■宋晨翔，王亞男，李和平

（陜西省延安市延安大學政法與公共管理學院，陜西 延安 716099）

近年來，人口老齡化趨勢日益明顯，《中國發(fā)展報告2020：中國人口老齡化的趨勢和政策》顯示，我國60歲以上人口達2.6億，占比達18.7%，人口老齡化呈現(xiàn)規(guī)模龐大、老齡化進程加快、地區(qū)與城鄉(xiāng)差異明顯等特點。人口老齡化對社會發(fā)展而言是挑戰(zhàn)更是機遇。從現(xiàn)在到本世紀中葉是人口老齡化高速發(fā)展時期，及時提出積極、有效的應(yīng)對措施以完善我國養(yǎng)老保障體系至關(guān)重要。

在“十四五”開局之年，國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略部署逐步展開。2021年11月2日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展與改革委員會《關(guān)于推動生活性服務(wù)業(yè)補短板上水平提高人民生活品質(zhì)的若干意見》，指出要完善老年人服務(wù)設(shè)施，大力發(fā)展社區(qū)便民服務(wù)等。該政策提出，要堅持以“老有所樂，也要老有所為”為出發(fā)點，完善老年人的生活配套設(shè)施，提高老年人生活品質(zhì)[1]。

雖然近年來我國生活性服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展提高和改善了民生質(zhì)量以及需求結(jié)構(gòu)。但是有效供給方面仍存在不少問題，比如便利程度、質(zhì)量標準、服務(wù)環(huán)境等。中小城市因其自身特殊條件面臨更嚴重的壓力。首先，中小城市由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等原因，在養(yǎng)老方面存在較大缺陷。其次，人口流失成為中小城市養(yǎng)老問題解決的另一大障礙。由于勞動力更傾向于向大城市流動，導致中小城市的空巢老人數(shù)量龐大，且數(shù)量不斷上漲，這給居家養(yǎng)老帶來了巨大困難，加之社區(qū)化的養(yǎng)老服務(wù)并不完善，機構(gòu)養(yǎng)老仍是養(yǎng)老體系的支柱性構(gòu)成。因此，根據(jù)需求推動養(yǎng)老體系全面發(fā)展是解決養(yǎng)老問題的著力點。

一、對象與方法

（一）調(diào)查對象

調(diào)查問卷的對象為50歲以上的居住在延安的中老年人，通過線上線下相結(jié)合的方式進行調(diào)查，收到問卷500份，有效問卷486份,有效回收率為97.2%。

（二）研究方法

1.問卷內(nèi)容

調(diào)查問卷一共有16個問題，內(nèi)容一共分為三個方面。第一部分是問卷填寫者的一般情況（包括性別、年齡、受教育程度、健康狀況以及經(jīng)濟來源），第二部分是被調(diào)查老年人的現(xiàn)狀（包括現(xiàn)在的居住情況以及養(yǎng)老中遇到的困難和問題等），最后一個部分主要集中在老年人的養(yǎng)老意愿以及具體需求方面。

2.調(diào)查方法

針對老年人的問卷調(diào)查采取線上問卷與線下問卷相結(jié)合的方式。對于養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)研則采取實地走訪調(diào)研的方式。

（三）統(tǒng)計學方法

采用SPSS26.0統(tǒng)計學軟件進行數(shù)據(jù)處理。計數(shù)資料采用人數(shù)、百分比進行描述。

二、延安市養(yǎng)老需求情況調(diào)查結(jié)果

（一）老年人基本情況

本次問卷調(diào)查的486名老年人的基本情況（包括性別、年齡、健康狀況、教育程度、經(jīng)濟來源）詳見附表1。本次問卷選取的大部分對象為年齡在60～80歲的老年人。

（二）老年人的健康狀況

根據(jù)本次調(diào)查結(jié)果（如附表2所示），434個樣本至少患有一種疾病，僅52個樣本未患疾病，身體狀況良好，在樣本疾病分析中屬于缺失樣本。

附表1 老年人情況統(tǒng)計（n=486）

附表2 老年人疾病個案摘要（n=486）

從數(shù)據(jù)分析來看（如表1所示），樣本中近八成老年人患兩種及以下疾病，僅有10.7%的樣本老人身體健康，沒有不同類型慢性疾病的困擾，從側(cè)面也表現(xiàn)出，在老年人養(yǎng)老過程中健康狀況不佳也是非常普遍的一個困難。

表1 老年人患病數(shù)量統(tǒng)計（n=486）

如附表3所示，常見的六類慢性疾病中，占比較高的是心腦血管疾病，占24.4%。心腦血管疾病是一種嚴重威脅人類特別是50歲以上中老年人健康的常見病，具有高患病率、高致殘率和高死亡率的特點，全世界每年死于心腦血管疾病的人數(shù)高達1500萬人，居各種死因首位[2]。這類疾病會給與子女分居的老人尤其是一人獨居的老人帶來一定程度健康隱患和生活不便。首先是對生命健康的隱患，心腦血管疾病的臨床表現(xiàn)大都伴隨心悸、暈厥、肢體無力等[3]，這對獨居老人來說除了發(fā)病得不到及時搶救之外，還有可能出現(xiàn)因為暈厥等原因?qū)е缕渌馔馇闆r的發(fā)生；其次心腦血管類疾病需要日常堅持服藥，這也給記憶力減退的老年人帶來一定程度上的生活負擔。

附表3 老年人疾病統(tǒng)計（n=486）

除心腦血管疾病之外，糖尿病、骨骼肌肉類疾病以及眼部、聽力疾病都占比在17%左右。這幾類疾病雖然不會帶來突發(fā)性的損傷，但是在日常生活中仍給老人帶來不便。占比較少的疾病為慢性胃炎和慢性呼吸系統(tǒng)疾病，但是仍然達到10%以上。

（三）老年人養(yǎng)老意愿情況統(tǒng)計

根據(jù)對樣本問卷調(diào)查結(jié)果（見附表4）的分析，針對“當前養(yǎng)老遇到的問題”而言，40.3%的老人（196名）仍認為是孤寡老人很多得不到照顧。但是經(jīng)濟因素同樣占到了相當一部分的比例，占比近50%，人數(shù)達到245人。由于沒有足夠的養(yǎng)老機構(gòu)提供相應(yīng)的服務(wù)，而且養(yǎng)老機構(gòu)的費用對于大部分老人來說是一種經(jīng)濟負擔，僅有5%的老人在敬老院居住。近90%以上的老年人仍然選擇居家養(yǎng)老。針對目前居住狀況可以看出西部中小城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待完善，養(yǎng)老機構(gòu)并未成為主流的養(yǎng)老模式。雖然居家養(yǎng)老模式滿足了他們基本的養(yǎng)老需求，但是在調(diào)研中老人仍然表示居家養(yǎng)老也存在許多困難。針對“具體養(yǎng)老過程中所遇到的困難”，樣本大部分老人仍然對基礎(chǔ)的生活照料關(guān)心較多，占比達36.8%，基礎(chǔ)的生活照料主要集中在日常起居和醫(yī)療照護方面。而之前不被關(guān)注的精神贍養(yǎng)方面，占比也達到了11.5%，可以看到這是一個新的養(yǎng)老需求，也是在養(yǎng)老中容易被忽略的一個方面。

附表4 老年人認為當前養(yǎng)老中存在的問題（n=486）

三、西部地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

（一）西部地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)狀況

中國西部地區(qū)包括12個省、自治區(qū)和直轄市，總面積686萬平方公里，約占全國總面積的72%，人口約3.8億，占全國總?cè)丝诘?9%。該地區(qū)雖然地域遼闊，但是人口密度很稀疏，每平方公里的人口密度在50人以下，遠低于全國平均水平，這和西部地區(qū)的地形條件以及氣候條件有密切聯(lián)系。

雖然我國早已進入老齡化社會，但是西部老齡化形勢更加嚴峻，在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)如廣東省，其65歲及以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)比重和撫養(yǎng)比等方面均低于全國平均值，老齡化程度也受經(jīng)濟發(fā)展程度的影響，由東部向西部逐步過渡。

西部地區(qū)是勞務(wù)輸出的主要區(qū)域，青壯年人口流失嚴重，在一定程度上惡化了老齡化問題。如圖1所示，西部地區(qū)人口在全國總戶籍人口數(shù)的占比中較低，但是其人口流動在全國人口流動中占比遠高于其戶籍人口的占比。以甘肅為例，僅從2000年到2015年老年人人口數(shù)量就翻了一番，增加了129.83萬[4]。日益嚴重的老齡化問題也引發(fā)了一系列的社會問題。

圖1 西部地區(qū)戶籍人口流動狀況

（二）延安市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)狀況

關(guān)于養(yǎng)老種類的劃分，本文借鑒的是穆光宗對于養(yǎng)老方式的認定標準，即“在實際生活中，一種養(yǎng)老模式（制度）可能有多種養(yǎng)老支持力來源，那么主要的支持力來源就決定了這種養(yǎng)老模式的特征?！盵5]部分學者根據(jù)養(yǎng)老支持力來源將養(yǎng)老模式分為土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、個人養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，我國現(xiàn)在城市地區(qū)以家庭養(yǎng)老和個人養(yǎng)老為主，而農(nóng)村地區(qū)以土地養(yǎng)老為主[6]。西部地區(qū)的中小城市因其自身特殊條件面臨更嚴重的壓力。中小城市由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等原因，在養(yǎng)老方面存在較大缺陷，養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展仍處于初步發(fā)展階段，面臨許多的困境。筆者以延安市的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為例，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀進行簡單分析。

1.延安市養(yǎng)老機構(gòu)供給現(xiàn)狀分析

根據(jù)調(diào)研情況來看，延安市大部分養(yǎng)老機構(gòu)由政府出資建設(shè)，民辦性質(zhì)的機構(gòu)數(shù)量較少，只有4個養(yǎng)老機構(gòu)。而社區(qū)運營或者社區(qū)參與性質(zhì)的機構(gòu)完全沒有。非常有代表性的現(xiàn)象是，一半以上的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)對象是特困養(yǎng)老人員，即五保老人和兜底戶，而這些機構(gòu)也大都為公辦性質(zhì)。這些公辦機構(gòu)的運營資金來源基本有政府全額撥款或者補貼，而對特困供養(yǎng)都是免費的，部分社會代養(yǎng)人員的費用需要自行承擔?？傮w現(xiàn)象是面向社會的養(yǎng)老機構(gòu)少，而民辦的機構(gòu)更少（如圖2所示）。

圖2 延安市養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)統(tǒng)計

這些養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務(wù)主要針對日常飲食、衛(wèi)生清潔、健康體檢、娛樂活動等幾個方面，也有部分機構(gòu)根據(jù)老年人自身情況開展了“掃盲班”“興趣班”等特色活動。

目前機構(gòu)提供的基礎(chǔ)服務(wù)可以基本滿足送養(yǎng)人員的日?；痉?wù)供給，但在醫(yī)療服務(wù)和精神慰藉服務(wù)方面存在較大欠缺。一方面，護工人員數(shù)量較少（如圖3所示），部分養(yǎng)老機構(gòu)甚至低至1∶20，專業(yè)人員的缺乏致使機構(gòu)無法提供類型多樣的護理服務(wù)；同時受到護工人員文化程度不高的限制，在滿足常規(guī)護理的基礎(chǔ)上，無法實現(xiàn)專業(yè)性護理。另一方面，娛樂活動場所單一，以棋牌室、閱覽室為主，無法為豐富的文娛活動提供相應(yīng)的場所。僅有少部分機構(gòu)設(shè)有特護室、樂器室等針對性強、專業(yè)化程度高的基礎(chǔ)設(shè)施。

圖3 延安市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員數(shù)量統(tǒng)計

綜上所述，延安市的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)存在供給不足以及供需不平衡等多方面的問題。從供給角度看，由于中小城市自身條件不足，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，故存在多方面問題。比如，護理人員數(shù)量不足且專業(yè)護理知識欠缺，基礎(chǔ)設(shè)施不完善且設(shè)施實用性差等。從需求角度看，受傳統(tǒng)觀念的影響，老年人外出養(yǎng)老意愿較低，部分養(yǎng)老機構(gòu)入住率較低，導致經(jīng)營困難。

2.延安市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)現(xiàn)存問題

（1）服務(wù)內(nèi)容單一

根據(jù)調(diào)研結(jié)果不難看出，目前延安市各個養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)所提供的服務(wù)內(nèi)容主要集中在日常生活照料和基礎(chǔ)文娛活動兩個方面，且大同小異，并無針對特定送養(yǎng)人群提供的特色服務(wù)。在走訪過程中筆者發(fā)現(xiàn)，雖然各個機構(gòu)在宣傳中都提到了不同的特色服務(wù)，但是日常還是局限于家政服務(wù)、餐飲提供、常規(guī)體檢這3個項目上，僅有兩家機構(gòu)提供了“掃盲班”和“興趣班”這類特色文化課堂服務(wù)來豐富老年人的日常生活。

除此之外，就常規(guī)服務(wù)而言，部分機構(gòu)還存在供給持續(xù)性較差、服務(wù)形式化的問題。隨著時間推移，機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施因老化出現(xiàn)不同問題，這直接影響到部分項目的服務(wù)質(zhì)量。但機構(gòu)大多忽視這類現(xiàn)象，只是減少相關(guān)服務(wù)或者服務(wù)流于形式。

（2）服務(wù)人員專業(yè)能力欠缺

專業(yè)服務(wù)人員是服務(wù)質(zhì)量的主要決定因素，但在調(diào)研中，多家機構(gòu)均反映了一個普遍問題：服務(wù)人員數(shù)量不足，專業(yè)人員嚴重缺乏。由于工資待遇和日常工作強度等問題，服務(wù)機構(gòu)的護理人員流失問題長期存在，導致相關(guān)勞動力缺口較大。延安市當前的護理服務(wù)人員大部分為來自農(nóng)村的務(wù)工人員，文化水平有限，且未受過專業(yè)的護理技能培訓，因此只能提供常規(guī)護理，專業(yè)性護理難以實現(xiàn)。

（3）設(shè)施資源利用率低

走訪過程中筆者發(fā)現(xiàn)，大部分養(yǎng)老機構(gòu)的活動區(qū)域只有棋牌室和閱覽室兩種類型，且部分閱覽室?guī)缀跷赐度胧褂?。同時還有許多類型相似但未利用的設(shè)備，比如復健器材等。這是由于在采購時就未結(jié)合具體實際情況考慮，導致這類常規(guī)設(shè)備資源常年閑置，并未充分利用。

（4）養(yǎng)老機構(gòu)入住率低

據(jù)統(tǒng)計可知，延安市養(yǎng)老機構(gòu)入住率占到75%以上的僅占不到四成（如圖4所示）。中小城市由于社會發(fā)展的原因，思想意識受傳統(tǒng)觀念影響較大，大多數(shù)老人都不愿意外出去機構(gòu)養(yǎng)老。部分老人并無退體工資等收入，依靠子女的撫養(yǎng)。所以部分老人認為這會給子女帶來新的經(jīng)濟負擔，這也是許多養(yǎng)老機構(gòu)入住率低的原因。

圖4 延安市養(yǎng)老機構(gòu)入住率統(tǒng)計

（5）運轉(zhuǎn)資金不足

部分養(yǎng)老機構(gòu)表示，僅依賴財政補貼經(jīng)費無法來保障。由于中小城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，缺乏社會關(guān)注，導致社會參與度較低，故機構(gòu)資金來源非常單一，缺乏企業(yè)和社會的捐助（如圖5所示）。另一方面，中小城市居民收入較少，無法承擔較高的養(yǎng)老支出，故民辦機構(gòu)入住率低，維持日常運行較為困難，各項服務(wù)和質(zhì)量的持續(xù)性無法保障。服務(wù)種類單一且服務(wù)內(nèi)容質(zhì)量較差，更新速度也較為緩慢，無法滿足多樣化、個性化的需求。

圖5 延安市養(yǎng)老機構(gòu)資金來源統(tǒng)計

四、延安市完善養(yǎng)老服務(wù)的對策建議

（一）完善原有養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展高水平服務(wù)

首先，應(yīng)重視原有養(yǎng)老機構(gòu)，對于已投入使用的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施進行優(yōu)化，提高服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)設(shè)施的布局，豐富服務(wù)內(nèi)容。其次，應(yīng)在充分了解老年人需求和滿意度的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有服務(wù)進行有針對性的改善，逐步形成與需求相匹配的個性化基礎(chǔ)服務(wù)體系，為提高服務(wù)的質(zhì)量和專業(yè)化程度打好基礎(chǔ)[7]。最后，根據(jù)老年人具體需求的緊缺程度逐步推進多層次的服務(wù)體系建設(shè)，例如從高需求的醫(yī)療服務(wù)開始，逐步向文娛活動等心理需求推進。

（二）豐富和細化服務(wù)內(nèi)容

改變原有的按照統(tǒng)一標準和程序提供的服務(wù)，將服務(wù)對象的具體情況，如年齡、經(jīng)濟狀況、身體狀況等作為認定標準，充分分析不同條件的老人不同的需求傾向。例如，針對空巢老人應(yīng)該增加文娛活動類服務(wù)，以滿足其精神慰藉的需求；針對年齡較高且身體狀況差的老人，應(yīng)重點關(guān)注日常身體檢查等醫(yī)療服務(wù)；對于因患病或殘疾等原因行動不便的老人，應(yīng)提供上門護理等專業(yè)服務(wù)。通過服務(wù)內(nèi)容的細化和完善不僅可以有針對性地滿足養(yǎng)老需求，同時可以有效優(yōu)化資源配置，提高利用效率，避免浪費。

（三）擴大普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給

在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供需矛盾突出的領(lǐng)域，因創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)的運營方式，通過但不僅限于政府購買服務(wù)、公建民營、民辦公助等方式；同時引入社會力量，拓寬資金來源渠道，從而發(fā)展質(zhì)量有保障、價格可承受的普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給。

（四）政府主導老年友好型社區(qū)建設(shè)

社區(qū)是日常生活的主要區(qū)域，為社區(qū)內(nèi)的成員提供日?；顒又兴璧奈锢硪饬x和心理意義上的互動空間為目標，提供社會參與和相互支持的機會[8]。老年人的日常活動因受其年齡和身體的限制，故大量活動都在家中和社區(qū)，其社會關(guān)系也更依賴于社區(qū)。考慮到經(jīng)濟和個人情感因素，老年人普遍傾向于居家養(yǎng)老。根據(jù)這一需求，政府應(yīng)著力推動公共服務(wù)機構(gòu)、便民服務(wù)設(shè)施等下沉至城鄉(xiāng)社區(qū)，推進社區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[9]。鼓勵社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性、嵌入式的養(yǎng)老服務(wù)，包括日常助餐、居家照料等基礎(chǔ)服務(wù)。

同時政府可以通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運用，建立“智慧社區(qū)”。要建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系，就需要服務(wù)提供方充分了解老年人的實際需求，而這就需要老人可以通暢地表達自己的需求，對此就需要依據(jù)大數(shù)據(jù)等技術(shù)進行“智慧社區(qū)”的建設(shè)。政府可以委托信息公司建設(shè)社區(qū)老人養(yǎng)老信息服務(wù)平臺，平臺應(yīng)包括供需雙方的具體信息。供方要提供包括其服務(wù)的具體內(nèi)容、費用以及護理人員在內(nèi)的基本信息，使老人及其家庭可以通過平臺充分了解服務(wù)資源的相關(guān)情況，同時根據(jù)自己的需求進行選擇。而為了讓供方充分了解服務(wù)需求，老年人信息庫也應(yīng)盡量詳細地記錄老人的具體信息，包括但不僅限于個人信息、家庭情況、健康狀況、經(jīng)濟狀況、緊急聯(lián)系人以及現(xiàn)有服務(wù)需求等內(nèi)容[10]。同時應(yīng)注重對老年人的個人信息進行保護。

此外，也要引入多元主體構(gòu)成的第三方，對平臺的安全等級以及社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量等進行監(jiān)督。比如，收集服務(wù)接受者的反饋信息，了解老年人及家庭對服務(wù)供給的滿意程度和改善建議；政府、社會組織、居民可以通過監(jiān)控平臺對服務(wù)的具體情況進行監(jiān)督，保障服務(wù)質(zhì)量。