劉珉，胡鞍鋼

（1.國家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心，北京 10071；2.清華大學a.國情研究院；b.國家治理與全球治理研究院；c.公共管理學院，北京 100084）

一、導言：林業(yè)現(xiàn)代化的提出

現(xiàn)代化是“全社會范圍，一系列現(xiàn)代要素以及組合方式連續(xù)發(fā)生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程”[1]。林業(yè)現(xiàn)代化是林業(yè)生產要素及組合方式發(fā)生連續(xù)變化，不斷演進、不斷更新、不斷發(fā)展的一種狀態(tài)或過程，其基本特征是林業(yè)功能多樣化、經營科學化、管理信息化、裝備機械化、服務優(yōu)質化[2]。黨的十九大報告指出：我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[3]。中國式現(xiàn)代化基本性質是中國特色社會主義現(xiàn)代化，發(fā)展本質是逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕現(xiàn)代化，中國的特殊自然國情是人與自然的矛盾突出、發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾突出，這就決定了中國必須要對現(xiàn)代化進行綠色創(chuàng)新,即實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[4]。人與自然和諧共生的現(xiàn)代化包括清潔低碳、安全高效的能源體系基本建立，環(huán)境質量實現(xiàn)根本好轉，生態(tài)文明建設取得明顯成效，生態(tài)安全屏障體系基本建立，積極建設防災減災型社會[5]。

林業(yè)是人與自然和諧共生的生態(tài)基礎，人與自然和諧共生的現(xiàn)代化離不開林業(yè)的現(xiàn)代化。如何融入綠色發(fā)展理念，處理好林業(yè)生產與生態(tài)保護的關系，是加快林業(yè)現(xiàn)代化建設的關鍵[6]。為此，林業(yè)部門提出了新時期林業(yè)現(xiàn)代化的三階段目標。即到2020年，林業(yè)現(xiàn)代化水平明顯提升；力爭到2035年，初步實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化；力爭到本世紀中葉，全面實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，邁入林業(yè)發(fā)達國家行列[7]?！丁笆奈濉绷謽I(yè)草原保護發(fā)展規(guī)劃綱要》進一步提出：全面推動林草工作高質量發(fā)展，為建設生態(tài)文明、美麗中國和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出新貢獻[8]。

中國林業(yè)現(xiàn)代化之路，也是中國綠色發(fā)展之路。本文以人與自然和諧共生的林業(yè)現(xiàn)代化為主線，共分為四個部分：第一部分是導言，由現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，引出林業(yè)現(xiàn)代化提出的背景，說明本文的主要內容和結構；第二部分，通過對林業(yè)發(fā)展轉型進行文獻綜述，以期為林業(yè)現(xiàn)代化提供理論支持；第三部分著重分析中國林業(yè)發(fā)展之路，總結了兩個發(fā)展時期、五次林業(yè)新政及十一個發(fā)展階段；第四部分為總結，進一步強調中國林業(yè)現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

二、文獻綜述：林業(yè)發(fā)展轉型

林業(yè)發(fā)展轉型，是林業(yè)現(xiàn)代化進程的重要節(jié)點和表現(xiàn)形式，也是林業(yè)現(xiàn)代化的原動力和推動力。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾在解決溫飽問題并進入小康社會以后，需求層次開始升級，消費結構開始優(yōu)化，對清新空氣、清澈水質、清潔環(huán)境等生態(tài)產品（服務）的期望越來越高。林業(yè)是生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場，森林生態(tài)系統(tǒng)、草原生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和荒漠生態(tài)系統(tǒng)是林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護與修復的重要內容。目前存在問題是：一方面是生態(tài)產品和服務供給不充分，主要表現(xiàn)為生態(tài)資源的總量不足、質量不高，生態(tài)產品的潛力開發(fā)不夠等方面；另一方面是生態(tài)產品和服務供需不平衡，主要表現(xiàn)在區(qū)域間、產業(yè)間、城鄉(xiāng)間等的資源和產品分布不均等方面。我國林業(yè)的發(fā)展，無法滿足國民經濟發(fā)展和人們的需要，與先進國家相比差距也很大。此外，與林業(yè)轉型相關的林業(yè)現(xiàn)代化理論還比較薄弱，需要進一步進行相關討論[9]。

傳統(tǒng)的森林轉型是指森林覆被變化的逆轉趨勢，即從長期砍伐森林造成的森林資源持續(xù)減少，到森林資源的逐步平衡與穩(wěn)定，并開始出現(xiàn)不斷增加的局面[10]。20世紀90年代末以來，中國森林資源持續(xù)增長，森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量、森林公頃蓄積量4個指標同時出現(xiàn)增長，開始從森林赤字走向森林盈余。本文主要討論林業(yè)發(fā)展轉型與林業(yè)現(xiàn)代化之路，重點描述森林轉型主要指標（森林面積、森林蓄積量等）變化，同時也探討林業(yè)轉型（包括但不限于森林轉型）的政策背景，并研究促使森林轉型的原因（比如林業(yè)投資的增加），以及林業(yè)產業(yè)發(fā)展（林業(yè)總產值）變動的情況等等。

轉型理論認為，經濟發(fā)展最終會導致森林恢復，但在當前的社會經濟條件下，森林轉型的存在、特征和機制存在很大的不確定性[11]。在一些地方，經濟發(fā)展創(chuàng)造了更多的非農就業(yè)崗位，農民遷出農村，從而誘導原有土地上森林自發(fā)更新；在其他地方，林產品的稀缺促使土地經營者種植樹木[12]。森林轉型的拐點出現(xiàn)在當森林砍伐消失并開始重新造林時，森林轉型代表土地利用轉變的一個子集[13]。在森林轉型的過程中，政府發(fā)揮著重要作用[14]。通過出臺國家政策，促進可持續(xù)森林管理，對促進森林轉型至關重要[15]。在現(xiàn)代化的進程中，始終伴隨著經濟增長與轉型，需要重點考量資源、能源與環(huán)境的可持續(xù)性利用問題，在我國經濟社會發(fā)展轉型中，林業(yè)責無旁貸地擔當著排頭兵和主力軍的角色[16]。在林業(yè)發(fā)展轉型中，我國的林業(yè)政策導向，先后經歷了木材生產優(yōu)先，到生態(tài)和經濟并重，再到生態(tài)目標優(yōu)先的變遷，并將逐步完成由森林資源經營到森林生態(tài)系統(tǒng)經營的轉型[17]。林業(yè)在向現(xiàn)代化轉型的進程中，不僅需要發(fā)展先進生產理念以及生產技術以提高工業(yè)化程度，更需要優(yōu)化資源配置，彰顯出林業(yè)的社會效應以及生態(tài)優(yōu)勢[18]。未來，林業(yè)發(fā)展應兼顧經濟利益與環(huán)境利益、當代利益與后代利益、物質利益與精神利益、局部利益與整體利益、本國利益與國際利益，這就是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內涵[19]。

三、中國林業(yè)發(fā)展之路：五次林業(yè)新政與十一個發(fā)展階段

中國林業(yè)發(fā)展之路，就是中國林業(yè)現(xiàn)代化的不斷探索之路，也是中國林業(yè)的不斷調適、不斷轉型之路。本文試圖通過對林業(yè)發(fā)展階段的梳理與總結，對林業(yè)發(fā)展轉型與林業(yè)現(xiàn)代化之路進行回顧和展望。

陳欽等（2006）根據(jù)森林生態(tài)狀況、林業(yè)產業(yè)狀況、林業(yè)制度、林業(yè)科技、林業(yè)人才素質、林業(yè)市場完善程度和社會貢獻等因素，將林業(yè)現(xiàn)代化劃分為5個發(fā)展階段，具體包括萌芽階段、開始階段、發(fā)展階段、基本實現(xiàn)階段和成熟階段[20]。尚晨光（2018）將林業(yè)現(xiàn)代化劃分為三個階段，即初始階段、初級化實施階段、全面實施階段，起初是出現(xiàn)小規(guī)模的現(xiàn)代因素，然后是更多先進科學技術的運用，隨著林業(yè)二、三產業(yè)比重占據(jù)主導作用，最后出現(xiàn)大規(guī)模的經濟、社會以及文化效應[18]。

推進林業(yè)現(xiàn)代化需要不斷擴大森林面積、提升森林質量、增加林業(yè)投資、做強林業(yè)產業(yè)、實施林業(yè)生態(tài)工程等。在前期研究基礎上[21]，我們依據(jù)林業(yè)發(fā)展指導思想的變化，從林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、森林資源狀況、林業(yè)投資、林業(yè)總產值、國際比較5個維度，以林業(yè)綠色新政的實施為分界線，將新中國林業(yè)發(fā)展劃分為兩個時期，即林業(yè)新政前時期和林業(yè)新政時期。林業(yè)新政前時期（1949—1997年）分為四個階段，林業(yè)新政時期（1998—2060年）分為五個階段，其中第一、二次林業(yè)新政階段又各分為2個分階段。

指標選擇及依據(jù)。林業(yè)現(xiàn)代化的目標是建立完備的林業(yè)生態(tài)公益體系和發(fā)達的林業(yè)產業(yè)體系[22]。資源狀況是生態(tài)功能發(fā)揮的基礎；投資和產值分別是從投入和產出角度衡量林業(yè)產業(yè)發(fā)展的重要標志；林業(yè)現(xiàn)代化的程度是相對而言的，因此，國際間的比較必不可少。本文以林業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展轉型動力和主要目標指標為導向，在林業(yè)新政前時期和第一、二次林業(yè)新政時期選擇了資源增長、產值與投資、國際比較三大類指標，作為中國林業(yè)發(fā)展之路的評價對象；在第三次、第四次、第五次林業(yè)新政時期，為了與綠色發(fā)展、美麗中國等國家戰(zhàn)略對接，以及更加精準地預測未來林業(yè)發(fā)展?jié)摿?，去掉了（反映過程的和反映國際方面的）產值與投資和國際比較指標，增加了綠色生態(tài)空間、美國中國指數(shù)等綜合性評價指標。

數(shù)據(jù)來源及測算依據(jù)。表1—2中，林業(yè)新政前時期和第一、二次林業(yè)新政時期，所列各個指標的解釋分別參考《國家森林資源連續(xù)清查技術規(guī)定》《中國統(tǒng)計年鑒（指標解釋）》《世界森林狀況（附錄）》；表中所列數(shù)據(jù)除約定俗成和習慣表達外，原則上按照四舍五入作近似處理，小數(shù)點后均保留兩位小數(shù)；森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量、森林公頃蓄積量數(shù)據(jù)參考歷次《全國森林資源清查》結果，世界森林面積、世界森林蓄積量數(shù)據(jù)參考歷次《世界森林狀況評估》；人口數(shù)據(jù)參考歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，為了方便比較，選擇不同發(fā)展階段中間年份的年末總人口數(shù)，此處分別選擇1960年、1970年、1985年、1995年、2000年、2006年、2012年、2018年；森林公頃蓄積量為每公頃喬木林的森林平均蓄積量（喬木林的總蓄積量與總面積之比），人均森林面積、人均森林蓄積量為相應期間森林平均面積及森林平均蓄積量與所選年份的年末總人口數(shù)之比，林業(yè)投資波動系數(shù)為每一階段的林業(yè)投資平均值與標準差之比；世界森林面積、世界森林蓄積量為聯(lián)合國糧農組織在進行全球森林資源評估時所統(tǒng)計的各個國家數(shù)值的總合計值；每一階段，在初始計算時又分為若干小段，森林資源類指標以歷次全國森林資源清查期為計算基礎，產值及投資類指標以五年規(guī)劃（計劃）期為計算基礎，分別取各小段的算術平均值作為各階段的最終值。表3中，第三次、第四次、第五次林業(yè)綠色新政階段數(shù)據(jù)比較，分別選擇2035年、2050年、2060年；森林（喬木林）公頃蓄積量的預測，是根據(jù)預測的未來森林面積，減去薪炭林（能源林）、竹林面積，并折算成一定比例后，再行計算得出；人均森林面積和人均森林蓄積中的未來人口預測數(shù)據(jù)，參考翟振武等（2017）的研究[23]；綠色生態(tài)空間包括森林，濕地和草原面積，森林面積按預測值，濕地和草原值按當前值，假定其將來不變；美麗中國指數(shù)由人均綠色生態(tài)空間、人均森林蓄積與生物多樣性指數(shù)（基于自然保護地面積占國土面積的比例）三者等權重賦值后加權計算而得，理想值為發(fā)達國家國際平均水平。

（一）林業(yè)新政前時期（1949—1997年）

林業(yè)新政前時期可分為四個階段，分別是林業(yè)發(fā)展恢復階段（1949—1962年），新建森林采伐企業(yè)加快木材生產，為新中國成立之初百廢待興的國家建設提供必要的原材料，同時提出植樹造林和國有林區(qū)跡地更新和撫育；林業(yè)發(fā)展波動階段（1963—1977年），集育結合，集中力量開發(fā)重點國有林區(qū)，并提出以糧為綱、全面發(fā)展，開展森工企業(yè)整頓；林業(yè)發(fā)展改革階段（1978—1990年），在農林牧副漁綜合發(fā)展的基礎上，提出林業(yè)分工論，以營林為基礎，加強三北防護林建設，營造農田林網(wǎng)，廣泛開展荒山、荒地造林以及封山育林，嚴格控制木材采伐；林業(yè)發(fā)展調整階段（1991—1997年），以營林為基礎，對木材采伐進行適度調整，允許合理采伐[24]。

林業(yè)新政前時期，林業(yè)發(fā)展是在探索中前進。最初是以“森林采伐為主”，之后提出“采育結合、綜合經營”，然后到“林業(yè)分工、分類經營”，再到“營林為主、采伐調整”。總體而言，經歷了“滿足一時之需”，到“關起門來整頓”，再到“摸著石頭過河”，最后到“確定發(fā)展藍圖”幾個階段。林業(yè)投資中國家投資的比重和林業(yè)總產值占GDP的比率在不斷下降，林業(yè)投資的波動系數(shù)則是由大變小再變大。森林資源呈現(xiàn)波動變化，森林面積和森林覆蓋率在緩慢上升，然而森林蓄積量卻是先有所下降，之后逐漸恢復并提高。中國森林面積占世界森林面積的比例在不斷上升，中國森林蓄積量占世界森林蓄積的比例則是先下降再上升。

林業(yè)新政前時期林業(yè)相關指標比較（1949—1997），見表1。

表1 林業(yè)新政前時期林業(yè)相關指標比較（1949—1997）

森林資源方面：從總量看，森林面積和森林覆蓋率在不斷增長，森林蓄積量卻是先下降、后上升。森林覆蓋率從12.20%上升至15.20%，提高了3個百分點。從均值看，森林公頃蓄積量呈現(xiàn)一直下降趨勢，由新中國成立初期的94.43立方米下降到了20世紀90年代中期的86.50立方米，每公頃蓄積量下降了近8立方米。此外，人均森林面積和人均森林蓄積量基本上是呈不斷下降趨勢；林業(yè)投資方面：在林業(yè)發(fā)展恢復階段，林業(yè)投資以國家投資為主，在總投資中國家投資比重平均占95%以上，此后，經歷了林業(yè)發(fā)展波動階段和林業(yè)發(fā)展改革階段，國家投資比重逐步下降，到了林業(yè)發(fā)展調整階段，林業(yè)投資中國家投資比重降至歷史最低點，平均約占36%。林業(yè)投資的波動則是出現(xiàn)了“U”型變化趨勢，由起初的平均波動系數(shù)在0.50以上，到0.14，再到0.24，最后又上升至0.43；林業(yè)總產值方面：林業(yè)總產值的絕對額在一直上升，然而，林業(yè)總產值占GDP比率卻在不斷下降，其占比由起初的22%，到16%，再到15%，最后下降至5%；國際比較方面：我國森林面積占世界森林面積比例一直在擴大，1949—1962年間約占2.88%，到了1991—1997年約占到了3.75%。同期我國森林蓄積占世界森林蓄積的比例，則出現(xiàn)了一定的波動，由林業(yè)發(fā)展波動階段的2.21%，到林業(yè)發(fā)展改革階段的1.95%，再到林業(yè)發(fā)展調整階段的2.03%。

（二）林業(yè)新政時期（1998—2060年）

林業(yè)新政時期又分為五個階段，分別是第一次林業(yè)新政階段（1998—2008年），以國家重點生態(tài)工程集中實施為標志，實現(xiàn)以木材生產為主向以生態(tài)建設為主的轉變；第二次林業(yè)綠色新政階段（2009—2020年），以林業(yè)改革轉型為標志，向綠色發(fā)展轉型，林業(yè)治理體系逐步完善；第三次林業(yè)綠色新政時期（2021—2035年），生態(tài)產品（服務）價值充分實現(xiàn)，林業(yè)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)同優(yōu)化，在同等條件下林業(yè)相關主要指標高于世界平均水平，初步實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，美國中國目標接近實現(xiàn)；第四次林業(yè)綠色新政時期（2036—2050年），邁入林業(yè)發(fā)達國家行列，生態(tài)文明全面提升，全面實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化，達到人與自然和諧共生；第五次林業(yè)綠色新政時期（2051—2060年），美麗中國目標全面實現(xiàn)，并不斷鞏固、提高、完善人與自然和諧共生的林業(yè)現(xiàn)代化。

在第一次林業(yè)新政階段、第二次林業(yè)綠色新政階段，國家認識到了森林在生態(tài)建設中的首要地位，生態(tài)文明建設也被提到了前所未有的高度。林業(yè)緊緊抓住了這個發(fā)展機遇期，發(fā)揮了在應對自然災害方面的重要作用，逐步由以生產為主轉向了以林業(yè)生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展道路，并沿著這條道路不斷深化改革，逐漸完善政策，持續(xù)加強生態(tài)保護與修復，創(chuàng)造了森林綠色奇跡[25]。20世紀90年代末以后，我國開始逐漸扭轉森林赤字的狀況，森林資源逐漸轉化為凈資產盈余。之后，森林面積和森林蓄積量一直持續(xù)增長，森林作為國家綠色財富其積累在不斷增加；林業(yè)投資中國家投資的比重先上升，后下降，林業(yè)投資波動系數(shù)逐步下降，整體波動較小。林業(yè)投資中國家投資比重有所降低，但是林業(yè)重點生態(tài)工程投資中國家投資比重仍繼續(xù)不斷增加，這充分體現(xiàn)了財權與事權相對應，國家財政重點支持國家重要公共產品（服務）原則；林業(yè)總產值占GDP比率不斷升高。在第三、四、五次林業(yè)綠色新政階段，生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展思想將不斷得到強化和深化，隨著國家“雙碳”目標的提出和實施，林業(yè)將再次出現(xiàn)黃金發(fā)展機遇期，主動融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，為應對氣候變化，建設美麗中國，推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標做出新的更大的貢獻。第一、二次林業(yè)（綠色）新政時期林業(yè)相關指標比較（1998—2020），見表2。

表2 第一、二次林業(yè)（綠色）新政時期林業(yè)相關指標比較（1998—2020）

1.第一次林業(yè)新政階段（1998—2008年）

第一次林業(yè)新政階段，主要是完成了以木材生產為主向以生態(tài)建設為主的歷史性轉變，實現(xiàn)了由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的跨越式發(fā)展。1998年的大洪水，堅定了國家領導人對生態(tài)保護與建設的決心。林業(yè)是生態(tài)建設的主體，1998年天然林保護工程和1999年退耕還林工程實施，是第一次林業(yè)新政的標志。2003年《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》①確立以生態(tài)建設為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，建立以森林植被為主體、林草結合的國土生態(tài)安全體系，建設山川秀美的生態(tài)文明社會，大力保護、培育和合理利用森林資源，實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展，使林業(yè)更好地為國民經濟和社會發(fā)展服務。確立以生態(tài)建設為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路。2008年《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》①用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標。，明晰了林地和林木所有權，放活了森林經營權，調動了農民造林營林積極性。總之，第一次林業(yè)新政促進了我國森林資源大幅度增長、使得我國生態(tài)狀況明顯好轉，進入到“森林盈余”的黃金時期。

這一階段，又可以分為兩個分階段，即第一階段（1998—2003年）、第二階段（2004—2008年）。整體而言，在林業(yè)投資中國家投資比重開始逐步提高，第一階段約為60%，第二階段上升到68%，基本恢復到了改革開放時期的水平；同時林業(yè)投資波動又開始下降，兩個階段平均波動系數(shù)大約0.32；林業(yè)重點生態(tài)工程投資中國家投資比重，第一、二階段分別約占75%、83%；林業(yè)總產值占GDP比率，第一、二階段分別約占4%、5%；森林資源變化方面，第一、二階段森林覆蓋率分別約為18.21%、20.36%，森林蓄積量分別約為124.56億立方米、137.21億立方米，森林公頃蓄積量分別約為86.06立方米、85.88立方米，人均森林面積分別約為0.14公頃、0.15公頃，人均森林蓄積分別約為9.83立方米、10.43立方米；同期森林面積占世界森林面積比例分別約為4.28%、4.83%，同期森林蓄積占世界森林蓄積比例分別約為2.24%、2.60%。

2.第二次林業(yè)綠色新政階段（2009—2020年）

第二次林業(yè)新政階段，主要是通過集體林權制度改革、國有林場和國有林區(qū)改革、國家機構改革，激發(fā)了林業(yè)發(fā)展的內在活力，理順了自然生態(tài)系統(tǒng)間的協(xié)同關系，邁向了林業(yè)高質量發(fā)展的新征程，也開啟了林業(yè)綠色新政的新階段。林業(yè)綠色新政階段從2009年開始，以中央林業(yè)工作會議的召開為標志，以深化改革和林業(yè)發(fā)展轉型為主題。2009年6月，中央林業(yè)工作會議召開②確立了林業(yè)的“四大定位”，即林業(yè)在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，在生態(tài)建設中具有首要地位，在西部大開發(fā)中具有基礎地位，在應對氣候變化中具有特殊地位。確定了林業(yè)的“四大使命”，即實現(xiàn)科學發(fā)展，必須把發(fā)展林業(yè)作為重大舉措；建設生態(tài)文明，必須把發(fā)展林業(yè)作為首要任務；應對氣候變化，必須把發(fā)展林業(yè)作為戰(zhàn)略選擇；解決三農問題，必須把發(fā)展林業(yè)作為重要途徑。以中央名義召開林業(yè)工作會議，是新中國成立以來的第一次，也是我黨歷史上的第一次。，會議強調集體林業(yè)制度改革是農村經營制度的又一重大變革，改革必須確保實現(xiàn)資源增長和農民增收兩大基本目標。2015年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國有林場改革方案》③深入實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，按照分類推進改革的要求，圍繞保護生態(tài)、保障職工生活兩大目標，推動政事分開、事企分開，實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產為主轉變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務為主，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林場新體制，為維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、建設生態(tài)文明作出更大貢獻。和《國有林區(qū)改革指導意見》④深入實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設國家木材戰(zhàn)略儲備基地為導向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關系為主線，積極推進政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護方式，完善支持政策體系，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制，加快林區(qū)經濟轉型，促進林區(qū)森林資源逐步恢復和穩(wěn)定增長，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產為主轉變?yōu)樯鷳B(tài)修復與建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務為主，為建設生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。，積極推進政事企分開，實現(xiàn)管護方式創(chuàng)新和監(jiān)管體制創(chuàng)新，增強林業(yè)發(fā)展活力，以利于更好地保護和發(fā)展森林資源、改善生態(tài)和民生。2018年3月，《國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案》提出：成立國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由自然資源部管理。統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態(tài)安全?？傊?，通過深化改革和生態(tài)治理能力的提升，林業(yè)所產生的生態(tài)和社會民生效益大大增強。通過重新組建國家林業(yè)和草原局，提出林業(yè)、草原、國家公園三位一體發(fā)展的新思路，發(fā)揮了自然生態(tài)系統(tǒng)間的協(xié)同作用。中國在經歷了兩次林業(yè)綠色新政之后，實現(xiàn)了世界上最快的森林資源增長、完成了世界上最大的人工林種植和保存面積，形成了世界最大規(guī)模的林業(yè)就業(yè)、積累了世界上最多的新增林業(yè)碳匯。

這一階段又可以分為兩個分階段，即第一階段（2009—2015年）、第二階段（2016—2020年）。整體而言，林業(yè)投資中國家投資比重開始下降，在第一階段約為54%，第二階段下降到47%；投資波動趨于快速平穩(wěn)，第一、二階段平均波動系數(shù)分別為0.29、0.12；林業(yè)重點生態(tài)工程中國家投資比重平緩上升，分別約占82%、87%；該時期林業(yè)總產值占GDP比率，第一、二階段分別約占7%、8%；森林資源變化方面，第一、二階段森林覆蓋率分別約為21.63%、22.96%，森林蓄積量分別約為151.37億立方米、175.60億立方米，森林公頃蓄積量分別約為89.79立方米、94.83立方米，人均森林面積分別約為0.15公頃、0.16公頃，人均森林蓄積分別約為11.18立方米、12.59立方米；同期森林面積占世界森林面積比例分別約為5.33%、5.47%，同期森林蓄積占世界森林蓄積比例分別約為3.02%、3.31%。

以人為中心的新發(fā)展理念是當今世界典型的綠色新政理念，林業(yè)綠色新政正是在五大發(fā)展理念①2015年10月29日，習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上發(fā)表講話，提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。新發(fā)展理念符合我國國情，順應時代要求，對破解發(fā)展難題、增強發(fā)展動力、厚植發(fā)展優(yōu)勢具有重大指導意義。的基礎上確立了人與自然和諧相處的綠色發(fā)展思想，確定了以生態(tài)建設為主，經濟效益、社會效益和生態(tài)效益密切結合，以市場機制為基礎，市場與政府機制相互配套，并充分利用國際和國內兩個市場，調動中央與地方兩個積極性的全新發(fā)展道路。

林業(yè)新政的第一階段，我們稱之為具有典型特征和明顯成效的林業(yè)新政。主要是確立了以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展道路，以生態(tài)功能為主，綜合三大效益，實行林業(yè)分類經營，以大工程帶動大發(fā)展。最終完成了森林資源持續(xù)凈增長，生態(tài)環(huán)境惡化得到遏制的基本目標。

林業(yè)新政的第二階段，我們稱之為更具廣泛意義的更加深化的“綠色新政”。主要是林業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，結合國家重要戰(zhàn)略，全面向綠色發(fā)展轉型。由林業(yè)轉向林草國家公園三位一體發(fā)展，由林業(yè)重點生態(tài)工程轉向“雙重”工程②“雙重”工程參考《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》。，由注重森林數(shù)量增長轉向數(shù)量質量增長并重，通過林業(yè)生態(tài)公共服務更趨完善、林業(yè)民生保障更為有力、林業(yè)治理能力明顯提升，最終實現(xiàn)綠色生態(tài)空間不斷擴大，國土生態(tài)安全屏障更加穩(wěn)固，生態(tài)系統(tǒng)趨向健康完善。

3.第三次林業(yè)綠色新政階段（2021—2035年）

第三次林業(yè)綠色新政階段，全國生態(tài)狀況將會根本好轉，美麗中國目標將會接近實現(xiàn)，初步實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化。根據(jù)我們研究，到2035年，預計中國的森林面積2.50億公頃、森林覆蓋率26%，森林蓄積量227.71億立方米，森林公頃蓄積量107.16立方米，人均森林面積0.17公頃，人均森林蓄積量15.75立方米；綠色生態(tài)空間將達到5.39億公頃，綠色生態(tài)空間占比③綠色生態(tài)空間占國土面積比例，此處及以下簡稱綠色生態(tài)空間占比。將達到56%，人均綠色生態(tài)空間0.37公頃；自然保護地占國土面積比例為18.0%，美國中國指數(shù)為0.80。

此外，我國林業(yè)碳匯市場不斷發(fā)展壯大，將經歷試點先行階段、整合過渡階段、鞏固發(fā)展階段、逐步提高階段。國家核證自愿減排量（CCER）交易重新啟動，除了森林碳匯交易、同時探索開展草原、濕地碳匯交易，并且針對所有行業(yè)，全面開展碳排放交易，打通連通機制，將強制減排配額市場、自愿減排配額市場、項目減排市場融為一體，實現(xiàn)市場之間的互認和可交易，并進一步將重點排放單位購買CCER碳信用的比例提高到最多20%。同時，完善碳匯市場的獎懲制度，制定中國標準，對接國際市場[26]。

4.第四次林業(yè)綠色新政階段（2036—2050年）

第四次林業(yè)綠色新政階段，生態(tài)文明將會全面得到提升，人與自然和諧共生目標將會基本實現(xiàn)，全面實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化。根據(jù)我們研究，到2050年，預計中國的森林面積2.69億公頃、森林覆蓋率28%，森林蓄積量281.77億立方米，森林公頃蓄積量123.23立方米，人均森林面積0.20公頃，人均森林蓄積量20.45立方米；綠色生態(tài)空間將達到5.58億公頃，綠色生態(tài)空間占比達到58%，人均綠色生態(tài)空間0.40公頃；自然保護地占國土面積比例為23.5%，美國中國指數(shù)為0.92。

5.第五次林業(yè)綠色新政階段（2051—2060年）

第五次林業(yè)綠色新政階段，美麗中國目標全面實現(xiàn)，人與自然和諧共生的中國林業(yè)現(xiàn)代化不斷鞏固、提高、完善。根據(jù)我們研究，到2060年，預計中國的森林面積2.78億公頃、森林覆蓋率29%，森林蓄積量299.86億立方米，森林公頃蓄積量126.90立方米，人均森林面積0.22公頃，人均森林蓄積量23.26立方米；綠色生態(tài)空間將達到5.67億公頃，綠色生態(tài)空間占比達到59%，人均綠色生態(tài)空間0.44公頃；自然保護地占國土面積比例為28.5%，美國中國指數(shù)為1.00。

此外，我國林業(yè)碳匯市場發(fā)展日趨完善。更加重視基于自然為基礎的氣候變化解決方案，不斷擴大交易對象。到2060年，碳匯交易的范圍可以逐步擴大到更大范圍的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)，除了森林、草原、濕地碳匯，還可以開展通過生物碳、碳捕捉、碳封存等形式固定的碳匯的交易，放開購買CCER碳信用比例限制，發(fā)布區(qū)域標準，引領國際市場[26]。

第三、四、五次林業(yè)綠色新政林業(yè)相關指標比較（2021—2060），如表3。

表3 第三、四、五次林業(yè)綠色新政時期林業(yè)相關指標比較（2021—2060）

可以預見，通過第三、四、五次林業(yè)綠色新政，我國森林資源數(shù)量將快速增長，森林資源質量將持續(xù)提升，人均占有森林資源量將不斷增加，這也意味著我國的森林綠色財富將不斷增值，人們對生態(tài)產品的需求將不斷得到滿足。同時，我國的綠色生態(tài)空間及其占國土面積比例、自然保護地面積占國土面積比例將呈現(xiàn)擴大趨勢，生態(tài)系統(tǒng)將會更加健康穩(wěn)定，生態(tài)服務功能將會更加完善，美國中國目標將會按預期圓滿實現(xiàn)。

四、結語：實現(xiàn)人與自然和諧共生的林業(yè)現(xiàn)代化

黨的“十九大”召開，明確提出了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家分“兩步走”的戰(zhàn)略安排。林業(yè)部門以國家現(xiàn)代化目標為基礎，提出了林業(yè)現(xiàn)代化的三個階段性目標。目的是更好地發(fā)揮林業(yè)的多功能性，如提供涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙、調節(jié)氣候、生物多樣性保護等生態(tài)功能，提供林產品和非木質林產品、增加收入等經濟功能，提供增加就業(yè)、文化傳承、旅游休閑等社會功能，從而保障國家的生態(tài)安全，提高山區(qū)林區(qū)人民的福祉。

本文根據(jù)林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、森林資源狀況、林業(yè)投資、林業(yè)總產值、國際比較5個維度，結合森林三大效益的變化，以林業(yè)綠色新政的實施為分界線，將新中國林業(yè)發(fā)展劃分為林業(yè)新政前時期（1949—1997年）和林業(yè)新政時期（1998—2060年），又進一步細分為十一個階段。通過對各個發(fā)展階段進行歷史回顧與發(fā)展展望，以及對發(fā)展目標與發(fā)展指標開展分析與預測，總結和梳理了林業(yè)新政前時期的基本特征和林業(yè)新政時期的戰(zhàn)略定位。認為中國林業(yè)發(fā)展經歷了從注重木材采伐、保證國家建設所需，到采育結合、綜合經營，再到林業(yè)分工、分類經營，然后到生態(tài)為主、三大效益，最后到綠色發(fā)展、嚴格保護的轉變。

總體而言，新中國成立以來，中國林業(yè)投資持續(xù)增加，林業(yè)總產值占GDP的比率不斷增長，森林覆蓋率和森林蓄積量逐步提高，同期中國森林面積和森林蓄積量占世界的比例也穩(wěn)步提升，創(chuàng)造了中國林業(yè)綠色奇跡。下一步需要逐步實現(xiàn)由追求森林資源數(shù)量增長到重視結構優(yōu)化的高質量增長的轉變，并將我國打造成世界最大的林業(yè)碳匯市場，打造成世界上最大的國家公園體系，為實現(xiàn)人民共同富裕，為實現(xiàn)“雙碳”目標做出更積極的努力，為應對全球氣候變化，為推動可持續(xù)發(fā)展做出更大的貢獻。