◎祁 占 勇，王 珂

一、問題提出

中等職業(yè)教育是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重要基石，具有基礎(chǔ)性地位。改革開放以來，中等職業(yè)教育發(fā)展一直受到黨和國家的高度重視，通過政策有力地推進(jìn)了我國中等職業(yè)教育的發(fā)展。中等職業(yè)教育與普通高中教育具有同等重要地位，都是現(xiàn)代教育體系的核心組成部分，在助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、普及高中階段教育等方面產(chǎn)生了積極的影響。21世紀(jì)初葉，伴隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中等職業(yè)教育在發(fā)展過程中產(chǎn)生了招生吸引力不高、財(cái)政資源配置不合理、辦學(xué)質(zhì)量低等諸多問題。深入審視中等職業(yè)教育發(fā)展過程中的問題，是完善現(xiàn)代化職業(yè)教育體系、提高職業(yè)教育治理水平的迫切需要。本文以改革開放以來我國中等職業(yè)教育政策為研究對象，深入分析政策文本，以期為我國中等職業(yè)教育尋求進(jìn)一步的發(fā)展路徑。

本文以“中等職業(yè)教育政策”為主題詞在中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)從1979年至今，我國中等職業(yè)教育政策的關(guān)注度呈波動狀態(tài)。依據(jù)關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)可知，我國中等職業(yè)教育政策的研究內(nèi)容主要集中于以下三方面：一是我國中等職業(yè)教育學(xué)生資助政策的政策效果評估與政策實(shí)踐調(diào)查研究；二是我國中等職業(yè)教育辦學(xué)與招生政策研究；三是中等職業(yè)教育政策文本的演進(jìn)探析研究?？傮w來看，當(dāng)前學(xué)者大多從職業(yè)教育發(fā)展與政策變遷的角度對我國中等職業(yè)教育相關(guān)政策進(jìn)行了研究，而關(guān)注政策變遷、從政策文本內(nèi)容本身出發(fā)的研究相對較少；在研究內(nèi)容方面主要以相關(guān)政策的執(zhí)行效果、實(shí)施效果、施政建議為主，鮮有對政策工具選用的現(xiàn)狀、偏好等進(jìn)行研究；政策內(nèi)容的選取以資助政策和招生政策等為主，涉及我國中等職業(yè)教育政策工具發(fā)展的內(nèi)容存在研究空白。因此，為了更好地呈現(xiàn)我國中等職業(yè)教育政策發(fā)展軌跡，本文從政策工具視角出發(fā)，通過計(jì)量分析我國中等職業(yè)教育政策文本中呈現(xiàn)的政策工具選擇偏好、選擇困境與改進(jìn)策略，為我國中等職業(yè)教育政策工具選擇的優(yōu)化提供支持。

二、分析框架與方法

（一）分析框架

20世紀(jì)80年代以來，政策工具被廣泛應(yīng)用于政策分析當(dāng)中，利用政策工具對政策內(nèi)容進(jìn)行分析有利于對政策理念、政策目標(biāo)、政策執(zhí)行等要素進(jìn)行科學(xué)化解構(gòu)，在深度理解政策內(nèi)涵的同時將最終研究成果轉(zhuǎn)化為可行性建議，從而推動政策效能的提升。施耐德和英格拉姆（Schneider &Ingram）從政府如何引導(dǎo)目標(biāo)群體依照政策目標(biāo)采取行為方式的角度將政策工具分為五大類：權(quán)威工具（Authority tools）、激勵工具（Incentive tools）、能力工具（Capacity tools）、符號和規(guī)勸工具（Symbolic and Hortatory tools）、學(xué)習(xí)工具（Learning tools）。這種政策工具的分類依據(jù)是不同因素對個人或集體的行為選擇的影響，旨在使目標(biāo)群體按照政策意圖實(shí)施行動，與中等職業(yè)教育政策制定的維度較為相似；同時，施耐德和英格拉姆關(guān)注到了政策主體行為目標(biāo)和政策目標(biāo)之間的聯(lián)結(jié)，這五類政策工具分類清晰，內(nèi)容明確，有助于深入理解中等職業(yè)教育政策內(nèi)涵。因此，運(yùn)用該政策工具框架來分析中等職業(yè)教育政策工具具有較強(qiáng)的適切性（見表1）。

表1 施耐德和英格拉姆政策工具分類

續(xù)表

在表1的政策工具分類中，權(quán)威工具是指政府利用其合法權(quán)力，對公眾提出要求與管制使其可為或不可為一定事項(xiàng)。這大多是通過法律規(guī)范、行政事務(wù)許可、權(quán)利的賦予以及強(qiáng)制處罰等來體現(xiàn)，具有強(qiáng)制性、規(guī)范性等特點(diǎn)。激勵工具是指政府承諾目標(biāo)群體在達(dá)成某一目標(biāo)時給予其一定的物質(zhì)或精神獎勵。如果說處罰是個人或群體違反政策實(shí)施目標(biāo)的消極工具，那么激勵便可作為加深個人或群體對政策認(rèn)同及其推動實(shí)施的正面鼓勵工具，具有誘導(dǎo)性、可選擇性等特點(diǎn)。能力建設(shè)工具是指為個體提供相關(guān)的保障、基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)與信息等必要資源，用來提高個人或機(jī)構(gòu)開展或繼續(xù)實(shí)施活動的生存力，最終達(dá)成政策目的手段，具有客觀性、實(shí)際性等特點(diǎn)。符號和規(guī)勸工具是指以價值觀的引導(dǎo)及從群體內(nèi)部理念出發(fā)對其進(jìn)行鼓動或勸導(dǎo)，通過其認(rèn)可政策價值或樹立共同目標(biāo)從而使其自發(fā)地實(shí)施政策行為，具有自發(fā)性、無形性等特點(diǎn)。學(xué)習(xí)工具是指雖然沒有明確與限定的行為模式去驅(qū)使目標(biāo)群體采取行動，但會在大的框架下為其提供行為思路以增強(qiáng)其行為過程的判斷能力，如將權(quán)力下放或作出統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，個人或群體可以依據(jù)其實(shí)際狀況在一定程度上變通執(zhí)行等，具有分散性、靈活性等特點(diǎn)。上述五種工具既可以單獨(dú)選用也可以組合選用，各自具有相應(yīng)的優(yōu)缺點(diǎn)。本文后續(xù)的編碼統(tǒng)計(jì)工作即是基于該分析框架進(jìn)行的。

（二）政策選擇

1.以改革開放后至今作為時間范圍限定。總體來說，改革開放以后職業(yè)教育得到了前所未有的重視和發(fā)展，后期以《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布為標(biāo)志，政府不斷加強(qiáng)對職業(yè)教育發(fā)展的指導(dǎo)，中央和國家部委出臺的相關(guān)政策逐步增多，此時中等職業(yè)教育相關(guān)政策制定與推行的進(jìn)程進(jìn)一步加快，政策出臺漸成體系便于整理與分析。因此，本文選取1980年至今的中等職業(yè)教育相關(guān)政策。

2.政策內(nèi)容對中等職業(yè)教育各方面進(jìn)行了全方位覆蓋。本文選取的政策包含辦學(xué)布局、招生規(guī)模、中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新、東西部協(xié)作行動等，政策既涉及宏觀方面對中等職業(yè)教育的戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展定位等內(nèi)容，也涉及微觀層面對中等職業(yè)教育具體領(lǐng)域，如人事、財(cái)務(wù)等相關(guān)規(guī)定。

3.選取中央政府層面頒布的中等職業(yè)教育相關(guān)政策。由于各地經(jīng)濟(jì)、文化甚至地理因素的影響，地區(qū)開放程度不同，因而各地中等職業(yè)教育發(fā)展情況也不盡相同，各地區(qū)出臺的政策內(nèi)容具有復(fù)雜性。因此，本文主要對國家層面有關(guān)中等職業(yè)教育的政策文件進(jìn)行梳理分析，而不涉及地方性的政策文件。

基于上述政策文本的選擇標(biāo)準(zhǔn)，通過訪問教育部門戶網(wǎng)站及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫收集政策文件，以學(xué)術(shù)研究中提及的相關(guān)政策文件進(jìn)行補(bǔ)充，本文最終選取了49份政策文本作為研究的有效數(shù)據(jù)，其中最早為1980年教育部發(fā)布的《關(guān)于確定和辦好全國重點(diǎn)中等專業(yè)學(xué)校的意見》。從頒布的數(shù)量來看，多年來我國中等職業(yè)教育政策呈動態(tài)波動樣態(tài)，2020年我國中等職業(yè)教育政策頒布的數(shù)量處于峰值。對政策文本進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，中等職業(yè)教育政策類型主要是一系列意見、辦法、通知、方案和行動計(jì)劃等，其中以意見、辦法、通知居多。中等職業(yè)教育政策的頒布機(jī)構(gòu)主要為國家機(jī)構(gòu)和中央政府組成部門，其中以教育部居多。

（三）編碼統(tǒng)計(jì)

編碼統(tǒng)計(jì)是中等職業(yè)教育政策工具分析的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。編碼者需熟悉施耐德和英格拉姆政策工具分析框架中對每一項(xiàng)政策工具的界定，明確政策工具使用的表現(xiàn)形式、關(guān)鍵詞等編碼信息。首先，閱讀每一條文本，以“條”為最小單位對政策文本進(jìn)行編碼，共計(jì)整理出164條具有代表性的政策；然后，確定每條政策選用的政策工具情況，主要是依據(jù)每項(xiàng)政策工具內(nèi)涵及總結(jié)出的表現(xiàn)形式，判斷其具體使用政策工具情況；最后，統(tǒng)計(jì)我國中等職業(yè)教育政策所使用的具體政策工具及所屬政策工具類型等數(shù)據(jù)信息。

（四）政策工具選用類型

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，49項(xiàng)政策文本中累計(jì)使用各種政策工具164次。其中：權(quán)威工具使用65次，占比最高，占總數(shù)的39.63%；能力工具使用了48次，占總數(shù)的29.27%；符號和規(guī)勸工具使用了22次，占總數(shù)的13.41%；激勵工具使用了17次，占總數(shù)的10.37%；學(xué)習(xí)工具使用頻率最低，共計(jì)12次，僅為總數(shù)的7.32%。并且，權(quán)威政策工具類型中偏重于使用機(jī)構(gòu)管理和權(quán)力處分工具；符號與勸導(dǎo)政策工具類型中理據(jù)工具使用較多，勸誡和典型工具使用較少；能力建設(shè)政策工具類型中常使用基礎(chǔ)建設(shè)和管理運(yùn)行工具；激勵政策工具類型以財(cái)政激勵為最主要的形式，身份優(yōu)待和績效評估工具使用較少；學(xué)習(xí)政策工具類型中常使用戰(zhàn)略規(guī)劃工具，基層參與和自我評估工具使用較少。

（五）政策工具選用的組合形式

每種政策工具均有其特點(diǎn)與作用，組合選用政策工具能夠更高效地達(dá)到政策目標(biāo)。就每項(xiàng)政策使用的政策工具組合形式來看，49項(xiàng)中等職業(yè)教育政策中有7項(xiàng)政策只用了單一政策工具，占總量的14.29%。如：《中等職業(yè)教育國家助學(xué)金管理暫行辦法》僅使用了能力建設(shè)工具中的財(cái)政保障；《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)工作的意見》僅使用了權(quán)威工具中的財(cái)務(wù)管制。有2項(xiàng)政策雖使用多種政策工具，但該政策工具種類均屬某單一類型，占總量的4.08%。如：《關(guān)于貫徹落實(shí)全國職業(yè)教育工作會議精神進(jìn)一步擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模的意見》使用了信息平臺和基礎(chǔ)建設(shè)，這兩種工具均屬于能力建設(shè)工具；《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理辦法》使用了權(quán)力處分和機(jī)構(gòu)管理，這兩種工具均屬于權(quán)威工具。此外，有40項(xiàng)政策使用了多種類型政策工具，其中有7項(xiàng)政策使用“符號與勸導(dǎo)工具+權(quán)威工具”的組合形式，占總量的14.29%；有22項(xiàng)政策使用“符號與勸導(dǎo)工具+權(quán)威工具+X”的組合形式，占總量的44.90%。

三、我國中等職業(yè)教育政策工具選擇的偏好分析

（一）以機(jī)構(gòu)管理與權(quán)力處分為主導(dǎo)的權(quán)威工具收效顯著

權(quán)威工具能夠高效地達(dá)成政策確立的目標(biāo)，通常使用在能夠使群體受益的政策中。當(dāng)政府需要人們服從政令或遵守規(guī)則時，會使用權(quán)威工具來指定一些許可或者禁止的行動。權(quán)威工具在我國中等職業(yè)教育政策中使用廣泛，在中等職業(yè)教育學(xué)校辦學(xué)結(jié)構(gòu)、招生機(jī)制、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政撥款等方面均有體現(xiàn)。其中，機(jī)構(gòu)管理與權(quán)力處分的使用偏好尤為明顯。機(jī)構(gòu)管理與權(quán)力處分可以發(fā)揮教育政策的引導(dǎo)和干預(yù)作用，通過管理制度平衡主體之間的權(quán)力。中等職業(yè)教育發(fā)展?fàn)可娑嘣黧w的利益沖突，使用機(jī)構(gòu)管理工具能夠優(yōu)化管理制度，減少沖突。如在中等職業(yè)教育改革發(fā)展示范學(xué)校建設(shè)、規(guī)范中等職業(yè)學(xué)校招生秩序與教學(xué)改革等涉及多元主體利益的政策中均有體現(xiàn)，引導(dǎo)各部門協(xié)同建立工作機(jī)制。此外，權(quán)力處分工具的使用能夠避免由于道德風(fēng)險和逆向選擇行為的存在而導(dǎo)致中等職業(yè)教育政策出現(xiàn)的象征式執(zhí)行、虛假式執(zhí)行、粗暴式執(zhí)行等多種執(zhí)行偏差狀態(tài)，在中等職業(yè)教育督導(dǎo)評估、學(xué)籍管理和資助工作專項(xiàng)治理和規(guī)范中等職業(yè)學(xué)校招生等方面能夠及時地糾正危害中等職業(yè)教育良性發(fā)展的行為。

（二）強(qiáng)調(diào)財(cái)政激勵在激勵工具中的突出地位來提高政策效能

激勵工具是通過獎勵來督促教師和教育行政部門能夠執(zhí)行政策制定者所期望的行動。激勵工具的綜合作用宏觀上體現(xiàn)在職業(yè)教育均衡發(fā)展方面，如民族地區(qū)、西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)中等職業(yè)教育的政策支持，期望通過激勵工具促進(jìn)教育公平，激發(fā)中等職業(yè)教育發(fā)展的活力。如《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計(jì)劃滇西實(shí)施方案（2017—2020年）》和《中等職業(yè)學(xué)校新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)方案試行》等。

具體而言，我國中等職業(yè)教育相關(guān)政策激勵工具的政策目標(biāo)群體通常集中于教師與學(xué)生，其次才是學(xué)校與政府。激勵手段中財(cái)政激勵工具處在突出地位，從物質(zhì)層面誘導(dǎo)目標(biāo)對象去響應(yīng)政策要求，以期實(shí)現(xiàn)教育公平；身份優(yōu)待主要體現(xiàn)在對涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和農(nóng)村學(xué)校予以物質(zhì)激勵；利益獎勵多用于表彰在評估活動中表現(xiàn)優(yōu)良的先進(jìn)單位；績效評估常用于激發(fā)中等職業(yè)學(xué)校的教師工作熱情，促進(jìn)教師的自我提升，營造積極的發(fā)展環(huán)境。總體而言，財(cái)政激勵在激勵工具中占有突出地位，其余激勵工具的獨(dú)特作用沒有得到很好地發(fā)揮。

（三）通過多種能力建設(shè)工具的使用推進(jìn)政策內(nèi)容多樣化

能力建設(shè)工具不僅能提升政策目標(biāo)群體的基本能力，還能夠在較長的一段時間內(nèi)持續(xù)產(chǎn)生優(yōu)化效果。能力建設(shè)工具為中等職業(yè)教育個體、群體或機(jī)構(gòu)得以作決策或采取某種行為提供了信息、設(shè)備、教育、培訓(xùn)等多種資源。能力建設(shè)工具涵蓋財(cái)政保障、基礎(chǔ)建設(shè)、管理運(yùn)行、技能培訓(xùn)和信息平臺五大方面，我國政府在中等職業(yè)教育領(lǐng)域使用的能力建設(shè)工具以管理運(yùn)行工具為主，在教師專業(yè)培訓(xùn)制度、教學(xué)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制等政策中均有體現(xiàn)。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，主要關(guān)注對中等職業(yè)學(xué)校實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)設(shè)備和場地、圖書資料、教學(xué)設(shè)備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的改善，為學(xué)生提供教學(xué)環(huán)境與教學(xué)條件；在財(cái)政保障工具方面，通過經(jīng)費(fèi)支持建立財(cái)政扶貧資金、財(cái)政援助資金等，多聚道籌措資金予以財(cái)政保障；在技能培訓(xùn)工具方面，主要是設(shè)計(jì)實(shí)施公益性職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目、組織中職師資培訓(xùn)、建立校長培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量保障體系等；而信息平臺工具的使用順應(yīng)了教育現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，通過統(tǒng)籌建設(shè)一體化智能化教學(xué)、管理與服務(wù)平臺和中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺等，向中等職業(yè)教育主體提供信息，幫助他們獲取資源。在多項(xiàng)政策文本中，運(yùn)用能力建設(shè)工具極大地豐富了政策內(nèi)容的多樣性與全面性，提高了地方各級各類教育部門執(zhí)政的效率。

（四）忽視選用學(xué)習(xí)工具而缺乏基層活力

學(xué)習(xí)工具是在行動過程中由于沒有達(dá)成統(tǒng)一的意見，政策群體對于政策手段產(chǎn)生模糊或者不理解的情況時所采用的政策工具。學(xué)習(xí)工具需要依靠地方主體發(fā)揮自身的能力來解決問題，把工具的選擇和行使權(quán)力都交給了基層組織。學(xué)習(xí)工具能夠自下而上地對中等職業(yè)教育問題進(jìn)行治理；同時，還能夠提升地方行政部門以及各級各類職業(yè)學(xué)校的自我判斷能力與治理水平。學(xué)習(xí)工具的使用是政府管理現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)，引領(lǐng)中等職業(yè)教育發(fā)展的新方向。權(quán)力下放工具是學(xué)習(xí)工具中應(yīng)用較多的一種工具，賦予了中職學(xué)?；蛳嚓P(guān)人員更多自主權(quán)，如1999年頒布的《關(guān)于調(diào)整中等職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的意見》提出，中等職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的形式要因地制宜，各地還可結(jié)合各自實(shí)際情況，大膽探索和實(shí)踐。此外，戰(zhàn)略規(guī)劃工具也在賽事規(guī)劃、試點(diǎn)方案等文件中有體現(xiàn)，而基層參與和自我評估工具的應(yīng)用極少，無法激發(fā)基層政策主體的活力。

四、我國中等職業(yè)教育政策工具選擇偏好的困境

（一）權(quán)威工具使用手段同質(zhì)化

1.權(quán)威工具雖具有操作簡便的特點(diǎn)，但由于施政環(huán)境的復(fù)雜性，單一地使用權(quán)威工具會使政策對象產(chǎn)生抵觸情緒。例如，教育行政部門本應(yīng)當(dāng)按照總體保持中等職業(yè)學(xué)校和普通高中招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)囊?，為高中階段教育各類學(xué)校招生提供公平、公正、規(guī)范的招生環(huán)境，但在當(dāng)前我國民眾對中職人才培養(yǎng)質(zhì)量認(rèn)可度低的大環(huán)境下，“普職比大體相當(dāng)”的政策要求會受到部分家長的抵觸，使得中等職業(yè)教育招生規(guī)模連年萎縮，甚至出現(xiàn)招生難現(xiàn)象。在這一情況下，中等職業(yè)學(xué)校不得不降低門檻實(shí)現(xiàn)招生指標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的中職招生準(zhǔn)入制度，保證生源質(zhì)量。

2.權(quán)威工具無法完全有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的矛盾。權(quán)威工具是一種有效的政策工具，可管理性強(qiáng)。但在協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的沖突上，權(quán)威工具的靈活性較差，如果強(qiáng)制推行權(quán)威工具而缺乏實(shí)際調(diào)查往往不利于政策的有效推行。例如，《關(guān)于中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)費(fèi)工作的意見》中的中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策對于緩解家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的入學(xué)問題確實(shí)起到了一定的作用，但由于免費(fèi)范圍的認(rèn)定缺乏規(guī)范，在實(shí)際操作中存在著分配不公及資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，且學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也尚未健全，作為權(quán)威工具的免學(xué)費(fèi)政策并未推動政策目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)，與政策群體的利益存在著部分沖突。

3.權(quán)威工具的泛濫使用造成政策實(shí)施手段僵化，背離政策目標(biāo)。由于權(quán)威工具手段較為強(qiáng)硬且多為不宜頻繁變動的制式化內(nèi)容，其在實(shí)施過程中容易僵化，無法使目標(biāo)群體利益與政策目標(biāo)達(dá)成一致。對我國中等職業(yè)教育政策工具的使用進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在權(quán)威工具的使用類型中又偏重于機(jī)構(gòu)管理和權(quán)力處分工具。例如，《中等職業(yè)學(xué)校校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》通過人事管制工具建立中等職業(yè)學(xué)校校長任職資格標(biāo)準(zhǔn)，但若只在國家層面進(jìn)行統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建，而未將考核評價的具體指標(biāo)與地方現(xiàn)實(shí)情況結(jié)合，則會導(dǎo)致政策僵化而影響人才發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，最終影響政策效能的發(fā)揮。

（二）激勵工具使用形式單一化

中等職業(yè)教育政策在激勵工具類型的使用上存在形式單一的情況，常使用財(cái)政激勵工具，利益獎勵和績效評估工具使用較少。一方面，財(cái)政激勵雖然有效，但是過度運(yùn)用存在將政策核心價值理念推離原本軌道的風(fēng)險。物質(zhì)激勵措施可能導(dǎo)致目標(biāo)群體的價值偏移，將原本的個人追求異化為與政府機(jī)關(guān)的利益交換，并不利于目標(biāo)群體長遠(yuǎn)發(fā)展。例如，《關(guān)于建立完善中等職業(yè)學(xué)校生均撥款制度的指導(dǎo)意見》中生均撥款制度本意是讓每個學(xué)生都能享受到財(cái)政的補(bǔ)貼，依據(jù)學(xué)生人數(shù)對中等職業(yè)學(xué)校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的支持，但在實(shí)際中可能會導(dǎo)致學(xué)校為獲得更多的經(jīng)費(fèi)而盲目擴(kuò)招，最后忽視教育質(zhì)量問題。同時，由于不同專業(yè)的經(jīng)費(fèi)需求不同，其發(fā)展情況也不一樣，如汽修、電子電工、服裝等專業(yè)，設(shè)備購置與更新會產(chǎn)生巨額費(fèi)用，簡單地統(tǒng)一生均經(jīng)費(fèi)可能導(dǎo)致專業(yè)發(fā)展受到限制。另一方面，在職業(yè)教育中引入績效評估關(guān)乎職業(yè)學(xué)校發(fā)展的質(zhì)量問題，不容忽視?？冃гu估指標(biāo)體系的設(shè)置與公開為學(xué)校和社會提供了統(tǒng)一且明確的標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以增強(qiáng)政策群體開展活動的信心，也可以形成有序穩(wěn)定的競爭和管理局面。然而，目前我國在績效評估工具的使用中仍發(fā)力不足，如《關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中由于缺乏教師專業(yè)能力評價標(biāo)準(zhǔn)，政策群體在面對模糊的激勵工具時會產(chǎn)生負(fù)面影響，質(zhì)疑激勵活動的公平性。除了物質(zhì)激勵手段，表彰、榮譽(yù)及典型等精神獎勵工具的使用失衡也亟待引起重視。

（三）能力建設(shè)工具使用過程低效化

首先，政策項(xiàng)目的實(shí)施需要能力建設(shè)工具的全面使用，工具使用失衡會造成過程低效。從我國中等職業(yè)教育政策能力建設(shè)工具的應(yīng)用狀況來看，基礎(chǔ)建設(shè)和管理運(yùn)行工具運(yùn)用較多，財(cái)政保障、信息平臺、技能培訓(xùn)工具運(yùn)用較少，這就造成中等職業(yè)教育在發(fā)展中缺乏財(cái)政保障和相關(guān)信息平臺、技能培訓(xùn)等外部支持，最終導(dǎo)致政策運(yùn)行過程的內(nèi)外部失衡。而想要保持政策目標(biāo)群體的可持續(xù)性發(fā)展，就必須有外部條件與內(nèi)部條件的共同支持，否則會造成政策實(shí)施過程低效，產(chǎn)生不良影響。

其次，能力建設(shè)工具的使用易造成依賴性。能力建設(shè)工具大多為政府對目標(biāo)政策群體的基礎(chǔ)資源性投入，當(dāng)政策目標(biāo)群體習(xí)慣于被動接受政府的單方面投入時，組織內(nèi)部效率將會降低，主體行動會缺乏積極性與主動性。當(dāng)政府資源協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難時，政策將無力繼續(xù)推行,因而內(nèi)部的管理運(yùn)行機(jī)制極為重要，包括相關(guān)部門的設(shè)置、管理、協(xié)調(diào)機(jī)制等。外部運(yùn)行機(jī)制包括個人或辦學(xué)機(jī)構(gòu)與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、政府等相關(guān)主體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，由此看來，應(yīng)發(fā)動社會多元主體的力量，建立多渠道資源籌集機(jī)制從而避免資源依賴。中等職業(yè)教育的多元共建能夠通過社會力量的參與，多渠道促進(jìn)中等教育發(fā)展。但是，如何發(fā)揮政策群體的主動性去提升能力建設(shè)工具效能的問題仍需解決。

（四）學(xué)習(xí)工具使用頻次不足

學(xué)習(xí)工具能夠使政策目標(biāo)群體在知悉政策內(nèi)容的情況下發(fā)揮基層的主動性促進(jìn)政策的推行，為中等職業(yè)教育機(jī)制體制的改革創(chuàng)新提供動力。但在上述分析中，學(xué)習(xí)工具的使用最為低頻，這會帶來以下問題。

首先，學(xué)習(xí)工具使用頻次不足會導(dǎo)致政策目標(biāo)群體與不斷更新的政策內(nèi)容相脫節(jié)。某些政策的指向群體不夠明確會導(dǎo)致政策真正的目標(biāo)群體缺失相關(guān)信息，而學(xué)習(xí)工具的使用能夠重新在政策和群體間建立起穩(wěn)固的聯(lián)結(jié)。如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時代中等職業(yè)學(xué)校德育工作的意見》對中等職業(yè)教育德育環(huán)節(jié)進(jìn)行了宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃，要求通過社會力量建立多元協(xié)作的教育網(wǎng)絡(luò)，明確號召學(xué)校、家庭、政府和社會作為政策的學(xué)習(xí)主體。如果缺乏學(xué)習(xí)工具的應(yīng)用，致使權(quán)力下放受阻，便無法將政策責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化到具體行政機(jī)構(gòu)，不利于政策順利推行。

其次，學(xué)習(xí)工具使用頻次過低阻斷了基層及時反饋政策效果的通道。中等職業(yè)學(xué)校作為高中階段教育，擁有的自主權(quán)不高，多歸于各地教育部門或是人力資源部門管轄，一切聽從指揮。一方面，這減弱了中職學(xué)校政策參與的積極性；另一方面，對于政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題無法因校制宜地進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)部門也無法得知政策執(zhí)行效果。例如，《關(guān)于深化中等職業(yè)學(xué)校教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》雖然要求合理界定和下放中等職業(yè)學(xué)校教師的職稱評審權(quán)限，積極培育學(xué)校自主評審能力，但在實(shí)際情況中，基層參與與自我評估工具無法得到使用，教師職稱評審多由教育部門主持，學(xué)校實(shí)際未擁有相關(guān)權(quán)力，政策施行效果有待提升。

五、我國中等職業(yè)教育政策工具的改進(jìn)策略

（一）優(yōu)化權(quán)威工具組合形式，科學(xué)選用多種政策工具

權(quán)威工具能夠直接促進(jìn)政策目標(biāo)達(dá)成。政策決策者選擇權(quán)威工具要以提高政府的中等職業(yè)教育科學(xué)決策水平為目標(biāo)，優(yōu)化中等職業(yè)教育的治理格局。

1.要均衡組合多種政策工具，避免權(quán)威工具的使用僵化。在選擇相應(yīng)的政策工具時，要具體問題具體分析，根據(jù)政策適用的情景和最終的政策目標(biāo)綜合考慮，均衡使用。絕大部分政策出臺擬解決的問題都是錯綜復(fù)雜的，而每一種政策工具的功效都不相同，多種政策工具的使用有利于達(dá)成政策目標(biāo)。當(dāng)權(quán)威工具的效用不明顯時，需要綜合運(yùn)用激勵工具、符號和規(guī)勸工具、學(xué)習(xí)工具，一方面對政策目標(biāo)群體進(jìn)行價值觀的引導(dǎo)，另一方面拓寬政策制定的主體參與渠道，促進(jìn)政策的有效推行。

2.針對各種政策工具的優(yōu)劣揚(yáng)長補(bǔ)短，科學(xué)選用。要兼顧政策的短期效應(yīng)和長期發(fā)展，將強(qiáng)制性和民主性相結(jié)合。在一些特定的政策目標(biāo)中，權(quán)威工具的單一使用會使得政策執(zhí)行生硬；而其他政策工具的使用，也需要權(quán)威工具的強(qiáng)制力進(jìn)行保障，才能發(fā)揮最大效能。但是，權(quán)威工具的高執(zhí)行效率與易產(chǎn)生敵對心理的風(fēng)險并存，而相比之下，符號和規(guī)勸工具能從意識層面感召政策執(zhí)行者，激勵工具能從物質(zhì)層面誘導(dǎo)目標(biāo)對象去響應(yīng)政策要求。此外，能力工具旨在為政策執(zhí)行者提供必要的資源，獲得根本性的能力提升。

（二）促進(jìn)激勵工具使用的多樣化，增強(qiáng)政策執(zhí)行效果

實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育的內(nèi)生發(fā)展關(guān)鍵在于培育職業(yè)教育的自我發(fā)展能力，而激勵工具在其中發(fā)揮重要作用。

1.創(chuàng)設(shè)公平有效的中等職業(yè)教育內(nèi)部績效評估機(jī)制。要以績效評估院校和教師的發(fā)展水平，并將評估結(jié)果作為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)發(fā)放的依據(jù)之一，增強(qiáng)中職學(xué)校自我發(fā)展的意識；同時，要避免中職學(xué)校盲目等待財(cái)政資助，緩解教育經(jīng)費(fèi)緊張等問題。此外，還要構(gòu)建適合我國國情的績效評估指標(biāo)體系。中等職業(yè)教育是職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其發(fā)展質(zhì)量關(guān)系到職業(yè)教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。中等職業(yè)教育內(nèi)部績效評估機(jī)制能夠在一定程度上反映中等職業(yè)教育的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展目標(biāo)的契合情況。因此，評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要考慮多方面的因素，通過選擇適當(dāng)?shù)脑u估指標(biāo)設(shè)計(jì)主體來制定合適的評估標(biāo)準(zhǔn)，從而構(gòu)建科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系。

2.促進(jìn)激勵工具使用的多樣化。當(dāng)前激勵工具的使用還存在方式比較單一的特點(diǎn)，如主要以財(cái)政激勵為主，因此需要推進(jìn)身份優(yōu)待、績效評估、利益獎勵等政策工具的完善與體系化，促進(jìn)激勵工具使用的多樣化。如在地方上，對具備較強(qiáng)科研能力或教學(xué)研究能力的中職教師予以優(yōu)待，對表現(xiàn)突出的中職院校給予表彰、榮譽(yù)和樹立典型等精神獎勵以及獎金等物質(zhì)獎勵，激發(fā)中職教師群體和學(xué)校組織對中等職業(yè)教育工作的認(rèn)同感。

（三）凸顯能力建設(shè)工具的長期利好，深化政策持續(xù)影響力

能力建設(shè)工具會通過資源支持使政策對象產(chǎn)生長期的利好作用，有利于未來順利開展各種政策行動，為未來政策目標(biāo)的達(dá)成奠定基礎(chǔ)。

1.能力建設(shè)工具的使用要符合中等職業(yè)教育發(fā)展的訴求。中等職業(yè)教育發(fā)展到現(xiàn)在仍存在招生困難、專業(yè)設(shè)置不符合需求等問題。這說明能力建設(shè)工具的作用沒有得到很好的發(fā)揮，沒有切實(shí)反饋當(dāng)前中等職業(yè)教育發(fā)展的訴求。因此，我們需要進(jìn)一步凸顯能力建設(shè)工具的功能特色，為政策目標(biāo)群體提供相應(yīng)的資源支持。能力建設(shè)工具旨在為政策執(zhí)行者提供必要的資源，除了管理運(yùn)行工具，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息平臺搭建和人員技能培訓(xùn)等資源的配置也不容忽視。對于政策制定者來說，需要在理性的、客觀的視角下對政策目標(biāo)群體的訴求進(jìn)行合理的評估與分析，在能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的上限之下著重滿足符合發(fā)展目標(biāo)的主體基本需要。一方面，要避免對政策目標(biāo)群體提供其已飽和的基礎(chǔ)資源，造成資源浪費(fèi)；另一方面，也防止出現(xiàn)政策目標(biāo)群體所需的基礎(chǔ)資源匱乏，喪失發(fā)展能力。

2.深化政策持續(xù)影響力，充分激發(fā)政策目標(biāo)群體自我發(fā)展的積極性。政府必須建立針對中等職業(yè)學(xué)校能力建設(shè)的政策支持體系。一方面，政府要為中等職業(yè)教育提供相關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)資源；另一方面，還要培養(yǎng)其自主生產(chǎn)供自身發(fā)展的資源的能力，幫助學(xué)校與社會搭建合作平臺，使中等職業(yè)學(xué)校能夠?qū)崿F(xiàn)自我發(fā)展。例如，政府可以出臺相關(guān)政策建立校企合作名單，搭建交流平臺，學(xué)校自行與企業(yè)溝通，通過項(xiàng)目合作、技術(shù)服務(wù)籌措經(jīng)費(fèi)。中等職業(yè)院校要轉(zhuǎn)變思路，謀求自身的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）發(fā)揮學(xué)習(xí)工具的核心優(yōu)勢，開放基層治理局面

學(xué)習(xí)工具的治理手段是自上而下的，優(yōu)化中等職業(yè)教育的政策工具選擇，通過學(xué)習(xí)工具發(fā)揮方向引領(lǐng)的作用，往往能收獲其他政策工具無法達(dá)到的效果。

首先，要規(guī)范戰(zhàn)略規(guī)劃工具的使用。政策部門在指導(dǎo)中職學(xué)校進(jìn)行發(fā)展路徑規(guī)劃的同時，需要給予他們長遠(yuǎn)宏觀的中等職業(yè)教育發(fā)展行動計(jì)劃。當(dāng)中等職業(yè)學(xué)校自身有實(shí)力做好人才培養(yǎng)規(guī)劃和發(fā)展定位時，其自治能力將會大幅提高，自然能夠彰顯學(xué)校的辦學(xué)特色，強(qiáng)化其核心競爭力。同時，還要及時調(diào)整中等職業(yè)教育的發(fā)展定位，如當(dāng)前為了與制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的人才需求相適應(yīng)，需要培養(yǎng)具有扎實(shí)人文社科基礎(chǔ)并初步了解技術(shù)科學(xué)基礎(chǔ)知識的技術(shù)技能人才。中等職業(yè)教育轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性發(fā)展，在戰(zhàn)略規(guī)劃上也要有所體現(xiàn)。

其次，開放基層治理局面，重視權(quán)力下放、基層參與和自我評估工具的使用。要適時使用權(quán)力下放工具。如：賦予中職學(xué)校專業(yè)及課程設(shè)置、日常管理等充分的自主性；減少地方行政部門干預(yù)，使其結(jié)合自身特征與需求合理開展中等職業(yè)教育工作，開創(chuàng)中職院校自我治理的新局面；倡導(dǎo)各地區(qū)政府或單位進(jìn)行自我評估，在充分了解自身特色與定位的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策規(guī)劃。對于中央的政策，要予以地方充分的空間進(jìn)行靈活調(diào)整，探索出一條彰顯當(dāng)?shù)靥厣闹械嚷殬I(yè)教育發(fā)展路徑。