阮思余，鄺思銅

（華南師范大學政治與公共管理學院，廣東 廣州，510006）

一、問題的提出

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國開展了一場全國性的抗擊疫情運動。從中央到地方紛紛成立了抗疫領(lǐng)導小組。國家成立了中央應對疫情工作領(lǐng)導小組，指導全國抗疫工作；地方政府也積極響應中央的號召，成立了本地的抗疫領(lǐng)導小組。這些為應對疫情而專門成立的領(lǐng)導小組在此次疫情治理過程中發(fā)揮了無法取代的作用。它們能夠在最短時間內(nèi)整合資源、做出適應性決策，在很大程度上彌補了常規(guī)機構(gòu)應急能力不足的缺陷，實現(xiàn)與常規(guī)機構(gòu)之間的優(yōu)勢互補，確保疫情得以有效治理。由此可見，領(lǐng)導小組在這場抗疫運動中既是最為活躍的治理主體，亦是必不可少的治理機制。本研究關(guān)注的主要問題是，作為中國國家治理工具庫中的一項關(guān)鍵技術(shù)性機制[1]，在抗疫過程中形成的領(lǐng)導小組是如何運行的？在中國抗疫過程中，領(lǐng)導小組發(fā)揮了何種作用？如何認識領(lǐng)導小組對于治理中國重大公共危機的重要意義和價值？為了回答這些問題，本文以中央應對疫情工作領(lǐng)導小組為研究對象，對其組織結(jié)構(gòu)、抗疫過程、運行邏輯、作用價值等進行深入解析。

領(lǐng)導小組是橫跨黨政兩大系統(tǒng)，運用高密度權(quán)力配置來解決突發(fā)性公共事件，且兼具強政治勢能特征的制度安排。正是因為領(lǐng)導小組具有如此獨特優(yōu)勢，因此，在疫情來臨之際，小組治理的模式自然被提上議事日程。尤其在非常時期，以領(lǐng)導小組為組織載體的治理模式已然成為我們應對公共危機的有效安排。有論者指出，對于突發(fā)事件的處理來說，采取領(lǐng)導小組的做法是高效的，但從長遠來看，過度依賴小組治理模式勢必會削弱常規(guī)組織的治理能力，造成對常規(guī)型治理的忽視或取代，從而使國家治理效能缺乏長期有效的機制保障[2]。如何看待這一觀點？

在總結(jié)中國抗疫經(jīng)驗時，論者往往會大而化之地強調(diào)，這是中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，但是到底是基于中國特色社會主義的何種制度優(yōu)勢？卻鮮有具充分解釋力的學理分析。囿于篇幅的限制，本研究無意要從社會主義制度優(yōu)勢的所有方面展開分析。本文主要是從領(lǐng)導小組這一視角切入，分析領(lǐng)導小組是如何進入中國抗疫現(xiàn)場，并且在這一制度的基礎(chǔ)上，又是如何成功化解了中國重大疫情危機。亦即，要從領(lǐng)導小組的視角出發(fā)，尋求中國抗疫經(jīng)驗的新的理論闡釋。這也是本文希望實現(xiàn)的主要研究目標。

本文認為，重大公共危機時期中央派出領(lǐng)導小組領(lǐng)導危機處理與現(xiàn)有治理機制并不矛盾，正是因為現(xiàn)有治理機制的缺陷與不足，才導致危機的出現(xiàn)或者日益嚴重。領(lǐng)導小組的功能重在解決問題、化解危機，而不是要取代現(xiàn)有黨政機構(gòu)和相關(guān)制度安排。實踐證明，領(lǐng)導小組在解決重大危機問題上，有其行之有效的決策機制和領(lǐng)導能力。從疫情治理來說，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮其政治勢能的優(yōu)勢，善于根據(jù)疫情的發(fā)展做出行之有效的治理策略，這就是漸進決策。同時，充分發(fā)揮領(lǐng)導系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)的雙重作用，確保疫情防控政策得到有效執(zhí)行、高效落實。

二、文獻回顧：中國抗疫經(jīng)驗與領(lǐng)導小組

（一）中國抗疫經(jīng)驗

新冠肺炎疫情是一場對中國國家治理體系和治理能力的重大考驗。面對突如其來的疫情，中國采取強有力的措施，成功控制疫情的蔓延，經(jīng)受住了這場重大考驗。誠然，對比世界各國抗疫情況，中國的抗疫成效有目共睹。因此，在這次疫情防控之中，中國積累了寶貴的抗疫經(jīng)驗。從制度視角看，堅持中國特色社會主義制度，尤其是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導制度，充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢是取得抗疫勝利的根本保證[3]。從國家治理角度看，抗疫斗爭彰顯我國強大的國家治理能力，如組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和貫徹執(zhí)行能力[4]。在國家與社會關(guān)系上，以民主集中制為組織原則的“舉國體制”實現(xiàn)了國家與社會的合作治理[5]。國家動員、社會響應，形成了“國家—社會”共同在場的中國經(jīng)驗[6]。在央地關(guān)系上，我國采取了中央統(tǒng)籌與地方配合的防控策略，維持適度張力的央地關(guān)系，發(fā)揮中央和地方的兩個積極性[7]。從社會治理角度看，社區(qū)網(wǎng)絡作為一種“兜底”的社會管理機制，在疫情防控方面發(fā)揮了重要作用。以街居為基礎(chǔ)建立起來的社區(qū)抗疫“超級網(wǎng)格”是遏制疫情擴散的關(guān)鍵因素[8]。從應急管理角度看，中國初步形成了由權(quán)威機構(gòu)主導（領(lǐng)導小組）、層級政府負責、專業(yè)化機構(gòu)干預、多方主體聯(lián)動的上下貫通、左右聯(lián)動、多方合力的“干”字型整體性應急治理體系[9]，它為中國抗擊疫情提供了堅強領(lǐng)導、根本遵循和科學指引。

學界對中國抗疫呈現(xiàn)出的制度優(yōu)勢、國家治理能力、社區(qū)治理網(wǎng)絡、應急治理體系等方面的探討，對于中國抗疫經(jīng)驗的總結(jié)具有重要意義，為我們理解中國抗疫提供了多維度的思考路徑。本文擬在前述研究的基礎(chǔ)上，從領(lǐng)導小組這一中國特色政治制度出發(fā)，研究中國抗疫何以能夠成功。易言之，從領(lǐng)導小組的視角出發(fā)，解釋中國抗疫成功的邏輯，有助于深化我們對于中國抗疫成功的理論解釋。

（二）領(lǐng)導小組

作為中國政治實踐中普遍存在的治理工具，領(lǐng)導小組吸引了學者們的廣泛關(guān)注。概括來看，關(guān)于領(lǐng)導小組的相關(guān)研究主要可以分為三個方面：

一是對領(lǐng)導小組的基礎(chǔ)理論研究。這一類研究主要關(guān)注的問題是，領(lǐng)導小組的內(nèi)涵、分類、特點、功能與作用[10]，領(lǐng)導小組的歷史變遷與黨政關(guān)系演進[11]，領(lǐng)導小組的發(fā)展走向[12]。此外，有論者對領(lǐng)導小組進行了系統(tǒng)化的理論論述，形成了第一本關(guān)于領(lǐng)導小組的研究專著——《中國“小組機制”研究》[13]。值得注意的是，這一類型的研究大部分關(guān)注的是中央范疇的領(lǐng)導小組，主要采用結(jié)構(gòu)功能主義和歷史制度主義對領(lǐng)導小組進行分析。

二是對領(lǐng)導小組的實踐運作研究。這一類研究側(cè)重領(lǐng)導小組的運作機制，對中央和地方范疇的領(lǐng)導小組的實踐經(jīng)驗進行了較為深入系統(tǒng)的研究。這一類研究最具代表性的學者主要有周望、原超等人。周望指出，領(lǐng)導小組在實際運行中呈現(xiàn)出“借力與自立”的雙重邏輯，并通過對全國愛國衛(wèi)生運動委員會運作實踐的分析加以驗證這一邏輯[14]；在后續(xù)研究中，周望還依據(jù)領(lǐng)導小組“借力與自立”邏輯的不同程度的呈現(xiàn)，分化出常態(tài)、實體、間歇、虛置等四種具體運行模式[15]。此外，他還對領(lǐng)導小組辦公室的運轉(zhuǎn)、作用機理等進行了整體分析，提出領(lǐng)導小組辦公室是國家治理中的一個關(guān)鍵行動者[16]。原超等人通過對S區(qū)的田野調(diào)查，認為地方領(lǐng)導小組通過一定的組織結(jié)構(gòu)設計和運行機制，改變原有激勵機制，以“項目”為載體，通過地方政府的“實質(zhì)權(quán)威”取代部門的“正式權(quán)威”，從而對地方政府進行強激勵[17]；此外，他還將領(lǐng)導小組機制作為科層治理運動化的解釋框架[18]。

三是關(guān)于領(lǐng)導小組與國家治理的研究。這類成果主要是將領(lǐng)導小組視為一種國家治理機制來展開研究，重點關(guān)注的問題是，領(lǐng)導小組在國家治理中的作用[1]，國家治理現(xiàn)代化背景下領(lǐng)導小組存在的問題與改革[19]。

綜上所述，學界從內(nèi)涵特點、功能作用、歷史變遷、運行邏輯、國家治理等多角度出發(fā)對領(lǐng)導小組展開了解析，為小組治理實踐提供了理論指導。從已有的研究文獻來看，大多數(shù)學者對于領(lǐng)導小組的探討都是基于常態(tài)化情境之下，而將領(lǐng)導小組置于非常態(tài)背景之下的研究較少。由此，本文所討論的領(lǐng)導小組是指為了應對突發(fā)公共事件而臨時成立的并以“領(lǐng)導小組”為組織后綴的特殊組織，具體以中央應對疫情工作領(lǐng)導小組為研究對象，通過將領(lǐng)導小組置于危機狀態(tài)下對其作用機理進行深入分析。即從領(lǐng)導小組政治出發(fā)，分析其是如何推動中國抗疫取得成功的。

三、政治勢能：抗疫領(lǐng)導小組的政治屬性

領(lǐng)導小組是中國共產(chǎn)黨運用政治勢能治理公共危機的重要機制。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，黨中央通過成立專門領(lǐng)導小組，確保其具備黨的政治勢能，并依靠領(lǐng)導小組自身獨特的組織結(jié)構(gòu)和功能作用，使政治勢能得以凝聚和釋放，實現(xiàn)了自上而下的意志灌輸，推動疫情防控政策的有效執(zhí)行，進而實現(xiàn)疫情危機的有效治理。

（一）黨的領(lǐng)導在場：產(chǎn)生政治勢能

“遇大事，立小組”，是黨和政府在長期政治實踐中積累形成的有效治理經(jīng)驗。在突發(fā)公共事件的應對中，黨和政府成立領(lǐng)導小組主要有兩方面的原因：一方面是因為科層制的常規(guī)機制組織失敗，無法應對突發(fā)事件，需要啟動以領(lǐng)導小組為組織載體的運動式治理，旨在打破原有常規(guī)節(jié)奏、集中資源，使官僚體制進入高度動員、高度運轉(zhuǎn)的軌道上[20]。另一方面在于確保黨對一切工作的全面領(lǐng)導。領(lǐng)導小組是實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導的重要組織機制。突發(fā)公共事件發(fā)生時，各級黨委通過成立領(lǐng)導小組，將相關(guān)黨政主要干部納入小組內(nèi)部成員，構(gòu)建了“黨的領(lǐng)導在場”，以保證黨在突發(fā)公共事件治理過程中的領(lǐng)導地位。換言之，“黨的領(lǐng)導在場”是領(lǐng)導小組的核心特征。

從2003年抗擊“非典”時組建的非典防治工作領(lǐng)導小組，以及具有領(lǐng)導小組性質(zhì)的全國防治非典指揮部，到2020年抗擊新冠肺炎疫情組建的中央應對疫情工作領(lǐng)導小組，黨始終處在核心領(lǐng)導地位。不同的是，“非典”時期的領(lǐng)導小組是由國務院成立的，黨中央通過會議召開、聽取匯報等方式對其發(fā)揮間接領(lǐng)導的作用。而新冠疫情時期的領(lǐng)導小組是由中央政治局常委會成立的，即黨中央通過設立領(lǐng)導小組對疫情防控工作直接做出決策部署，更加突出了黨的全面領(lǐng)導。這也意味著黨對突發(fā)公共事件的介入程度逐漸加強，其領(lǐng)導方式由間接領(lǐng)導轉(zhuǎn)為直接領(lǐng)導[21]。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的成立，產(chǎn)生了“黨的全面領(lǐng)導”的政治勢能，以“黨的領(lǐng)導在場”整合跨部門利益，解決決策和政策執(zhí)行的分散化、低效化問題[22]。

（二）高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)：凝聚政治勢能

中央應對疫情工作領(lǐng)導小組是一個高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，蘊含著巨大的政治勢能。從領(lǐng)導成員來看，領(lǐng)導小組的組長由中央政治局常委、國務院總理李克強同志擔任，副組長由中央政治局常委王滬寧同志擔任。從組成人員來看，領(lǐng)導小組的成員包括丁薛祥、孫春蘭、黃坤明、蔡奇、王毅、肖捷、趙克志。無論是小組組長還是小組成員，他們都是現(xiàn)有黨政體系中的主要領(lǐng)導干部，處在政治結(jié)構(gòu)的最高層，擁有較大的政治能量。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組將這些主要領(lǐng)導干部吸納于其中，他們所攜帶的原有職務權(quán)力也隨著組織結(jié)構(gòu)匯聚到領(lǐng)導小組系統(tǒng)內(nèi)部，形成了一個高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。而這個結(jié)構(gòu)又融合了諸多政治角色所具有的政治能量，從而凝聚成為一種強大的系統(tǒng)政治勢能，使中央應對疫情工作領(lǐng)導小組擁有超乎其他正式政府部門的政治權(quán)威。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的組織結(jié)構(gòu)見圖1：

圖1 中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的組織結(jié)構(gòu)

（三）領(lǐng)導-執(zhí)行系統(tǒng)：釋放政治勢能

“領(lǐng)導-執(zhí)行”系統(tǒng)是中央應對疫情工作領(lǐng)導小組具備的另一大結(jié)構(gòu)特征，它能夠發(fā)揮釋放政治勢能的功能。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組不僅設有領(lǐng)導系統(tǒng)，還派出中央赴湖北指導組作為其執(zhí)行系統(tǒng)指導地方疫情防控工作。中央指導組在人員構(gòu)成和組織架構(gòu)上兼具權(quán)威性、專業(yè)性與時效性。它由中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭同志作為組長，由中央政法委秘書長陳一新同志擔任副組長。其組成人員數(shù)量多、涉及面廣，既包括國務院辦公廳、國家衛(wèi)健委、工信部、國家發(fā)改委、國家中醫(yī)藥局、公安部等部門有關(guān)領(lǐng)導，還包括5名醫(yī)療專家，同時還下設了7個工作小組，將涉及到的相關(guān)聯(lián)部門幾乎囊括其中，全方位聯(lián)動，如此一來，就可以確保高效執(zhí)行領(lǐng)導小組的決策。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的領(lǐng)導系統(tǒng)通過會議、政策文件等方式釋放政治勢能的訊號，并將帶有政治勢能的決策交給中央指導組執(zhí)行。中央指導組將領(lǐng)導小組的會議精神、重要指示傳達到地方，進而實現(xiàn)政治勢能自上而下有序釋放，地方官員也能夠高效領(lǐng)會中央指導組的決策意圖，從而調(diào)動其對疫情防控工作的積極性與主動性，確保疫情防控政策得到有效執(zhí)行。

四、漸進決策：領(lǐng)導小組的抗疫過程

中央應對疫情工作領(lǐng)導小組在抗疫過程中主要承擔著決策指揮功能，并依據(jù)疫情形勢的變化對決策內(nèi)容進行適應性的調(diào)整，呈現(xiàn)出漸進決策的特征。漸進決策模式由美國學者林德布洛姆提出。它是指決策者在決策時在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩(wěn)定的前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標[23]。漸進決策需要遵循以下三個原則，分別是按部就班原則、積小變?yōu)榇笞冊瓌t、穩(wěn)中求變原則[24]206。

另一方面，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的決策部署是在多源流力量共同作用下的結(jié)果。多源流理論最初由美國學者約翰·金登提出，他認為決策系統(tǒng)存在三條過程“溪流”：第一，“問題溪流”，即引起政策制定者及人們注意的現(xiàn)實問題；第二，“政策溪流”，即政策共同體提出的政策建議和對策的商討過程；第三，“政治溪流”，即由國民情緒、行政變革以及利益集團的壓力活動等因素形成的源流[25]。當這三條溪流交匯時，政策便隨之形成。在抗疫過程中，疫情形勢的變化（問題源流）、公眾的情緒及政治訴求（政治源流）和領(lǐng)導小組會議的政策商討（政策源流）共同推動了中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的決策演進。

本文將運用漸進決策模式分析中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的抗疫過程，借鑒多源流理論中的問題、政治、政策三個影響因素對領(lǐng)導小組的決策生成及演化進行探討。參照《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書對于新冠疫情階段劃分的情況[26]，以及結(jié)合2020年1月25日至2020年6月4日期間中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的會議文件①中央應對疫情工作領(lǐng)導小組共召開32次會議，最后一次會議召開時間為2020年6月4日。，本文將領(lǐng)導小組的抗疫過程分為四個階段，分別是“強力防控”階段（2020.1.25—2020.2.20），“復工復產(chǎn)”階段（2020.2.21—2020.3.17)，“外防輸入，內(nèi)防反彈”階段（2020.3.18—2020.4.28），以及“常態(tài)化防控”階段（2020.4.29—2020.6.4）。

（一）疫情蔓延：“強力防控”

新冠肺炎疫情最早于2019年12月在武漢發(fā)現(xiàn)，并在武漢開始暴發(fā)。在疫情暴發(fā)初期，地方政府未能及時啟動應急響應機制和采取積極抗疫措施，導致疫情從武漢蔓延到全國各地。面對疫情的擴散，黨中央迅速介入。2020年1月25日成立了中央應對疫情工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌部署全國疫情防控工作。

疫情的蔓延對公共衛(wèi)生安全造成了嚴重威脅，引起了黨和政府、國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，成為了中央應對疫情工作領(lǐng)導小組決策的問題源流，是其政策制定的內(nèi)在動力。同時，問題源流又牽引著政治源流。由于這一時期疫情蔓延迅速、感染率高，并在媒體對疫情危機的廣泛報道之下，社會公眾出現(xiàn)了恐慌心理。這種恐慌心理主要表現(xiàn)在謠言的傳播、哄搶醫(yī)療物資、對地方政府憤怒情緒的宣泄等行為上。來自疫情蔓延的問題和公眾的恐慌情緒促使中央應對疫情工作領(lǐng)導小組采取行動，聯(lián)合由相關(guān)黨政部門人員、專家等人組成的政策共同體，通過領(lǐng)導小組會議的形式尋求應對危機政策，形成了政策源流。從可供選擇的戰(zhàn)略中，決策者追求的是一個符合滿足標準的政策，而不是最佳政策，因為筋疲力盡地追求最佳政策往往是得不償失且不合實際的[27]。尤其在時間緊迫的危機情境下，只有尋求滿意決策才具有現(xiàn)實意義。經(jīng)過小組會議對防控政策的研究討論，領(lǐng)導小組尋求到了這一時期的政策“滿意解”——“強力防控”。在三大源流的匯集下，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組做出了“強力防控”決策，通過采取“隔離”“應收盡收、應治盡治”“壓實屬地責任”等剛性政策措施以期控制當前局勢，防止事態(tài)惡化，穩(wěn)定社會秩序。從這些政策措施可以看出，這一時期的決策具有強制性的特點。

（二）疫情初步遏制：“復工復產(chǎn)”

隨著“強力防控”政策的實施與推進，國內(nèi)疫情蔓延勢頭得到初步遏制。從2020年2月21到3月17日，本土新增病例數(shù)逐步下降至個位數(shù)，疫情防控取得了階段性重要成效，這是這一階段政策出臺的問題源流。同時，問題源流的變化引起政治源流的變化。前階段的疫情蔓延和防控政策使得春節(jié)假期延長，許多企業(yè)停工停產(chǎn)無收入，生產(chǎn)經(jīng)營者的利益大大受損。隨著疫情好轉(zhuǎn)，盡快恢復生產(chǎn)經(jīng)營成為了企業(yè)最迫切的訴求。在疫情初步遏制（問題源流）和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的利益訴求（政治源流）共同推動下，復工復產(chǎn)在領(lǐng)導小組的會議上被提上了政策議程（政策源流）。基于此，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組對原有政策進行了調(diào)整，做出了“復工復產(chǎn)”的戰(zhàn)略部署，從強制性決策轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)性決策。一方面，疫情防控策略由原來的大規(guī)模強力防控調(diào)整為分區(qū)分級差異化防控。另一方面，在疫情防控的基礎(chǔ)上有序地推進復工復產(chǎn)工作。因此，“復工復產(chǎn)”政策是一個對原有政策內(nèi)容進行修修補補的政策過程，體現(xiàn)了漸進主義的按部就班原則。

（三）全球疫情暴發(fā)：“外防輸入，內(nèi)防反彈”

2020年3月18日至4月28日，以武漢市為主戰(zhàn)場的全國本土疫情傳播基本阻斷，全國疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果。不過，自2020年3月以來，新冠疫情開始席卷全球，國外疫情形勢開始嚴峻。值得注意的是，境外輸入性病例已成為這一時期我國疫情的主要來源。全球疫情暴發(fā)（問題源流）使國內(nèi)部分民眾產(chǎn)生了憤懣、焦慮等不良情緒（政治源流）。一方面，部分民眾擔憂境外輸入造成國內(nèi)疫情反彈，另一方面，有關(guān)入境人員隱瞞疫情等負面新聞的報道激發(fā)了部分民眾的憤怒情緒。針對疫情形勢和民眾情緒的變化，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組立即與政策共同體商討出臺新的防疫政策（政策源流）。在三大因素的影響之下，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組將疫情防控決策調(diào)整至“外防輸入，內(nèi)防反彈”，在前階段的政策內(nèi)容上增加了“嚴防境外輸入”的內(nèi)容。這一階段，領(lǐng)導小組部署有關(guān)防止境外人員疫情輸入的舉措，如“擴大檢測范圍”、“提高檢測能力”等。這也意味著領(lǐng)導小組的決策由原來的被動應對轉(zhuǎn)向主動預防。

（四）國內(nèi)疫情基本穩(wěn)定：“常態(tài)化防控”

從2020年4月29日到6月4日，我國境內(nèi)疫情總體呈零星散發(fā)狀態(tài)，境外輸入病例基本得到控制。隨著國內(nèi)疫情逐漸穩(wěn)定（問題源流），公眾對于恢復正常生活秩序的需求日益增強（政治源流）。面對新的疫情形勢和公眾需求，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組通過小組會議與專家等科學群體研究部署，尋求這一時期的滿意決策（政策源流）。在三大源流的作用下，“常態(tài)化防控”政策應運而生。所謂“常態(tài)化防控”是指將某些應急狀態(tài)下采取的應急手段轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)的、長期性的防控措施。它標志著領(lǐng)導小組的決策從應急防控轉(zhuǎn)變至常態(tài)防控，這是決策認知的重要轉(zhuǎn)變。在保持社會穩(wěn)定的前提下，領(lǐng)導小組對政策內(nèi)容進行了一系列修改，從而使決策由微小的變化逐步積累達到根本轉(zhuǎn)變，并實現(xiàn)了政策目標，即有序控制疫情。這體現(xiàn)了漸進決策模式的積小變?yōu)榇笞兒头€(wěn)中求變的原則。

綜上所述，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的抗疫過程符合漸進決策的特征。第一，領(lǐng)導小組決策部署的演變是隨著疫情形勢的變化進行的。從2020年1月25日至2020年6月4日，疫情發(fā)展形勢經(jīng)歷了疫情蔓延、疫情初步遏制、全球疫情暴發(fā)和國內(nèi)疫情基本穩(wěn)定四個階段，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的決策部署隨之經(jīng)歷了從“強力防控”政策到“復工復產(chǎn)”政策、“外防輸入，內(nèi)防反彈”政策，再到“常態(tài)化防控”政策的演變過程。第二，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的決策演變過程是一個對原有政策內(nèi)容加以修改、完善和調(diào)整的過程。后面三個階段的政策措施都是在第一階段疫情防控措施的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容。第三，領(lǐng)導小組的決策調(diào)整，遵循著積小變?yōu)榇笞兒头€(wěn)中求變原則。在問題源流、政治源流和政策源流的作用下，領(lǐng)導小組的應對策略從強制性決策轉(zhuǎn)向調(diào)節(jié)性決策，從被動應對轉(zhuǎn)向主動預防，從應急防控轉(zhuǎn)向常態(tài)防控，是一個理性決策和科學決策的過程。關(guān)于這一決策過程，可參見圖2，疫情防控的漸進決策過程：

圖2 中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的漸進決策過程

五、雙系統(tǒng)齊驅(qū)：抗疫領(lǐng)導小組的運行機制

領(lǐng)導小組對于中國國家治理的意義自不待言。有論者指出，“高層領(lǐng)導小組是高層政治家和行政官員進行集體決策的機構(gòu)，其職能定位和運作機制是一整套正式的制度安排。領(lǐng)導小組通過嵌入正式的機構(gòu)設置和運行機制，并創(chuàng)造出新的行政秩序和問責方式，以適應特定事項的治理。領(lǐng)導小組是中國適應性治理和共識型決策的一種實現(xiàn)機制。其實現(xiàn)機制就是通過一系列制度性的、結(jié)構(gòu)化的方式來達成政策共識。”[28]這就是說，作為正式制度安排的領(lǐng)導小組已經(jīng)是中國國家治理的重要方式，同時其決策模式也有其科學性、合理性與優(yōu)越性。

中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的運行主要依托它的兩個組成系統(tǒng)：領(lǐng)導系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)。由上述中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的組織架構(gòu)可知，領(lǐng)導系統(tǒng)由領(lǐng)導成員和組成人員構(gòu)成，而執(zhí)行系統(tǒng)則是領(lǐng)導小組的派出工作組——中央指導組。這兩個系統(tǒng)共同行動，構(gòu)成了抗疫領(lǐng)導小組的運行邏輯。如圖3所示。

圖3 中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的運行邏輯

（一）領(lǐng)導系統(tǒng)：高位推動，科學決策

在整個疫情防控工作體系中，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組處于“上游”位置，即其主要負責決策指揮環(huán)節(jié)，并憑借其強大政治勢能“懸浮”于其他部門之上。領(lǐng)導小組的運行依托于正職負責人，通過正職負責人“借力”現(xiàn)有正式結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導權(quán)威實現(xiàn)黨政部門間的橫向互動。也就是說，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的組長是由中央政治局常委、國務院總理李克強同志“兼任”的，他可以充分運用原有職務的權(quán)力以及更高一級黨政領(lǐng)導人的權(quán)威來促進組成部門之間的橫向信息溝通。同時，領(lǐng)導小組的組長充分發(fā)揮“三高”的優(yōu)勢，實現(xiàn)決策的科學化，亦即通過高層會議機制、高效吸納機制以及高位推動機制來發(fā)揮其政治動員、決策指揮的功能。

1.高層會議機制：實現(xiàn)快速政治動員

高層會議機制是領(lǐng)導小組在抗疫過程中一項重要的運作機制。一方面，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組通過高層會議的召開，做出疫情防控決策，向系統(tǒng)外部輸出疫情防控信息，釋放政治信號。另一方面，高層會議機制可以有效實現(xiàn)政治動員。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組通過高層會議的方式，將抗疫這一重要任務目標輻射范圍內(nèi)的相關(guān)部門人員快速聚集起來。作為中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的負責人，李克強同志在小組會議上發(fā)表講話，以“中央政治局常委”“國務院總理”和“組長”多重權(quán)威身份，積極動員小組成員參與疫情防控決策，確保小組成員快速達成決策共識。領(lǐng)導小組的組成人員的身份既是小組成員，也是現(xiàn)有相關(guān)部門的主要負責人。所以他們必須將會議精神和要求以及領(lǐng)導人的講話“帶回”到各自的部門中去，并且依據(jù)會議精神制定相應的部門決策，有針對性地開展相關(guān)抗疫工作，這樣就有效解決了不同政府部門之間的分散決策問題。

2.高效吸納機制：實現(xiàn)決策科學化

由于新冠肺炎疫情是一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，專業(yè)性強、牽涉面廣，所以中央應對疫情工作領(lǐng)導小組運用了高效吸納機制，將政治精英和科學群體吸納其中，實現(xiàn)決策的科學化。一方面，領(lǐng)導小組的組成成員要么是中央政治局委員，要么是國務委員，他們都是來自黨政系統(tǒng)的政治精英。領(lǐng)導小組組長根據(jù)疫情形勢召集會議，與他們共同研究部署疫情防控工作。另一方面，疫情防控決策不僅需要“業(yè)務知識”，而且更需要“專業(yè)知識”。因此，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組通過多種方式引入了專家智庫機制，突破“內(nèi)部人”局限。首先，領(lǐng)導小組專門設立了專家組，通過專家機制的配備以支持、配合小組機制的運行。其次，領(lǐng)導小組在召開會議時都會組織專家參與會議，聽取專家對于疫情形勢的研判以及疫情防控意見建議，與專家智庫協(xié)同合作部署疫情防控工作。領(lǐng)導小組在決策過程中，充分吸納了專家的意見建議，實現(xiàn)了政治權(quán)威與專業(yè)權(quán)威的統(tǒng)一。概言之，主要領(lǐng)導干部與專家群體被領(lǐng)導小組吸納進疫情防控的決策系統(tǒng)，并組成了政策共同體，共同研究、做出科學的疫情防控決策。

3.高位推動機制：實現(xiàn)決策有效傳遞

中央應對疫情工作領(lǐng)導小組憑借“高配”的組長優(yōu)勢，推動決策有效傳遞下去。領(lǐng)導小組的組長擔任著重要角色。一方面，他是中央政治局常委，保證了“黨的領(lǐng)導在場”；另一方面，他是國務院總理，具有足夠的權(quán)威動員相關(guān)行政部門執(zhí)行政策。小組組長以“兼任”模式帶來的多重權(quán)威身份帶領(lǐng)著中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的高效運轉(zhuǎn)，以更高一級的權(quán)力地位統(tǒng)馭各組成部門人員之上，發(fā)揮著決策指揮、政策潤滑、監(jiān)督執(zhí)行等作用。這樣由“高配”黨政精英“掛帥”坐鎮(zhèn)的領(lǐng)導小組，可以提高相關(guān)部門的政策執(zhí)行效率。同時，召開會議是領(lǐng)導小組高位推動的重要手段。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的會議標志著黨中央對疫情防控工作的高度重視，向執(zhí)行者釋放了重要的政治信號，表達出會議做出的決策需要引起執(zhí)行者的高度重視。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組通過會議賦予了疫情防控政策政治勢能，促使執(zhí)行者快速識別，催生決策有效執(zhí)行。另外，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組向地方派出了其執(zhí)行機構(gòu)——中央指導組，也是釋放政治信號的另一種方式。通過中央指導組將領(lǐng)導小組的意志滲透到地方政府與基層社會之中。

（二）執(zhí)行系統(tǒng)：縱向嵌入，聯(lián)結(jié)兩極

中央赴湖北指導組是中央應對疫情工作領(lǐng)導小組派駐湖北省展開指導工作的前方工作組，是領(lǐng)導小組的執(zhí)行系統(tǒng)。它在疫情防控過程中處于“下游”位置，即主要負責政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，以“縱向嵌入”的方式對地方政府和基層社會實行治理。中央指導組的有效運行依賴于它的雙重權(quán)威。一方面，作為領(lǐng)導小組的派出機制，中央指導組在領(lǐng)導小組“授命”的同時獲得了“授權(quán)”，享有領(lǐng)導小組遞延而來的權(quán)威。另一方面，中央指導組也是一個從與之相關(guān)聯(lián)的職能部門中抽取人員組合而成的臨時機構(gòu)，其領(lǐng)導成員都是采用“兼職”的方式產(chǎn)生。中央政治局委員、國務院副總理孫春蘭同志“兼任”了中央指導組組長，她可以“借力”現(xiàn)有正式組織的領(lǐng)導權(quán)威帶領(lǐng)中央指導組運行。領(lǐng)導小組的“授權(quán)”以及現(xiàn)有正式組織的身份構(gòu)成了中央指導組的雙重權(quán)威來源，這樣中央指導組可以嵌入到地方治理之中，對地方政府進行某種程度的干預，并聯(lián)結(jié)領(lǐng)導小組和基層群眾，實現(xiàn)相關(guān)信息的上傳下達。

1.對黨負責：嚴格執(zhí)行中央政策

中央指導組是上級即中央應對疫情工作領(lǐng)導小組與地方、基層之間信息傳輸?shù)闹薪?，促進中央與地方的信息互通，克服“條塊分割”結(jié)構(gòu)造成的信息阻塞。一方面，中央指導組需要貫徹領(lǐng)導小組的意志，執(zhí)行領(lǐng)導小組的決策，將疫情防控政策“下沉”到村居組織。首先，中央指導組是黨中央派來的，被賦予了黨中央的強大政治勢能。當中央指導組前往湖北省武漢市指導工作時，疫情防控政策的政治信號很快被當?shù)毓賳T所識別，激活了地方政府的政治意識，強化了一種勢不可擋的政治勢能，調(diào)動了其加強疫情防控措施的積極性，促使疫情防控政策落地生根。其次，基于自身特殊的權(quán)威色彩以及跨部門的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，中央指導組能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下級部門之間的關(guān)系，打破常規(guī)節(jié)奏，將各方面資源調(diào)配到應急地方，實現(xiàn)疫情防控的集中和高效。同時，中央指導組下面還設有多個工作組，每一個工作組都有其所屬的功能，工作組之間的協(xié)同合作，以高效的方式實現(xiàn)資源整合、物資分配、醫(yī)療救治等。最后，中央指導組還會通過會議、走訪等形式傳達上級領(lǐng)導小組的要求、指示精神等。另一方面，中央指導組需要通過會議匯報的形式將地方疫情形勢以及疫情防控工作的進度反饋到中央應對疫情工作領(lǐng)導小組，反饋的信息也成為了中央應對疫情工作領(lǐng)導小組的決策來源。

2.監(jiān)管地方：確保地方精準防疫

中央指導組作為一種高位性的力量嵌入到湖北、武漢政府治理當中，無疑其權(quán)威要凌駕于地方政府之上。它通過對地方政府的權(quán)力行使實施干預，以確保地方政府防疫行為精準高效。首先，中央指導組是湖北省、武漢市疫情防控重要的指揮主體，掌控當?shù)匾咔榉揽氐姆较虮P。因為武漢市指揮部是武漢疫情防控的神經(jīng)中樞，所以中央指導組多次前往武漢市指揮部，為其提供戰(zhàn)略指導，并做出如“應收盡收”、改建“方艙醫(yī)院”等重大決策，把控指揮部的運行，以防出現(xiàn)偏差。其次，中央指導組通過督導、約談問責、聽取匯報等方式，監(jiān)督當?shù)卣块T進行自我調(diào)整、約束和規(guī)范，及時糾正其越軌行為。具體而言，中央指導組會直接深入到基層，通過走訪、實地考察等多種方式獲取疫情防控信息，了解基層群眾對地方政府的反饋情況，全面掌握當?shù)卣块T的實際運行狀態(tài)以及其政策執(zhí)行狀況等，從而對其進行有效監(jiān)管。實際上，之所以需要中央指導組深入地方、指導地方抗疫，是因為地方政府在抗疫過程中，不僅對于地方疫情嚴重程度的認知會有所偏差，而且在采取何種防疫措施上，也會存在分歧。這就難免導致疫情不斷擴散甚至難以控制。中央指導組深入地方之后，一方面，可以了解地方疫情的嚴重程度，具體抗疫舉措與存在的問題；另一方面，也可以適時糾正地方抗疫的不當做法，確保地方抗疫舉措精準高效。

3.直面需求：適時調(diào)整防控政策

中央指導組的運行呈現(xiàn)“聯(lián)結(jié)兩極”的特點，既要對中央負責，向中央應對疫情工作領(lǐng)導小組匯報基層群眾情況，又要將領(lǐng)導小組的旨意貫徹落實到基層社會。由此，中央指導組的權(quán)力進一步向下延伸，延伸到治理體系的末梢——基層社會，對其進行“嵌入式治理”。首先，在抗疫過程中，中央指導組及其下設的各個工作小組深入到醫(yī)院、社區(qū)、農(nóng)村中去，以其集中高效的運行特點開展疫情防治工作。其次，在中國差序政治信任格局的影響下，民眾對中央或較高級別的政府部門具有較高的信任程度，而中央指導組代表中央的意志前往疫情嚴重地區(qū)指導工作，其權(quán)力的行使具有無可置疑的合法性，這使得中央指導組更能夠動員基層群眾，調(diào)動民間的資源。最后，中央指導組不斷加大基層社會的調(diào)查巡訪力度，為群眾提供了需求-表達的渠道。一方面，根據(jù)基層群眾反映的生活、醫(yī)療等方面的物資需求，中央指導組會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各成員部門，充分調(diào)動資源分配，以滿足群眾需求，維持社會秩序穩(wěn)定。另一方面，根據(jù)群眾反映地方政府一些不作為、亂作為的問題，中央指導組會立即派出督察組對地方政府進行調(diào)查、問責?？偠灾醒胫笇ЫM深入到基層，了解群眾的需求和困難，不僅能夠及時了解基層群眾訴求，而且還能夠給予群眾以更大的信心，增強其對黨和政府的信任。

六、結(jié)語：重新審視領(lǐng)導小組

作為非常態(tài)情境下的治理機制，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組以其“‘黨的領(lǐng)導在場’ 特征”“高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)”和“‘領(lǐng)導-執(zhí)行’ 的系統(tǒng)設計”靈活機動地處置各種復雜情況，使新冠疫情危機得到及時而有力的控制。從抗疫過程來看，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組根據(jù)疫情形勢的變化對決策做出相應的調(diào)整，采取的是一種漸進主義的決策模式。從運行邏輯來看，中央應對疫情工作領(lǐng)導小組作為領(lǐng)導系統(tǒng)，發(fā)揮高位推動、科學決策的作用；中央指導組作為執(zhí)行系統(tǒng)，發(fā)揮縱向嵌入、聯(lián)結(jié)兩極的作用。領(lǐng)導和執(zhí)行系統(tǒng)相互配合、共同發(fā)力，推動政治勢能自上而下地釋放，實現(xiàn)高效決策、科學決策與民主決策。

本研究就是要解釋在領(lǐng)導小組的堅強有力領(lǐng)導下，中國抗疫取得成功的重要經(jīng)驗。上述分析表明，正是因為中央應對疫情工作領(lǐng)導小組具有強大的政治勢能，能夠根據(jù)疫情變化，適時調(diào)整決策思路，做出符合疫情防控的理性決策。并且通過領(lǐng)導系統(tǒng)和決策系統(tǒng)的雙向互動，進而真正讓中央的疫情防控落實到位。就此而言，有必要重新認識中國特色的領(lǐng)導小組的功能與意義，具體來說，主要體現(xiàn)在如下三個方面：

一是領(lǐng)導小組能夠以最高效率參與抗疫。為什么領(lǐng)導小組抗疫的效率最高，這是因為其具有決策、執(zhí)行與監(jiān)督這三種功能于一身。中央應對疫情領(lǐng)導小組、中央赴湖北指導組在處理具體問題時，不只是一個簡單的執(zhí)行機構(gòu)，也不只是一個監(jiān)督機構(gòu)，而是兼具決策、執(zhí)行與監(jiān)督這三種功能，而且能夠把這三種功能運用得恰到好處，該決策時就要堅決做出決策，該執(zhí)行時就要堅定執(zhí)行，該監(jiān)督時就毫不手軟地監(jiān)督。只有這樣，才能真正解決抗疫難題。正是因為領(lǐng)導小組具有決策、執(zhí)行與監(jiān)督這三種功能，所以它能夠針對疫情具體情況，采取有針對性的抗疫方案，可以說能夠做到以最快的速度做出決策，以最快的速度執(zhí)行決策，以最快的速度監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。在做出決策、執(zhí)行決策和監(jiān)督執(zhí)行方面，發(fā)揮出了最高效率，取得了最好效果。

二是領(lǐng)導小組確保了中國抗疫的有效性。一方面，它可以最大限度發(fā)揮黨中央的權(quán)威、中央政府的權(quán)威，進而提升政治合法性。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組、中央赴湖北指導組都是受黨中央的委托，同時，中央赴湖北指導組組長孫春蘭本身又是國務院副總理，這樣就可以把黨中央的權(quán)威、中央政府的權(quán)威充分彰顯出來，最大限度避免抗疫之初地方政府權(quán)威不足的問題，最大限度提升政治合法性。另一方面，領(lǐng)導小組最大限度鏈接了中央、地方與民眾，以最快速度維持了社會和政治穩(wěn)定。在中央赴湖北指導組到武漢之后，確實出現(xiàn)了一些社區(qū)的民眾對于地方政府抗疫的不滿，希望中央指導組能夠聽到他們的聲音。中央指導組認真聽取了這些民眾的聲音和訴求，并且最大限度滿足了他們的期待。這就最大限度鏈接了中央、地方與民眾，以最快速度最好效果維持了社會和政治穩(wěn)定。

三是領(lǐng)導小組是成功化解中國重大危機的重要機制?？v觀近年來中國社會發(fā)生的諸多重大危機事件，最后基本上是以領(lǐng)導小組出面解決的。比如這次中央應對疫情工作領(lǐng)導小組。在疫情暴發(fā)最為緊張的時刻（2020年2-4月），中央應對疫情工作領(lǐng)導小組向地方派出中央指導組,正是中央指導組的強勢介入，權(quán)威介入，有效介入，并且通過行之有效的持續(xù)行動，讓全國疫情最嚴重的地區(qū)成功解封。這就意味著，非常時期的領(lǐng)導小組是成功化解中國重大危機的重要機制。之所以在重大危機時刻要成立領(lǐng)導小組，就是因為領(lǐng)導小組能夠?qū)⑸鲜鲋T多方面的優(yōu)勢充分體現(xiàn)出來。這是理解中國國家非常態(tài)化治理的重要視角。因此，要研究重大危機的解決方式，自然少不了研究相關(guān)領(lǐng)導小組及其作為。這也是理解“中國之治”視角下中國成功抗疫的重要經(jīng)驗總結(jié)。

總之，針對波及全國的疫情，中央迅速成立疫情防控領(lǐng)導小組，在此基礎(chǔ)上，同時成立中央指導組。中央指導組深入疫情最嚴重地區(qū)，直接指揮、精準調(diào)試地方疫情防控政策，以最快的速度控制疫情傳播，將感染率控制到最低、直至清零，這是中國成功抗疫的重要經(jīng)驗。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組始終以解決最重要的問題為中心，最大限度體現(xiàn)以人民為中心的執(zhí)政理念。以人民為中心的執(zhí)政理念要體現(xiàn)在具體的決策過程、執(zhí)行過程之中。中央應對疫情工作領(lǐng)導小組正是以實際行動貫徹以人民為中心的執(zhí)政理念。前述分析表明，領(lǐng)導小組有助于從學理上認識中國抗疫何以成功背后的制度優(yōu)勢。我們可以預期的是，在未來很長一段時期，領(lǐng)導小組依然是解決中國重大危機的重要機制。就此而言，領(lǐng)導小組不僅無法取代，無法缺席，更無法低估其重要性。