胡 祺，魏 欣

云南民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院（人民武裝學(xué)院），云南 昆明 650500

一、引言

習(xí)近平總書記在新發(fā)展理念中關(guān)于綠色發(fā)展所發(fā)表的講話中強(qiáng)調(diào)：“要正確處理發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，在生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革方面先行先試，把提出的行動(dòng)計(jì)劃扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)到行動(dòng)上，實(shí)現(xiàn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)”①。這為我國生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。

產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代西方發(fā)達(dá)國家的綠色運(yùn)動(dòng)，因其前瞻性和必要性使越來越多的學(xué)者和機(jī)構(gòu)加入到這場運(yùn)動(dòng)的研究行列當(dāng)中，迅速擴(kuò)展為全球性運(yùn)動(dòng)，成為許多學(xué)科研究的對(duì)象，綠色發(fā)展又是這場運(yùn)動(dòng)中的重點(diǎn)，并進(jìn)而成為熱點(diǎn)②。綠色運(yùn)動(dòng)對(duì)中國也頗有影響，當(dāng)今我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展。云南省對(duì)普洱市全國唯一一個(gè)綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)，就是一個(gè)具體的生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革實(shí)踐，也是云南省對(duì)普洱市的發(fā)展定位，并已實(shí)踐數(shù)年，現(xiàn)有必要對(duì)其進(jìn)行全面的調(diào)查和研究。探究地方政府在政策執(zhí)行中把握原則性和靈活性的基礎(chǔ)上在哪些方面靈活執(zhí)行政策?哪些方面存在哪些不足？

二、理論框架

（一）政策分析模型簡介

威廉·鄧恩的政策分析方法是一套關(guān)于創(chuàng)造、批判、評(píng)估和交流政策相關(guān)知識(shí)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序。描述性和規(guī)范性是其兩大特征，借助多視角、指標(biāo)和數(shù)據(jù)等方法對(duì)政策進(jìn)行多元化和系統(tǒng)化的分析。分析方法的靈活性與交叉性與公共政策學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)契合，并也能全面的、系統(tǒng)的從多個(gè)維度解釋政策靈活執(zhí)行的內(nèi)在邏輯和外在動(dòng)因。政策分析模型以政策問題為導(dǎo)向?qū)栴}構(gòu)建、預(yù)測、建議、監(jiān)控和評(píng)價(jià)作為五個(gè)基本程序，通過五個(gè)基本程序的作用來闡述政策前景、政策行動(dòng)、政策結(jié)果和政策績效所受的影響，并將政策問題貫穿于整個(gè)政策過程中。

我國關(guān)于鄧恩的政策分析方法模型的運(yùn)用較少，常見的政策分析模型通常用于政策情景的研究，例如“問題界定”和“政策情景”的構(gòu)建。通過對(duì)政策過程的描述性分析，將政策環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的影響方面進(jìn)行研究，借助此模型來探究政策執(zhí)行偏差的形成原因和政策中利益相關(guān)者對(duì)于政策執(zhí)行偏差有何影響。目前，運(yùn)用政策分析模型對(duì)于政策變通中靈活執(zhí)行的研究甚少，能搜尋的高質(zhì)量文獻(xiàn)幾乎空白。

（二）政策分析模型的本土化修正

公共政策模型的本土化修正或改良是國內(nèi)研究學(xué)者均無法回避的話題，基于西方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治制度所建立的政策分析模型，運(yùn)用于我國政策實(shí)踐必須根據(jù)我國實(shí)際情況取其精華去其糟粕，用馬克思主義的思想作為指導(dǎo)，結(jié)合中國實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行本土化修正。在此過程中也不能太過于強(qiáng)調(diào)本土化而造成我國公共政策分析的“孤芳自賞”的局面③，應(yīng)當(dāng)正確處理好國際化和中國化的關(guān)系，把握世界政策知識(shí)，講好中國政策故事。

我國的公共政策實(shí)踐同樣以問題為導(dǎo)向所采取的一系列措施，但值得注意的是，區(qū)別于西方公共政策以“成本—收益”作為首要的價(jià)值取向。我國公共政策更加注重于“以人民為中心”的政策意蘊(yùn)，以人為本是我國公共政策的主要特點(diǎn)，也是目前我國公共政策的政策圖景。結(jié)合我國公共政策的價(jià)值取向，故將鄧恩的政策分析模型中“政策績效”環(huán)節(jié)修改為“政策福祉”。又因本研究的研究對(duì)象為普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)的政策靈活執(zhí)行研究，故將“政策行動(dòng)”修改為“政策靈活執(zhí)行”，修正后的政策分析模型如圖1。

圖1 修正后的政策分析模型

三、政策分析模型下試驗(yàn)示范區(qū)政策靈活執(zhí)行分析

人們將政策問題納入認(rèn)識(shí)體系中進(jìn)行加工并得出結(jié)果，這種政策建構(gòu)的過程就叫做政策分析④，然而因個(gè)人素質(zhì)和知識(shí)文化背景差異，這種政策分析往往會(huì)出現(xiàn)帶有主觀經(jīng)驗(yàn)的“個(gè)性”而難以體現(xiàn)“共性”。運(yùn)用政策分析模型對(duì)公共政策進(jìn)行分析，其本質(zhì)上是個(gè)人知識(shí)體系同世界政策理論的充分對(duì)話，也是個(gè)性與共性的對(duì)立統(tǒng)一。

政策靈活執(zhí)行本質(zhì)上是對(duì)政策“再創(chuàng)新”的過程，“貌離神合”的政策靈活性執(zhí)行符合國家、地方政府利益也符合人民的利益。當(dāng)三者耦合再加之“自下而上”的政策試驗(yàn)內(nèi)在動(dòng)力，因地制宜的將政策執(zhí)行和政策環(huán)境聯(lián)系并形成互動(dòng)。本文運(yùn)用政策分析模型從政策問題、政策前景、政策靈活性執(zhí)行、政策結(jié)果和政策福祉五個(gè)維度闡述政策主體如何通過靈活的問題構(gòu)建、預(yù)測、建議、監(jiān)測和評(píng)價(jià)來有效銜接政策過程。

（一）政策問題

問題構(gòu)建。公共政策是以問題為導(dǎo)向而采取的一系列措施。問題構(gòu)建的核心是“問題界定”，作為系統(tǒng)議程和政府議程的區(qū)別，“問題界定”體現(xiàn)出決策者或決策系統(tǒng)的專業(yè)性。系統(tǒng)議程由群眾或社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)并提出問題，受限于知識(shí)文化水平，系統(tǒng)議程通常提出模糊性描述的問題，并不具備問題界定功能。而政府議程中的政府工作者和技術(shù)人員，通過對(duì)問題系統(tǒng)的調(diào)查和規(guī)范的描述梳理后，將政策問題提上議程。

在政策問題上，普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)的建設(shè)中，問題導(dǎo)向也很明確，其核心是探索一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的綠色經(jīng)濟(jì)體道路。但在實(shí)踐過程中卻有一個(gè)核心問題界定比較模糊，綠色經(jīng)濟(jì)究竟是以GDP還是GEP作為政策目標(biāo)。若以前者作為政策目標(biāo)，根據(jù)云南省2012-2020年的GDP統(tǒng)計(jì)結(jié)果，普洱市GDP連續(xù)8年位居全省第10，在增速上也和其他市區(qū)和自治區(qū)基本一致，政策福祉難免會(huì)掛上一個(gè)問號(hào)。創(chuàng)新核算機(jī)制，實(shí)行GDP、GEP雙核算的機(jī)制給出了這個(gè)問題的答案，也為政策靈活執(zhí)行埋下伏筆。

（二）政策前景

政策預(yù)測。目前國內(nèi)對(duì)于政策預(yù)測的研究基本屬于智庫或思想庫的研究范圍。公共政策是一門新興的交叉學(xué)科，對(duì)于政策預(yù)測的研究方法以往都是參照過往實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)政策前景做出判斷?！敖?jīng)驗(yàn)主義”的政策預(yù)測往往因?yàn)槠淇茖W(xué)性和合理性飽受詬病。在西方“循證決策”運(yùn)動(dòng)的影響和我國加快智庫建設(shè)的背景下，國內(nèi)的政策預(yù)測開始引入其他社會(huì)科學(xué)的研究方法，例如統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)測?！皩?shí)證主義”的研究因?yàn)槠溥B續(xù)性和系統(tǒng)性而逐漸取代“經(jīng)驗(yàn)主義”。普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)的政策預(yù)測并沒有體現(xiàn)出太多的靈活性，主要原因有以下兩點(diǎn)：一是政策制定時(shí)智庫并不成熟，相關(guān)的第三方政策預(yù)測部門沒有成立；二是相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)并沒有達(dá)到能科學(xué)預(yù)測的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一些數(shù)學(xué)模型和建模軟件的運(yùn)用不夠熟練。

在政策前景上，雖然沒有科學(xué)的預(yù)測機(jī)制，但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)越的自然條件，政策執(zhí)行的環(huán)境為政策靈活執(zhí)行提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。關(guān)于政策前景的考量，本文嘗試從政策試點(diǎn)的選取這一角度進(jìn)行論述。改革開放后我國“摸著石頭過河”的先試驗(yàn)——后擴(kuò)散的政策擴(kuò)散形式廣泛運(yùn)用于全國。政策試點(diǎn)的選取上，通常從最可能成功的地方進(jìn)行試驗(yàn)，例如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試點(diǎn)選取，并沒有選在農(nóng)場制為主的黑龍江省邊境地區(qū)，因?yàn)榘不帐【邆鋵?shí)施政策試驗(yàn)的政策環(huán)境基礎(chǔ)。所以，普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)的政策前景，是具備政策試驗(yàn)基礎(chǔ)和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的良好前景。

（三）政策靈活執(zhí)行

政策建議。建議是影響政策制定和執(zhí)行的主要因素，國家發(fā)改委組成的專家團(tuán)曾3次到訪普洱實(shí)地考察的調(diào)研，從而給出的批復(fù)中包含17條政策。這種自上而下的政策建議在政策靈活執(zhí)行中體現(xiàn)出極強(qiáng)的原則性，只有吃透上級(jí)政策才能靈活的制定出地方政策，避免出現(xiàn)“土政策”和“象征性”政策的出臺(tái)。中央、地方和人民三種利益的沖突和調(diào)和是政策變通的首要因素。

在政策靈活執(zhí)行上，靈活執(zhí)行屬于政策變通中正確的政策變通模式，區(qū)別于“象征性”執(zhí)行，政府在選擇作為或者不作為時(shí)并不完全具備自由裁量權(quán)，但在選擇性執(zhí)行時(shí)又充分體現(xiàn)了自由裁量權(quán)。當(dāng)中央政府和地方政府利益發(fā)生沖突時(shí)，地方政府通常存在“上有政策，下有對(duì)策”的惰性執(zhí)行，使得政策勢(shì)能逐漸減弱，有的政策也就不了了之，這種惰性執(zhí)行既浪費(fèi)了政策資源，也降低了政府的公信力。資源整合和利益調(diào)節(jié)是政策靈活性執(zhí)行的源動(dòng)力，合理范圍內(nèi)的靈活變通既符合國家利益也符合人民利益。在對(duì)普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)政策文本中關(guān)于“三農(nóng)”基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)等措施，與新發(fā)展理念和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度契合，政策靈活執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和時(shí)事條件均具備。

（四）政策結(jié)果

政策監(jiān)測。在政策執(zhí)行過程中，監(jiān)測可以很好的起到控制作用，矯正政策執(zhí)行偏差、調(diào)節(jié)政策參數(shù)并保證政策能夠按照既定的目標(biāo)執(zhí)行。目前國內(nèi)的政策監(jiān)測主要有政府內(nèi)部監(jiān)測和第三方評(píng)估兩種模式，政府內(nèi)部監(jiān)測可以及時(shí)的發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中遇到的問題和阻力，漸進(jìn)調(diào)整政策方針，有效化解多元政策主體之間的目標(biāo)沖突和利益矛盾。第三方評(píng)估能夠更加客觀和科學(xué)的評(píng)估政策執(zhí)行的效果保證政策產(chǎn)出。兩種監(jiān)測方式都能側(cè)面體現(xiàn)出政策執(zhí)行過程中的靈活性和變通性。

在政策結(jié)果上，試驗(yàn)示范區(qū)已經(jīng)通過了專家團(tuán)的評(píng)估并由試驗(yàn)示范區(qū)向示范區(qū)轉(zhuǎn)變。但我們通過對(duì)政策文本分析發(fā)現(xiàn)，云南省政府下達(dá)的《規(guī)劃》對(duì)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)的政策工具組合方面造成了一定影響。通過對(duì)省級(jí)批復(fù)的政策文本中27條政策的政策工具組合中發(fā)現(xiàn)，供給型政策11條、環(huán)境型政策15條和需求型政策1條，需求側(cè)的薄弱導(dǎo)致整個(gè)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)中的省級(jí)政府提供的拉力不足。再加之普洱市當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要是以農(nóng)業(yè)為主的單一性經(jīng)濟(jì)，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不均衡。

（五）政策福祉

政策評(píng)價(jià)。或稱為政策評(píng)估，在此模型中的評(píng)價(jià)主要指事后評(píng)估，對(duì)政策執(zhí)行的效果進(jìn)行全方位的考量。在此模型中，本文重點(diǎn)論述對(duì)于利益相關(guān)者的考量來塑造政策福祉。關(guān)于綠色和經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向在問題界定時(shí)已經(jīng)回答，故從中央利益、地方利益和人民福祉三個(gè)角度來分析政策的效果。從中央利益來看，地方自下而上的政策試驗(yàn)可以為政策擴(kuò)散提供一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，拓寬政策溪流的廣度和深度，在機(jī)制體制創(chuàng)新方面摸索如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色生態(tài)的關(guān)系；從地方利益來看，已經(jīng)積累了一定的綠色發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和環(huán)境基礎(chǔ)，加之新發(fā)展理念的貫徹落實(shí)和地方自主變革的愿望，此政策符合地方利益和發(fā)展需求；從人民福祉來看，綠色經(jīng)濟(jì)政策堅(jiān)持事實(shí)和價(jià)值的統(tǒng)一，負(fù)氧離子和各種生態(tài)指標(biāo)上與人民幸福指數(shù)高居全省前列，政策效果不言而喻。

在政策福祉上，應(yīng)區(qū)別于不同歷史時(shí)期進(jìn)行比較，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的大環(huán)境下尋求可持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展方式是政策初衷。在鄧恩提出的三種評(píng)價(jià)方式中，偽評(píng)價(jià)、正式評(píng)價(jià)和決策理論評(píng)價(jià)，均采用描述性的方法來獲取政策過程信息。以“過程中的知識(shí)”來進(jìn)行描述性的評(píng)價(jià)，前兩者均為公開透明的政策福祉評(píng)價(jià)方式，決策過程通常被學(xué)界稱之為政策過程的“黑箱”。決策者對(duì)于政策溪流中方案的選取，受個(gè)人綜合素質(zhì)和利益相關(guān)方博弈影響，最終與政治系統(tǒng)交互而形成的決策，決策從源頭上影響著政策初衷和實(shí)際福祉。這一點(diǎn)上普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)政策的決策價(jià)值取向明確，政策預(yù)期福祉符合人民的利益。

四、建議與展望

（一）政策建議

1.持續(xù)深化綠色體制機(jī)制改革

目前綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)已經(jīng)完成，由試驗(yàn)示范區(qū)向示范區(qū)轉(zhuǎn)變，政策并沒有終結(jié)，政策主體和政策價(jià)值取向沒有發(fā)生改變，屬于政策接續(xù)。在已經(jīng)取得一定成績的情況下，夯實(shí)成果并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以便于政策的推廣和擴(kuò)散，但在綠色體制機(jī)制上并沒有完全突破固有的綠色經(jīng)濟(jì)制度籠子。在貫徹新發(fā)展理念的大背景下把握綠色發(fā)展，結(jié)合十九大報(bào)告中生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)論述，把握好綠色經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展方向，政策持續(xù)漸進(jìn)變革。在綠色體制機(jī)制改革中應(yīng)重點(diǎn)提高各職能部門間的協(xié)同效率、優(yōu)化政策資源配置、細(xì)化政策責(zé)任，處理好政府于市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場對(duì)資源配置起決定性的作用，建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，鼓勵(lì)綠色創(chuàng)新發(fā)展和綠色新政的施行。

2.優(yōu)化政策工具組合

通過對(duì)2012-2020年間地方政府出臺(tái)的《規(guī)劃》《方案》等8份政策文本的研究，筆者運(yùn)用Rothwell&Zegveld的政策工具分類方法將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，三種市場化的政策工具類型。通過研究發(fā)現(xiàn)政策文本中政策工具的組合結(jié)構(gòu)不均衡，環(huán)境型政策工具過溢導(dǎo)致市場對(duì)政策效果的影響過大，對(duì)政策客體的公平性和合理性不足；需求型政策工具薄弱導(dǎo)致整個(gè)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)的內(nèi)生性拉力不足。對(duì)次級(jí)政策工具的使用上，科技和人才培養(yǎng)工具運(yùn)用甚少，造成綠色產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)產(chǎn)出較低和一定程度的人才流失。政策性金融工具使用較少，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力不足，創(chuàng)新成果甚微。在海外交流和貿(mào)易管制工具受限于疫情影響，呈現(xiàn)出互動(dòng)性不足、貿(mào)易交流減少等特點(diǎn)。后疫情時(shí)代如何運(yùn)用好區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）和“一帶一路”的政策紅利也是綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)所需思考的問題。

3.建立科學(xué)的政策評(píng)估機(jī)制

科學(xué)的政策評(píng)估系統(tǒng)需要高質(zhì)量的智庫或思想庫來支撐。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出：“加快中國特色智庫建設(shè)”。智庫對(duì)于政策評(píng)估有著更加客觀和中立的立場，科學(xué)的評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)引入更多的社會(huì)科學(xué)評(píng)估方法，比如計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估和統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)估。建立“反事實(shí)”框架，運(yùn)用“因果推斷”的評(píng)估邏輯是普洱市甚至更多政策試點(diǎn)需要考慮的方向。碎片化的信息和間斷性的數(shù)據(jù)已經(jīng)不能滿足公共政策評(píng)估的發(fā)展需求，未來的政策評(píng)估應(yīng)該是基于大數(shù)據(jù)的連續(xù)性的評(píng)估方式。對(duì)政策效果的評(píng)估也不能停留在政策執(zhí)行后的一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該長遠(yuǎn)的、階段性的進(jìn)行評(píng)估。例如對(duì)于GEP的核算不僅僅是停留在表面上的數(shù)字，對(duì)于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)所呈現(xiàn)出的潛力是巨大的，具有很強(qiáng)的正外部性。

（二）未來展望

綜上所述，普洱市綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)的建設(shè)，政策是帶有首創(chuàng)性和原創(chuàng)性的政策試點(diǎn)標(biāo)識(shí)。在政策制定和執(zhí)行當(dāng)中，也有充分理由的自然資源優(yōu)勢(shì)，因時(shí)因地制宜，在吃透上級(jí)政策的原則下靈活變通執(zhí)行，為其他地區(qū)政策執(zhí)行和試點(diǎn)建設(shè)上提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)政策試驗(yàn)得出具體政策參數(shù)和政策經(jīng)驗(yàn)可運(yùn)用于其他地方發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)作參考。未來我國在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，會(huì)制定出更多的綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和方針，政策過程會(huì)更加規(guī)范。在強(qiáng)力“循證決策”驅(qū)使下的決策系統(tǒng)，將會(huì)愈發(fā)科學(xué)，智庫建設(shè)更具中國化和專業(yè)化，對(duì)未來我國公共政策學(xué)科體系的建設(shè)提供保障。

注釋：

①習(xí)近平.完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念確保“十四五”時(shí)期我國開好頭起好步[N].人民日?qǐng)?bào),2021-01-29.

②皮爾斯.綠色經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書[Z].1989.

③陳振明.中國政策科學(xué)的話語指向[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014，(05):26-32.

④向玉瓊.走向行動(dòng)主義：建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的政策分析范式[J].理論與改革，2022，(02):143-155.