)。有學(xué)者系統(tǒng)分析“非糧化”驅(qū)動(dòng)機(jī)制[17-18]，認(rèn)為“非糧化”主要誘因可歸結(jié)為種植糧食作物比較效益低、土地流轉(zhuǎn)、工商資本下鄉(xiāng)、糧食補(bǔ)貼政策等經(jīng)濟(jì)因素[19-20]和耕地質(zhì)量、區(qū)位、地形等自然資源稟賦因素[21-23]。農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及“非糧化”演變具有顯著的區(qū)域差異，但學(xué)者對(duì)“非糧化”類型的時(shí)空動(dòng)態(tài)變化及演變規(guī)律研究相對(duì)較少[24]。本文通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析1949年以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)及“非糧化”演化的時(shí)空格局與成因，探討耕地“非糧化”防控政策的潛在影響，旨在為“非糧化”防控政策優(yōu)化提供參考。

一、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）“非糧化”內(nèi)涵界定

農(nóng)作物類型大體可以分為糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物，其中糧食作物是對(duì)谷類作物（小麥、水稻、玉米）、薯類作物（甘薯、馬鈴薯等）及豆類作物（大豆、蠶豆、豌豆、綠豆等）的總稱。經(jīng)濟(jì)作物種類更為多樣，大體可分為纖維類作物、油料作物、糖料作物、嗜好類作物、特用作物等。耕地“非糧化”，狹義上可理解為原本種植糧食作物的耕地不再種植糧食作物的現(xiàn)象；廣義上可理解為一定區(qū)域范圍內(nèi)糧食作物種植面積及比例下降的過(guò)程。前者主要關(guān)注耕地尺度上年際間的種植作物變化，而后者主要關(guān)注不同區(qū)域尺度上種植結(jié)構(gòu)的時(shí)間演化。文章聚焦“非糧化”的廣義層面，考慮指標(biāo)獲取的精確性和權(quán)威性，本文將統(tǒng)計(jì)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物播種面積比例，判別其演化趨勢(shì)及空間差異，將糧食作物種植比例下降的時(shí)段、省域分別稱之為“非糧化”時(shí)期和“非糧化”區(qū)域。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文涉及中國(guó)31個(gè)省份（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)），1949—2020年全國(guó)各省份農(nóng)作物播種總面積及各類農(nóng)作物播種面積數(shù)據(jù)，均出自歷年《中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料》（1949—1989年）和《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》（1990—2020年），形成涵蓋31個(gè)省份的長(zhǎng)時(shí)序空間數(shù)據(jù)集。其中，重慶于1997年被設(shè)立為直轄市，海南于1988年被設(shè)立為省。因此，全國(guó)各省份“非糧化”演進(jìn)格局中1980年和1990年重慶、1980年海南的“非糧化”水平分別參照當(dāng)年四川和廣東數(shù)據(jù)。

（三）研究方法

1.非糧化水平?！胺羌Z化”水平由“非糧化”率來(lái)表征[25]，具體計(jì)算方法如下：

NgA表示非糧作物播種面積，St表示農(nóng)作物總播種面積，Sg表示糧食播種面積，NgR表示“非糧化”率。

2.局部空間自相關(guān)。采用局部空間自相關(guān)（LISA）方法測(cè)度“非糧化”率是否存在變化趨勢(shì)集聚，局部莫蘭指數(shù)公式為：

式中，LISAi表示i省份“非糧化”率變化趨勢(shì)的局部莫蘭指數(shù)，s為“非糧化”率變化趨勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)差，xi為i省份“非糧化”率，xj為i省份“非糧化”率，為各省份“非糧化”率平均值，wij為空間權(quán)重，表示省份i與j的臨近關(guān)系。高高（HH）集聚的顯著性LISA圖可表示“非糧化”率高值在省域?qū)用嫔系倪B片分布；低低（LL）集聚的顯著性LISA圖可表示“非糧化”率低值在省域?qū)用嫔系倪B片分布。

二、全國(guó)耕地“非糧化”時(shí)空格局分析

（一）全國(guó)耕地“非糧化”的階段演化特征

1.農(nóng)作物播種面積規(guī)模變化。1949—2020年，全國(guó)主要農(nóng)作物總播種面積呈波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，由12 428.60萬(wàn)hm2增至16 748.70萬(wàn)hm2，增幅達(dá)34.76%，但各農(nóng)作物播種面積變化特征不同（見(jiàn)圖1）。

圖1 1949—2020年農(nóng)作物播種面積變化

（1）糧食作物總播種面積呈波動(dòng)下降—持續(xù)上升—緩慢下降態(tài)勢(shì)。其中，1949—2003年，由10 995.90萬(wàn)hm2降至9 941.00萬(wàn)hm2，降幅為9.59%；2004—2015年，由10 160.60萬(wàn)hm2增至11 896.30萬(wàn)hm2，增幅達(dá)17.08%；2016—2020年，由11 923.00萬(wàn)hm2降至11 676.80萬(wàn)hm2，降幅為2.06%。主要糧食作物中，稻谷播種面積呈波動(dòng)上升—波動(dòng)下降—緩慢上升的態(tài)勢(shì)，1949—1975年，由2 570.90萬(wàn)hm2增至3 572.80萬(wàn)hm2，增幅為38.97%；1976—2003年，由3 621.70萬(wàn)hm2降至2 650.80萬(wàn)hm2，降幅為26.80%；2004—2020年，變化幅度較小，由2 837.90萬(wàn)hm2增至3 007.60萬(wàn)hm2，增幅為5.97%。小麥播種面積呈波動(dòng)上升—大幅下降—穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)，1949—1997年，由2 151.60萬(wàn)hm2增至3 005.70萬(wàn)hm2，增幅為39.70%；1998—2004年，由2 977.40萬(wàn)hm2降至2 162.60萬(wàn)hm2，降幅為27.37%；2005—2020年，由2 279.30萬(wàn)hm2增至2 338.00萬(wàn)hm2，增幅為2.58%。玉米播種面積呈快速波動(dòng)上升—緩慢下降的態(tài)勢(shì)，1949—2015年，由1 291.50萬(wàn)hm2增至4 496.80萬(wàn)hm2，增幅為248.18%；2016—2020年，由4 417.80萬(wàn)hm2降至4 126.40萬(wàn)hm2，降幅為6.60%。

（2）主要經(jīng)濟(jì)作物（棉花、花生、油菜籽、芝麻、黃紅麻、甘蔗、甜菜、烤煙等）總播種面積呈波動(dòng)上升—基本穩(wěn)定—緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖2）。其中，1949—2004年，由657.90萬(wàn)hm2增至3 863.80萬(wàn)hm2，增幅為487.29%；2005—2015年，由3 815.60萬(wàn)hm2降至3 788.30萬(wàn)hm2，降幅為0.72%；2016—2020年，由3 676.80萬(wàn)hm2增至3 898.05萬(wàn)hm2，增幅為6.02%。播種面積較大的蔬菜、棉花、油菜籽和花生變化趨勢(shì)如下：蔬菜（可獲取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)自1978年開(kāi)始）呈快速增長(zhǎng)—波動(dòng)小幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，1978—2003年，由333.10萬(wàn)hm2增至1 795.40萬(wàn)hm2，增幅為439.00%；2004—2020年，由1 756.00萬(wàn)hm2增至2 148.55萬(wàn)hm2，增幅為22.35%。棉花經(jīng)多次波動(dòng)，但面積變化不大，1949—2020年，由277.00萬(wàn)hm2增至316.90萬(wàn)hm2，增幅為14.4%。油料作物中油菜籽和花生均波動(dòng)上升，其中，油菜籽由1949年的151.50萬(wàn)hm2增至2020年的676.50萬(wàn)hm2，增幅為346.53%，花生由1949年的125.40萬(wàn)hm2增至2020年的473.10萬(wàn)hm2，增幅為277.27%。

2.全國(guó)“非糧化”演化的階段分析。根據(jù)式（2）計(jì)算得出31個(gè)省份“非糧化”率可知，新中國(guó)成立以后，全國(guó)“非糧化”演化大致劃分為三個(gè)主要階段：1949—2003年為“非糧化”率波動(dòng)上升階段，“非糧化”播種面積由1 432.70萬(wàn)hm2增長(zhǎng)到5 300.50萬(wàn)hm2（見(jiàn)圖1），“非糧化”率由11.53%增加到34.78%。非糧作物中蔬菜瓜果、油料、棉花等作物所占比例最大，增長(zhǎng)速度較快（見(jiàn)圖2）。2004—2016年為“非糧化”率緩慢下降階段，“非糧化”播種面積由5 194.70萬(wàn)hm2減少到4 770.90萬(wàn)hm2，“非糧化”率由33.83%減少到28.58%。2017—2020年為“非糧化”率小幅上升階段，“非糧化”播種面積由4 834.30萬(wàn)hm2增加到5 071.90萬(wàn)hm2，“非糧化”率由29.06%增加到30.28%（見(jiàn)圖3）。

圖2 1949—2020年主要經(jīng)濟(jì)作物播種面積變化

圖3 1949—2020年全國(guó)“非糧化”率變化

（二）各省份“非糧化”的時(shí)空演化分析

1.各省份“非糧化”的時(shí)空格局分異。省域?qū)用娴摹胺羌Z化”率與全國(guó)整體“非糧化”率演進(jìn)時(shí)序存在一定差異，本文按照等時(shí)間節(jié)點(diǎn)方式，選擇1980年、1990年、2000年、2010年和2020年，重點(diǎn)分析改革開(kāi)放以來(lái)各省份“非糧化”率演進(jìn)格局。通過(guò)分析可見(jiàn)，各省份“非糧化”水平差異較大，“非糧化”面積反映區(qū)域“非糧化”的絕對(duì)數(shù)量，1980—2020年，作為全國(guó)糧食安全“壓艙石”的東北三省“非糧化”水平呈遞減趨勢(shì)；與此相反，新疆、四川、河南、湖北、湖南、廣西等省份則呈遞增態(tài)勢(shì)。“非糧化”面積較大的區(qū)域主要集中在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)，如棉花、油料作物、糖料作物的集中種植區(qū)，以及受區(qū)位和氣候條件影響，水熱及土地資源組合條件較差不適宜種植糧食作物的省份。同時(shí)，近年來(lái)工商資本大規(guī)模介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加速土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，一定條件上促進(jìn)了“非糧化”播種面積增長(zhǎng)。

“非糧化”率可以反映出區(qū)域“非糧化”程度（見(jiàn)圖4）。1980年，全國(guó)“非糧化”水平大部分在20%以下，只有新疆和中東部地區(qū)的上海、江蘇、浙江、安徽、湖南、湖北、江西等省份水平相對(duì)較高。相較于1980年，1990年全國(guó)“非糧化”率普遍有所提高，超過(guò)半數(shù)省份在20%以上，其中新疆、海南、上海、湖南、江西等省份水平相對(duì)較高，究其原因，新疆、海南氣候與土地資源稟賦較為獨(dú)特，更適宜種植經(jīng)濟(jì)作物；上海作為超大型城市，蔬菜、水果、花卉等市場(chǎng)需求旺盛；湖南耕地面積減少，經(jīng)濟(jì)作物比重相對(duì)提高；江西糧食過(guò)剩、積壓嚴(yán)重，自然會(huì)轉(zhuǎn)向種植經(jīng)濟(jì)作物。相較于1990年，2000年全國(guó)“非糧化”水平進(jìn)一步提高，只有黑龍江、吉林、山西、西藏等省份“非糧化”水平仍保持20%以下。新疆、海南、江西、上海等省份“非糧化”水平持續(xù)增長(zhǎng)，新疆和上海達(dá)到50%以上。相較于2000年，2010年除傳統(tǒng)“非糧化”水平較高的新疆外，東南沿海的廣東、福建和浙江等省份“非糧化”率均提高至40%～50%。相較于2010年，2020年糧食主產(chǎn)區(qū)各省份的“非糧化”率均降至30%以下，而北京、上海、浙江、廣東等省份“非糧化”率顯著增加，2020年均達(dá)到50%以上。

圖4 1980—2020年各省份“非糧化”率

2.各省份“非糧化”空間集聚特征演化。運(yùn)用局部自相關(guān)方法對(duì)31省份的“非糧化”率進(jìn)行空間集聚分析，獲得1980—2020年中國(guó)“非糧化”率空間特征呈現(xiàn)（見(jiàn)圖5），具有空間集聚效應(yīng)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放深入推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，1980—2020年，“非糧化”率低值地區(qū)集聚分布在東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)，且逐漸向華北地區(qū)擴(kuò)展。“非糧化”率高值地區(qū)逐漸由東南部地區(qū)集聚延展到西南部地區(qū)。至2020年，“非糧化”率低值集聚區(qū)為：黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北和山東，占全國(guó)省份數(shù)量的20%（由于海南與其他省份空間不相鄰，不計(jì)入統(tǒng)計(jì)）；“非糧化”率高值集聚區(qū)為5個(gè)省份：云南、貴州、湖南、廣西和廣東，占全國(guó)省份數(shù)量的16.7%。各省份“非糧化”空間集聚特征演化，既體現(xiàn)省域間種植業(yè)發(fā)展方向的差異性，又揭示出省域間農(nóng)產(chǎn)品的流動(dòng)性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化水平和更加明確的專業(yè)分工。

圖5 1980—2020年各省份“非糧化”率變化趨勢(shì)的空間集聚特征

三、近期耕地“非糧化”形成的主要原因

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，消費(fèi)端結(jié)構(gòu)的重大變革也相應(yīng)地引發(fā)了供給端的重大變革[17]。近五年來(lái)，耕地“非糧化”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征及影響因素與已往各階段差異顯著。

（一）近期各省份耕地“非糧化”現(xiàn)狀特征

近期各省份耕地“非糧化”現(xiàn)狀特征2020年全國(guó)糧食作物占農(nóng)作物總播種面積比重為69.7%，經(jīng)濟(jì)作物中蔬菜和油料作物占比較大，分別為12.8%和7.8%（見(jiàn)圖6）。2020年全國(guó)各省份糧食作物占農(nóng)作物總播種面積比重差異較大，其中黑龍江最高，達(dá)到96.80%；吉林次之，達(dá)到92.40%；新疆最低，為35.50%（見(jiàn)圖7）。非糧作物中，蔬菜所占比重最大，其中北京、上海、浙江、福建、廣東、海南等省份蔬菜播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比例均在30%以上，海南最高達(dá)到38.3%，北京為37.3%，福建為36.6%；青海、湖南、湖北、四川、貴州、河南、江西、內(nèi)蒙古等省份油料作物比例較高，均在10%以上；新疆的棉花種植比例最高，達(dá)到39.8%，高于糧食作物的35.5%；廣西糖料作物種植比例位居全國(guó)第一，達(dá)14.3%。

圖6 2020年全國(guó)主要農(nóng)作物播種面積構(gòu)成

圖7 2020年各省份主要農(nóng)作物播種面積構(gòu)成

（二）近期耕地“非糧化”的主要原因

“非糧化”前兩個(gè)階段的演化特征不同，成因各異。1949—2003年，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展、耕地單產(chǎn)快速提升，糧食總產(chǎn)量攀升，人民生活水平快速提升，對(duì)水果、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物需求量加大，因此耕地“非糧化”率逐漸提高。同時(shí)也需要注意到，1958—1960年“大躍進(jìn)”以及1959—1961年“三年自然災(zāi)害”等重大政策調(diào)整，再加上自然災(zāi)害等，導(dǎo)致“非糧化”率短期波動(dòng)。2004—2016年，特別是中國(guó)加入WTO以后，在落實(shí)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀及相關(guān)政策引導(dǎo)下，糧食作物播種面積及比例不斷擴(kuò)大。而與此同時(shí)，國(guó)際各種農(nóng)產(chǎn)品特別是水果等經(jīng)濟(jì)作物大量進(jìn)口，國(guó)內(nèi)同類農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較弱，導(dǎo)致種植面積萎縮[26]，“非糧化”率有所下降。近期耕地“非糧化”的原因則有所不同。

1.種糧高成本與低價(jià)格的雙重?cái)D壓。根據(jù)2015—2020年三種主要糧食作物（稻谷、小麥、玉米）的每畝平均成本和收益可知（見(jiàn)圖8），2015年以來(lái)，種糧成本上升、凈利潤(rùn)走低的雙重?cái)D壓，很大程度上降低了農(nóng)民的種糧積極性：種子、農(nóng)具、化肥等農(nóng)用物資價(jià)格不斷上漲、勞動(dòng)力價(jià)格逐年攀升，糧食生產(chǎn)的單位面積成本增加；糧食作物價(jià)格波動(dòng)不明顯，糧食生產(chǎn)凈收益降低[27]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益最大化。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)作物相對(duì)于糧食作物具有較高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出時(shí)，種植結(jié)構(gòu)“非糧化”趨勢(shì)不斷提高?！胺羌Z化”擴(kuò)張傾向于發(fā)生在交通便利、人口密集、市場(chǎng)需求規(guī)模大的省份。

圖8 2015—2020年三種糧食作物（稻谷、小麥、玉米）每畝平均成本收益

2.土地流轉(zhuǎn)的大力推行。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的深刻變革[28]。大量研究發(fā)現(xiàn)，耕地流轉(zhuǎn)數(shù)量對(duì)耕地“非糧化”產(chǎn)生的影響存在規(guī)模差異，小規(guī)模流轉(zhuǎn)傾向于“非糧化”種植[29]。根據(jù)浙江和河北農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)耕地流轉(zhuǎn)與“非糧化”種植行為關(guān)系進(jìn)行分析，結(jié)果表明農(nóng)戶參與耕地流轉(zhuǎn)的積極性較高，尤其是轉(zhuǎn)入耕地。同時(shí)，農(nóng)戶在轉(zhuǎn)入耕地上的“非糧化”種植現(xiàn)象比較明顯，轉(zhuǎn)入耕地的“非糧化”率是原有耕地“非糧化”率的近5倍[30]。與此同時(shí)，耕地“非農(nóng)化”存在明顯的經(jīng)營(yíng)主體差異化，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的“非糧化”傾向更加顯著[31-32]。

3.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制度安排。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策通過(guò)發(fā)放有條件的農(nóng)地補(bǔ)助，影響農(nóng)民糧食生產(chǎn)收入預(yù)期，進(jìn)而影響農(nóng)戶的種植行為選擇，這是我國(guó)鼓勵(lì)農(nóng)民種植糧食作物的重要制度安排。但其影響機(jī)制受到農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模制約。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)保護(hù)補(bǔ)貼激勵(lì)規(guī)模農(nóng)戶擴(kuò)大了糧食播種面積，但在調(diào)整小農(nóng)戶的種植結(jié)構(gòu)行為方面則收效甚微[33]，工商資本下鄉(xiāng)和農(nóng)地租約穩(wěn)定性也會(huì)對(duì)耕地種植結(jié)構(gòu)“非糧化”產(chǎn)生一定影響[34]。因此，農(nóng)業(yè)政策對(duì)耕地“非糧化”種植因政策內(nèi)容、實(shí)施地區(qū)不同而產(chǎn)生不同影響，區(qū)域差異顯著。

4.土地資源的稟賦差異。土地資源稟賦會(huì)限制作用種植結(jié)構(gòu)并影響利潤(rùn)水平。既有研究發(fā)現(xiàn)，耕地的自然環(huán)境，如耕地質(zhì)量、地理區(qū)位、村落類型、地形地貌等與區(qū)域耕地“非糧化”現(xiàn)象聯(lián)系密切。隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化水平不斷提升，大宗糧食作物更傾向于布局在平原地區(qū)，以更高的生產(chǎn)效率獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[35]；而經(jīng)濟(jì)作物更傾向于布局在山地丘陵區(qū)，以“特色”和“區(qū)域性壟斷”獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，特別是某些農(nóng)產(chǎn)品在特定區(qū)域具有更高的種植適宜性，從而成為“土特產(chǎn)”“地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品”。例如，廣西的光熱條件決定其糖料作物種植面積及比例在全國(guó)遙遙領(lǐng)先，新疆的光照條件使其棉花播種面積占全國(guó)總面積的75%以上。耕地細(xì)碎化促進(jìn)了農(nóng)戶進(jìn)行多元化種植[36]。例如，福建丘陵地區(qū)耕地細(xì)碎化使農(nóng)戶只有種植經(jīng)濟(jì)作物才能獲得一定的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)[37]。海南省獨(dú)特的熱帶氣候條件使水果等經(jīng)濟(jì)作物種植可以獲得“壟斷地租”。

四、耕地“非糧化”防控的潛在影響

隨著國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)及用途管制相關(guān)政策和法律法規(guī)的出臺(tái)，全國(guó)“非糧化”水平在2000年左右出現(xiàn)下降趨勢(shì)，基本控制在30%左右，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境、克服各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)提供了重要保障。與此同時(shí)，耕地“非糧化”防控導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整，部分省份需要大量削減經(jīng)濟(jì)作物播種面積，產(chǎn)生一定程度的消極影響。

（一）對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)收益產(chǎn)生影響

防控耕地“非糧化”政策要求，耕地原則上用于糧食生產(chǎn)。各省份“非糧化”水平差異較大，“非糧化”水平較高的區(qū)域主要集中在東南沿海、大城市的糧食主銷區(qū)，以及受區(qū)位和氣候條件影響水熱及土地資源組合條件較差的省份，防止耕地“非糧化”要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提高糧食作物種植比例，其可選擇的作物范圍縮小，導(dǎo)致部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)習(xí)慣、優(yōu)勢(shì)技術(shù)等不能充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)效益可能受到一定影響。

（二）對(duì)土地理化性質(zhì)及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響

目前我國(guó)面臨耕地土壤污染、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不足等問(wèn)題，耕地輪作對(duì)于解決此類問(wèn)題起著基礎(chǔ)性作用。但是我國(guó)輪作程度整體偏低、區(qū)域分化嚴(yán)重，其中長(zhǎng)江流域最高，其次為華北平原，東北平原最低[38]。這種格局與耕地“非糧化”水平分布格局基本吻合，長(zhǎng)江流域“非糧化”水平最高，華北平原次之，東北平原最低。耕地“非糧化”防控政策可能會(huì)對(duì)作物輪作特征、輪作格局產(chǎn)生影響，使得輪作方案有所減少，導(dǎo)致作物重茬的概率增大，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的種植結(jié)構(gòu)更趨單一化，進(jìn)而對(duì)耕地土壤的理化性質(zhì)、肥力特征產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于耕地資源的可持續(xù)利用。與此同時(shí)，作物類型差異也會(huì)對(duì)區(qū)域水資源需求平衡、碳排放與碳吸收間的碳平衡產(chǎn)生一定影響，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)種植糧食作物，會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面生態(tài)效應(yīng)。

（三）對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)作物后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展產(chǎn)生影響

我國(guó)油料作物主要分布在河南、湖北、湖南、四川等省份，糖料作物主要分布在廣西、云南、廣東等省份，棉花主要分布在新疆，煙葉、藥材主要分布在云南、貴州、陜西、甘肅、河南、湖北、湖南、四川、重慶等省份，蔬菜瓜果青飼料主要分布在江蘇、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南等省份。以上大部分省份耕地“非糧化”水平均較高，“非糧化”防控政策會(huì)影響經(jīng)濟(jì)作物的種植規(guī)模及空間布局，進(jìn)而對(duì)其后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

五、結(jié)論和建議

研究發(fā)現(xiàn)：（1）新中國(guó)成立后，全國(guó)“非糧化”發(fā)展可劃分為三個(gè)主要階段：1949—2003年“非糧化”率波動(dòng)上升；2004—2016年“非糧化”率緩慢下降；2017—2020年“非糧化”率小幅上升。（2）1980—2020年，“非糧化”率低值地區(qū)集聚分布在我國(guó)東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)，且逐漸向華北地區(qū)擴(kuò)展；“非糧化”率高值地區(qū)逐漸由我國(guó)東南部地區(qū)集聚分布拓展到西南部地區(qū)。（3）近期“非糧化”率提升主要原因有：種糧高成本與低價(jià)格的雙重?cái)D壓、土地流轉(zhuǎn)的大力推行、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制度安排、土地資源稟賦差異等?！胺羌Z化”防控對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)收益、土地理化性質(zhì)及生態(tài)環(huán)境、相關(guān)經(jīng)濟(jì)作物后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等產(chǎn)生潛在影響。

我國(guó)耕地“非糧化”有著復(fù)雜的歷史經(jīng)緯和顯著的區(qū)域差異。實(shí)施耕地“非糧化”防控政策對(duì)于保障國(guó)家糧食安全具有積極促進(jìn)作用，但耕地“非糧化”的現(xiàn)實(shí)格局是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的結(jié)果，實(shí)施“非糧化”防控政策必然對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境形成一定影響。因此，必須充分評(píng)估“非糧化”防控政策的潛在影響，制定詳細(xì)的“非糧化”防控實(shí)施方案，有序?qū)崿F(xiàn)“良田糧用”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)作物與糧食作物的布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，以有效應(yīng)對(duì)種植業(yè)結(jié)構(gòu)變化對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的影響。

不同范圍和不同區(qū)位土地利用特點(diǎn)、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，“非糧化”驅(qū)動(dòng)力也不同。基于上述分析，為控制“非糧化”現(xiàn)象、優(yōu)化“非糧化”政策，提出以下建議。

第一，科學(xué)制定耕地“非糧化”的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。防控耕地“非糧化”趨勢(shì)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件提出的耕地利用總方針，科學(xué)評(píng)估耕地“非糧化”防控的潛在影響，對(duì)于糧食作物種植，必須率先保證口糧和油料用糧，對(duì)于可供食用的經(jīng)濟(jì)作物種植，必須因地制宜，科學(xué)統(tǒng)籌，確保食物安全。同時(shí)，合理估算各地經(jīng)濟(jì)作物縮減規(guī)模及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而確定糧食種植補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行補(bǔ)貼，尤其需加強(qiáng)棉花、糖料等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)農(nóng)田改種糧食作物經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金由中央財(cái)政進(jìn)行預(yù)算并支付。與此同時(shí)，優(yōu)化耕地精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度，應(yīng)從耕地生產(chǎn)要素屬性出發(fā)，避免單一地根據(jù)耕地資產(chǎn)屬性進(jìn)行補(bǔ)貼，緩解農(nóng)地資本化弱化耕地“非糧化”利用[39]。

第二，建立耕地保護(hù)主體與受益主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)比較效益相對(duì)較低情況下，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)主體與受益主體利益均衡化。如事實(shí)上承擔(dān)耕地保護(hù)省份與未承擔(dān)耕地保護(hù)省份之間，需建立耕地保護(hù)區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制[40]。在耕地保護(hù)政策與目標(biāo)下，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、政策管控、區(qū)位條件等差異，黑龍江、吉林等省份承擔(dān)了更多的耕地保護(hù)義務(wù)，廣東、上海等省份則主要發(fā)展“非糧”產(chǎn)業(yè)及“非農(nóng)”產(chǎn)業(yè)，未能完全實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)定的耕地保護(hù)任務(wù)。對(duì)于“非糧化”水平較高的糧食主銷區(qū)，應(yīng)科學(xué)評(píng)估作物結(jié)構(gòu)變化對(duì)區(qū)域生態(tài)的影響，進(jìn)而制定區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及以縣域?yàn)閱挝坏难a(bǔ)貼總量；對(duì)于優(yōu)勢(shì)突出、耕地保護(hù)任務(wù)完成較好的糧食主產(chǎn)區(qū)，政府應(yīng)提高其耕地生態(tài)補(bǔ)償水平。通過(guò)構(gòu)建中央統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制保障各類地區(qū)的利益和生產(chǎn)積極性[41]，通過(guò)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制實(shí)時(shí)解決保護(hù)主體與受益主體利益不對(duì)稱等問(wèn)題。

第三，分區(qū)管控基礎(chǔ)上精準(zhǔn)監(jiān)控“非糧化”行為。在保障糧食安全前提下，兼顧?quán)l(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)多元化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，制定針對(duì)不同類別地區(qū)的耕地“非糧化”管控措施，鞏固糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，保障糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)內(nèi)部糧食需求，實(shí)現(xiàn)糧食主銷區(qū)耕地生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，完善用途管制制度，強(qiáng)化“非糧化”管制紅線，建立作物類型監(jiān)測(cè)監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星、遙感及實(shí)地驗(yàn)證等多種方式對(duì)永久基本農(nóng)田區(qū)域的農(nóng)作物進(jìn)行分類，對(duì)撂荒地進(jìn)行確認(rèn)。及時(shí)發(fā)現(xiàn)非糧食作物并進(jìn)行驗(yàn)證，對(duì)不遵守相關(guān)政策的省份及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，予以必要處罰，取消或減少相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。