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國家公園建設(shè)中社區(qū)參與模式:現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)踐進(jìn)路

2022-10-14 08:30耿松濤張鴻霞
關(guān)鍵詞:公園居民社區(qū)

耿松濤 張鴻霞

(1.海南大學(xué) 旅游學(xué)院,海南 ???570228;2.新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830012)

為深入面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想,建設(shè)國家公園成為一項(xiàng)越來越重要的戰(zhàn)略任務(wù)。現(xiàn)階段,國家公園建設(shè)被稱為“國之大者”。因此,如何建設(shè)我國國家公園,逐漸成為學(xué)者深入研究的熱點(diǎn)話題。但我國國家公園建設(shè)起步晚,2015年才開始進(jìn)行體制試點(diǎn),截至2019年共設(shè)立了十個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū),到2021年正式批復(fù)設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山作為第一批國家公園。近年來,各領(lǐng)域?qū)W者對(duì)國家公園建設(shè)的探索集中于經(jīng)驗(yàn)借鑒,主要包括借鑒美國、加拿大、澳大利亞等國的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),在此基礎(chǔ)上,對(duì)我國國家公園的管理體制[1-3]、生態(tài)保護(hù)[4-5]、資金保障[6]等展開了系列研究。

然而,部分居民仍居住在我國國家公園一般保護(hù)區(qū)及周邊范圍內(nèi),為更好地推進(jìn)國家公園建設(shè),正確處理人地矛盾、引導(dǎo)社區(qū)居民參與是現(xiàn)階段面臨的重要問題,這也引起了學(xué)界的普遍關(guān)注[7-9]。有效的社區(qū)參與機(jī)制是我國國家公園建設(shè)的重要任務(wù),是實(shí)現(xiàn)國家公園長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵所在[10]。綜上,為充分協(xié)調(diào)國家公園生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量利用之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,本研究以關(guān)注居民發(fā)展利益為基點(diǎn),分析社區(qū)參與現(xiàn)狀,探索國家公園建設(shè)中社區(qū)參與模式的實(shí)踐路徑。

一、社區(qū)參與面臨的形勢(shì)與難題

(一)復(fù)雜的社區(qū)背景因素

我國首批國家公園面積大、范圍廣,五大國家公園的保護(hù)面積累計(jì)達(dá)23萬平方公里。國家公園往往跨越不同等級(jí)的行政管理,而各地區(qū)對(duì)社區(qū)及村落的管理方式存在差異,從而導(dǎo)致了公園內(nèi)的社區(qū)發(fā)展極不平衡,加之受自然環(huán)境、歷史人文等資源稟賦和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多重因素影響,我國國家公園社區(qū)背景十分復(fù)雜。

第一,國家公園面積大,社區(qū)居民分布分散。2021年正式設(shè)立的首批國家公園,面積涉及我國青海、西藏、四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江、海南、福建、江西等10個(gè)省份,是現(xiàn)階段面積最大的自然保護(hù)地類型。由于我國人口多、分布廣,國家公園一般保護(hù)區(qū)內(nèi)仍然有部分居民居住。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國國家公園總面積達(dá)23萬平方公里,公園范圍內(nèi)及周邊共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過200個(gè),行政村數(shù)量350多個(gè),社區(qū)常住人口超30萬,社區(qū)人口分布分散(表1)。同時(shí),國家公園的劃定通常包含多片區(qū)域,在原有國家級(jí)、省級(jí)森林公園或景區(qū)等的基礎(chǔ)上進(jìn)行確立,所含范圍甚廣,所含保護(hù)地類型甚多,如三江源國家公園包括瀾滄江源、黃河源、長江源園區(qū),海南熱帶雨林國家公園包括尖峰嶺、霸王嶺、鸚哥嶺、黎母山、五指山等多處區(qū)域。另外,我國國家公園體制試點(diǎn)區(qū)情況類似。錢江源作為我國首批國家公園體制試點(diǎn)之一,其內(nèi)部自然村落眾多,4500公頃的范圍內(nèi)分布著64個(gè)自然村,常住人口卻僅6835人[11]。社區(qū)及村落眾多且分散分布的狀況,為我國國家公園的集中統(tǒng)一管理造成了多重困難。

表1 我國國家公園社區(qū)情況統(tǒng)計(jì)(1)數(shù)據(jù)來源:國家公園管理局官網(wǎng)http://www.forestry.gov.cn/main/586/20211013/084838636866181.html,我國五大國家公園官網(wǎng),國家公園各自相關(guān)規(guī)劃文件,等等。

第二,社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源既是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,又是當(dāng)?shù)貜V大農(nóng)牧民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)[12]。居民生活保障來源于周邊環(huán)境,居民長期從周邊環(huán)境中獲取資源,主要以種植、砍伐、捕獵、采礦為主的初級(jí)生產(chǎn)方式謀生,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不高,沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)體系,另外隨著三江源保護(hù)力度的不斷加強(qiáng),保護(hù)區(qū)過多地強(qiáng)調(diào)生態(tài)而逐漸淡化對(duì)社區(qū)群眾利益的關(guān)注,社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨新困難、新挑戰(zhàn),社區(qū)居民的生活保障也成為新問題。由于社區(qū)居民對(duì)自然環(huán)境的依存度較強(qiáng),當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一[13],社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比城鎮(zhèn)落后是現(xiàn)階段我國國家公園自然保護(hù)地存在的重大現(xiàn)實(shí)困境,這影響了國家公園的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三,社區(qū)居民受教育程度低。發(fā)展環(huán)境是教育水平的重要影響因素,國家公園范圍內(nèi)及周邊的社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平落后勢(shì)必會(huì)造成居民生活、教育水平的落后。根據(jù)調(diào)研,我國神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)區(qū)中,接受調(diào)查的177名原住民中有62.15%的居民學(xué)歷在初中以下[14]。筆者根據(jù)實(shí)地訪談研究歸納得出,由于社區(qū)地處偏僻,交通不便,以及生活環(huán)境與生存壓力的影響,當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃接邢?,其中,社區(qū)居民多為小學(xué)或初級(jí)學(xué)歷水平,高中畢業(yè)人群稀少,甚至存在部分從未受過基礎(chǔ)教育的老年群體。國家公園社區(qū)居民受教育程度普遍不高,導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)保意識(shí)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展意識(shí)較弱,對(duì)國家公園的建設(shè)與保護(hù)缺乏參與積極性,給國家公園的建設(shè)帶來了一定困難。

(二)社區(qū)參與現(xiàn)存的系列難題

新時(shí)代背景下,我國國家公園建設(shè)面臨社區(qū)背景復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)落后、居民受教育程度低、生產(chǎn)生活方式落后等一系列現(xiàn)實(shí)困境,同時(shí),這些因素也導(dǎo)致國家公園社區(qū)參與面臨許多亟須解決的難題。

第一,社區(qū)參與國家公園建設(shè)的渠道短缺。2021年我國國家公園結(jié)束部分試點(diǎn)進(jìn)入首批正式建設(shè)期,但國家公園社區(qū)參與仍處于不斷探索當(dāng)中。國外研究表明,給予居民更多的就業(yè)權(quán)利,有助于提高社區(qū)參與積極性[15],然而我國現(xiàn)有社區(qū)參與國家公園建設(shè)的方式存在諸多問題,主要是政府組織社區(qū)居民從事接待、保潔、表演、安保等一些非技術(shù)性工作,居民收入少,并未充分體現(xiàn)社區(qū)居民價(jià)值,難以使居民形成對(duì)國家公園的歸屬感,居民缺乏主人翁意識(shí)[16]。針對(duì)國家公園社區(qū)參與問題,國內(nèi)學(xué)者表示居民參與渠道非常重要,通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn),我國可采取生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、社區(qū)扶貧、社區(qū)旅游等方式[17]落實(shí)居民參與,但在具體實(shí)踐過程中,豐富的社區(qū)參與渠道并未全面實(shí)現(xiàn),我國個(gè)別國家公園體制試點(diǎn)區(qū)存在的居民參與,多以單一的政府安排為主導(dǎo),不能充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠概c價(jià)值,不能適應(yīng)社區(qū)現(xiàn)狀。我國絕大多數(shù)國家公園仍存在社區(qū)參與渠道嚴(yán)重短缺的問題。

第二,社區(qū)參與國家公園建設(shè)的積極性不高。其一,周邊社區(qū)居民的生計(jì)對(duì)自然資源的依賴一定程度上與國家公園保護(hù)目標(biāo)存在沖突[18],保護(hù)國家公園往往導(dǎo)致社區(qū)本身利益被忽視,居民參與國家公園建設(shè)的積極性降低。其二,我國國家公園在規(guī)劃過程中涉及土地、資源權(quán)屬劃分,但存在對(duì)居民相關(guān)配套設(shè)施考慮不全、社區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制不完善、對(duì)當(dāng)?shù)亻_拓新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式支持力度不到位等問題,造成當(dāng)?shù)鼐用瘳F(xiàn)有收益與之前收益相差較大,導(dǎo)致部分社區(qū)對(duì)國家公園建設(shè)產(chǎn)生排斥或抵觸,進(jìn)一步降低了其參與保護(hù)區(qū)建設(shè)的積極性[19]。

第三,社區(qū)居民參與特許經(jīng)營的能力有限。我國國家公園提倡建立特許經(jīng)營機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公園“自身造血”,而類比不同類型的自然保護(hù)地,研究表明,參與能力是決定山區(qū)社區(qū)居民能否參與森林旅游的重要條件[20],國家公園周邊社區(qū)居民作為參與當(dāng)?shù)靥卦S經(jīng)營活動(dòng)的部分群體之一,其參與能力也直接決定了國家公園社區(qū)參與能否實(shí)現(xiàn)和特許經(jīng)營活動(dòng)的質(zhì)量。由于我國社區(qū)居民受教育程度低,缺乏專業(yè)知識(shí),未受專業(yè)環(huán)保能力訓(xùn)練,社區(qū)居民并不能勝任許多國家公園建設(shè)中的工作,加上部分社區(qū)居民觀念較為落后,公園的建設(shè)在一定程度將改變社區(qū)居民的生活環(huán)境與生存方式,這導(dǎo)致社區(qū)居民并不完全認(rèn)同國家公園管理與保護(hù)中的許多做法,從而也不能充分展現(xiàn)其參與能力,造成居民參與國家公園特許經(jīng)營活動(dòng)能力有限。

第四,社區(qū)居民的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。我國國家公園周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件有限,發(fā)展方式單一,居民生活和生存所依賴的途徑較少,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)面臨較為嚴(yán)重的生存壓力,因此在國家公園建設(shè)與管理過程中,居民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng),他們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的興趣超過對(duì)公園的生物多樣性的保護(hù),當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)往往考慮更多的是公園開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益及商業(yè)機(jī)會(huì)[21]。此外,很多當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)都是一些相對(duì)較小的鄉(xiāng)村社區(qū),他們通常受到教育水平的限制,不能對(duì)國家公園規(guī)劃提出正確的判斷[22],也缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性利用的思考。社區(qū)居民消極的環(huán)境保護(hù)意識(shí)往往阻礙我國國家公園的快速發(fā)展和建設(shè)。因此,在缺乏外界引導(dǎo)的情況下,社區(qū)一味的追求經(jīng)濟(jì)效益,加之社區(qū)居民受教育程度低造成觀念落后,居民缺乏資源保護(hù)意識(shí),造成社區(qū)居民生態(tài)環(huán)保意識(shí)低。

二、國家公園建設(shè)中社區(qū)參與的邏輯分析

我國國家公園建設(shè)堅(jiān)持“政府主導(dǎo),多方參與”,在完善生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上,注重自然資源全民共享,協(xié)調(diào)國家公園周邊原住居民利益,追求人與自然和諧共生,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以利用促保護(hù)、以參與促和諧,鼓勵(lì)社區(qū)居民參與是國家公園建設(shè)的必然選擇。本文擬從人地矛盾邏輯、社區(qū)發(fā)展邏輯、生態(tài)文明建設(shè)邏輯、治理現(xiàn)代化邏輯展開分析(圖1)。深入理解國家公園社區(qū)參與的理論邏輯,是鼓勵(lì)參與的前提和基礎(chǔ)。

圖1 我國國家公園理論邏輯框架

社區(qū)(community)是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念,廣義上,社區(qū)即以一定的地理區(qū)域?yàn)榍疤幔撬幑餐赜騼?nèi)具有共同利益和歸屬感的社會(huì)群體[23];狹義上,社區(qū)是由居民本體意志推動(dòng)所形成的以血緣、地緣、精神為紐帶的共同體,側(cè)重相互團(tuán)結(jié)、相互統(tǒng)一的區(qū)域整體[24],強(qiáng)調(diào)居民之間的集體意識(shí)。在國家公園的社區(qū)權(quán)利討論范圍內(nèi),社區(qū)是利益相關(guān)者直接互動(dòng)的場(chǎng)域[25],特指公園內(nèi)可利用的利益范圍,社區(qū)內(nèi)所涉及群體是國家公園的重要利益相關(guān)者。針對(duì)國家公園社區(qū)(the Community of National Park)的具體概念,不同學(xué)者給出多樣化的定義:國家公園的社區(qū)主要是指生活在國家公園內(nèi)部及毗鄰區(qū)域的擁有共同價(jià)值體系、文化特征的群體,在其中世代居住、生產(chǎn)生活方式均有本地化特征的居民即原住民[26];國家公園社區(qū)指居住在國家公園內(nèi)部或周邊地區(qū),能夠影響國家公園保護(hù)及管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),或者受國家公園目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的社會(huì)群體[27]。上述兩種定義都強(qiáng)調(diào)國家公園社區(qū)主要指社區(qū)居民群體,前者強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民生活在國家公園范圍內(nèi)及鄰近區(qū)域的時(shí)間上的延續(xù)性,后者表明社區(qū)居民與國家公園目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的相互作用關(guān)系。我國國家公園注重人與自然和諧共生,社區(qū)參與是實(shí)現(xiàn)國家公園與社區(qū)共生關(guān)系的基礎(chǔ),因此,國家公園社區(qū)參與指活動(dòng)于國家公園范圍內(nèi)部及周邊,并具有當(dāng)?shù)亻L期居住歷史、世代傳承的本土化特征及掌握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)文化特色的居民群體,通過一定方式加入到國家公園的發(fā)展建設(shè)中,進(jìn)行資源環(huán)境保護(hù)或經(jīng)營活動(dòng)獲取正當(dāng)利益,確保社區(qū)與國家公園和諧共生。

(一)人地矛盾邏輯

20世紀(jì)末,國外有50%至70%的保護(hù)地內(nèi)有土著居民[28],保護(hù)地與社區(qū)居民的矛盾一直是國內(nèi)外諸多自然保護(hù)地面臨的共同問題[29]。我國人口數(shù)量多、分布廣,在國家公園范圍內(nèi)及周邊均存在居民居住,但伴隨著近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工作的不斷推進(jìn),部分偏遠(yuǎn)地區(qū)正逐步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),這不可避免地會(huì)占用部分土地,生態(tài)用地與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展之間不可避免的會(huì)存在沖突。針對(duì)如何處理各項(xiàng)生態(tài)用地問題,人地矛盾成為首要面臨和亟需解決的重點(diǎn)問題之一。研究表明社區(qū)參與程度越高,社區(qū)管理中的矛盾沖突越少[30],社區(qū)參與越來越成為保護(hù)地良好建設(shè)的重要措施。而我國國家公園由于園區(qū)面積大,一方面,土地權(quán)屬類型復(fù)雜,包括林地、草地、湖地、山地、部分耕地及部分建設(shè)用地等多種土地類型,且大多土地權(quán)屬歸不同的政府部門管理,這造成國家公園土地權(quán)屬劃分不清、權(quán)屬類型設(shè)置不當(dāng)?shù)葐栴};另一方面,在一般保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)有原住居民居住,這也導(dǎo)致國家公園體制建設(shè)受到地、人關(guān)系約束[31]。因此,為解決人地關(guān)系沖突,減少居民發(fā)展與土地利用之間的矛盾,需引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與國家公園體制建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù),“一刀切”地剝奪當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)原有土地的使用權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的,將居民土地完全劃歸在國家公園范圍內(nèi),僅依靠政府力量對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)對(duì)資源進(jìn)行保護(hù),而把居民排除在國家公園管理和保護(hù)之外,容易引起居民不滿和社會(huì)沖突,不利于我國國家公園可持續(xù)發(fā)展,甚至?xí)?duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作造成嚴(yán)重障礙。因此,保護(hù)具有國家代表性的獨(dú)特資源,實(shí)現(xiàn)國家資源全民共享,社區(qū)有效參與是緩解人地矛盾的關(guān)鍵。

(二)社區(qū)發(fā)展邏輯

研究表明,部分社區(qū)嚴(yán)重依賴與國家公園林業(yè)相關(guān)的活動(dòng)來維持生計(jì)[32]。且在國際社會(huì),絕大部分國家并未采取將原住民全部遷出或犧牲原住民利益及其原有生產(chǎn)生活方式的形式進(jìn)行保護(hù)[33]。因此,國家公園不僅要成為生物多樣性的保護(hù)地,促進(jìn)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和開發(fā),還應(yīng)把資源和環(huán)境的保護(hù)與社區(qū)發(fā)展有機(jī)融合[34]。實(shí)現(xiàn)原住居民社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,引導(dǎo)社區(qū)參與顯然至關(guān)重要[35]。此外,國家公園要落實(shí)完善的保護(hù)政策,離不開社區(qū)居民的參與,需要關(guān)注社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。不以促進(jìn)周邊社區(qū)發(fā)展為目標(biāo)之一的國家公園建設(shè),注定會(huì)缺乏動(dòng)力、存在阻礙,而落后的社區(qū)景象也必然會(huì)給國家公園進(jìn)一步的發(fā)展帶來困難。相關(guān)部門應(yīng)正確引導(dǎo)社區(qū)居民參與到國家公園的發(fā)展建設(shè)中來,引導(dǎo)居民承擔(dān)國家公園的部分保護(hù)和管理工作,并給予一定的資金和福利支持,進(jìn)而激發(fā)社區(qū)居民保護(hù)意識(shí),提高社區(qū)居民保護(hù)積極性,通過社區(qū)參與帶動(dòng)社區(qū)脫貧致富,刺激社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展。因此,從現(xiàn)代化建設(shè)及社區(qū)自身角度分析,社區(qū)參與是國家公園社區(qū)取得良好發(fā)展的保障。

(三)生態(tài)文明建設(shè)邏輯

學(xué)界普遍認(rèn)可國家公園是生態(tài)文明的重要內(nèi)涵,國家公園助力我國生態(tài)文明建設(shè)[36-37],形成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系,是推動(dòng)我國建設(shè)美麗中國、促進(jìn)人與自然和諧相處的一項(xiàng)重要舉措。2017年在黨的十九大報(bào)告上,“堅(jiān)持人與自然和諧共生”被列為我國新時(shí)代發(fā)展的基本方略,揭示了保護(hù)自然和促進(jìn)發(fā)展具有同等重要的意義,是我國現(xiàn)代化建設(shè)道路的基石。2020年黨的十九屆五中全會(huì)上,再次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的重要性,并指出應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心,這對(duì)國家公園建設(shè)提出了更高的發(fā)展要求,對(duì)我國生態(tài)文明建設(shè)提出了更高層次的發(fā)展目標(biāo)。國家公園建設(shè)要落實(shí)我國生態(tài)文明建設(shè),實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,就不得不面臨人和自然的雙向問題,人生長和生活在自然環(huán)境中,自然存在于人類社會(huì)之間,自然保護(hù)和生態(tài)維護(hù)離不開人的參與。在國家公園建設(shè)過程中不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),必然要求自然與人相輔相成,相互支持,生態(tài)文明建設(shè)是既要考慮自然又要照顧人類需求的過程。周邊社區(qū)居民是與國家公園聯(lián)系最為緊密的“人”,國家公園公園范圍內(nèi)的社區(qū)居民既是國家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”中受影響最大的利益相關(guān)者,也是“最嚴(yán)格保護(hù)”最重要的執(zhí)行者,還是“綠水青山就是金山銀山”最直接的實(shí)踐者[38]。因此,基于生態(tài)文明建設(shè)的角度分析,社區(qū)參與是國家公園實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建國家公園建設(shè)中社區(qū)參與模式的實(shí)踐路徑

我國國家公園的社區(qū)參與存在系列突出問題,為進(jìn)一步推進(jìn)居民參與公園管理與規(guī)劃,緩解人地矛盾,全面落實(shí)保護(hù)區(qū)生態(tài)政策,亟需針對(duì)性地給出促進(jìn)社區(qū)參與的方法,主要包括拓寬社區(qū)參與渠道、為居民提供保障、培養(yǎng)參與能力、提升環(huán)保意識(shí)(圖2),從而為我國國家公園社區(qū)參與開辟道路。

圖2 國家公園社區(qū)參與總結(jié)構(gòu)

(一)拓寬產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的社區(qū)參與渠道

渠道是參與的基礎(chǔ)和前提,拓寬國家公園的社區(qū)參與渠道是十分必要的,否則,一味地強(qiáng)調(diào)國家公園引入社區(qū)參與的重要性,而不解決實(shí)際參與中的渠道短缺問題,不為當(dāng)?shù)鼐用裉峁?shí)實(shí)在在的社區(qū)參與渠道,無疑在行動(dòng)上仍是將社區(qū)居民置于國家公園之外,社區(qū)參與不具有實(shí)際意義。因此,為進(jìn)一步拓寬國家公園的社區(qū)參與渠道,我國應(yīng)堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)來解決居民就業(yè)問題,本研究從不同產(chǎn)業(yè)形式的角度來豐富社區(qū)居民參與的途徑和方式,主要分為三大類:居民居主導(dǎo)地位的生態(tài)農(nóng)業(yè)渠道、居民參與型的生態(tài)旅游渠道、居民復(fù)合型的特許經(jīng)營渠道(圖3)。上述方式可以確保我國國家公園社區(qū)居民的多方面參與。

圖3 國家公園社區(qū)參與渠道框架

1.模式一:生態(tài)農(nóng)業(yè)模式——主導(dǎo)型

模式特色:農(nóng)業(yè)一直是國家公園內(nèi)居民的主要生產(chǎn)方式,國家公園規(guī)劃范圍廣,作為現(xiàn)階段最典型的一種保護(hù)地類型,公園范圍內(nèi)及周邊涉及多處偏遠(yuǎn)、落后社區(qū),社區(qū)居民仍以農(nóng)業(yè)為主要生產(chǎn)方式。我國國家公園堅(jiān)持最嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)原則,為保障周邊社區(qū)居民權(quán)利和利益,不過多干涉公園原有的正常自然環(huán)境、生活環(huán)境,當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)仍要以社區(qū)居民為主導(dǎo),保持原住居民原有的生活方式,支持社區(qū)居民參與要以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主。生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)別于普通農(nóng)業(yè),生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展要始終將保護(hù)環(huán)境放在首位,進(jìn)行綠色種植,促進(jìn)國家公園環(huán)保工作,將綠色發(fā)展落實(shí)全面、徹底。

模式理念:國家公園要堅(jiān)持以人民為中心的基本思想,只要在環(huán)境許可范圍內(nèi),居民原有的生活方式和生活習(xí)慣可以加以保留,社區(qū)居民仍堅(jiān)持其原有的農(nóng)業(yè)種植模式,在綠色發(fā)展觀思想的指導(dǎo)下,大力發(fā)展新型生態(tài)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的社區(qū)參與模式,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),將農(nóng)業(yè)加以適當(dāng)限制和引導(dǎo),發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),形成國家公園的社區(qū)參與特色。

2.模式二:生態(tài)旅游模式——參與型

模式特色:生態(tài)旅游是國家公園發(fā)展的必然趨勢(shì),社區(qū)居民要積極參與生態(tài)旅游建設(shè)。社區(qū)居民在國家公園生態(tài)旅游建設(shè)過程中,扮演參與者的角色,要對(duì)自然資源、當(dāng)?shù)卦幕?、傳統(tǒng)知識(shí)進(jìn)行保護(hù),突出旅游中的生態(tài)性和社區(qū)特色。國家公園生態(tài)旅游模式要保證居民在旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)、旅游規(guī)劃實(shí)施、訪客接待、園區(qū)服務(wù)等多個(gè)方面進(jìn)行參與,并使居民在國家公園保護(hù)和社區(qū)發(fā)展中合理獲取經(jīng)濟(jì)利益,造福于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。同時(shí),社區(qū)居民參與國家公園生態(tài)旅游,要依靠居民對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的了解,向訪客講解或宣傳公園的保護(hù),幫助訪客獲得更真實(shí)的國家公園游憩及科考體驗(yàn),在生態(tài)旅游中發(fā)揮更到位的社區(qū)服務(wù)作用。

模式理念:國家公園發(fā)展的生態(tài)旅游模式不同于原來一般景區(qū)的普通旅游形式,國家公園生態(tài)旅游不以賺取門票收益等盈利行為為目標(biāo),不是由某單一企業(yè)所管理和運(yùn)營的,國家公園所有權(quán)屬于國家,開展生態(tài)旅游模式目標(biāo)側(cè)重于保護(hù)資源,注重國家公園生態(tài)及環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)具有代表性的自然、文化資源的全民共享,是發(fā)展國家公園大旅游的一種形式。生態(tài)旅游模式以滿足國家公園內(nèi)訪客的游憩、科考、康養(yǎng)等體驗(yàn)活動(dòng)為主,從而吸引社區(qū)居民積極配合。

3.模式三:特許經(jīng)營模式——復(fù)合型

模式特色:我國正式設(shè)立的國家公園及原有體制試點(diǎn)區(qū)紛紛探索特許經(jīng)營模式,結(jié)合區(qū)域特點(diǎn),協(xié)調(diào)處理好生態(tài)保護(hù)與合理利用之間的關(guān)系。支持社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營模式,居民將扮演主導(dǎo)者和參與者的復(fù)合型角色,并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在國家公園發(fā)展特許經(jīng)營過程中,社區(qū)居民作為個(gè)體申請(qǐng)工作崗位進(jìn)行參與,為國家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保服務(wù)、日常管理與運(yùn)營提供幫助,為被特許企業(yè)或單位提供腦力或勞力,從而獲取一定的報(bào)酬以促進(jìn)生活水平提高;社區(qū)整體、社區(qū)企業(yè)或居民通過投標(biāo)、投資方式參與國家公園特許經(jīng)營項(xiàng)目,作為特許經(jīng)營模式中的主導(dǎo)者,直接對(duì)接政府,承擔(dān)國家公園特許范圍內(nèi)的民宿、農(nóng)家樂、訪客體驗(yàn)等項(xiàng)目運(yùn)營,在合同許可范圍內(nèi)擁有國家公園經(jīng)營權(quán),直接獲取特許分紅,或?qū)ν鈦硖卦S企業(yè)進(jìn)行投資,形成社區(qū)參與的另一種形式。

模式理念:社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營模式,是一種創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的居民參與方式,擺脫了居民一直依賴當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的舊模式,創(chuàng)新性地引入國家公園特許項(xiàng)目,支持社區(qū)居民豐富多樣的參與形式。國家公園特許經(jīng)營模式堅(jiān)持保護(hù)地生態(tài)文明建設(shè)的根本原則,以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化為目標(biāo),使社區(qū)在國家公園建設(shè)中的作用和地位更加突出,明確社區(qū)居民參與的重要性,增強(qiáng)社區(qū)居民參與的積極性,形成社區(qū)居民對(duì)國家公園發(fā)展的認(rèn)同感和對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的歸屬感,促進(jìn)國家公園生態(tài)資源更好的保護(hù)與利用。

(二)完善生態(tài)發(fā)展的社區(qū)參與保障機(jī)制

社區(qū)居民參與國家公園建設(shè)的積極性不高,歸根到底還是保障機(jī)制的缺失,導(dǎo)致未能全面消除居民參與的顧慮,從而阻礙社區(qū)參與。要提高社區(qū)參與的積極性,應(yīng)從多方面完善國家公園生態(tài)發(fā)展的社區(qū)參與保障機(jī)制,主要包括資金、法律、政策、制度四個(gè)方面。(1)資金保障。經(jīng)費(fèi)短缺作為我國保護(hù)地發(fā)展的最大障礙,嚴(yán)重制約了生態(tài)補(bǔ)償作用的發(fā)揮,國家公園作為我國保護(hù)地的主體,現(xiàn)階段主要依靠財(cái)政撥款進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,單一的方式給財(cái)政造成了一定壓力,且財(cái)政補(bǔ)償資金有限,不能完全滿足國家公園發(fā)展之需。我國國家公園應(yīng)采取多渠道、多方式的資金籌措模式,創(chuàng)新特許經(jīng)營吸納資金、利用集體力量支持社會(huì)捐款、開展高質(zhì)量生態(tài)旅游活動(dòng)以適當(dāng)盈利,建立科學(xué)高效的資金保障機(jī)制,滿足社區(qū)參與和生態(tài)保護(hù)的資金需求。(2)法律保障。國家公園社區(qū)參與需要形成完整統(tǒng)一的法律保障體系,從國家層面用法律法規(guī)明確社區(qū)參與的重要性及社區(qū)參與的方式、范圍,保障居民參與中應(yīng)有的權(quán)利,促使居民積極參與到國家公園建設(shè)中來。(3)政策保障。政府公布與國家公園周邊居民利益和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)息息相關(guān)的政策,形成政策優(yōu)勢(shì),吸引居民參與;對(duì)社區(qū)參與制定具體措施,規(guī)范社區(qū)參與行為,獎(jiǎng)勵(lì)居民參與國家公園保護(hù)和建設(shè),提高當(dāng)?shù)卣邔?duì)參與的扶持力度,形成政策保障。(4)制度保障。設(shè)立專門的國家公園社區(qū)管理部門,由政府直接安排領(lǐng)導(dǎo)成員或在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)選舉產(chǎn)生,組建形成完整的社區(qū)事項(xiàng)管理隊(duì)伍,處理社區(qū)內(nèi)部與外部事項(xiàng),為居民參與形成規(guī)范管理和制度保障。

(三)提高國家公園的社區(qū)參與能力

現(xiàn)階段隨著我國國家公園加速發(fā)展,對(duì)人才需求也在不斷提高,而社區(qū)居民能力短缺是阻礙社區(qū)參與的重要因素,要促進(jìn)社區(qū)參與,亟須提高國家公園范圍內(nèi)的社區(qū)居民參與能力。國家公園的社區(qū)參與能力包括管理和服務(wù)等綜合能力,提高社區(qū)居民參與能力,其一,要制定培訓(xùn)計(jì)劃,定期開展集中培訓(xùn)活動(dòng),邀請(qǐng)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、環(huán)保專家等定期開展知識(shí)培訓(xùn)講座,從思想上提高社區(qū)居民對(duì)國家公園的理論認(rèn)識(shí),形成正確的國家公園可持續(xù)發(fā)展觀,同時(shí),注重理論與實(shí)踐的結(jié)合,要帶領(lǐng)社區(qū)居民在國家公園的實(shí)際環(huán)境中不斷訓(xùn)練,在實(shí)踐中增長見識(shí),培養(yǎng)解決現(xiàn)實(shí)問題的能力。其二,政府要重視國家公園周邊社區(qū)的教育問題,積極采取措施,提高國家公園周邊地區(qū)的教育水平,通過開展教育活動(dòng)為國家公園建設(shè)培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬?,提高?dāng)?shù)鼐用褡陨淼木C合素質(zhì)和參與能力,造福于社區(qū),促進(jìn)社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展與國家公園建設(shè)。

(四)提升國家公園社區(qū)居民的環(huán)保意識(shí)

環(huán)保意識(shí)是國家公園社區(qū)參與的基礎(chǔ),明確國家公園保護(hù)的重要性和實(shí)踐價(jià)值,知曉居民參與保護(hù)的地位和積極作用,有利于激發(fā)居民參與國家公園的積極性,有利于提升居民的價(jià)值感、自豪感、自信心。首先,通過教育進(jìn)行引導(dǎo),向居民宣傳、講解國家公園資源的珍稀性、獨(dú)特性、代表性,說明生態(tài)系統(tǒng)和資源破壞的嚴(yán)重后果,增強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)國家公園環(huán)境的認(rèn)識(shí),使其全面理解開展保護(hù)和參與的作用,從而提升居民自身保護(hù)意識(shí)。其次,積極開展社區(qū)居民環(huán)保知識(shí)培訓(xùn)和考核,制定定期考核制度,針對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)懲,形成居民對(duì)國家公園的常態(tài)化環(huán)保思想。最后,定期組織社區(qū)居民參與國家公園實(shí)踐活動(dòng),在實(shí)踐中增強(qiáng)居民對(duì)國家公園動(dòng)植物的感情,引導(dǎo)居民參與保護(hù),提升環(huán)保意識(shí)。

四、結(jié)語

國家公園的發(fā)展研究一直是國內(nèi)外學(xué)界普遍關(guān)注的問題,生態(tài)環(huán)境與人類發(fā)展一直是全世界討論的重點(diǎn)。我國高度重視生態(tài)環(huán)保工作,也強(qiáng)調(diào)民生保障,國家公園體制建設(shè)與其周邊社區(qū)居民發(fā)展,便是二者的現(xiàn)實(shí)問題具體呈現(xiàn),雖然許多學(xué)者紛紛探索了國家公園建設(shè)中社區(qū)參與及管理模式,但對(duì)其現(xiàn)實(shí)形勢(shì)與面臨難題的分析并不透徹。

因此,運(yùn)用文獻(xiàn)回顧法,本研究得出:現(xiàn)階段我國國家公園范圍廣、面積大,緩沖區(qū)社區(qū)數(shù)量多、分布散,存在社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平落后,居民受教育程度低等現(xiàn)象,造成當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)保意識(shí)不強(qiáng),參與積極性不高,對(duì)我國國家公園建設(shè)和規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不到位等問題?;诖?,本文采用理論分析法和歸納法,從人地矛盾、社區(qū)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)角度出發(fā),研究得出社區(qū)參與是我國國家公園建設(shè)的必然選擇。為持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè),解決社區(qū)參與困境,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,本研究提出了參與模式的實(shí)踐進(jìn)路。首先,拓寬產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的三種社區(qū)參與渠道,分為居民主導(dǎo)型的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式、居民參與型的生態(tài)旅游模式、居民復(fù)合型的特許經(jīng)營模式,解決公園周邊居民就業(yè)問題。其次,建設(shè)資金、法律、政策、制度四層保障機(jī)制,消除社區(qū)居民參與的多重顧慮;通過集中培訓(xùn)、專家引進(jìn),提高居民參與能力對(duì)居民教育和引導(dǎo),提升國家公園范圍周邊社區(qū)的環(huán)保意識(shí)。綜上,通過帶動(dòng)社區(qū)力量,共同助力我國國家公園建設(shè),實(shí)現(xiàn)國家代表性資源的嚴(yán)格保護(hù)和合理利用,為國家公園社區(qū)管理相關(guān)政策的制定與實(shí)施提供了理論借鑒,進(jìn)而推動(dòng)我國自然保護(hù)地體系的完善。

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