黃 鵬 王 軍

【內(nèi)容提要】在群體性優(yōu)惠照顧政策中，受惠目標(biāo)群體的確定是頗為棘手的難題，而印度的保留政策則是其中頗富探索精神和樣本價(jià)值的實(shí)踐。印度保留政策的目標(biāo)群體主要是印度社會(huì)中的表列種姓、表列部族和其他落后階級(jí)三大群體。表列種姓和表列部族的成員都可享受保留政策的好處，但其他落后階級(jí)卻受到“奶油層”設(shè)置的限制?！澳逃蛯印钡脑O(shè)置是為了避免“馬太效應(yīng)”，遏制保留政策不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，也是平息高種姓和社會(huì)精英激烈反對(duì)的需要。在政策的執(zhí)行過(guò)程中，“奶油層”的理念與實(shí)踐皆遭遇了不少質(zhì)疑。與以往保留政策不斷“做加法”的方式不同，排除“奶油層”的做法從反向剔除受惠群體中的上層人士，是一種極具啟示意義的探索。

對(duì)特定群體實(shí)行一定形式的優(yōu)惠照顧政策在世界各國(guó)十分常見(jiàn)，而確定受惠目標(biāo)群體是頗為棘手的一項(xiàng)難題。多國(guó)實(shí)踐均表明，群體性優(yōu)惠政策目標(biāo)的確定標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整方式皆需審慎，因?yàn)槭芑萑后w與非受惠群體的博弈和對(duì)政策的質(zhì)疑始終伴隨政策左右，這也常使得群體性優(yōu)惠政策的效果在實(shí)際執(zhí)行中大打折扣。并且，優(yōu)惠照顧政策還有著自己的“生命周期”，其退出機(jī)制也是難以處理的問(wèn)題。

在林林總總的群體性優(yōu)惠政策中，印度的保留政策(Reservation)富有探索精神和樣本價(jià)值。作為最早在制度層面實(shí)行反歧視和群體性補(bǔ)償政策的國(guó)家之一，印度保留政策的目標(biāo)群體經(jīng)歷了漸進(jìn)擴(kuò)大的過(guò)程。為更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、減少改革阻力，印度政府提出了頗具創(chuàng)新意義的“奶油層”(Creamy Layer)制度。然而，這一概念的設(shè)置及其實(shí)踐遭遇了各種質(zhì)疑與杯葛。本文將結(jié)合保留政策的歷史演變，重點(diǎn)考察“奶油層”的設(shè)置邏輯與面臨的質(zhì)疑，進(jìn)而探討“奶油層”制的價(jià)值與其啟示。

一、歷史溯源：“奶油層”制的由來(lái)

與其他國(guó)家實(shí)施的針對(duì)特定族類群體的優(yōu)惠照顧政策相比，印度保留政策的實(shí)踐要長(zhǎng)得多。從英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期開(kāi)始，保留政策就曾在印度的一些地方進(jìn)行過(guò)試點(diǎn)。印度獨(dú)立之后不久，保留政策被上升到國(guó)家政策層面，之后，保留政策又經(jīng)歷了漸進(jìn)的調(diào)整過(guò)程?！澳逃蛯印弊鳛楸Ａ粽吆髞?lái)增補(bǔ)的概念，其產(chǎn)生、執(zhí)行與變遷亦從屬于前述進(jìn)程。

(一)印度保留政策目標(biāo)群體的更變

保留政策源于印度種姓制度遺留的種種不公。種姓制度是印度社會(huì)特有的等級(jí)制度，已存在了三千多年。眾所周知，印度教在印度社會(huì)生活中有著支配性的地位，其信徒在當(dāng)今印度社會(huì)中的人口占比超過(guò)八成。印度教人為地把人劃分為地位高低不等的四個(gè)種姓，即婆羅門、剎帝利、吠舍和首陀羅。而在四大種姓之外，還有一個(gè)賤民階層存在，這部分人通常被稱為“不可接觸者”(Untouchables)。賤民生活在印度社會(huì)的最底層，是最受壓迫和歧視的階層，也被稱為“第五種姓”。雖然印度社會(huì)也存在著印度教之外的宗教和社會(huì)結(jié)構(gòu)，但由于印度教徒人數(shù)眾多，其他社會(huì)群體同樣也受到種姓制度或多或少的影響。在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中，種姓制度日益復(fù)雜嚴(yán)密，種姓等級(jí)的劃分進(jìn)一步細(xì)化，衍生了很多新的種姓和亞種姓(Jati)，目前已有三千多個(gè)亞種姓。

種姓制度不僅僅是一種等級(jí)制，還與出身、職業(yè)及婚姻等直接掛鉤。按照種姓傳統(tǒng)，種姓(特別是高種姓)之間實(shí)行內(nèi)婚制，不同種姓之間的生活習(xí)慣、職業(yè)領(lǐng)域、社會(huì)地位存在難以逾越的鴻溝，且會(huì)世代相傳。這樣的制度導(dǎo)致了一種僵化的結(jié)構(gòu)，一方面雖有利于穩(wěn)定，但另一方面也極大地限制了社會(huì)流動(dòng)，造成了階級(jí)的固化。建國(guó)之后，以尼赫魯為代表的印度早期領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，廢除種姓制度可能引起國(guó)家的動(dòng)蕩甚至分裂(1)例如，甘地認(rèn)為，種姓制度在一定程度對(duì)印度是有利的，尼赫魯對(duì)種姓制的態(tài)度則有些反復(fù)。早期，尼赫魯看到了種姓制度的弊端，認(rèn)為種姓制度可能導(dǎo)致印度的分裂。后來(lái)，他也吸收了甘地的一些思想，認(rèn)為種姓制度并非一無(wú)是處。并且，種姓制度根深蒂固，要想廢除也不現(xiàn)實(shí)。故印度建國(guó)后只是廢除不可接觸制，禁止種姓歧視。，所以采取了漸進(jìn)性的社會(huì)改革策略。因此，印度雖在1950年的印度憲法中廢除了剝削和壓迫特性最明顯的“不可接觸制”，并禁止種姓歧視，但種姓制度至今仍名亡實(shí)存。

保留政策可追溯至英國(guó)對(duì)印度的殖民統(tǒng)治時(shí)期。英國(guó)殖民者之所以對(duì)某些落后種姓實(shí)行優(yōu)惠照顧政策，一方面是為安撫這些群體長(zhǎng)期累積的不滿情緒，另一方面也是通過(guò)此做法將印度人按宗教、文化、種姓等分成幾個(gè)沖突的群體。如此一來(lái)，印度社會(huì)便會(huì)被逐漸分裂和削弱，從而變得更易于控制。不過(guò)，限于當(dāng)時(shí)的條件，英國(guó)殖民者也僅是在部分地方進(jìn)行了此種嘗試(2)1921年，邁索爾地方政府為“落后社群”設(shè)立了在公共服務(wù)和高等教育招生中的保留名額制度。1925年之后，孟買和馬德拉斯也引入了類似的保留制。20世紀(jì)30年代，保留政策在英屬印度進(jìn)一步推行開(kāi)來(lái)。在1935年的《印度政府法案》(Government of India Act)中，新的聯(lián)邦和地方議會(huì)得以建立。該法案為表列種姓與表列部族預(yù)留了席位，兩大種姓群體建立了單獨(dú)的保留議席制度。因?yàn)榇?，表列種姓和表列部族的群體意識(shí)得以增強(qiáng)，這使得他們?cè)诜瞧帕_門運(yùn)動(dòng)中與較富裕的印度教徒階層分道揚(yáng)鑣，并呼吁采取各種措施，結(jié)束壓迫性歧視，糾正幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)遭受的不公正待遇。隨后的印度各地方政府幾乎都維持或擴(kuò)大了先前的保留政策，但中央級(jí)別的保留政策仍相對(duì)較少。。

擺脫英國(guó)的殖民統(tǒng)治后，印度延續(xù)了英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期的保留政策。在法律層面，獨(dú)立之后的印度憲法雖強(qiáng)調(diào)了個(gè)人平等，但同時(shí)在憲法中做了例外規(guī)定。為體現(xiàn)平等精神，印度憲法第15條明確規(guī)定：“禁止基于宗教、種族、種姓、性別或者出生地的歧視?！钡?951年的憲法修正案增加的第四款增列了例外性規(guī)定，從而為國(guó)家促進(jìn)公民中的社會(huì)或教育落后的階層、表列種姓或表列部族出臺(tái)特別規(guī)定提供了可能，這也成為印度保留政策主要的法律依據(jù)之一。(3)《世界各國(guó)憲法》編輯委員會(huì)編譯：《世界各國(guó)憲法》，北京：中國(guó)檢察出版社，2012年，第782頁(yè)。印度憲法第46條還規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)特別注意增進(jìn)弱勢(shì)群體的教育和經(jīng)濟(jì)利益”，尤其是表列種姓和表列部族的相關(guān)利益，“保護(hù)他們使其免受社會(huì)的不公和各種形式的剝削。”(4)同上，第787頁(yè)。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，印度政府在建國(guó)之初便強(qiáng)制性地在各級(jí)議會(huì)、政府部門、公共事務(wù)部門和教育機(jī)構(gòu)中為表列種姓(Scheduled Castes，簡(jiǎn)稱SCs)與表列部族(Scheduled Tribes，簡(jiǎn)稱STs)預(yù)留了席位?？梢哉f(shuō)，保留政策因?yàn)橛兄鴳椃▽用娴谋ＷC，實(shí)際上是很難逆轉(zhuǎn)的。

為進(jìn)一步踐行憲法中的平等理念，提升印度社會(huì)中表列種姓和表列部族之外的落后種姓(Backward Castes)(5)落后種姓(backward castes)和落后階級(jí)(backward classes)是印度社會(huì)中兩個(gè)含義接近但又有所區(qū)別的專有稱謂。大致來(lái)說(shuō)，落后種姓主要是從種姓角度進(jìn)行的界定，而落后階級(jí)則主要是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位角度進(jìn)行的界定。相較而言，落后階級(jí)的涵蓋范疇要更廣些。的地位和權(quán)益，印度政府于1953年成立了由卡萊卡爾(Kaka Kalelkar)領(lǐng)導(dǎo)的第一個(gè)“落后階級(jí)委員會(huì)”(Backward Classes Commission)(6)這個(gè)委員會(huì)有幾個(gè)名稱，因Kaka Kalelkar為其主席，所以也被稱為Kaka Kalelkar Commission，或The First Backward Classes Commission。。委員會(huì)于1955年向議會(huì)提交了《卡萊卡爾委員會(huì)報(bào)告》，但并未得到印度中央政府的采納，尼赫魯總理也不贊成對(duì)表列種姓和表列部族以外的其他種姓群體實(shí)行保留政策。盡管如此，中央政府還是將具體政策的制定權(quán)下放給了地方政府。

自20世紀(jì)50年代開(kāi)始，印度落后種姓成員在社會(huì)變革的進(jìn)程中逐漸崛起。當(dāng)他們滿懷期待地為自己及子女爭(zhēng)取政治權(quán)利、教育權(quán)利及工作權(quán)利時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)印度的主要政府機(jī)關(guān)、教育部門的重要職位幾乎都被高種姓所把持，處于政治主導(dǎo)地位的國(guó)大黨內(nèi)部也是如此。此時(shí)，因利益沖突而導(dǎo)致的種姓沖突已現(xiàn)苗頭。在初始階段，矛盾與沖突主要集中于各邦之內(nèi)。鑒于國(guó)大黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在高種姓手中，落后種姓便開(kāi)始支持反對(duì)黨及各地方政黨。隨后，由于落后種姓力量的日益強(qiáng)大，國(guó)大黨也不得不反過(guò)來(lái)在落后種姓中尋求支持，這使得落后種姓在地方各邦政治生活中的地位有了顯著提高。20世紀(jì)70年代，一些邦(主要是印度南方的五邦)開(kāi)始將保留政策的實(shí)施范圍擴(kuò)展到了落后種姓群體。之后，保留政策實(shí)施的地域范圍漸次擴(kuò)大。到了20世紀(jì)90年代之初，印度終于正式將保留政策的目標(biāo)群體擴(kuò)大到全國(guó)范圍的落后種姓群體，這一群體此后也常被稱為其他落后階級(jí)(Other Backward Classes，簡(jiǎn)稱OBCs)(7)表列種姓和表列部族是由印度中央政府統(tǒng)一認(rèn)定的，而其他落后階級(jí)則長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其他落后階級(jí)在經(jīng)濟(jì)收入、教育水平和社會(huì)地位等方面好于表列種姓和表列部族，卻又不及婆羅門、剎帝利、吠舍等高種姓群體，因此總體仍屬于社會(huì)的中下層。他們往往缺乏現(xiàn)代教育，在政府部門的代表性有限；很多人從事農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和服務(wù)業(yè)中以體力付出為主的職業(yè)，而從事白領(lǐng)工作者總體較少。對(duì)于其他落后階級(jí)認(rèn)定問(wèn)題的討論，可參見(jiàn)高鰓：《印度的保留政策和種姓矛盾》，《南亞研究》1992年第2期，第1-7頁(yè)；Nomita Yadav,“Other Backward Classes:Then and Now”,Economic and Political Weekly,Vol.37,No.44/45,2002,p.4495.。

由此可見(jiàn)，印度保留政策的目標(biāo)群體經(jīng)歷了一個(gè)緩慢擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，而這一過(guò)程伴隨著不同力量的交易與博弈。目前，保留政策的目標(biāo)群體主要是印度國(guó)內(nèi)的三大群體，即表列種姓、表列部族和其他落后階級(jí)。在這其中，表列種姓和表列部族的成員，無(wú)論他們的社會(huì)地位、教育水平和經(jīng)濟(jì)狀況如何，大多都可享受保留政策的好處，但其他落后階級(jí)卻受到一些限制，這種限制主要來(lái)自于“奶油層”的特殊設(shè)置。

(二)“奶油層”制的產(chǎn)生與實(shí)踐

“奶油層”的概念最早源自1970年薩塔納坦委員會(huì)(Sattanathan Commission)提交的報(bào)告。薩塔納坦委員會(huì)是由泰米爾納德邦政府組建的落后階級(jí)委員會(huì)，其名稱源于擔(dān)任主席的薩塔納坦(A.N.Sattanathan)。薩塔納坦委員會(huì)建議，應(yīng)通過(guò)保留政策為特定的落后階級(jí)群體提供一定的優(yōu)惠、特權(quán)及福利。但委員會(huì)也特別指出，享受公共部門中保留政策好處的只能是一代人或兩代人，落后種姓群體中的精英階層應(yīng)予以排除。在薩塔納坦委員會(huì)的報(bào)告中，這些被排除的精英或上層人士被稱為“奶油層”。(8)A.N.Sattanathan,Report of the Backward Classes Commission,Tamil Nadu,1970,Madras:Govt.of Tamil Nadu,1974-1975,p.7.

圖1 “奶油層”的設(shè)置(筆者自繪)

1979年1月，為達(dá)致印度憲法第15條和第16條之類似目的，莫拉吉·德賽為首的人民黨(Janata Party)(9)印度的人民黨(Janata Party)、印度人民黨(Bharatiya Janata Party)和人民的黨(Janata Dal)是印度政治中三個(gè)極易混淆的政黨。人民黨成立于1977年，解散于1980年，其部分成員組建了印度人民黨。人民的黨的成員同樣部分來(lái)自于人民黨，該黨還合并了其他幾個(gè)小黨，故又名國(guó)民陣線(the National Front)，后來(lái)成為印度總理的辛格(Vishwanath Pratap Singh)是該黨的主要?jiǎng)?chuàng)立者。政府決定成立第二個(gè)“落后階級(jí)委員會(huì)”，即曼達(dá)爾委員會(huì)(Mandal Commission)。該委員會(huì)因擔(dān)任主席的曼達(dá)爾(Sri B.P.Mandal)議員而得名。曼達(dá)爾委員會(huì)主要研究社會(huì)或教育落后的種姓之生存狀況，以決定如何提高他們的地位，特別是探究為他們?cè)谡ぷ髦蓄A(yù)留席位的可行性。在各學(xué)科專家的幫助下，委員會(huì)經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)查，制定了11項(xiàng)具體指標(biāo)以確定“落后程度”。1980年，曼達(dá)爾委員會(huì)提交的報(bào)告肯定了印度憲法和法律框架內(nèi)實(shí)行保留政策的正當(dāng)性，建議為其他落后階級(jí)成員保留政府部門工作和公立大學(xué)入學(xué)的名額，總體配額應(yīng)設(shè)置為27%至49.5%之間。(10)M.P Jain,Indian Constitutional Law,New Delhi:LexisNexis Butterworths Wadhwa Nagpur,2009,pp.963-964.

由于印度人民黨(Bharatiya Janata Party)政府的內(nèi)部紛爭(zhēng)及之后國(guó)大黨的掌權(quán)，再加上彼時(shí)發(fā)生的大規(guī)模的游行示威和暴力沖突，曼達(dá)爾報(bào)告被暫時(shí)擱置。1989年，國(guó)大黨組閣失敗，人民的黨(Janata Dal)掌權(quán)，并按照競(jìng)選承諾執(zhí)行曼達(dá)爾委員會(huì)的報(bào)告。然而，這一舉動(dòng)遭到了高種姓群體的強(qiáng)烈反對(duì)，印度隨后陷入三個(gè)月的社會(huì)騷亂和動(dòng)蕩，造成了相當(dāng)大的人員和財(cái)產(chǎn)損失。在1991年的議會(huì)選舉中，國(guó)大黨在再次在中央掌權(quán)，政府之后發(fā)布了新的“辦公備忘”(Office Memoranda)，計(jì)劃為其他落后階級(jí)預(yù)留27%的配額，同時(shí)也為高等種姓中的經(jīng)濟(jì)落后階層預(yù)留10%的政府工作機(jī)會(huì)。不過(guò)，這種做法再次引發(fā)巨大爭(zhēng)議和社會(huì)動(dòng)蕩。

1992年，英德拉·索尼(Indra Sawhney)為此提起了對(duì)印度工會(huì)的訴訟案，這一著名案件也被稱為“曼達(dá)爾案”(Mandal Case)。1992年11月，印度最高法院做出判決，維持了曼達(dá)爾委員會(huì)為其他落后階級(jí)預(yù)留27%配額的建議以及表列種姓、表列部族和其他落后階級(jí)預(yù)留配額不得超過(guò)50%的原則。與此同時(shí)，最高法院駁回了政府為高等種姓中的經(jīng)濟(jì)落后階層預(yù)留10%政府職位的設(shè)想。最高法院的判決中還明確提出，其他落后階級(jí)中的“奶油層”應(yīng)被排除在保留政策的目標(biāo)群體之外。自此之后，“奶油層”概念成了法律和行政上的正式用語(yǔ)。從“奶油層”概念正式確立的時(shí)機(jī)來(lái)看，20世紀(jì)90年代初恰逢新舊時(shí)代轉(zhuǎn)換之際，新自由主義在全球范圍內(nèi)風(fēng)頭正勁。作為限制國(guó)家福利責(zé)任和解散眾多公共部門事業(yè)以支持私有企業(yè)的常規(guī)計(jì)劃的一部分，限制保留政策福利的做法部分也恰好迎合了當(dāng)時(shí)鼓吹自由化的新自由主義者的主張。(11)Megan Moodie,“Upward Mobility in a Forgotten Tribe:Notes on the‘Creamy Layer’Problem”,Focaal,Vol.2013,No.65,2013,p.24.

按照印度最高法院的判決，“奶油層”應(yīng)在判決之日起四個(gè)月內(nèi)從保留政策的目標(biāo)群體中剔除。為此，印度中央政府成立了“國(guó)家落后階級(jí)委員會(huì)”(National Commission for Backward Classes)，由普拉薩德大法官(Ram Nandan Prasad)擔(dān)任主席，以確定其他落后階級(jí)中的“奶油層”。落后階級(jí)委員會(huì)是一個(gè)常設(shè)機(jī)制，有責(zé)任和權(quán)力審議落后階級(jí)清單。1993年7月，落后階級(jí)委員會(huì)發(fā)布了關(guān)于實(shí)施排除“奶油層”的“辦公備忘”，印度中央政府也在此基礎(chǔ)上發(fā)布了在其他落后階級(jí)中排除“奶油層”的指導(dǎo)方針和標(biāo)準(zhǔn)的法令。

需要特別指出的是，在政府發(fā)布的官方文件中，是否屬于“奶油層”主要取決于父母的地位和狀況，而非申請(qǐng)者本人或配偶的狀況。“奶油層”成員的父母主要包括下列人士：(1)擔(dān)任憲法職位者：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、最高法院和高等法院的法官、聯(lián)邦公用事業(yè)委員會(huì)和國(guó)家公共服務(wù)委員會(huì)的主席和成員、首席選舉專員、印度財(cái)務(wù)總長(zhǎng)和審計(jì)總長(zhǎng)等；(2)公務(wù)人員：中央和國(guó)家公務(wù)人員中的I級(jí)和II級(jí)官員、部分公共事業(yè)部門的雇員等；(3)武裝部隊(duì)(包括準(zhǔn)軍事部隊(duì)在內(nèi))成員：在陸軍中擔(dān)任上校及以上軍銜，或在海軍、空軍和準(zhǔn)軍事部隊(duì)中擔(dān)任同等職務(wù)(12)存在豁免例外，由于篇幅限制，此處不進(jìn)行詳述。；(4)專業(yè)人士及從事工商業(yè)者：①?gòu)氖箩t(yī)生、律師、特許會(huì)計(jì)師、稅收顧問(wèn)、工程師、建筑師、計(jì)算機(jī)專家、電影業(yè)人士、作家、劇作家、體育人士、職業(yè)運(yùn)動(dòng)員、媒體專業(yè)人士或其他類似身份的職業(yè)。②從事貿(mào)易、商業(yè)和工業(yè)的人員；(5)一定規(guī)模的財(cái)產(chǎn)擁有者：部分農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)、種植園、空置土地和/或城市群中的建筑物的擁有者；(6)家庭收入超過(guò)一定限額者，即收入/財(cái)富狀況。(13)Sharad Kumar Srivastava,“Subject:Revision of The Income Criteria to Exclude Socially Advanced Persons/Sections(Creamy Layer)from The Purview of Registration for Other Backward Classes(OBCs)-reg”,Office Memorandum No.36033/1/2013-Estt.(Res.),New Delhi,the 27th May,2013.由于“奶油層”的規(guī)定冗長(zhǎng)繁雜，這里只能羅列其概要。

值得注意的是，“奶油層”并非固化的概念。印度政府會(huì)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展變化發(fā)布官方指導(dǎo)文件，對(duì)其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，并在落后階級(jí)委員會(huì)官方網(wǎng)站列出，以明示其變動(dòng)性。通常情況下，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中靠前的類別相對(duì)較穩(wěn)定，靠后的標(biāo)準(zhǔn)則變動(dòng)性較大，而最后的“收入/財(cái)富狀況”變動(dòng)性則最大。甚至可以說(shuō)，“收入/財(cái)富狀況”是影響“奶油層”概念變化的首要變量?！笆杖?財(cái)富狀況”是根據(jù)之前三個(gè)財(cái)政年度的收入確定的，其修訂通常會(huì)考慮收入水平、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)因素。1993年，“奶油層”的收入限額為10萬(wàn)盧比，2004年提高到25萬(wàn)盧比，2008年為45萬(wàn)盧比，2013年則上升到60萬(wàn)盧比，2017年又被修訂為80萬(wàn)盧比。(14)Press Trust of India,“Income Limit Raised for Creamy Layer,September 14,2017,https://www.thehindu.com/todays-paper/tp-national/creamy-layer-income-limit-raised/article19679863.ece,訪問(wèn)時(shí)間：2022年4月10日。排除了“奶油層”之后的其他落后階級(jí)成員被認(rèn)為是“社會(huì)和教育方面的落后階級(jí)”(Socially and Educationally Backward Classes，簡(jiǎn)稱SEBCs)，他們可以獲得相應(yīng)的證書(shū)。這種證書(shū)也被稱為“非奶油層證書(shū)”，是其他落后階級(jí)成員享受升學(xué)考試、招聘求職等保留政策好處的證明文件。通常情況下，“非奶油層證書(shū)”由各邦政府的稅務(wù)官員頒發(fā)，但獲得“非奶油層證書(shū)”的程序可能因邦而異。

由上可見(jiàn)，“奶油層”概念是種姓標(biāo)準(zhǔn)與階級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，其判定有專門的法律規(guī)定和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，判定標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)根據(jù)社會(huì)的發(fā)展與反響進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，這在某種程度上保證了“奶油層”概念的生命力。但是，印度社會(huì)針對(duì)“奶油層”制的質(zhì)疑從未停止過(guò)，這與各派力量的不同認(rèn)知及政策執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生的問(wèn)題有很大關(guān)系。

二、“奶油層”制的主張和邏輯

“奶油層”制的產(chǎn)生有著多方面的原因。這其中，既包括薩塔納坦委員會(huì)提出的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、遏制保留政策不斷擴(kuò)張態(tài)勢(shì)的公開(kāi)主張，也有著平息高種姓和社會(huì)精英激烈反對(duì)的隱晦需要。

(一)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義以避免“馬太效應(yīng)”的需要

如果以群體為導(dǎo)向的優(yōu)惠照顧政策在道德上是合理的，那么這種政策的好處應(yīng)當(dāng)主要流向受惠群體中受教育程度較低、專業(yè)能力較差或較不幸運(yùn)的人。然而，這種邏輯在實(shí)踐中卻往往偏離預(yù)想。在實(shí)施過(guò)程中，多數(shù)的群體性優(yōu)惠照顧政策都將目標(biāo)群體視為同質(zhì)群體，但目標(biāo)群體成員利用這些政策的能力實(shí)際上是存在差異的。這造成的一個(gè)結(jié)果是，優(yōu)惠照顧政策的好處并沒(méi)有讓真正需要的人受益者，而是被目標(biāo)群體中的優(yōu)勢(shì)人群所享受，從而造成了受惠群體內(nèi)部的“馬太效應(yīng)”。(15)這一點(diǎn)已被很多學(xué)者反復(fù)提及，具體可參見(jiàn)Ashwini Deshpande,Affirmative Action in India and the United States,World Bank,2005,p.20；Chulguen Yang,Geeta C.D’souza,Ashwini S.Bapat and Stephen M.Colarelli,“A Cross-National Analysis of Affirmative Action:An Evolutionary Psychological Perspective,”Managerial and Decision Economics,Vol.27,No.2/3,2006,p.214;Thomas Sowell,Affirmative Action Around the World:An Empirical Study,New Haven & London:Yale University Press,2004,pp.167-168.之所以出現(xiàn)此種情況，是因?yàn)槭芑莸哪繕?biāo)群體中的中上層成員通常有更多可利用的資源、信息和渠道，他們往往能更加容易地從優(yōu)惠照顧政策中獲益，因此會(huì)導(dǎo)致群體內(nèi)部的不平等進(jìn)一步加劇。

在保留政策的執(zhí)行過(guò)程中，類似情況同樣存在。作為保留政策的受惠目標(biāo)群體，表列種姓和表列部落利用優(yōu)惠政策的能力明顯不如其他落后階級(jí)。而其他落后階級(jí)的內(nèi)部也存在著差別，他們中的中上層利用保留政策優(yōu)惠照顧好處的能力通常也更強(qiáng)?？梢韵胂螅舨患痈深A(yù)，保留政策是有可能加速受惠目標(biāo)群體內(nèi)部的“馬太效應(yīng)”的。

事實(shí)上，薩塔納坦委員會(huì)早就指出過(guò)這一問(wèn)題。該委員會(huì)1970年提交的報(bào)告中指出：“在制定各類援助措施時(shí)，必須制定保障措施以確保這些利益實(shí)際上惠及真正落后的階層。如果做不到這一點(diǎn)，‘落后’必然會(huì)成為一種既得利益，因?yàn)橹苯邮芤嬲邔⒉豢杀苊獾厥巧蠈由鐣?huì)的成員……必須有一個(gè)設(shè)施定期地從頂層上刮下來(lái)，從而使同一種姓中較低的階層能夠出人頭地，而不會(huì)被其種姓中更有能力的受惠者壓在身下”(16)A.N.Sattanathan,Report of the Backward Classes Commission,Tamil Nadu,1970,Madras:Govt.of Tamil Nadu,1974-1975,p.7.。在隨后的一些司法案件審理和裁決中，多名印度法官在不同場(chǎng)合也使用過(guò)“奶油層”的概念。在這其中，耶爾法官(Krishna Iyer)在1975年的喀拉拉邦訴托馬斯(State of Kerala v.N.M.Thomas)一案中對(duì)“奶油層”的闡釋頗具代表性。在耶爾法官看來(lái)，如果保留政策的好處都被落后階級(jí)上層中幸運(yùn)的“奶油層”奪走，并全部享用整個(gè)蛋糕，從而使弱者中的更弱者永遠(yuǎn)處于劣勢(shì)，那么保留政策就處于危險(xiǎn)中。(17)Ashok Yadav,“The Concept of Creamy Layer as a Tool for Opposing Reservation”，Voice of Dalit,Vol.4,No.1,2011,p.235.由此可見(jiàn)，耶爾法官對(duì)排除“奶油層”的做法是持肯定態(tài)度的。

由此可見(jiàn)，印度的部分社會(huì)精英對(duì)上述問(wèn)題早有認(rèn)識(shí)，這也是“奶油層”制出現(xiàn)的原初動(dòng)因。并且，這種對(duì)于社會(huì)公平的強(qiáng)調(diào)主要聚焦于結(jié)果公平，而非機(jī)會(huì)公平。(18)[美]麥倫·維納:《爭(zhēng)取平等的斗爭(zhēng)——印度政治中的種姓》，載[美]阿圖爾·科利編:《印度民主的成功》，牟效波等譯，譯林出版社，2013年，第228頁(yè)。

(二)遏制保留政策不斷擴(kuò)張態(tài)勢(shì)的需要

實(shí)施保留政策的一個(gè)主要目的是為了扶助受惠目標(biāo)群體，實(shí)現(xiàn)受惠種姓群體的自立自強(qiáng)。然而，有印度學(xué)者質(zhì)疑認(rèn)為，保留政策“扼殺了受益者的主動(dòng)性、驅(qū)動(dòng)力和能力”。(19)Marc Galanter,Competing Equalities:Law and the Backward Classes in India,Delhi:Oxford University Press,1984,p.74.也就是說(shuō)，保留政策可能起了反作用，助長(zhǎng)了受惠群體的惰性和特權(quán)心理，是不利于受惠的個(gè)體及群體的健康發(fā)展的。為何會(huì)出現(xiàn)上述情況？美國(guó)學(xué)者南茜·弗雷澤(Nancy Fraser)的觀點(diǎn)頗具啟發(fā)性。她認(rèn)為，長(zhǎng)期持續(xù)化的民族優(yōu)惠政策導(dǎo)致弱勢(shì)群體需要越來(lái)越多的東西。隨著時(shí)間的推移，他們甚至?xí)蔀樘貦?quán)階級(jí)，享受著“特殊的待遇和過(guò)度的寬容(undeserved largess)”(20)Nancy Fraser,Justice Interruptus:Critical Reflections on the“Postsocialist”Condition,New York:Routledge,1997,p.25.。這種論調(diào)略顯尖銳，但不可謂不深刻。事實(shí)上，無(wú)論優(yōu)惠照顧政策基于血緣、性別、地域還是民族，做法一旦長(zhǎng)期化、固定化，受惠者產(chǎn)生惰性心理和依賴心理都不足為奇。

那應(yīng)如何避免上述現(xiàn)象呢？國(guó)內(nèi)學(xué)者馬戎的看法具有一定的啟發(fā)性。在他看來(lái)，實(shí)行群體性優(yōu)惠政策的目的是通過(guò)相關(guān)政策，幫助該群體在一定時(shí)期內(nèi)有效地提高自身的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而最終實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員能夠在完全平等的條件下進(jìn)行公平的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，群體性的優(yōu)惠政策只能是在一個(gè)過(guò)渡時(shí)期內(nèi)實(shí)施的暫時(shí)性政策。(21)此論述見(jiàn)馬戎教授為王凡妹所著的《肯定性行動(dòng)》一書(shū)所寫的《序言》，具體參見(jiàn)王凡妹：《肯定性行動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，“序言”部分。從這個(gè)角度來(lái)看，群體性優(yōu)惠政策應(yīng)該是有時(shí)效的。事實(shí)上，印度保留政策的政策設(shè)計(jì)者很早就有政策持續(xù)時(shí)限的考慮。印度之所以實(shí)行保留政策，初始意圖是通過(guò)為表列種姓和表列部族提供就業(yè)和教育方面的優(yōu)惠照顧，使得他們逐步跟上社會(huì)發(fā)展的步伐，最終融入社會(huì)主流。最初的保留政策計(jì)劃持續(xù)十年時(shí)間，但其初始目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。后來(lái)，保留政策不但繼續(xù)存在，而且政策所需時(shí)限也呈現(xiàn)滾動(dòng)延長(zhǎng)(每十年延長(zhǎng)一次)的趨勢(shì)。

在保留政策延續(xù)時(shí)間不斷延長(zhǎng)的同時(shí)，保留政策的目標(biāo)群體也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。過(guò)去，為改變被歧視的局面，低種姓群體往往通過(guò)遷徙、改姓等手段設(shè)法躋身高種姓之列；而如今讓人啼笑皆非的是，各種姓群體為了獲得保留政策的政策照顧，爭(zhēng)先恐后地“自甘墮落”，要求政府將自己列入落后種姓；本來(lái)在落后種姓中的群體，還會(huì)進(jìn)一步要求把自己歸入更加落后的種姓或部族的范圍，印度社會(huì)甚至多次因?yàn)榕漕~分配問(wèn)題而發(fā)生社會(huì)騷亂。(22)楊怡爽：《印度的‘預(yù)留制’之痛”》，《世界知識(shí)》2015年第21期，第65-67頁(yè)。由此可見(jiàn)，為了擠入保留政策的“俱樂(lè)部”，進(jìn)而享受保留政策的好處，印度民眾也費(fèi)盡了心機(jī)。這導(dǎo)致的結(jié)果是，保留政策的時(shí)限和受惠群體都呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。

其實(shí)早在1970年，薩塔納坦委員會(huì)就關(guān)注到這種情況的存在。他們發(fā)現(xiàn)，實(shí)施了保留政策的泰米爾納德邦存在著一個(gè)非正常的態(tài)勢(shì)：更多的種姓希望被列為落后階級(jí)，而落后階級(jí)則希望被列為最落后階級(jí)，許多最落后階級(jí)又希望被列入表列種姓或部族。(23)A.N.Sattanathan,Report of the Backward Classes Commission,Tamil Nadu,1970,Madras:Govt.of Tamil Nadu,1974-1975,p.6.在薩塔納坦委員會(huì)提交的報(bào)告中，這一點(diǎn)是“奶油層”概念提出的又一原因。并且，這一建議被后來(lái)的印度政府和最高法院的法官們所接受。在他們看來(lái)，剔除“奶油層”的做法也是為了打消某些種姓撈取保留政策好處的念頭，進(jìn)而遏制保留政策不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。

(三)平息高種姓群體和社會(huì)精英激烈反對(duì)的需要

除了前面兩個(gè)公開(kāi)的主張外，“奶油層”政策的出臺(tái)還與印度社會(huì)內(nèi)部的政治斗爭(zhēng)有關(guān)。圍繞著保留政策的實(shí)踐，不同種姓群體立場(chǎng)迥異。正是他們的交易與博弈，直接或間接影響了印度中央及地方政府的決策，印度的政局和社會(huì)也因此動(dòng)蕩不斷。從某種程度上來(lái)說(shuō)，“奶油層”的提出也是為了減少保留政策改革阻力的需要。

在實(shí)行選舉民主的印度，選票是政治市場(chǎng)中的“硬通貨”，也是各黨派實(shí)現(xiàn)執(zhí)政或獲取政治席位的關(guān)鍵。對(duì)于印度的主要政黨而言，他們的目標(biāo)是從執(zhí)政中獲得的權(quán)力、威望和地位，政治許諾及現(xiàn)實(shí)政策的出臺(tái)更多的是出于工具化的考慮。在現(xiàn)實(shí)中，他們也會(huì)適時(shí)改變自己的政策，以尋求獲得在政治市場(chǎng)上更大的生存空間。對(duì)于選民而言，他們則根據(jù)效用最大化原則選擇能給他們帶來(lái)最大利益的政黨。

保留政策能夠不斷得以深入推進(jìn)的主要原因在于，表列種姓、表列部族和其他落后階級(jí)群體在印度社會(huì)中人口占比高，能否贏得他們的支持是政黨上臺(tái)執(zhí)政的關(guān)鍵。可以說(shuō)，政治市場(chǎng)在某種程度上扮演著瓦解高種姓優(yōu)勢(shì)的角色。然而，傳統(tǒng)的種姓制度根深蒂固，高種姓群體及社會(huì)精英雖人數(shù)占比較少，但依然應(yīng)有很強(qiáng)的社會(huì)影響力。也正是因?yàn)樗麄兺ㄟ^(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)、司法訴訟、輿論非難等形式表達(dá)的不滿和反對(duì)，保留政策的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)才有所收斂。

在印度，其他落后階級(jí)的人口數(shù)量是個(gè)“謎一樣的存在”。在1931年人口普查之后，印度便停止了按種姓標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的人口普查。時(shí)至今日，印度憲法既沒(méi)有明確界定落后階級(jí)的含義，人口普查中也沒(méi)有其他落后階級(jí)的具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)曼達(dá)爾委員會(huì)1980年的估計(jì)，其他落后階級(jí)的人口占印度總?cè)丝诘?2%；2004-2005年，印度全國(guó)抽樣調(diào)查組織(National Sample Survey Organisation)則在報(bào)告中估計(jì)，其他落后階級(jí)約占印度總?cè)丝诘?1%。(24)Ministry of Social Justice and Empowerment,Government of India,Annual Report 2011～2012,New Delhi:Viba Press Pvt.Ltd.,2012,pp.113-114.根據(jù)1990-2000年全國(guó)抽樣調(diào)查，約36%的印度人口被認(rèn)為是其他落后階級(jí)。(25)K.D.Saksena,“Policy Changes Needed on Reservations”,Economic and Political Weekly,Vol.42,No.26,2007,p.2497.雖然上述統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存疑，但其他落后階級(jí)的人口占比遠(yuǎn)超表列種姓與表列部族人口之和卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（4）壓水試驗(yàn)。在進(jìn)行帷幕灌漿施工過(guò)程中，孔位的設(shè)置十分重要，應(yīng)用全站儀或水準(zhǔn)儀對(duì)孔位進(jìn)行測(cè)量，然后應(yīng)用電鉆設(shè)備進(jìn)行鉆孔。通過(guò)鋼楔塊對(duì)孔位進(jìn)行校準(zhǔn)，憑借油漆對(duì)孔位加以標(biāo)記。應(yīng)用水平尺保證鉆機(jī)的水平度，水平度達(dá)標(biāo)后，應(yīng)用固定螺栓對(duì)其進(jìn)行固定。完成加固工作后，還需要對(duì)鉆機(jī)的平穩(wěn)度以及水平度進(jìn)行進(jìn)一步檢查。此外，還需檢查起重機(jī)、鉆孔和豎井是否在一條直線上。一般來(lái)說(shuō)，灌漿廊道底板混凝土的厚度是不同的，控制埋管埋設(shè)深度在1～2m的范圍內(nèi)。

在印度社會(huì)的部分高種姓群體看來(lái)，其他落后階級(jí)不該享受保留政策的好處。表列種姓與表列部族的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)地位極低，兩大群體合計(jì)起來(lái)約占印度總?cè)丝诘?/4左右。(26)根據(jù)印度2011年的人口普查數(shù)據(jù)，表列種姓與表列部族分別占印度總?cè)丝诘?6.6%和8.6%，可參見(jiàn)Rajesh K.Chauhan,Sanjay K.Mohanty and Udaya.S.Mishra,“Population Trends,Distribution and Prospects in the Districts of India”,in Sanjay K.Mohanty,Udaya S.Mishra and Rajesh K.Chauhan,eds.,The Demographic and Development Divide in India:A District-Level Analyses,Singapore:Springer,2019,p.33.他們即使都享受了保留政策的照顧，也不會(huì)對(duì)高種姓群體構(gòu)成實(shí)質(zhì)性威脅?？墒?，其他落后階級(jí)則有所不同。其他落后階級(jí)成員大多是低種姓群體及個(gè)別高種姓的落魄人士，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)收入、教育水平與社會(huì)地位等方面通常更接近高種姓群體，且人口數(shù)量龐大，更可能與高種姓群體在招生入學(xué)、就業(yè)機(jī)會(huì)等社會(huì)資源的爭(zhēng)奪中產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。倘若其他落后階級(jí)再享有保留政策的好處，高種姓群體的利益將不可避免地遭受更大的沖擊。從這種角度來(lái)看，“奶油層”概念的產(chǎn)生也是對(duì)部分高種姓群體和社會(huì)精英強(qiáng)烈質(zhì)疑與激烈反對(duì)的一種回應(yīng)。

三、“奶油層”制在實(shí)踐中遭遇的質(zhì)疑

盡管“奶油層”概念在20世紀(jì)70年代初就已提出，但真正進(jìn)入實(shí)踐卻是在20多年后。并且，由于印度社會(huì)上下對(duì)“奶油層”存在不同認(rèn)知，再加上印度行政與司法領(lǐng)域效率的低下，“奶油層”在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中遭遇了不少質(zhì)疑。

(一)“奶油層”制阻礙了下層種姓的上升通道

“奶油層”制的質(zhì)疑者很大一部分是其他落后階級(jí)的成員，因?yàn)椤澳逃蛯印钡脑O(shè)置與他們的利益息息相關(guān)。在他們看來(lái)，“奶油層”的概念與實(shí)踐是上等社會(huì)和上層階級(jí)打壓下層社會(huì)和下層階級(jí)的做法。階層的固化幾乎在所有社會(huì)都或多或少存在著。但若“奶油層”群體能持續(xù)存在，可以成為保留政策成功的佐證，并可帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)變化，部分打破印度社會(huì)的階層固化。在相對(duì)一個(gè)公平的社會(huì)中，來(lái)自中下階層的孩子可以通過(guò)高等教育、求職升職等方式實(shí)現(xiàn)向上層社會(huì)的流動(dòng)。但是，主張實(shí)行“奶油層”制的人忽視了這樣一個(gè)事實(shí)——使長(zhǎng)期處于不利地位的落后社群進(jìn)入主流社會(huì)需要幾代人持續(xù)獲得發(fā)展和教育機(jī)會(huì)。(27)EPW,“Myopic Oversight”,Economic and Political Weekly,Vol.41,No.43/44,2006,p.4523.作為長(zhǎng)期遭受社會(huì)不公和歧視的群體，印度的其他落后階級(jí)有充分的理由懷疑，他們是否有能力維持目前的社會(huì)地位和生活水平，而“奶油層”的設(shè)置顯然增加了他們的不安全感和不確定感。針對(duì)此種可能，參與“曼達(dá)爾案”審理的潘迪安法官(Justice Pandian)指出：“只要這些孩子還穿著落后社會(huì)的尿布，就應(yīng)該給他們足夠的時(shí)間。直到政府審查認(rèn)為他們已完全擺脫了社會(huì)中的落后狀態(tài)，并使自己能與先進(jìn)階級(jí)保持同步為止。”(28)Shriram Maheshwari,Mandal Commission Revisited:Reservation Bureaucracy in India,New Delhi:Jawahar Publishers and Distributors,1995,p.604.因?yàn)榇?，部分“奶油層”概念的質(zhì)疑者還認(rèn)為，設(shè)置“奶油層”是采取“掐尖”的方式打壓其他落后階級(jí)精英分子的做法。這樣一來(lái)，他們就難以在社會(huì)上層產(chǎn)生真正的“頭雁”和“代言人”。對(duì)那些只能仰望上層社會(huì)的個(gè)人而言，排除“奶油層”的做法將“奶油層”中的個(gè)體與其群體中的窮人隔離開(kāi)來(lái)，阻礙了他們從同胞中尋求指導(dǎo)和幫助的可能。

前述觀點(diǎn)看似雖有些極端，但若觀察當(dāng)今印度社會(huì)積重難返的種姓現(xiàn)實(shí)，似乎又不無(wú)道理。有研究表明，印度的保留政策盡管至今已實(shí)施了很長(zhǎng)時(shí)間，卻只造成了一小部分精英階層的產(chǎn)生；從本質(zhì)上說(shuō)，保留政策導(dǎo)致了恩惠分配的民主化，卻沒(méi)有觸及種姓剝削的褶邊。(29)Aditya Nigam,“Mandal Commission and the Left,”Economic and Political Weekly,Vol.25,No.48-49,May 1990,pp.2652-2653.實(shí)行保留政策以來(lái)，人數(shù)眾多的印度賤民群體中誕生的高層級(jí)的政治精英卻依然稀少?？紤]到印度實(shí)行保留政策的較長(zhǎng)歷史和賤民群體在印度的龐大數(shù)量，這樣的境況著實(shí)不太理想。因此，認(rèn)為“奶油層”的設(shè)置阻礙了下層種姓的上升通道是有幾分道理的。

在一些更為激進(jìn)的質(zhì)疑者看來(lái)，“奶油層”概念具有明顯的工具屬性，是為政治精英服務(wù)的，是以其他落后階級(jí)的順從為基礎(chǔ)的。在這一過(guò)程中，其他落后階級(jí)處于附屬地位，其能否真正獲益及獲益多少取決于政治精英的意愿和能力。在他們看來(lái)，一個(gè)軟弱、低調(diào)、以農(nóng)村為基礎(chǔ)的其他落后階級(jí)對(duì)上層階級(jí)的既得利益并不構(gòu)成威脅，“奶油層”概念只不過(guò)是為了保護(hù)上層階級(jí)在就業(yè)和教育方面的霸權(quán)而使出的伎倆而已。(30)Ashok Yadav,“The Concept of Creamy Layer as a Tool for Opposing Reservation”,Voice of Dalit,Vol.4,No.1,2011,pp.74-76.

(二)“奶油層”制是否應(yīng)擴(kuò)大至表列種姓與表列部族存在爭(zhēng)議

自提出之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，“奶油層”制僅適用于享受保留政策好處的其他落后階級(jí)，表列種姓與表列部族的成員則無(wú)此困擾，這表面看來(lái)頗令人費(fèi)解。從常理來(lái)說(shuō)，既然其他落后階級(jí)中的精英人士和富裕人士因“奶油層”制的限制而被排除在保留政策之外，同樣的邏輯也應(yīng)適用于表列種姓和表列部族。然而，事實(shí)卻非如此，而這是有著特定原因的。

近些年來(lái)，呼吁將“奶油層”制擴(kuò)展到表列種姓與表列部族的聲音時(shí)有出現(xiàn)。2018年9月，印度最高法院在裁決中提出建議，“奶油層”制可部分?jǐn)U展至表列種姓與表列部族的成員，此類人群不應(yīng)享有政府機(jī)構(gòu)職位晉升中的預(yù)留席位。(31)Jarnail Singh v.Lachhmi Narain Gupta,(2018)10 SCC 396.不過(guò)，與對(duì)其他落后階級(jí)的“奶油層”限制相比，這種建議對(duì)表列種姓與表列部族的影響并不大。究其根本，表列種姓與表列部族是印度最窮困、最落后和最受歧視的群體。在種姓制度仍根深蒂固的印度，即便表列種姓與表列部族的成員經(jīng)濟(jì)地位因保留政策而有所改觀，他們依然難以步入上層社會(huì)之列。“奶油層”制實(shí)際已經(jīng)考慮到了表列種姓和表列部族的落后狀況，并為他們的種姓精英保留了實(shí)現(xiàn)階層躍升的臺(tái)階。

保留政策實(shí)施以來(lái)，部分受惠者接受公共教育的機(jī)會(huì)增加，經(jīng)濟(jì)福利改善，貧困減少，同時(shí)也增加了目標(biāo)群體成員的政治影響力。但值得注意的是，即使在相對(duì)成功的案例中，這些政策的初始目標(biāo)也沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)?？陀^來(lái)說(shuō)，印度表列種姓和表列部族的貧困率在不斷下降，但這是在印度整體貧困率不斷下降的背景中實(shí)現(xiàn)的。(32)Sunita Parikh,“Poverty,Equality,and Affirmative Action in India,”in Edmund Terence Gomez and Ralph Premdas,eds.,Affirmative Action,Ethnicity,and Conflict,New York:Routledge,2013,pp.33-34.相較于其他落后階級(jí)，表列種姓和表列部族的貧困率下降并不是特別明顯。再考慮到印度相對(duì)較低的行政效率與司法效率，若真正將“奶油層”制的設(shè)置全面擴(kuò)展到表列種姓與表列部族，保留政策的具體執(zhí)行無(wú)疑將更加困難。綜合上述因素，我們可以做出一個(gè)基本判斷：在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，將“奶油層”全面擴(kuò)展到表列種姓與表列部族的可能性依舊不高，但也不排除個(gè)別環(huán)節(jié)的嘗試(如前文所述的政府機(jī)構(gòu)的職位晉升環(huán)節(jié))。

(三)“奶油層”的認(rèn)定過(guò)程中存在大量尋租行為

表列種姓和表列部族是由印度中央政府統(tǒng)一認(rèn)定的，而其他落后階級(jí)則長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致了印度行政與司法領(lǐng)域存在的理解混亂，也不可避免地影響到了“奶油層”制的認(rèn)定。

具有諷刺意味的是，盡管印度常以“世界上最大的民主國(guó)家”自居，印度人獲得上層社會(huì)中的工作和職位更多時(shí)候靠的是政治關(guān)系、金錢權(quán)力和種姓網(wǎng)絡(luò)，而非他們的個(gè)人品質(zhì)和能力——這幾乎是印度社會(huì)中“公開(kāi)的秘密”。在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，“奶油層”的標(biāo)準(zhǔn)往往是由掌握話語(yǔ)權(quán)的政客和“代言人”來(lái)決定，其標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性是有待商榷的。因而，在一些異議者看來(lái)，“奶油層”更多的是一個(gè)政治概念，而非學(xué)術(shù)概念。(33)Pradipta Chaudhury,“The‘Creamy Layer’:Political Economy of Reservations”,Economic and Political Weekly,Vol.39,No.20,2004,p.1991.

同時(shí)，由于“奶油層”相關(guān)的法律規(guī)定連篇累牘，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)綜復(fù)雜，這直接導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過(guò)程的力倍功半和執(zhí)行結(jié)果的勞而無(wú)功。為確定“奶油層”的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政和行政費(fèi)用隨著國(guó)家和邦一級(jí)的政府委員會(huì)不斷增加。在現(xiàn)實(shí)中，很多印度的其他落后階級(jí)成員迷失在“奶油層”的法條“迷宮”中，搞不清楚自己是否屬于“奶油層”。在印度的一些學(xué)生升學(xué)、公務(wù)員招錄的網(wǎng)站中，時(shí)?？梢园l(fā)現(xiàn)對(duì)自己是否屬于“奶油層”的求助。并且，“奶油層”的確定標(biāo)準(zhǔn)又不是靜態(tài)的，每次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整都會(huì)帶來(lái)一陣社會(huì)騷動(dòng)，這實(shí)際上又增加了政策的執(zhí)行成本。

事實(shí)上，“奶油層”制的具體條款和規(guī)定并未得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行。在保留政策及“奶油層”制的執(zhí)行過(guò)程中，“尋租”行為在印度社會(huì)大量存在。譬如，部分本屬于“奶油層”的社會(huì)成員通過(guò)賄賂、投機(jī)、內(nèi)部交易等非法形式，撈取“非奶油層”的好處。這造成了一方面許多符合保留政策條件的“非奶油層”成員并不知道如何獲得所需的證書(shū)或證明材料；另一方面，部分腐敗和無(wú)知的地方官僚卻經(jīng)常拒絕給予符合條件的“非奶油層”成員頒發(fā)相應(yīng)證書(shū)。印度最高法院曾指出，“弱者中的弱者”并沒(méi)有被他們更幸運(yùn)的兄弟們剝奪，而是被那些需要配額的重重障礙所剝奪。(34)Vikram Hegde,“Why the Creamy Layer Test for SC/ST Promotions May Be More Harmful than Using It for Recruitment”,Oct 08,2018,https://scroll.in/article/897068/why-applying-creamy-layer-test-for-promotions-may-be-even-more-harmful-than-using-it-for-recruitment,訪問(wèn)時(shí)間：2022年4月10日。以公務(wù)員職位為例，其他落后階級(jí)在中央層面的高級(jí)官員很少，為其他落后階級(jí)預(yù)留的公務(wù)員職位也常?？杖保坏貌徊扇√貏e行動(dòng)填補(bǔ)空缺。這類現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使得“奶油層”概念乃至保留政策部分地呈現(xiàn)出“污名化”的不良情勢(shì)。(35)Ashok Guha,“Reservations in Myth and Reality”,Economic and Political Weekly,Vol.25,No.50,1990,pp.2716-2718.

(四)中央及地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間的“貓鼠式”博弈始終存在

在國(guó)家治理層面上，印度實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，聯(lián)邦中央和地方各自在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。然而，由于印度社會(huì)的多樣性，各邦對(duì)于保留政策及“奶油層”制的政策執(zhí)行存在著較大的差異。事實(shí)上，各邦內(nèi)部也存在著邦內(nèi)的政治市場(chǎng)，這是上述狀況出現(xiàn)的主要原因。

在辛格政府意圖實(shí)行曼達(dá)爾報(bào)告之前，印度沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的針對(duì)其他落后階級(jí)的保留政策。對(duì)其他落后階級(jí)實(shí)行保留政策是各邦政府的職責(zé)，也是由各邦高種姓與落后種姓之間的力量對(duì)比來(lái)決定的。(36)高鯤：《印度的保留政策和種姓矛盾》，《南亞研究》1992年第2期，第1-7頁(yè)。在“奶油層”制的實(shí)踐過(guò)程中，各邦各自為政的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。在“曼達(dá)爾案”的審理過(guò)程中，泰米爾納德邦、比哈爾邦和喀拉拉邦都強(qiáng)烈反對(duì)排除“奶油層”的做法。在中央政府下達(dá)行政命令之后，有的邦陽(yáng)奉陰違、虛與委蛇，企圖通過(guò)提高經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)或限額等方式減少“奶油層”群體的數(shù)量?？罡M(jìn)一步，通過(guò)頒布新立法的形式將最高法院和中央政府對(duì)于“奶油層”制的決定束之高閣。(37)Anirudh Prasad,Reservational Justice to Other Backward Classes(OBCs):Theoretical and Practical Issues,New Delhi:Deep and Deep Publications,1997,p.339.對(duì)于上述種種類似做法，印度最高法院和中央政府不得不數(shù)次進(jìn)行督查和糾正。因此，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，若要使“奶油層”制的做法真正在印度地方落實(shí)到位任重而道遠(yuǎn)。

四、“奶油層”制的價(jià)值與啟示

回顧印度“奶油層”制產(chǎn)生與變遷的過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，與以往保留政策不斷“做加法”的形式不同，排除“奶油層”的做法從反向剔除受惠群體中的上層人士，試圖用做“小減法”的方式成就“大加法”，從而避免出現(xiàn)受惠群體內(nèi)部的“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步減少改革的外部阻力，同時(shí)部分遏制保留政策不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。不過(guò)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，“奶油層”制仍面臨不少的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，其設(shè)想與現(xiàn)實(shí)也存在著不小的差距。

印度的保留政策集中于政治代表席位分配、公共服務(wù)崗位聘用、公立學(xué)校學(xué)生錄取等領(lǐng)域，但是由于表列種姓和表列部族成員符合基本資質(zhì)的人才太少，其職位或名額經(jīng)常存在空缺。與此形成對(duì)比的是，其他落后階級(jí)則通常會(huì)充分利用這些配額，他們的職位或名額較少出現(xiàn)空缺。也就是說(shuō)，無(wú)論是否存在“奶油層”，作為保留政策受惠群體的表列種姓和表列部族成員的利益通常不會(huì)受到其他落后階級(jí)影響，受“奶油層”設(shè)置影響較大的主要是其他落后階級(jí)及可能與之產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的高種姓群體的中下層。

現(xiàn)有研究表明，其他落后階級(jí)由于其更好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位，更有可能成為保留政策的最大獲益群體，更為富裕的其他落后階級(jí)成員通?？蓮谋Ａ粽咧蝎@益更多，由此導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”是部分存在的。從這個(gè)角度看，“奶油層”制確有其存在必要，這也是符合社會(huì)慣常認(rèn)知的道義原則的。但是，由于其他落后階級(jí)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與充分的數(shù)據(jù)支撐，其他落后階級(jí)的內(nèi)部差異及“馬太效應(yīng)”的強(qiáng)弱程度尚無(wú)法準(zhǔn)確判定。而根據(jù)目前的個(gè)別抽樣調(diào)查，在某些領(lǐng)域內(nèi)，表列種姓和表列部族群體的內(nèi)部收入差距甚至比其他落后階級(jí)大得多，但“奶油層”制卻基本不涉及前者。(38)K.Sundaram,“‘Creamy Layer’Principle:A Comment,”Economic and Political Weekly,Vol.42,No.4,2007,pp.326-327.因此，“馬太效應(yīng)”的存在并非實(shí)施“奶油層”制的充分理由。從這個(gè)角度來(lái)看，“奶油層”的設(shè)置更像是為了遏制保留政策擴(kuò)張趨勢(shì)、回應(yīng)高種姓群體和社會(huì)精英反對(duì)。客觀來(lái)說(shuō)，“奶油層”制被納入印度行政與司法領(lǐng)域的實(shí)踐以來(lái)，印度保留政策的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)已經(jīng)有所遏制；因保留政策而引發(fā)的抗議與暴力活動(dòng)雖依然偶有發(fā)生，但較上個(gè)世紀(jì)八九十年代已平和很多。當(dāng)然，這未必都是“奶油層”制帶來(lái)的變化，但“奶油層”的設(shè)置和實(shí)踐是在其中發(fā)揮重要作用的環(huán)節(jié)。

“奶油層”制在實(shí)踐中遭遇的質(zhì)疑表明，“奶油層”的認(rèn)定必須控制好其中的范圍和限度。特別是在種姓制度至今依然名亡實(shí)存的情況下，簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大“奶油層”的適用范圍可能成為落后種姓實(shí)現(xiàn)階層躍升的新障礙。對(duì)于目前“奶油層”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而言，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位無(wú)疑是重要的參考，但個(gè)體的持續(xù)發(fā)展能力也應(yīng)列入重點(diǎn)衡量指標(biāo)，這樣才能真正服務(wù)于社會(huì)公平正義的目標(biāo)，同時(shí)又不至阻礙落后種姓實(shí)現(xiàn)階層躍升。除此之外，“奶油層”的具體執(zhí)行過(guò)程中還需處理好“尋租”行為、中央與地方的博弈等技術(shù)性難題。

然而，盡管目前仍存在一些不足之處，“奶油層”制已逐漸內(nèi)化為印度政治和社會(huì)生活的構(gòu)成內(nèi)容，其探索實(shí)踐極具樣本價(jià)值。倘若能將“奶油層”制的對(duì)象范圍更為科學(xué)合理地加以確定，再處理好執(zhí)行環(huán)節(jié)中的種種不足，“奶油層”的價(jià)值無(wú)疑將進(jìn)一步得到提升。當(dāng)今世界，國(guó)家層面上公然針對(duì)特定族類群體的歧視性政策已不多見(jiàn)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等而對(duì)欠發(fā)達(dá)群體實(shí)施的群體性優(yōu)惠政策則呈多點(diǎn)開(kāi)花之勢(shì)。有學(xué)者指出，各國(guó)的群體性優(yōu)惠政策對(duì)目標(biāo)群體的教育、職業(yè)和收入的影響各異，但其政治影響卻有著諸多相似之處。這表明，多元化的社會(huì)和政體有著同樣的政治和政策邏輯。(39)Myron Weiner,“The Political Consequences of Preferential Policies:A Comparative Perspective”,Comparative Politics,Vol.16,No.1,1983,p.35.對(duì)于其他實(shí)行群體性優(yōu)惠政策的國(guó)家而言，印度保留政策中“奶油層”制對(duì)如何更為準(zhǔn)確地確定符合條件的目標(biāo)群體，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，減少類似改革的阻力，提供了有益的探索實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)參考，一定程度上可為他山之鑒。