孫齊，田磊，樊慧，錢一冰，段天宇，朱博騏

( 1.中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售分公司；2.中國宏觀經(jīng)濟研究院能源所；3.中國石油集團經(jīng)濟技術(shù)研究院）

天然氣利用政策體系是天然氣產(chǎn)業(yè)政策中的重要內(nèi)容。隨著天然氣在能源體系中的角色定位、發(fā)展目標的演變，中國天然氣利用政策體系持續(xù)動態(tài)調(diào)整。習近平主席在第75屆聯(lián)大會議上提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的目標后，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)成為實現(xiàn)碳達峰、碳中和（簡稱“雙碳”）目標的主戰(zhàn)場。對天然氣行業(yè)而言，需要在“雙碳”目標戰(zhàn)略指引下，進一步優(yōu)化完善天然氣利用方向及相應政策體系，發(fā)揮好天然氣在中國能源轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵支撐作用。

1 中國天然氣利用政策體系發(fā)展歷程

天然氣利用政策體系涵蓋與天然氣利用相關(guān)的政策設計，包括天然氣利用方向、相關(guān)鼓勵和限制政策、相關(guān)機制和標準設計、配套措施等。在中國擴大清潔能源利用規(guī)模的同時，國家統(tǒng)籌考慮能源安全、階段性供需關(guān)系等現(xiàn)實問題，導向性地對天然氣幾個重點利用方向進行優(yōu)化引導。在2012年《天然氣利用政策》中明確了天然氣的利用順序，以保民生、保重點、保發(fā)展為原則，堅持合理利用，明確提出限制甚至禁止發(fā)展的利用領域。

總體看，中國始終堅持鼓勵天然氣發(fā)展和利用的政策基調(diào)?！短烊粴獍l(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出“擴大天然氣利用規(guī)?！?，《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016－2030）》提出天然氣利用持續(xù)增長，2030年天然氣消費占一次能源的比例達到15%左右的發(fā)展目標。中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展并非一帆風順，“十二五”末至“十三五”初期，受經(jīng)濟性不足等影響，天然氣消費增速大幅下滑，在此背景下，2017年國家發(fā)改委等13個部委出臺了《加快推進天然氣利用的意見》，不僅明確了將天然氣培育成為中國現(xiàn)代清潔能源體系的主體能源之一，也提出了實施城市燃氣、工業(yè)燃料、燃氣發(fā)電、交通運輸四大工程。至此，中國基本形成了全面推動天然氣在民生、工業(yè)、電力、交通等各大領域利用的政策導向。

得益于政策體系的不斷完善，中國天然氣消費量由2000年的245億立方米跨越式增長至2020年的3262億立方米[1]，形成了以城市燃氣、工業(yè)燃料、發(fā)電、交通、化工為主的幾大利用領域。從各消費領域的視角，天然氣利用政策發(fā)展演變情況如下。

1.1 城市燃氣領域

天然氣是優(yōu)質(zhì)的居民生活能源之一，關(guān)系到百姓生活和取暖。促進并保障民生用氣是各級政府部門改善民生的重要工作，城市燃氣也始終是國家優(yōu)先支持的利用方向。中國用氣人口由2010年的1.7億增至2020年的近5億人，氣化率穩(wěn)步提升。國家大力推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，出臺了積極的清潔取暖規(guī)劃及財稅等配套政策，以燃氣鍋爐、燃氣熱電聯(lián)產(chǎn)、燃氣分布式、燃氣壁掛爐為主要形式的天然氣供暖快速推進。截至2020年，中國天然氣供暖面積達30.6億平方米，占“十三五”期間全國新增清潔取暖面積的31%[2]。2021年2月，國務院發(fā)布《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，明確提出推進燃氣下鄉(xiāng)，對天然氣助力鄉(xiāng)村清潔能源建設提出了新的政策指引。

同時，國家出臺一系列意見加快推進城市燃氣管理體制改革，鼓勵和引導民營和外資企業(yè)進入城鎮(zhèn)公用事業(yè)和基礎設施領域。2019年6月，國家發(fā)改委發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》，取消了50萬人口以上城市燃氣、熱力管網(wǎng)須由中方控股的限制，取消了外資企業(yè)進駐中國城市燃氣領域的政策限制。

1.2 天然氣發(fā)電

氣電較煤電具有顯著的低碳、靈活、環(huán)保等多元優(yōu)勢，但出于對氣源供應穩(wěn)定性等方面的顧慮，2010年以來，電力行業(yè)對氣電的定位始終是“有序發(fā)展”?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“有序發(fā)展天然氣發(fā)電，大力推進分布式氣電建設”，并為氣電設定了2020年1.1億千瓦的裝機目標。天然氣政策方面，2017年《加快推進天然氣利用的意見》提出要實施天然氣發(fā)電工程，鼓勵發(fā)展天然氣調(diào)峰電站，有序發(fā)展天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)。從擴大清潔能源利用的角度，政策層面整體鼓勵氣電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2022年，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制和政策措施的意見》，從構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、促進靈活電源建設的角度提出，要“因地制宜建設既滿足電力運行調(diào)峰需要，又對天然氣消費季節(jié)差具有調(diào)節(jié)作用的天然氣‘雙調(diào)峰’ 電站”。

上網(wǎng)電價是關(guān)系氣電發(fā)展的核心政策安排，主要由省級價格管理部門制定并不斷調(diào)整。2014年12月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于規(guī)范天然氣發(fā)電上網(wǎng)電價管理有關(guān)問題的通知》，提出“氣電應實行氣、電價格聯(lián)動機制”。近年來，中國燃機分布最密集的東部沿海地區(qū)氣電價格政策呈現(xiàn)兩個趨勢。一是逐步有更多燃氣發(fā)電量進入?yún)^(qū)域電力市場，由市場決定電價；二是對于尚未進入市場的氣電，電價與氣價聯(lián)動性不斷增強。例如，浙江省2021年最新的氣電價格政策中，存量機組的電價按氣電聯(lián)動方式制定，新建9H機組全電量參與電力市場，執(zhí)行市場交易電價?？傮w來看，地方政府對氣電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動作用，體現(xiàn)了對清潔、低碳、靈活電源的支持，未來氣電價格機制仍將進一步完善。

1.3 工業(yè)領域

近些年，一系列持續(xù)的環(huán)保政策和綠色發(fā)展政策為工業(yè)領域天然氣替代煤炭提供了內(nèi)驅(qū)力，例如2013年《大氣污染防治行動計劃》、2018年《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》、能源消耗總量和強度“雙控”行動等。盡管天然氣相對煤炭難言經(jīng)濟性優(yōu)勢，但在強環(huán)保政策推動下，天然氣在陶瓷、玻璃、冶金、輕工業(yè)等工業(yè)部門得到了更加廣泛的應用。2020年，工業(yè)燃料用氣量超過1200億立方米，是近10年來增速最快的利用領域，工業(yè)燃料用氣占比達到約39%，成為中國第一大用氣領域。

1.4 交通領域

“十二五”時期是天然氣汽車發(fā)展的政策紅利期，在治理環(huán)境污染大背景下，國家把推廣天然氣汽車列入節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃中，地方政府紛紛出臺車輛購置補貼等專項支持政策，加之天然氣相對油品具有燃料經(jīng)濟性，天然氣汽車保有量大跨步提升，由2010年的約110萬輛增至2015年的500萬輛。2016年之后，各地區(qū)天然氣支持政策逐漸到期，大部分地區(qū)沒有新政策跟進。但液化天然氣（LNG）重型載貨車（重卡）發(fā)展勢頭仍然強勁，其原因一方面是LNG燃料的經(jīng)濟性優(yōu)勢，另一方面是更為嚴格的排放標準，例如2018年《重型柴油車污染物排放限值及測量方法（中國第六階段）》、2019年《柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》等，進一步加快了LNG重卡對柴油重卡的替代。壓縮天然氣（CNG）汽車方面，在國家大力支持新能源汽車發(fā)展、公交電動化、出租車電動化等政策導向下，近些年CNG汽車保有量已進入平臺期（見圖1）。

圖1 中國2010年以來天然氣汽車保有量

國家明確鼓勵天然氣在水運領域的應用。交通運輸部分別于2013年、2018年發(fā)布了《關(guān)于推進水運行業(yè)應用液化天然氣的指導意見》，提出了積極的發(fā)展目標，并出臺長江干線等LNG碼頭布局方案，推動基礎設施發(fā)展。國家海事局等部門就水上LNG加注作業(yè)的安全監(jiān)管等出臺相關(guān)辦法。2019年4月，交通部發(fā)布《關(guān)于LNG動力船試運行通過三峽船閘相關(guān)事項的通告》，允許LNG船舶通過三峽大壩，對LNG船舶發(fā)展是重要的政策突破?？傮w來看，LNG船舶政策大環(huán)境整體向好，但仍面臨監(jiān)管部門對安全性的認識不統(tǒng)一、船舶建造及加注等標準不完善、經(jīng)濟性相對較弱等現(xiàn)實問題，近幾年仍處于發(fā)展起步期?！半p碳”目標提出后，部分地區(qū)明顯加大了對LNG船的政策支持，例如近兩年廣東省允許LNG動力船舶優(yōu)先過閘，并對內(nèi)河船舶LNG動力改造給予補貼。

1.5 化肥化工領域

從歷次天然氣利用政策調(diào)整看，除天然氣制氫（尤其是可中斷用戶）屬于國家鼓勵的利用方向以外，以天然氣為原料的其他化工項目均屬于限制或禁止發(fā)展的利用領域。2017年《加快推進天然氣利用的意見》中也未提及天然氣化工。總體看，化肥化工不作為天然氣利用的鼓勵方向，國家給予該行業(yè)的補貼和優(yōu)惠政策已基本取消。2016年《關(guān)于推進化肥用氣價格市場化改革的通知》規(guī)定，全面開放化肥用氣價格。至此，化肥用氣價格的政府優(yōu)惠政策正式結(jié)束。

2 碳中和進程加快背景下國內(nèi)外天然氣利用趨勢演變

2.1 全球天然氣利用趨勢演變

從主要國家天然氣利用趨勢看，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，天然氣消費增長通常來自城市燃氣、工業(yè)等領域；此后，隨著城鎮(zhèn)化進程和工業(yè)化進程結(jié)束，發(fā)電成為推動天然氣利用規(guī)模進一步提升的重要動力。目前，發(fā)電用氣在全球天然氣消費結(jié)構(gòu)中的占比約為34%。

從部分典型機構(gòu)對中長期天然氣發(fā)展趨勢的展望來看[3-5]，它們對全球天然氣需求總量趨勢判斷基本一致，主要有以下幾方面。一是在“凈零”碳排放情景下，2030年前全球天然氣需求相對穩(wěn)健，較2020年小幅增長或基本持平，2030－2050年需求下降且幅度較大，國際能源署（IEA）、挪威船級社（DNV）、bp公司三家機構(gòu)預測降幅分別在-58%、-49%、-36%；二是“凈零”情景下，天然氣中長期需求較其他情景相對更低。根據(jù)國際能源署預測，“凈零”情景下，2050年全球天然氣需求較當前政策情景低66%（見圖2）。總體看，天然氣作為最清潔低碳的化石能源，全球范圍一定時期內(nèi)仍具較強需求韌性，但中長期在能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型中的不確定性較大。

圖2 三家機構(gòu)對中長期全球天然氣需求展望

從利用方向看，國際天然氣利用領域與國內(nèi)基本一致。在研究層面，國外機構(gòu)一般將化工領域用氣歸入工業(yè)用氣，主要探討建筑部門、工業(yè)部門、交通以及發(fā)電4大部門的用氣趨勢。其中，建筑部門用氣主要包括居民生活、采暖及商業(yè)用氣等，基本對應國內(nèi)城市燃氣。資料調(diào)研顯示，“凈零”情景下，全球天然氣需求呈現(xiàn)以下幾個趨勢[3-5]。

一是在分散式終端用能領域，天然氣需求將大幅下降。其中，建筑部門將成為用氣需求降幅最大的行業(yè)。國際能源署的“凈零”情景預計，從目前開始建筑用氣需求將持續(xù)下降，2050年將微乎其微，主要路徑是電氣化替代、低碳供暖等；工業(yè)部門用氣需求在2030年前基本持穩(wěn)，此后有所下降，特別是難以實現(xiàn)碳捕集、利用與封存（CCUS）的工業(yè)用氣需求將大幅下降[3]。

二是在規(guī)模利用領域，若能加快部署CCUS裝置，天然氣仍可以在較長時期發(fā)揮重要作用。機構(gòu)普遍預計全球氣電裝機在2030年前仍將小幅增長，此后逐步下降，在國際能源署“凈零”情景下，2050年將有超過1/4的氣電配備CCUS裝置。此外，天然氣制氫是綠氫大規(guī)模應用前重要的制氫方式之一，即使到2050年，天然氣制氫＋CCUS仍將在氫能供應中占有一席之地，原因是可再生能源發(fā)電量在一定時期內(nèi)難以完全滿足綠氫用電需求。bp公司認為，在“凈零”情景下，全球用于生產(chǎn)藍氫的天然氣消費量將大幅上升，并成為2030－2050年唯一保持增長的利用領域。

三是在遠洋運輸?shù)戎卸唐陔y以減排的領域，天然氣需求增長空間廣闊。挪威船級社認為，LNG在全球遠洋運輸領域的需求量將數(shù)倍增長，2040年成為遠洋運輸領域第一大燃料，此后隨著氫能等低碳燃料的應用，LNG需求將逐步下降。

2.2 中國天然氣利用趨勢演變

中國正處于開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，與西方發(fā)達國家相比，要以更短的時間實現(xiàn)碳中和的宏偉目標，勢必要走與發(fā)達國家不一樣的能源轉(zhuǎn)型道路。對中長期天然氣利用趨勢而言，多家機構(gòu)的研究也體現(xiàn)了國別差異。從機構(gòu)的觀點看，“碳達峰”階段中國天然氣需求持續(xù)較快增長，增速較“雙碳”目標提出前更高；2030－2040年是峰值平臺期，峰值區(qū)間整體在4400億～6500億立方米/年；2040－2060年，天然氣需求經(jīng)歷平臺期后呈下行趨勢，2060年需求整體在1500億～4100億立方米[6,7]。

就各領域的利用趨勢而言，中國與全球存在以下差異。

一是天然氣發(fā)電具有較大發(fā)展?jié)摿?。在?gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)背景下，中國天然氣發(fā)電裝機仍需要規(guī)模增長，這種趨勢有望延續(xù)較長時間。特別是隨著可再生能源占比迅速提升，電力系統(tǒng)靈活性資源緊缺程度將加劇[8]。各機構(gòu)在綜合考慮煤電靈活性改造、抽水蓄能、可調(diào)節(jié)水電、電化學儲能等多種提升靈活性的發(fā)展趨勢基礎上，認為調(diào)峰氣電仍具有較大發(fā)展?jié)摿Α＠?，國網(wǎng)能源研究院預計在深度脫碳情景下，氣電裝機將由目前約1億千瓦增至3億千瓦（見表1）。

表1 機構(gòu)對中國氣電裝機展望[8-11]

二是工業(yè)部門和城市燃氣的天然氣需求仍將有較大增幅，特別是2030年前，主要用于替代煤炭和滿足增量用能需求[6,7]。2020年中國工業(yè)部門用能總量中煤炭占比超過40%，工業(yè)用能需求將繼續(xù)增長至2025年后，天然氣替代煤炭將在減污降碳協(xié)同治理方面發(fā)揮積極作用。此外，中國建筑部門用能在2035年前都將保持較快增長，在居民生活及采暖等領域，天然氣是推進城鄉(xiāng)建設綠色低碳轉(zhuǎn)型、助力農(nóng)村用能清潔化的優(yōu)質(zhì)能源。但是長期看，隨著電氣化進程加快、可再生與地熱等低碳供暖方式規(guī)模化發(fā)展等，這些領域的用氣需求將呈下降趨勢。

3 “雙碳”目標下中國天然氣利用政策思考與建議

天然氣供給安全性、經(jīng)濟性及與新能源發(fā)展融合性是“雙碳”目標下中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)，也是影響天然氣利用方向及相關(guān)政策取向的關(guān)鍵因素。

首先，保障供氣安全是天然氣利用政策體系構(gòu)建的首要考量。對此，需要圍繞需求側(cè)進一步加強政策引導?！半p碳”目標下，天然氣將在中國能源體系中發(fā)揮更加重要的作用，與此同時，資源稟賦決定了中國仍需要在開放的全球市場條件下實現(xiàn)天然氣的規(guī)模利用。作為全球第一大天然氣進口國，中國天然氣資源引進面臨愈加復雜多變的市場環(huán)境和地緣政治因素。2021年下半年以來持續(xù)發(fā)酵的歐洲能源危機本質(zhì)是天然氣危機，既彰顯了能源轉(zhuǎn)型過程中低碳化石能源的重要性，也警示依賴國際資源的消費國需要高度重視供應安全。對中國天然氣行業(yè)而言，在堅決夯實自主保障能力的基礎上，需要重視需求側(cè)引導和優(yōu)化，努力構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、節(jié)能高效、富有彈性的需求側(cè)，打造供需協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)鏈。

第二，經(jīng)濟性是實現(xiàn)天然氣有效利用及產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的前提。當前中國天然氣經(jīng)濟性利用面臨幾方面的挑戰(zhàn)。一是隨著天然氣對外依存度逐步升高，國際油氣價格波動對中國天然氣供應成本影響加大，中國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)鏈價格體系尚不能保障高成本氣源利用的經(jīng)濟性。二是目前中國仍缺乏促進天然氣與新能源融合發(fā)展的市場機制。目前各地天然氣發(fā)電價格矛盾主要依靠地方財政支持疏導，江蘇、浙江、上海等地都出臺了兩部制電價保障燃機的基本生存。隨著中國電力市場化改革深入推進，迫切需要完善頂層設計，通過電力市場、容量市場、碳排放權(quán)交易市場等發(fā)揮協(xié)同作用，有效促進靈活低碳電源的建設并保障其健康發(fā)展。國家發(fā)改委2022年出臺的《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機制和政策措施的意見》已提出，要完善支持天然氣調(diào)峰機組等調(diào)節(jié)性電源運行的價格補償機制。三是在內(nèi)河、沿海及遠洋等船運領域，天然氣是新能源實現(xiàn)規(guī)模應用前最具比較優(yōu)勢的燃料。LNG動力船舶與燃油船相比，可實現(xiàn)減污降碳，但由于經(jīng)濟性相對較弱，需要在一定時期內(nèi)給予政策支持。

第三，以“雙碳”目標為導向，促進天然氣與新能源融合發(fā)展是未來核心方向。中國深入開展大氣污染治理以來，天然氣依托其綠色環(huán)保的優(yōu)勢，以對高污染燃料的“清潔替代”為主線，形成了規(guī)?；嵘睦泌厔荨Ｔ凇半p碳”目標下，天然氣需要進一步發(fā)揮其低碳、靈活等多元優(yōu)勢，利用方向由“清潔替代”擴展至“減污降碳協(xié)同替代、支撐新能源規(guī)模發(fā)展”，最終實現(xiàn)“集中式利用深度降碳”，有效支撐中國能源轉(zhuǎn)型。特別是中國要構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，高比例可再生能源并網(wǎng)及負荷尖峰常態(tài)化下需要大幅提升系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)能力，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》明確提出了到2025年靈活調(diào)節(jié)電源占比達到24%左右的目標。目前中國抽水蓄能、氣電這兩種靈活性電源占總裝機的比重僅為6%，遠低于西班牙（31%）、美國（47%）、德國（19%）等[12]國家。當前，電化學儲能仍處于商業(yè)化初期，有待技術(shù)、經(jīng)濟、安全性等方面的進一步改善；煤電靈活性改造一是調(diào)節(jié)能力不及調(diào)峰氣電，二是無法解決碳排放問題[13]。抽水蓄能、氣電等大型可控低碳靈活性電源的發(fā)展仍至關(guān)重要[8]。因此，政策體系應鼓勵天然氣在供氣安全有保障的前提下用以支撐新能源發(fā)展，促進天然氣與新能源高質(zhì)量融合利用。

綜上，在“雙碳”目標戰(zhàn)略指引下，安全性、經(jīng)濟性、融合性是新形勢下中國天然氣利用的關(guān)鍵詞。結(jié)合中國當前的天然氣利用政策體系及“雙碳”目標下天然氣的戰(zhàn)略發(fā)展方向，提出以下相關(guān)建議。

一是進一步明確天然氣優(yōu)化利用政策導向。在碳達峰階段，以國務院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》為綱領，在優(yōu)先保障居民用氣的基礎上，重點推動天然氣調(diào)峰發(fā)電、天然氣分布式供能、交通用氣等領域。二是鼓勵“地熱＋天然氣”等以天然氣為補充的低碳供暖模式應用，緩解天然氣調(diào)峰壓力。三是進一步完善促進天然氣與新能源融合發(fā)展的機制設計與配套政策。鼓勵作為靈活調(diào)節(jié)電源的天然氣發(fā)電項目建設，有效支撐新能源規(guī)模發(fā)展。在能源及電力發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)政策中制定較為積極的氣電發(fā)展目標，鼓勵各地方出臺相應的電價等配套政策，鼓勵以中長期供氣合約等方式保障氣電項目供氣穩(wěn)定。四是加大對水運行業(yè)應用LNG的政策支持。相關(guān)部門盡快統(tǒng)一對LNG水運應用安全性的認識，合理制定LNG安全監(jiān)管規(guī)則，完善船舶建造、加注等相關(guān)設計標準，明確船用LNG加注站的建設審批程序和管理主體，加快推動加注站建設，鼓勵各級政府在一定時間段內(nèi)出臺船舶購置（改造）補貼、LNG動力船優(yōu)先過閘、減免過閘費等配套政策。