文/何源

科學(xué)界定行政訴訟原告資格具有重要意義?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第1款將利害關(guān)系確定為原告資格的界定標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)利害關(guān)系的認(rèn)定尚缺乏共識(shí)，實(shí)務(wù)中只能依賴法官的主觀認(rèn)知。為了建立客觀的原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院在2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議決定案”（以下簡(jiǎn)稱“劉廣明案”）中引入德國(guó)法上的保護(hù)規(guī)范理論。然而，這不僅引發(fā)了行政法學(xué)界的激烈爭(zhēng)議，就其實(shí)際效果來看，這一“洋理論”移植至我國(guó)行政審判適用后，也確實(shí)遭遇到現(xiàn)實(shí)困境。本文嘗試剖析這些困境并提出紓解之策。

什么是保護(hù)規(guī)范理論？

保護(hù)規(guī)范理論被定義為“能夠推導(dǎo)出法規(guī)范主觀公權(quán)利內(nèi)涵的方法與規(guī)則”的集合概念。它的主要功能是區(qū)分主觀公權(quán)利與反射利益。前者是指“個(gè)人得以憑借公法規(guī)范被賦予法律權(quán)能，從而能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)自身利益而要求國(guó)家做出特定行為”；后者則是指法規(guī)范并無保護(hù)個(gè)人利益之意圖，但其要求行政機(jī)關(guān)予以特定作為或不作為的結(jié)果使特定人受益，此即客觀法的反射利益。主觀公權(quán)利可以通過訴訟得到救濟(jì)，反射利益則不然。20世紀(jì)初，保護(hù)規(guī)范理論作為主觀公權(quán)利構(gòu)成要件之一被首次提出，并在第二次世界大戰(zhàn)后成為判定主觀公權(quán)利的唯一基準(zhǔn)。判定主觀公權(quán)利的關(guān)鍵可提練為：法規(guī)范在保護(hù)公共利益的同時(shí)是否兼具保護(hù)私益之目的。由此產(chǎn)生的各種觀點(diǎn)共同構(gòu)成保護(hù)規(guī)范理論。

最高人民法院在2017年“劉廣明案”中首次將保護(hù)規(guī)范理論引入我國(guó)行政審判。嗣后，地方人民法院紛紛效仿。保護(hù)規(guī)范理論之于我國(guó)已并非舶來品，而是成為本土行政審判中必須認(rèn)真對(duì)待的理論。該理論之所以受到我國(guó)部分法官與學(xué)者的青睞，是因?yàn)?，利害關(guān)系判定中的一個(gè)關(guān)鍵性問題在于究竟何種利益屬于“法律上保護(hù)的利益”，而保護(hù)規(guī)范理論恰恰為識(shí)別“法律上保護(hù)的利益”提供了切實(shí)抓手——做出行政行為所依據(jù)的實(shí)體法規(guī)范，從而使利害關(guān)系的判定具有了從事實(shí)性向規(guī)范性轉(zhuǎn)型之可能。

規(guī)范目的解釋困境

保護(hù)規(guī)范理論適用的基本邏輯是：法規(guī)范是否具有保護(hù)私益之目的（即是否屬于“保護(hù)規(guī)范”）→是否可以從法規(guī)范中推導(dǎo)出個(gè)人主觀公權(quán)利（即利害關(guān)系是否存在）。因此，合理解釋法規(guī)范目的是適用保護(hù)規(guī)范理論的關(guān)鍵。但是，判斷法規(guī)范是否具有私益目的并不容易，這是因?yàn)楣ㄅc私法規(guī)范結(jié)構(gòu)不同。私法以調(diào)和并區(qū)分個(gè)人私益為主要任務(wù)，公法則以保護(hù)公共利益為重點(diǎn)，在某些情形下也兼顧私益之保護(hù)。因而要探尋公法是否兼具保護(hù)私益之目標(biāo)，首先必須區(qū)分公益與私益。但利益本身就是一個(gè)“空洞的概念”，公益和私益總是相互交織，難以區(qū)分。保護(hù)公益抑或保護(hù)私益哪個(gè)才是法規(guī)范的主要目的，常常令人疑惑。

正是由于規(guī)范目的解釋的不確定性，保護(hù)規(guī)范理論在個(gè)案中的具體適用高度依賴解釋者對(duì)于法規(guī)范目的的深入理解、對(duì)于法規(guī)范結(jié)構(gòu)的體系認(rèn)知以及對(duì)于法律解釋技術(shù)的嫻熟運(yùn)用。當(dāng)法律解釋技術(shù)發(fā)展程度與保護(hù)規(guī)范理論的開放性不相匹配時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致理論在實(shí)踐中的“空轉(zhuǎn)”，具體表現(xiàn)為兩種情形：第一，部分判決缺少必要法律解釋與論證；第二，論證結(jié)構(gòu)及理由過于簡(jiǎn)單，無法清晰展現(xiàn)出法官的思考步驟與論證方法。以“劉廣明案”為例，有關(guān)涉案法規(guī)范目的的論述如下：“并無任何條文要求發(fā)展改革部門必須保護(hù)或者考量項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的土地使用權(quán)人權(quán)益保障問題，相關(guān)立法宗旨也不可能要求必須考慮類似于劉廣明等個(gè)別人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障問題?！睆闹斜憧床坏綄?duì)法規(guī)范背后目的與內(nèi)涵的進(jìn)一步挖掘。

理論的“空轉(zhuǎn)”又會(huì)引發(fā)兩個(gè)問題。第一，由于缺乏充分論證，其他人無法得知法官的推導(dǎo)過程，更無從評(píng)論與判斷，這就使得保護(hù)規(guī)范理論與傳統(tǒng)利害關(guān)系認(rèn)定方法一樣，又落入高度依賴法官主觀認(rèn)知的窠臼。第二，從現(xiàn)有判決內(nèi)容來看，即便法官對(duì)法規(guī)范目的加以解釋，也基本限于規(guī)范的字面意義，而一旦法規(guī)范字面上未明確規(guī)定對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，它便被迅速劃至以保護(hù)公益為目的的客觀法范疇，這也不利于保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。

個(gè)人權(quán)利保護(hù)困境

早期關(guān)于主觀公權(quán)利的論述并未著意區(qū)分憲法與一般法。第二次世界大戰(zhàn)以后，主觀公權(quán)利的適用范圍逐漸窄化至一般法，即“形式與實(shí)質(zhì)上的行政法”，此即至今仍適用的一般法優(yōu)先原則。但是，“一般法優(yōu)先”不可避免地會(huì)滑向“一般法依賴所引發(fā)的立法專斷”，即個(gè)人的公法地位過度受制于立法者意志。這可能削弱個(gè)案中對(duì)于基本權(quán)的保護(hù)力度。當(dāng)然，從一般法無法推導(dǎo)出主觀公權(quán)利時(shí)，也可訴諸基本權(quán)的內(nèi)部放射效應(yīng)與外部放射效應(yīng)。前者是指，借由對(duì)一般法中的概括條款與開放性概念進(jìn)行符合基本權(quán)取向之解釋，其實(shí)質(zhì)仍體現(xiàn)了一般法優(yōu)先原則。后者是指，可直接回溯至基本權(quán)，并將其本身作為主觀公權(quán)利。但是，從實(shí)務(wù)新近發(fā)展趨勢(shì)來看，基本權(quán)外部效應(yīng)的適用也受到極大限制。

我國(guó)引入保護(hù)規(guī)范理論原本是為了擴(kuò)大原告資格范圍和強(qiáng)化對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，但實(shí)際效果并不明顯。在筆者搜集到的相關(guān)行政案件中，以保護(hù)規(guī)范理論為由支持原告資格成立的案件占比不到3%。此種“限訴”困境與前述基本權(quán)保護(hù)困境又有所不同，其成因更為復(fù)雜，須進(jìn)一步區(qū)分為兩種情形。第一，涉案法規(guī)范可能具有保護(hù)私益之目的，但由于解釋技術(shù)不成熟，因此人民法院未能正確解讀出該目的。例如，“劉廣明案”中最高人民法院認(rèn)定涉案法規(guī)范僅具有保護(hù)公益之目的，但學(xué)界存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，從《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》第10條規(guī)定中完全可能解釋出對(duì)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目用地使用權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)。此種情形下的“限訴”實(shí)為前述“空轉(zhuǎn)”困境導(dǎo)致的結(jié)果。第二，涉案法規(guī)范確實(shí)不具有保護(hù)私益之目的，而基本權(quán)放射效應(yīng)在我國(guó)并不明顯。在尚未形成完備成熟的基本權(quán)保障體系的情形下，人民法院很難直接適用憲法推導(dǎo)出個(gè)人的主觀公權(quán)利?；緳?quán)放射效應(yīng)不足也使得大量不直接指向個(gè)人利益保護(hù)的法規(guī)范都被解釋為個(gè)人不享有主觀公權(quán)利。

規(guī)范目的解釋困境的紓解

法規(guī)范目的解釋復(fù)雜且具有高度不確定性，但其尚不足以構(gòu)成保護(hù)規(guī)范理論的“致命傷”。這一困境可借由“類型化適用”與“公因式提取”兩種解釋技術(shù)予以紓解。

類型化適用，是指根據(jù)原告類型的不同，從已判決的案例中歸納提煉出相似情形下的保護(hù)規(guī)范理論適用規(guī)則。換言之，保護(hù)規(guī)范理論須通過司法實(shí)踐中不斷形成與發(fā)展的解釋規(guī)則來填充與具體化。類型化適用包含兩個(gè)步驟：第一步，根據(jù)原告身份確定其所屬案例組；第二步，根據(jù)不同情形確認(rèn)保護(hù)規(guī)范理論的具體適用規(guī)則。即便在同一個(gè)案例組中，不同情形下的適用規(guī)則也有所差異。諸如此類在司法實(shí)踐中發(fā)展出來的規(guī)則雖然較為繁瑣，且尚未達(dá)到一目了然的清晰度與確定性，但是足以保證保護(hù)規(guī)范理論在大多數(shù)情況下的順利適用。

就我國(guó)現(xiàn)狀而言，起訴權(quán)類型化的框架雖已初步搭建，但現(xiàn)有類型化適用技術(shù)仍較為粗糙。首先，原告資格類型劃分的科學(xué)性有待加強(qiáng)。比如，在討論投訴人原告資格的判定問題時(shí)，應(yīng)注意到投訴事項(xiàng)可能涉及相鄰權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、稅收管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督等多種類型，判斷每一類事項(xiàng)是否與投訴人具有利害關(guān)系時(shí)對(duì)保護(hù)規(guī)范理論的適用規(guī)則有所不同，而不宜將各種事項(xiàng)籠統(tǒng)歸于投訴人范疇。其次，每一種原告資格類型下缺乏足夠的內(nèi)容支撐。這蓋因適用保護(hù)規(guī)范理論的案例仍不夠成熟且數(shù)量不夠豐富，尚難以提煉出更為具體的適用規(guī)則。

如前所言，從已有判例中能夠提煉出的素材較為有限，因而通過公因式提取技術(shù)總結(jié)出具有共性的解釋方法和規(guī)則也十分必要。解釋方法的選擇與適用需要遵循兩個(gè)原則。第一，客觀解釋優(yōu)于主觀解釋。早期保護(hù)規(guī)范理論曾堅(jiān)持主觀解釋，即只能通過回溯立法資料判斷彼時(shí)立法者的真實(shí)意圖來探尋法規(guī)范目的。第二次世界大戰(zhàn)以后，客觀解釋逐漸取代主觀解釋方法，認(rèn)為在判定法規(guī)范目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于法規(guī)范當(dāng)下的價(jià)值取向，而非規(guī)范制定時(shí)的價(jià)值取向。這意味著，當(dāng)立法者意愿與規(guī)范當(dāng)下價(jià)值取向發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以后者為準(zhǔn)。第二，重視體系解釋的運(yùn)用。曾有保護(hù)規(guī)范理論的反對(duì)者批評(píng)該理論是在孤立或割裂地觀察法規(guī)范，但體系解釋的運(yùn)用則要求探尋法規(guī)范目的時(shí)應(yīng)將規(guī)范置于“附近的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其制度性的框架條件中”，從而有力地回應(yīng)了上述質(zhì)疑。體系解釋首先適用于涉案法規(guī)范的確認(rèn)。近年來，最高人民法院也在一系列案件中嘗試運(yùn)用體系解釋來確認(rèn)涉案行政實(shí)體法規(guī)范。繼涉案法規(guī)范確定后，對(duì)規(guī)范實(shí)質(zhì)目的解釋同樣需要運(yùn)用“適用一個(gè)法條，就是在運(yùn)用整部法典”的體系性思維。

在適用保護(hù)規(guī)范理論時(shí)，抽象的解釋方法還需要更為細(xì)化的規(guī)則加以指引。目前，司法實(shí)踐中提煉出兩項(xiàng)主要規(guī)則。第一，反向判定規(guī)則。行政行為的做出究竟僅僅是在履行法定義務(wù)，還是與當(dāng)事人權(quán)利具有直接關(guān)聯(lián)性，是實(shí)踐中判定主觀公權(quán)利有無的重要依據(jù)。但是，準(zhǔn)確界定直接關(guān)聯(lián)性并不容易。司法實(shí)踐總結(jié)出，可以通過反射利益的間接性與偶然性特征來反向判定某項(xiàng)利益是否屬于主觀公權(quán)利。當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)履行法定義務(wù)而間接、偶然獲得的利益均屬于反射利益，而非主觀公權(quán)利，此即反向判定規(guī)則。第二，具體受益人規(guī)則。法規(guī)范的保護(hù)對(duì)象究竟是具體受益人還是不特定的普通公眾，也屬于判斷該規(guī)范是否具有保護(hù)私益目的的重要依據(jù)。適用這一規(guī)則的關(guān)鍵在于，是否存在一個(gè)界限清楚且能夠具體化的受益人群體。盡管目前對(duì)受益人應(yīng)當(dāng)具體化到何種程度尚未形成共識(shí)，但不斷發(fā)展與積累的個(gè)案仍在不同領(lǐng)域提煉出若干規(guī)則。例如，我國(guó)司法實(shí)踐將“舉報(bào)人較之其他公眾是否具有更加特殊、更值得法律保護(hù)的利益”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

個(gè)人權(quán)利保護(hù)困境的紓解

個(gè)人權(quán)利保護(hù)困境，也可稱為“限訴”困境，可以首先借由“私益保護(hù)性”標(biāo)準(zhǔn)的松動(dòng)加以紓解。如前所述，“限訴”困境的第一種情形是解釋技術(shù)不成熟導(dǎo)致法院未能正確解讀出規(guī)范目的，其實(shí)質(zhì)仍為規(guī)范目的解釋困境。此種情形背后的潛在邏輯正是“私益保護(hù)性”標(biāo)準(zhǔn)，即法規(guī)范必須以保護(hù)私益為目的，才能從中推導(dǎo)出主觀公權(quán)利，而個(gè)人只有具有主觀公權(quán)利才具有訴權(quán)。這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)受到質(zhì)疑，被批評(píng)為“與擴(kuò)張行政訴訟原告資格的現(xiàn)代要求之間存在張力”。此種質(zhì)疑背后則隱含著主觀公權(quán)利的認(rèn)知深化，即主觀公權(quán)利的本質(zhì)并非僅拘泥于私益保護(hù)，而應(yīng)當(dāng)是“促使法規(guī)范予以貫徹實(shí)現(xiàn)的法律權(quán)能”。由此，“私益保護(hù)性”標(biāo)準(zhǔn)日趨松動(dòng)并呈現(xiàn)出為“特定保護(hù)目標(biāo)”所替代的趨勢(shì)，即只要法規(guī)范滿足三個(gè)條件，便可從中推導(dǎo)出個(gè)人主觀公權(quán)利。第一，保護(hù)目標(biāo)，即法規(guī)范意圖，且此種意圖并非規(guī)范實(shí)施的附隨后果。第二，實(shí)現(xiàn)手段，即個(gè)人具有實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)之可能。申言之，保護(hù)目標(biāo)的實(shí)施并非囿于客觀法或行政內(nèi)部指令，而是具有外部性。第三，權(quán)能賦予，即法規(guī)范賦予特定（不一定是范圍極為清晰的）人群以必要法律權(quán)能來促進(jìn)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)施。較之“私益保護(hù)性”標(biāo)準(zhǔn)，“特定保護(hù)目標(biāo)”使得保護(hù)規(guī)范判定更為寬松。

“限訴”困境的第二種情形涉及，當(dāng)法規(guī)范確實(shí)不具有私益保護(hù)性或特定保護(hù)目標(biāo)時(shí)，是否必然不能夠推導(dǎo)出主觀公權(quán)利?！白⒁庖蟆币?guī)則的出現(xiàn)為上述問題的回答提供了新的思路。該規(guī)則發(fā)端于1977年德國(guó)聯(lián)邦行政法院“豬圈案”，主要內(nèi)容為：即便涉案法規(guī)范不具有保護(hù)鄰人利益之目的，但建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)注意到對(duì)鄰人造成的不利影響。如果第三人在實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)未盡到此種注意義務(wù)，那么會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)向其頒發(fā)建設(shè)許可這一行為違法，從而原告有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)撤銷該行政許可。慮及多種利益平衡之復(fù)雜與困難，在適用“注意要求”規(guī)則時(shí)還存在一個(gè)經(jīng)典公式，即“需要注意的因素對(duì)個(gè)人利益影響越重要，個(gè)人利益越值得保護(hù)，項(xiàng)目實(shí)施者的注意義務(wù)越重；項(xiàng)目本身利益越明顯，越無可辯駁，項(xiàng)目實(shí)施者的注意義務(wù)越輕”。

當(dāng)然，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施者是否充分遵守“注意要求”規(guī)則，行政機(jī)關(guān)享有裁量權(quán)。但是，法院有權(quán)依照“三階段”模式來審查裁量權(quán)的行使。首先，需要注意的利益必須是合法利益以及與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的利益，如違章建筑所有者的利益不在此列。其次，需要注意的利益必須是法律上值得保護(hù)的利益。最后，建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)鄰人造成的不利影響是不合理的。合理性的判斷依據(jù)主要有二：其一，遵循法律規(guī)定對(duì)于相互沖突的各項(xiàng)權(quán)益賦予的權(quán)重；其二，是否存在“先天負(fù)擔(dān)”。例如，一般性住宅區(qū)的土地所有者先天性地負(fù)有忍受一定程度商業(yè)活動(dòng)所帶來噪音和其他影響的義務(wù)。

我國(guó)最高人民法院在“聯(lián)立公司案”中采用了“注意要求”規(guī)則：“如果相關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范要求行政機(jī)關(guān)在做出決定時(shí)對(duì)某一要素予以考慮，行政機(jī)關(guān)若不予考慮，又會(huì)使第三人‘具體且特別’地受到行政決定影響時(shí)，即可認(rèn)為第三人屬于規(guī)范保護(hù)范圍。”這一規(guī)則若運(yùn)用至“劉廣明案”可能會(huì)在某種程度上影響判決結(jié)果，或至少增強(qiáng)判決的說服力。這是因?yàn)?，根?jù)“注意要求”規(guī)則，十分重要卻在判決中未予討論的一個(gè)問題是：涉案旅游項(xiàng)目對(duì)劉廣明所造成的不利影響是否不合理?？傊皠V明案”飽受質(zhì)疑的原因并非其對(duì)于保護(hù)規(guī)范理論這一“舶來品”的引入不當(dāng)，而是在對(duì)該理論進(jìn)行適用時(shí)呈現(xiàn)出的論證瑕疵，這完全可以通過法律解釋技術(shù)的完善加以避免。