杜倩倩

（中共北京市海淀區(qū)委黨校 北京 100094）

習(xí)近平總書記在2020年中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會上宣布，支持北京打造國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)，設(shè)立以科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟為主要特征的自由貿(mào)易試驗區(qū)。“兩區(qū)”建設(shè)是黨中央在構(gòu)建新發(fā)展格局中賦予北京的重大責(zé)任，是在綜合考慮北京發(fā)展現(xiàn)狀、基礎(chǔ)條件、城市戰(zhàn)略定位等因素作出的重要決策，也是為北京推動首都高質(zhì)量發(fā)展帶來的極好機遇。

北京市委書記蔡奇就率先探索構(gòu)建新發(fā)展格局提出，要在緊要處落好“五子”，率先探索有效路徑?！皟蓞^(qū)”建設(shè)作為“五子”的第二子，跟蹤“兩區(qū)”建設(shè)進展，評估建設(shè)效果，分析管理模式，識別建設(shè)進程中存在的問題，提出修正完善的對策建議，是保證“兩區(qū)”建設(shè)更加科學(xué)有效推進的必要環(huán)節(jié)。

“兩區(qū)”建設(shè)的理論分析

自由貿(mào)易是指國家取消對進出口貿(mào)易的限制和阻礙，取消對本國進出口商品的各種特權(quán)和優(yōu)惠，包括進口關(guān)稅、出口補貼、國內(nèi)生產(chǎn)補貼、貿(mào)易配額或進口許可證等因素，使商品自由地進出口，在國內(nèi)外市場上自由競爭。自由貿(mào)易通過消除貿(mào)易壁壘給各國在效率和公平兩個角度創(chuàng)造了經(jīng)濟增長和收入差距縮小的包容性空間，通過市場的互換放大了各方的市場競爭優(yōu)勢，進一步增強各國企業(yè)的國際競爭力，放大利潤，實現(xiàn)經(jīng)濟增長（孫新華和陳金賢，2008）。

比較優(yōu)勢是國際貿(mào)易理論的基石之一（周文和馮文韜，2021）。李嘉圖（Ricardo）比較優(yōu)勢理論認為，即使一個國家的每一種產(chǎn)品的生產(chǎn)效率都絕對的小于其他國家同種商品的生產(chǎn)效率，也能夠基于產(chǎn)品相對生產(chǎn)效率，專門生產(chǎn)并出口本國相對較高生產(chǎn)率的產(chǎn)品，通過貿(mào)易實現(xiàn)本國和世界福利水平的提升。因此，每個國家都應(yīng)專業(yè)化生產(chǎn)并出口比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，進口比較劣勢的產(chǎn)品。比較優(yōu)勢的理論根基是機會成本（周江、胡靜鋒等，2021；裴長洪和劉斌，2020），認為產(chǎn)品是一國或地區(qū)知識和能力的載體，綜合反映了其擁有的所有要素稟賦信息，包括自然資源、技術(shù)工藝、制度環(huán)境、財務(wù)金融等稟賦和能力（Hausmannr&Klinger B，2007）。如果說比較優(yōu)勢是靜態(tài)和先天的優(yōu)勢，那么競爭優(yōu)勢則可以通過國家戰(zhàn)略布局實現(xiàn)發(fā)展瓶頸的突破，競爭的領(lǐng)域也不一定要與先天稟賦所在的比較優(yōu)勢領(lǐng)域相一致，這一點對廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)趕超尤其重要。競爭力的強弱決定競爭優(yōu)勢，從競爭優(yōu)勢的角度出發(fā)參與國際貿(mào)易將有助于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率的提高和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級（周文和馮文韜，2021）。

選擇在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域擴大開放，主要目的是引入競爭，推動要素自由流動，實現(xiàn)更快發(fā)展。國際貿(mào)易反映的是比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，比如，中美相比，中國在輕工業(yè)和部分高端制造業(yè)上具有比較優(yōu)勢，而美國在重化工業(yè)和高端制造業(yè)領(lǐng)域的貿(mào)易價格普遍低于中國，具有比較優(yōu)勢（周江、胡靜鋒等，2021）。中央支持北京設(shè)立“兩區(qū)”，推動服務(wù)業(yè)9大領(lǐng)域擴大開放、賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，深入開展差別化探索，根本目的在于發(fā)揮比較優(yōu)勢，提高商品和服務(wù)的國際競爭力，加快推動北京高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心。

在管理體制上，一般涉及多層級、多部門的協(xié)調(diào)，理論上存在較高的協(xié)調(diào)成本。當代政府部門間的協(xié)調(diào)困境緣于科層制組織深層的結(jié)構(gòu)性缺失?？茖又啤皩I(yè)化”和“層級化”給組織部門間和層級間的溝通協(xié)調(diào)留下了結(jié)構(gòu)性的障礙，即橫向按照職能劃分部門，縱向按照層級劃分權(quán)力范圍。但專業(yè)部門屬于平行機構(gòu)，沒有權(quán)力上的隸屬關(guān)系，只有配合的義務(wù)，并沒有構(gòu)成強制執(zhí)行力，或者其強制性遠不如層級化條件下的上級命令。科層制組織縱向的層級化結(jié)構(gòu)形成了下級對上級的依賴和利益綁定，容易產(chǎn)生只對上負責(zé)而忽視平級請求的現(xiàn)象，進一步弱化了平行部門間的協(xié)調(diào)能力（魏巍，2021）。

北京“兩區(qū)”建設(shè)進展與政策分析

（一）“兩區(qū)”建設(shè)進展

國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)建設(shè)。北京服務(wù)業(yè)擴大開放是一個漸進的過程，基于服務(wù)業(yè)擴大開放試點的五年實踐，設(shè)立國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)。2015年5月，國務(wù)院批復(fù)《北京市開展服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點總體方案》，同意北京進行為期三年的服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點。2017年、2019年國務(wù)院相繼批復(fù)《深化改革推進北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點工作方案》和《全面推進北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點工作方案》，標志著北京服務(wù)業(yè)擴大開放試點進入全面推進階段。2020年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點建設(shè)國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)工作方案》，北京服務(wù)業(yè)擴大開放由“試點”升級為“示范區(qū)”。該《工作方案》明確主要在科技服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟和貿(mào)易、金融、互聯(lián)網(wǎng)信息、商貿(mào)文旅、教育、健康醫(yī)療、專業(yè)服務(wù)、航空服務(wù)9大重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深化改革擴大開放，提出了2025年和2030年的建設(shè)目標。目前，“9大領(lǐng)域17個區(qū)域4大要素”（16區(qū)和經(jīng)開區(qū)，人才、知識產(chǎn)權(quán)、財稅、貨物通關(guān)4大要素）系列方案制定印發(fā)。

中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)。我國從2013年設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)開始對標國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則進行新一輪改革開放。到2021年，自貿(mào)區(qū)布局不斷優(yōu)化擴容，總數(shù)達21個包含67個片區(qū)，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢（全毅和張婷玉，2021）。中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)于2020年9月設(shè)立，其實施范圍119.68平方公里，包括三個片區(qū)即科技創(chuàng)新片區(qū)（在海淀和昌平區(qū)政府掛牌）、國際商務(wù)服務(wù)片區(qū)（在朝陽、通州和順義區(qū)政府掛牌）、高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)（在大興區(qū)政府和經(jīng)開區(qū)管委會掛牌）。北京自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)圍繞制度創(chuàng)新，以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗為基本要求，目的是促進北京建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，加快打造服務(wù)業(yè)擴大開放先行區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟試驗區(qū)，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的高水平對外開放平臺。

（二）“兩區(qū)”建設(shè)政策分析

北京“兩區(qū)”建設(shè)已形成了包括條例、管理辦法、意見、通知、行動計劃或方案等多層次的政策體系。2015年以來，國家出臺了包括《外商投資法實施條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》在內(nèi)的26項政策，涵蓋外商投資、營商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)深化改革、民營企業(yè)改革、出口退（免）稅、司法保障等多方面。北京市出臺的政策更為全面和具體，主要有51項，政策內(nèi)容涉及營商環(huán)境、外商投資、高精尖產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、數(shù)字貿(mào)易、醫(yī)藥健康、法律服務(wù)、外籍人才、企業(yè)稅費、境外合作、知識產(chǎn)權(quán)保護、文化貿(mào)易、養(yǎng)老服務(wù)、金融、自貿(mào)區(qū)企業(yè)用工、生活性服務(wù)業(yè)等，以及針對不同自貿(mào)區(qū)片區(qū)的專項政策。服務(wù)業(yè)擴大開放五年多來，北京市全面落實國務(wù)院批復(fù)的403項任務(wù)，形成了120余項全國首創(chuàng)或效果最優(yōu)的開放創(chuàng)新舉措，向全國和自貿(mào)試驗區(qū)推廣了6批25項試點經(jīng)驗和最佳實踐案例，一批代表性項目在京落地。截至2021年10月，北京“兩區(qū)”方案所涉及的251項任務(wù)已落地實施215項①。但整體而言，關(guān)于“兩區(qū)”聯(lián)動的政策較為少見，政策間的融合度有待提高。

（三）“兩區(qū)”建設(shè)評價

北京服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)是全國首個，示范區(qū)政策適用于北京全域，而自貿(mào)區(qū)政策僅在三個片區(qū)（范圍涉及7個區(qū)）實施，地理范圍上國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)遠高于自貿(mào)區(qū)的區(qū)域設(shè)置（王佃凱，2020）。

北京服務(wù)業(yè)擴大開放試點探索與綜合示范區(qū)的設(shè)立為中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)奠定了堅實的政策和制度基礎(chǔ)，自貿(mào)區(qū)作為服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)的載體和平臺在三大片區(qū)進行開放，有助于推動服務(wù)業(yè)擴大開放實踐。中國新一輪高水平對外開放的主要目標是通過開放促改革釋放制度紅利，從而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2013年以來，隨著上海、天津、廣東、福建等18個自由貿(mào)易試驗區(qū)相繼設(shè)立，擴大服務(wù)業(yè)對外開放成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容（王佃凱，2020）。

服務(wù)業(yè)擴大開放的領(lǐng)域大多屬于高精尖行業(yè)，是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，開放自然就要引入競爭，競爭能夠提高效率，實現(xiàn)要素有序流動和優(yōu)勝劣汰。因此，“兩區(qū)”是實現(xiàn)北京轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展、提高國際競爭力的重要舉措和手段。服務(wù)業(yè)擴大開放的重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，72%的領(lǐng)域?qū)儆谏a(chǎn)性服務(wù)業(yè)，而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要服務(wù)于實體經(jīng)濟，如金融服務(wù)業(yè)為高科技企業(yè)融資，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展得好有利于企業(yè)核心競爭力和技術(shù)水平的提高。北京在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推動擴大開放已積累了豐富的試點探索經(jīng)驗，在北京實行服務(wù)業(yè)擴大開放和設(shè)立自貿(mào)區(qū)，既有底氣也有自身優(yōu)勢。

北京“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)與管理模式分析

（一）“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)

主要以定量方式評價北京“兩區(qū)”建設(shè)政策效應(yīng)，基于數(shù)據(jù)可獲得、客觀性、可比較為原則，主要從經(jīng)濟規(guī)模、開放結(jié)構(gòu)、開放效率、產(chǎn)業(yè)升級、雙向投資質(zhì)量、營商環(huán)境、自貿(mào)區(qū)橫向?qū)Ρ鹊染S度進行分析。

第一，服務(wù)業(yè)規(guī)模不斷擴大，進出口貿(mào)易穩(wěn)步提升。如圖1所示，北京第三產(chǎn)業(yè)主要為服務(wù)業(yè)，2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值30278.6億元，占GDP的83.8%，高于全國（54.5%）和上海（73.1%），并超過美國服務(wù)業(yè)占比（戴慧，2019）；北京第三產(chǎn)業(yè)增速1.0%②，略低于全國（2.1%）和上海（1.8%）。從三產(chǎn)增速趨勢來看，2015年前與GDP增速接近，但之后明顯高于GDP增速，整體呈下降趨勢，特別是2020年受新冠肺炎疫情影響，三產(chǎn)增速稍低于GDP增速，總體來說服務(wù)業(yè)擴大開放后第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模及增長良好。隨著服務(wù)業(yè)開放力度加大，進出口規(guī)模大幅提高。2018年服務(wù)貿(mào)易進出口總額1606.19億美元，較2015年增長23.3%；2020年貨物進出口總值23215.9億元，較2015年增長17.1%。

第二，服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，但國際旅游、會展增長乏力。北京金融市場不斷擴大，2020年金融業(yè)增加值達到7188億元，分別是2010年的3.5倍、2015年的1.6倍；近年來金融業(yè)增加值占GDP的比重不斷提高，2020年達到19.9%。戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出較快發(fā)展勢頭，近五年年均增速12.3%，占GDP的份額從2016年的20.9%增長至2020年的24.8%，高于金融業(yè)占比。如圖2所示，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為例，其高新技術(shù)企業(yè)2020年實現(xiàn)總收入7.2萬億元，增長9.1%，其中實現(xiàn)技術(shù)收入1.5萬億元，增長14.9%，處于高速增長階段。服務(wù)業(yè)擴大開放給技術(shù)服務(wù)業(yè)帶來較快增長空間，2008-2014年技術(shù)服務(wù)收入占企業(yè)總收入的比重逐年下滑，但2015年之后表現(xiàn)出很好的快速增長趨勢，從2014年的13.4%提高至2020年的22.2%；專利授權(quán)數(shù)量也呈現(xiàn)出相似的趨勢。

在商貿(mào)文化方面，近五年入境游客人次呈下降態(tài)勢，但國際旅游收入仍在增加，2020年受疫情沖擊入境游客人次和國際旅游收入均出現(xiàn)斷崖式下降，分別從2019年的376.9萬人次、51.9萬億美元跌至34.1萬人次、4.8萬億美元，旅游業(yè)整體表現(xiàn)不樂觀；會展業(yè)發(fā)展較為平穩(wěn)（2020年受疫情影響除外），2016-2019年穩(wěn)中有進，國際會議和展覽收入增幅較小。

第三，服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，促進其他行業(yè)生產(chǎn)率提升。2010-2020年北京第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率連年提高，2020年達到287651元/人，是2010年的1.9倍。然而，第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高相當于全市勞動生產(chǎn)率的比例在下降，特別是2015年之后持續(xù)下降，側(cè)面反映出其他行業(yè)的勞動生產(chǎn)率在提高，且增長率要高于第三產(chǎn)業(yè)，部分原因是服務(wù)業(yè)開放特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的開放，帶來了科技含量更高、質(zhì)量更優(yōu)的服務(wù)產(chǎn)品和管理經(jīng)驗，進而促進其他行業(yè)技術(shù)水平的提高。相關(guān)研究證實，服務(wù)業(yè)擴大開放能促進本國企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，縮小與發(fā)達國家的技術(shù)差距（李宏亮和謝建國，2018；陳啟斐和張為付，2017），且通過制造業(yè)服務(wù)化水平提升、企業(yè)成本節(jié)約以及技術(shù)溢出效應(yīng)等，對本國制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率提升具有顯著的促進作用（古柳和戴翔，2020）。

第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步轉(zhuǎn)型升級，推動價值鏈走向更高端。北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，主要表現(xiàn)為二產(chǎn)的進一步壓縮（2010年21.6%，2020年15.8%），以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展（2010年77.6%，2020年83.8%），整體不斷向高精尖等高端產(chǎn)業(yè)邁進。一方面，服務(wù)業(yè)開放與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之間存在穩(wěn)定性較強的關(guān)系（陳明和魏作磊，2016），其傳輸路徑主要是通過生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開放，形成了對制造業(yè)的正向外溢效應(yīng)（姚星等，2012），促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，同時服務(wù)業(yè)對外開放會加快國內(nèi)放松管制，進而促進服務(wù)業(yè)更快發(fā)展。另一方面，自貿(mào)區(qū)通過引進一些創(chuàng)新型外資企業(yè)，倒逼本土企業(yè)更新經(jīng)營理念、創(chuàng)新生產(chǎn)方式和使用先進技術(shù)，在競爭中提升自主創(chuàng)新能力，將帶來本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與優(yōu)化（王愛儉、方云龍等，2020）。

第五，“兩區(qū)”建設(shè)制度改革對創(chuàng)新能力具有顯著的提升作用。2010-2020年，北京市研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例從5.69%提高到6.44%，均高于上海市同期水平（2020年為4.1%）。專利申請量和授權(quán)量從2010年的5.7萬件、3.4萬件分別增長至2020年的25.7萬件、16.3萬件，萬人發(fā)明專利擁有量十年間增加了近7倍，特別是2015年之后提速明顯。2010-2020年簽訂各類技術(shù)合同數(shù)量增長66.1%，技術(shù)合同成交總額增加3倍。從微觀層面看，“兩區(qū)”建設(shè)帶來的競爭效應(yīng)從兩方面提升了北京自主創(chuàng)新能力：一是通過制度優(yōu)勢和政策優(yōu)惠，吸引了大量優(yōu)質(zhì)內(nèi)外資企業(yè)集聚，加大了企業(yè)競爭；二是對各類進口商品的優(yōu)惠政策提高了同類商品間的可替代程度，加劇了產(chǎn)品競爭。宏觀上看，“兩區(qū)”的貿(mào)易與投資在帶動要素集聚的同時，也帶來了知識和技術(shù)的空間溢出，提升了北京的創(chuàng)新能力（李子聯(lián)和劉丹，2021）。

第六，對外商投資的吸引力近幾年波動較大，不利于自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。2020年實際利用外商直接投資141億美元，比上年下降0.8%，較2017年最高點下降42.0%，反映出北京的投資環(huán)境對外商的吸引力在降低。從實際利用外商直接投資結(jié)構(gòu)上看，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)占比34.0%，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)占比為31.6%，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)占比為10.3%。2019年1-11月，北京市服務(wù)業(yè)擴大開放重點領(lǐng)域?qū)嶋H利用外資占全市實際利用外資的83.9%，較上年底提高22.6個百分點。

第七，營商環(huán)境更加優(yōu)化升級，有利于要素自由流動。國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)建設(shè)促進了交易成本的降低。在《工作方案》中，涉及擴大市場準入、體制機制改革創(chuàng)新等內(nèi)容，通過這些創(chuàng)新舉措，北京市營商環(huán)境得到了優(yōu)化。2021年2月《北京市進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體實施方案》發(fā)布，這是營商環(huán)境的4.0版改革，相比前三版改革，4.0版力度更大、范圍更寬、內(nèi)容更豐富。根據(jù)世界銀行營商環(huán)境評價結(jié)果，北京營商便利度得分由2016年的62.87上升到了2019年的73.59（世界銀行，2020），近兩年排名全國第一。隨著營商環(huán)境的改善，企業(yè)交易成本進一步降低，促進服務(wù)產(chǎn)品和要素的自由流動，有利于經(jīng)濟增長。

第八，與上海自貿(mào)區(qū)相比，北京自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟體量、單位效益更高，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)更為活躍。上海自貿(mào)區(qū)涉及范圍240.22平方公里，包含保稅區(qū)、陸家嘴金融片區(qū)（含世博地區(qū)）、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)、臨港新片區(qū)等5個片區(qū)。（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)實施范圍119.68平方公里，包含科技創(chuàng)新、國際商務(wù)服務(wù)、高端產(chǎn)業(yè)三個片區(qū)，地域范圍包含海淀、昌平、朝陽、通州、順義、大興、經(jīng)開區(qū)等7區(qū)。將北京7個區(qū)的相關(guān)指標加總，與上海自貿(mào)區(qū)進行橫向?qū)Ρ龋苑从潮本┳再Q(mào)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀。數(shù)據(jù)顯示，北京自貿(mào)區(qū)面積僅為上海自貿(mào)區(qū)的1/2，但實際利用外商投資額是上海自貿(mào)區(qū)的1.6倍，外貿(mào)進出口總額2019年達到18972億元，是上海的1.3倍，但兩個自貿(mào)區(qū)均呈現(xiàn)貿(mào)易逆差，自貿(mào)區(qū)商品的國際競爭力不高，對外貿(mào)易處于不利地位。2019年全球競爭力指數(shù)，中國排名28名（73.9分），新加坡排名第一（84.8分），美國排名第二（83.7分），這印證了中國的全球競爭力還有很大提升空間。從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值來看，北京自貿(mào)區(qū)高達6344.77億元，是上海自貿(mào)區(qū)的2.3倍，從高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占當年GDP比重來看，北京自貿(mào)區(qū)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟貢獻較大，占17.9%，上海只有7.1%。

（二）“兩區(qū)”建設(shè)管理模式與發(fā)展障礙

2020年12月，北京市設(shè)立中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)（國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為市委議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市商務(wù)局。2021年10月《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例（征求意見稿)》關(guān)于自貿(mào)區(qū)“管理體制”，指出固化市區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的體制機制；在市級層面設(shè)立新型研究機構(gòu)；明確具備條件的區(qū)域可探索法定機構(gòu)等管理模式，實行企業(yè)化管理，市場化運作；對市級權(quán)限下放作出規(guī)定；建立自貿(mào)試驗區(qū)統(tǒng)計監(jiān)測制度。北京自貿(mào)區(qū)設(shè)立后，13個區(qū)相繼出臺“兩區(qū)”建設(shè)工作方案，成立“兩區(qū)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組（懷柔區(qū)和房山區(qū)為工作專班）。譬如，2020年12月，海淀區(qū)組建區(qū)委書記任組長、區(qū)長任第一副組長的“兩區(qū)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)由12位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的12個專項協(xié)調(diào)工作組和分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任主任的專班式辦公室，各專項協(xié)調(diào)工作組制定具體工作方案，統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域改革創(chuàng)新政策及重大項目。2021年6月《海淀區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)工作方案（2020-2021）》印發(fā)。

北京實行的是“市級‘兩區(qū)’工作領(lǐng)導(dǎo)小組+12個專項協(xié)調(diào)工作組”的管理模式，如市“兩區(qū)”建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟協(xié)調(diào)工作組，12個專項協(xié)調(diào)工作組涵蓋60個市級部門和13個區(qū)政府。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行管理體制下“兩區(qū)”建設(shè)相關(guān)工作的協(xié)調(diào)難度大，市級相關(guān)政策需要層層落實，執(zhí)行鏈條長，效率較低，一定程度導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、責(zé)任落實不到位。由于北京自貿(mào)區(qū)分布在7個不同區(qū)域，且有個別自貿(mào)區(qū)是跨區(qū)甚至跨省分市，如海淀自貿(mào)區(qū)和昌平自貿(mào)區(qū)就存在地理交叉，大興自貿(mào)區(qū)和河北省自貿(mào)區(qū)在同一園區(qū)內(nèi)。因此，在管理體制的頂層設(shè)計上需要兼顧省市聯(lián)動協(xié)作，合理制定不同區(qū)的管理職責(zé)。總之，當前“兩區(qū)”建設(shè)現(xiàn)行管理體制機制難以適應(yīng)服務(wù)業(yè)擴大開放和自貿(mào)區(qū)高效建設(shè)需求，“兩區(qū)”聯(lián)動的政策與制度創(chuàng)新整體性不足。

結(jié)論與建議

考察和評估“兩區(qū)”建設(shè)進展、政策效應(yīng)及管理模式，對于北京市調(diào)整“兩區(qū)”政策、深化改革和營商環(huán)境建設(shè)具有重要的參考意義?！皟蓞^(qū)”是實現(xiàn)北京轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展、提高國際競爭力的重要舉措和手段。服務(wù)業(yè)擴大開放在九大領(lǐng)域引入競爭，其中72%的領(lǐng)域?qū)儆谏a(chǎn)性服務(wù)業(yè)，開放程度與效果直接影響實體經(jīng)濟的核心競爭力和技術(shù)水平。評估發(fā)現(xiàn)，北京“兩區(qū)”建設(shè)起步較快，五年服務(wù)業(yè)擴大開放試點積累了豐富經(jīng)驗，推動服務(wù)業(yè)擴大開放、設(shè)立自貿(mào)區(qū)，北京既有底氣又有自身優(yōu)勢。國家和北京市層面構(gòu)建了相對全面的政策體系，管理上形成了“1+12”的組織結(jié)構(gòu)?！皟蓞^(qū)”建設(shè)取得了積極成效：一是服務(wù)業(yè)規(guī)模不斷擴大，進出口貿(mào)易穩(wěn)步提升；二是服務(wù)業(yè)開放結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，金融業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)發(fā)展勢頭較快；三是服務(wù)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，并促進了第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提升；四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步轉(zhuǎn)型升級，高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，第三產(chǎn)業(yè)份額超過美國；五是“兩區(qū)”建設(shè)制度改革極大提升了創(chuàng)新能力；六是營商環(huán)境更加優(yōu)化升級；七是北京自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟體量、單位效益高于上海自貿(mào)區(qū)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)更加活躍。但也存在一定不足，包括：“兩區(qū)”聯(lián)動的政策較為少見，政策間的融合度有待提高；現(xiàn)行“1+12”的管理模式協(xié)調(diào)難度大，執(zhí)行鏈條長，難以適應(yīng)高效率建設(shè)需求；對外商投資的吸引力在減弱，且波動幅度較大，不利于自貿(mào)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展；國際旅游、會展業(yè)增長乏力，特別是疫情以來更為低迷，直接影響自貿(mào)區(qū)商務(wù)會展業(yè)的發(fā)展。

結(jié)合現(xiàn)狀和不足，本文從管理體制、統(tǒng)計指標體系、吸引外資、不同自貿(mào)區(qū)片區(qū)差異化發(fā)展、“五子”融合方面提出對策建議：一是精簡“兩區(qū)”建設(shè)管理組織結(jié)構(gòu)，縮減縱向管理鏈條，可借鑒中國（上海）自貿(mào)區(qū)管理體制，構(gòu)建“市級‘兩區(qū)’建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組+市級‘兩區(qū)’建設(shè)管委會+區(qū)級‘兩區(qū)’建設(shè)管理局”模式，確保管理職責(zé)清晰、運行高效，同時在區(qū)級管理局引進一批高端專業(yè)化的管理人才，以高層次人才推進“兩區(qū)”高標準建設(shè)。二是研究建立中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)專門的經(jīng)濟運行和制度創(chuàng)新統(tǒng)計指標體系，方便跟蹤監(jiān)測評估，可參照上海自貿(mào)區(qū)統(tǒng)計，至少包括經(jīng)濟總量、結(jié)構(gòu)和效率、對外貿(mào)易、人才與人力資本、營商環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)情況等維度。三是優(yōu)化營商環(huán)境和服務(wù)，增強自貿(mào)區(qū)對國際高端要素的集聚能力，形成規(guī)模經(jīng)濟，扭轉(zhuǎn)對外貿(mào)易所處的不利地位。四是不同自貿(mào)片區(qū)在執(zhí)行統(tǒng)一法律法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)劃和政策的前提下，各片區(qū)可結(jié)合自身條件和資源稟賦情況探索差異化發(fā)展路徑，避免同質(zhì)化和均等化，提高服務(wù)業(yè)擴大開放效率，更好服務(wù)于北京高質(zhì)量發(fā)展。五是促進“兩區(qū)”建設(shè)政策疊加優(yōu)勢與國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)融合，提升以基礎(chǔ)研究、科技服務(wù)為基礎(chǔ)而形成的高端產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

注釋：

①北京市政府網(wǎng)站，http://www.beijing.gov.cn/fuwu/lqfw/gggs/202110/t20211028_2522621.html

②按照2000年=100可比口徑計算。