李睿淼，李曼麗

（清華大學(xué)教育研究院，北京 100084）

推動教育高質(zhì)量發(fā)展，保障教育公平，建設(shè)優(yōu)質(zhì)均衡的教育體系不僅是教育發(fā)展的必然階段，而且也是世界各國普遍的教育追求。但是，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡需要兼顧教育公平與質(zhì)量，協(xié)調(diào)數(shù)量與質(zhì)量、規(guī)模與結(jié)構(gòu)、資源與要素、空間與內(nèi)容、類別與層次等多種關(guān)系[1]，這對政策制定提出了挑戰(zhàn)。為有效推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡，在不同階段應(yīng)將有限的政策注意力投向哪些關(guān)鍵議題？相關(guān)政策有何旨趣？本研究通過考察芬蘭、日本、韓國和美國其優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不同階段的政策議題、旨趣及其規(guī)律，為教育優(yōu)質(zhì)均衡政策的進(jìn)一步研究提供基礎(chǔ)。

一、域外四國教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的樣本選擇

教育優(yōu)質(zhì)均衡是在基本均衡基礎(chǔ)上更高水平的均衡，指向既公平又有質(zhì)量的教育。公平按類型可分為起點公平、過程公平和結(jié)果公平，教育的基本均衡旨在通過人、財、物等資源配置，保障基本的辦學(xué)條件，實現(xiàn)有學(xué)上的起點公平。而優(yōu)質(zhì)均衡不僅是物質(zhì)資源、要素指標(biāo)上的提升，也不僅是高質(zhì)量教育機(jī)會的平等分配，而且還包括教育過程和結(jié)果的全方位均衡，最終實現(xiàn)所有人不論出身背景，都可以實現(xiàn)全面的認(rèn)知、能力、情感價值發(fā)展，以弱化先賦因素對個人發(fā)展的影響，讓自致因素在其中發(fā)揮根本作用。[2]實現(xiàn)教育的優(yōu)質(zhì)均衡需要轉(zhuǎn)變發(fā)展目標(biāo)，從平等化、統(tǒng)一化的教育轉(zhuǎn)向追求個性化的教育，因材施教達(dá)到差異化均衡，為每個人提供充分施展其天賦和才智的空間。

判斷世界上哪些國家達(dá)到了優(yōu)質(zhì)均衡，需要明確教育優(yōu)質(zhì)均衡的標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上采集多國數(shù)據(jù)來比對分析。本文經(jīng)過文獻(xiàn)研究與篩選[3][4]，選擇了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，簡稱“經(jīng)合組織”）關(guān)于優(yōu)質(zhì)均衡的基本界定作為分析標(biāo)準(zhǔn)。國際學(xué)生評估項目（Program for International Student Assessment, PISA）將優(yōu)質(zhì)與均衡分為兩個維度，優(yōu)質(zhì)指標(biāo)采用學(xué)科素養(yǎng)的成績分?jǐn)?shù)來衡量；均衡則以家庭社會經(jīng)濟(jì)地位（SES）所解釋的閱讀素養(yǎng)成績方差變異百分比作為指標(biāo)。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)地位所解釋的方差變異越小時，說明家庭背景對學(xué)生間學(xué)習(xí)成績差異的影響越小，即先賦地位對個人發(fā)展的影響越弱，該國教育系統(tǒng)也相對更接近結(jié)果均衡。國際學(xué)生評估項目在2018年基于各國學(xué)生的閱讀成績，將經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員的均值作為判斷優(yōu)質(zhì)均衡水平高低的分界線，分析各個經(jīng)濟(jì)體的教育優(yōu)質(zhì)均衡情況（如圖1所示）。

圖1 PISA2018各經(jīng)濟(jì)體閱讀素養(yǎng)成績和均衡情況[5]

從圖1可見，2018年測試中，教育優(yōu)質(zhì)均衡地區(qū)集中于特定地域和文化圈，包括北歐國家，如芬蘭、挪威；東亞國家和地區(qū)，如韓國、日本、中國澳門、中國香港；盎格魯-撒克遜國家，如美國、英國、澳大利亞等。選取典型國家2000年、2009年、2018年3年的數(shù)據(jù)，分析其近20年成就水平與均衡情況的發(fā)展（如圖2所示），可以發(fā)現(xiàn)：芬蘭、日本、韓國近20年教育質(zhì)量水平與均衡水平雖略有波動，但整體均明顯高于經(jīng)合組織國家平均水平；美國教育質(zhì)量變化幅度不大，但近年來教育均衡情況有較大水平提升。不同區(qū)域的國家在實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡過程中可能走上不同的道路，本研究將分別分析4個樣本國家推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡的過程，探討教育優(yōu)質(zhì)均衡的共同議題和政策旨趣。

圖2 樣本國家PISA2000、2009、2018閱讀素養(yǎng)成績（左）與均衡情況（右）變化[6]

二、樣本國家推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡的歷程與路徑

（一）芬蘭：高質(zhì)量的全納教育

芬蘭是典型的北歐福利國家，其基礎(chǔ)教育以成效卓著和公平全納享譽(yù)世界。早在1921年，芬蘭政府就頒布《義務(wù)教育法》（Compulsory Education Act），保障每個兒童享有免費義務(wù)教育。芬蘭全國范圍內(nèi)的高質(zhì)量綜合學(xué)校是義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)均衡的基石。20世紀(jì)60年代，為破除文法學(xué)校價格昂貴和教學(xué)方式單一的積弊，芬蘭頒布《綜合學(xué)校法》（Comprehensive School Act）和《基礎(chǔ)教育法》（Basic Education Act），將原來雙軌的教育體制整合成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的九年制綜合學(xué)校，以“小規(guī)模，強(qiáng)師資，同標(biāo)準(zhǔn)，高自治”的模式開展義務(wù)教育。而基礎(chǔ)教育階段學(xué)校午餐、教學(xué)資源和交通醫(yī)療免費等一系列福利政策，保障了幾乎所有學(xué)生都可以完成綜合學(xué)校的學(xué)習(xí)。此外，芬蘭在國家層面推行了若干項目以提高教學(xué)質(zhì)量，特別是師范教育改革，大幅提升教師資格的準(zhǔn)入門檻，使碩士學(xué)位成為教師資格的標(biāo)準(zhǔn)之一。[7]高質(zhì)量師資奠定了芬蘭教育成功的基礎(chǔ)，小學(xué)教師只有不到10%的申請者被錄用，高中教師還要通過學(xué)術(shù)及思維能力、職業(yè)動機(jī)、社會技能等多種測試。[8]芬蘭這一時期的教育改革逐漸形成了以公立學(xué)校為主導(dǎo)的全納教育理念，將綜合學(xué)校視為實現(xiàn)社會正義的工具，為全民提供平等的教育機(jī)會。

20世紀(jì)90年代以來，芬蘭社會兩極分化擴(kuò)大，對平等機(jī)會的保障和對弱者的關(guān)懷不足，是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中教育不均衡情況增幅最大的國家之一[9]，因此其教育政策重點關(guān)注特殊需要和移民等弱勢群體的教育公平與質(zhì)量問題。1994年，芬蘭再次更新了核心課程、《基礎(chǔ)教育法》，推行了針對特殊需要學(xué)生的“個別教學(xué)計劃”，實施一人一策的“綁定式”資金分配政策，支持殘疾學(xué)生有更多機(jī)會進(jìn)入普通班級學(xué)習(xí)。芬蘭國會還頒布了一系列政策法律，如《移民基礎(chǔ)教育預(yù)備國家核心課程》（National Core Curriculum for Instruction Preparing Immigrants for Basic Education）和《教育機(jī)會平等行動計劃》（Action Programme for Equal Opportunity in Education），推行了“學(xué)習(xí)權(quán)利”（The Right to Learn）等改革項目，確保每一個兒童都有平等的機(jī)會在綜合學(xué)校中學(xué)習(xí)，致力于提升教學(xué)質(zhì)量，改善弱勢群體的處境。[10]此外，芬蘭在新自由主義影響下進(jìn)行目標(biāo)管理和評價方式改革，并擴(kuò)大地方政府及學(xué)校、教師的自主權(quán)，允許學(xué)校競爭生源以獲得更多經(jīng)費。但是，目前芬蘭市場化改革進(jìn)展相對緩慢，教育評估、市場調(diào)控和自由擇校等影響尚不明顯。[11]

芬蘭教育在數(shù)十年的發(fā)展中，逐步完善了廣泛參與和全納包容的教育系統(tǒng)，實現(xiàn)了教育優(yōu)質(zhì)均衡。芬蘭教育反對將有特殊需要的學(xué)習(xí)者送到不同的學(xué)校，而是建立公平的綜合學(xué)校，讓所有學(xué)生都能在正規(guī)班級和學(xué)校接受教育。這種模式既有保障所有公民入學(xué)機(jī)會的普惠一面，也有非問責(zé)、非標(biāo)準(zhǔn)化、反對外部評價監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)分權(quán)和學(xué)校自治的一面?？傮w上，芬蘭教育弱化競爭而強(qiáng)調(diào)合作與信任，支持各利益相關(guān)主體的合作來平衡公平和質(zhì)量的關(guān)系。

（二）日本：政府主導(dǎo)下優(yōu)質(zhì)教育資源均衡配置

“二戰(zhàn)”后，日本以國家力量配置有限的教育資源，出臺《教育基本法》《學(xué)校教育法》，轉(zhuǎn)變軍國教育理念，明確教育機(jī)會均等、男女共學(xué)原則和學(xué)校硬件建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。1950年，日本小學(xué)入學(xué)率已達(dá)到99.64%，在全國普及了小學(xué)教育。[12]

自20世紀(jì)60年代起，日本關(guān)注教師資源的質(zhì)量與配置，出臺了一系列法律增加學(xué)校教職員數(shù)量，改善教師待遇，扶持邊遠(yuǎn)地區(qū)教育。政府還以《國家公務(wù)員法》確定教師為教育公務(wù)員的法律地位，并實行定期流動制度。如日本《東京都中小學(xué)教師定期流動實施綱要》規(guī)定，除部分情況外，教師凡在一校連續(xù)任教10年以上，或新任教師連續(xù)任教6年以上必須流動。教師流動政策全國統(tǒng)一，由政府主導(dǎo)，并有嚴(yán)格的程序，使教師可以在城鄉(xiāng)之間、偏遠(yuǎn)與非偏遠(yuǎn)地區(qū)間多向流動任教，從而促進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資惠及更多地區(qū)。這一時期，日本也通過國家層面的持續(xù)投入和政策體系，建立起全國的免費義務(wù)教育制度，保障兒童受教育權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)高速增長，高中教育的機(jī)會也穩(wěn)步增加。1974年，高中入學(xué)率突破了90.8%，并在此后一直高于90%。[13]日本以國家統(tǒng)一立法規(guī)定教育資源的基本配置要求，建立起亞洲最早和最完善的基礎(chǔ)教育系統(tǒng)。

20世紀(jì)90年代，日本明確提出培養(yǎng)未來人才，保障教育質(zhì)量公平，推動中學(xué)多樣化發(fā)展，建立初、高中六年一貫制學(xué)校新形態(tài)，以更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)信息化學(xué)校等。進(jìn)入21世紀(jì)，以國際學(xué)生評估項目為主的國際大型測驗激發(fā)了日本對于基礎(chǔ)教育質(zhì)量的擔(dān)憂，因此日本基于市場經(jīng)濟(jì)邏輯，建立了大規(guī)模學(xué)業(yè)能力評價和結(jié)果公開制度，通過排名刺激學(xué)校提高質(zhì)量。盡管2012年日本15%的市教育委員會已經(jīng)引入了自由擇校制度，但政府對教育的管控，特別是在小學(xué)階段仍然很嚴(yán)格，保障每一名兒童公平享有優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會的核心原則仍然沒有改變。[14]另外，日本通過多次課程改革并修訂新的《教育基本法》，力求培養(yǎng)學(xué)生廣泛的知識教養(yǎng)及“扎實學(xué)力”，解決學(xué)生“學(xué)力”不足的問題，實現(xiàn)教學(xué)質(zhì)量的提高。

日本政府對教育的強(qiáng)控制，以及對公平和質(zhì)量的關(guān)注程度，在倡導(dǎo)新自由主義的國家中較為少見。[15]日本在教育資源方面由國家立法確定學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；在教師方面，以政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)的流動制度，配置優(yōu)質(zhì)教師資源，保障教師資源在地區(qū)間的均衡；在課程方面，則由文部科學(xué)省出版《學(xué)習(xí)課程》等國家文件統(tǒng)一規(guī)定學(xué)習(xí)內(nèi)容和順序。

（三）韓國：教育平準(zhǔn)化向多樣化轉(zhuǎn)型

“二戰(zhàn)”后，韓國廢除日本奴化教育制度，擴(kuò)展各級各類學(xué)校規(guī)模，取消區(qū)別性入學(xué)政策。至1958年，韓國國民小學(xué)入學(xué)率達(dá)到94.6%[16]，基本實現(xiàn)初等教育的普及。但是，教育資源在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分配不均衡，差異較大，中小學(xué)等級區(qū)分明顯，擇校之風(fēng)盛行。

自20世紀(jì)60年代開始，韓國注重教育公平，嘗試解決初高中升學(xué)考試競爭激烈、學(xué)校過于追求升學(xué)率、學(xué)生課業(yè)及補(bǔ)習(xí)負(fù)擔(dān)過重的問題，于1974年開始推行“高中平準(zhǔn)化”政策，加強(qiáng)學(xué)校環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并基于“平等、標(biāo)準(zhǔn)”的統(tǒng)一模式改造全國的普通高中，減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)競爭負(fù)擔(dān)。為應(yīng)對應(yīng)試教育與校際間差距過大的頑疾，韓國通過初中免試升學(xué)制和初中均衡化政策，消除小升初考試和課外補(bǔ)習(xí)，并擴(kuò)充初中學(xué)校數(shù)量和規(guī)模來保障學(xué)位；同時在高中改革招生政策，普通高中在學(xué)區(qū)內(nèi)隨機(jī)分配招生，其他類型學(xué)校以“學(xué)生申請-學(xué)校篩選”方式招生。在教師管理方面，韓國基于《教育公務(wù)員人事管理規(guī)定》，將教師視為教育公務(wù)員，要求校長和教師在學(xué)區(qū)內(nèi)輪換流動：教師在學(xué)校工作4-5年必須在本地區(qū)學(xué)校進(jìn)行輪換；而對于包含偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的行政區(qū)，教師在城市工作8-10年后需要輪換到農(nóng)村學(xué)校3-4年。由于公務(wù)員身份，韓國全國的教師工資待遇基本一致，農(nóng)村、漁村等偏僻地區(qū)教師額外享有特別津貼，以保障教師輪換制度順利進(jìn)行。[17]這一時期政策雖然強(qiáng)調(diào)公平的入學(xué)機(jī)會，但均一化政策未能完全保障教育設(shè)施均衡建設(shè)，學(xué)生選擇權(quán)和學(xué)校自主權(quán)受限，高中教育質(zhì)量出現(xiàn)下滑。

20世紀(jì)90年代，隨著全球化、信息化時代到來，韓國政府在新自由主義引領(lǐng)下推進(jìn)教育改革，從國家戰(zhàn)略角度提出“平等而卓越”的理念，鼓勵精英教育，在平等基礎(chǔ)上追求“競爭、卓越、多樣化”，建立多種類型的高中。在高中階段，韓國強(qiáng)化精英教育，建立4類特殊目的高中（科學(xué)高中、外語高中、國際高中、自立型私立高中①韓國教育部于2002年起將一些能夠財政自立的高中從平準(zhǔn)化政策中排除，指定其為自立型私立高中，賦予一定程度的學(xué)生選拔和課程自主權(quán)。而下文的自律型私立高中是于“高中多樣化300”中提出，在學(xué)費裁定、課程設(shè)置、招生、管理等方面享有更大的自主權(quán)。2011年后，兩類學(xué)校全部歸并為自律型私立高中。），滿足國家培養(yǎng)專門人才和民眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的差異化需求。這些學(xué)校擁有優(yōu)越的教育環(huán)境、高水平的教師、相對靈活的課程設(shè)置以及絕佳的一流大學(xué)入學(xué)率。2008年，韓國進(jìn)一步推動“高中多樣化300”項目，提出建設(shè)300所不同類型的高質(zhì)量高中（包括自律型私立高中、特殊目的高中、農(nóng)村寄宿制精品高中），發(fā)展精英型職業(yè)高中（“達(dá)人高中”），并給予部分自律型高中財政、人事、課程等方面較大自主權(quán)。[18]同時，韓國政府強(qiáng)化對教育質(zhì)量的問責(zé)，從2008年下半年開始，所有學(xué)生須全部參加學(xué)力評價考試，并以學(xué)校為單位公示評價結(jié)果。成績下降的學(xué)校會遭到來自政府、地方和家長的問責(zé)，以此激勵學(xué)校改善教育教學(xué)質(zhì)量。另外，韓國還對英才學(xué)生、弱勢群體學(xué)生提供特別的教育支持。《英才教育振興法》及系列法令從國家層面構(gòu)建英才教育體系，通過專門的英才學(xué)校和英才班，對具有優(yōu)秀才能和潛質(zhì)的學(xué)生因材施教。

總體上，韓國以高中教育為政策抓手，圍繞考試招生制度，推行義務(wù)教育階段學(xué)校平準(zhǔn)化發(fā)展，并在近些年效法英美鼓勵學(xué)校多元發(fā)展，促進(jìn)高中教育的差別化、個性化、特色化，但這些措施一定程度上也導(dǎo)致了新的教育不公平問題。近年來，韓國教育部計劃廢除精英高中，將其統(tǒng)一轉(zhuǎn)并為普通高中。

（四）美國：資源配置市場化與政府問責(zé)相結(jié)合

19世紀(jì)上半期，美國公立學(xué)校運動興起，建立起公共財政支持、州政府管理的免費公共教育系統(tǒng)雛形?！岸?zhàn)”后，美國民權(quán)運動走向鼎盛，隨著大量移民涌入美國，階層與族裔間教育機(jī)會和質(zhì)量的差別日益嚴(yán)重，以1954年“布朗訴托皮卡教育委員會案”（Brown v. Board of Education of Topeka）為里程碑，種族隔離學(xué)校得以取消。此后“全面的教育機(jī)會”作為教育發(fā)展的首要目標(biāo)得到《初等和中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act）、《民權(quán)法案》（Civil Rights Act）等多項立法確證，聯(lián)邦和州政府也通過財政改革著力解決投入不平等的問題，縮小學(xué)區(qū)間生均支出的差距。這一時期政策重點關(guān)注教育資源的分配，保障教育的機(jī)會和起點公平。

因?qū)W區(qū)與家庭背景和族裔高度相關(guān)，學(xué)區(qū)間教育水平差異日漸擴(kuò)大。20世紀(jì)中期，美國教育均衡更多指向提供優(yōu)質(zhì)教育入學(xué)機(jī)會，其改革思路是在加強(qiáng)對學(xué)校的投入與改進(jìn)同時，擴(kuò)大學(xué)生自由選擇權(quán)，通過市場機(jī)制配置教育資源。因此，美國采用學(xué)券制（school voucher）和特許學(xué)校（charter school）的政策進(jìn)行教育資源供給，支持學(xué)生與家長進(jìn)行“用腳投票”的市場化選擇，以競爭和問責(zé)管理提升教育質(zhì)量。這一時期的政策旨在擴(kuò)大學(xué)生自由選擇權(quán)，使其平等享有優(yōu)質(zhì)的教育機(jī)會，并通過資源的市場化配置使學(xué)校優(yōu)勝劣汰，刺激學(xué)校自主改革以提升教育質(zhì)量。

20世紀(jì)90年代以來，美國不斷加強(qiáng)對教育結(jié)果進(jìn)行問責(zé)和監(jiān)督改進(jìn)。為回應(yīng)民眾對教育質(zhì)量的質(zhì)疑，美國在聯(lián)邦層面通過一系列法案提高教育標(biāo)準(zhǔn)，如1991年頒布《美國2000年：教育戰(zhàn)略》（America 2000:An Education Strategy），設(shè)立全國教育標(biāo)準(zhǔn)與測驗委員會（National Council on Education Standards and Testing）；1994年頒布《2000年目標(biāo)：美國教育法》（Goals 2000:Educate America Act），要求制定國家級、州級教育內(nèi)容與學(xué)生學(xué)業(yè)成就的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，為后續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)化考評與問責(zé)制奠定基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國一系列法案繼續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)制度，強(qiáng)調(diào)均衡提升所有學(xué)校教育質(zhì)量。《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act）要求明確初高中在閱讀、數(shù)學(xué)和科學(xué)方面的成就水平和進(jìn)步標(biāo)準(zhǔn)，每年對特定年級進(jìn)行考試，未達(dá)標(biāo)學(xué)校會受到相應(yīng)懲罰，嚴(yán)重者甚至被關(guān)閉或被政府接管。此后，奧巴馬政府的《改革藍(lán)圖》（A Blueprint for Reform）和《每個學(xué)生都成功法案》（Every Student Succeeds Act），進(jìn)一步增加教育投入，并倡導(dǎo)統(tǒng)一的、符合未來需求的教育標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對學(xué)生進(jìn)步的增值評價。此外，這一時期法案也對特殊群體給予額外關(guān)注，重點支持學(xué)業(yè)表現(xiàn)后5%的弱勢學(xué)校，并推動“力爭上游”（Race to the Top）項目激勵教師與領(lǐng)導(dǎo)者。[19]

美國推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡經(jīng)歷了從實現(xiàn)教育機(jī)會均等到實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育結(jié)果均等的過程，政策上從立法和財政投入角度努力解決族裔間教育機(jī)會差異，再以市場化的資源配置方式實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會的拓展與自由選擇，且重視聯(lián)邦政府問責(zé)干預(yù)，以實現(xiàn)教育結(jié)果公平。

三、四國教育優(yōu)質(zhì)均衡的階段性與核心政策

（一）四國推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡不同階段的政策旨趣

四個國家因其政治經(jīng)濟(jì)背景和國家文化環(huán)境，采取不同的路徑推動教育優(yōu)質(zhì)均衡。其中。芬蘭的均衡本位政策較為典型，美國則是以質(zhì)量本位為主，日韓前期強(qiáng)調(diào)均衡，而近些年更多關(guān)注質(zhì)量。事實上，兩種旨趣的界限并非涇渭分明，各國政策也在兩者間互相借鑒。但總體上，發(fā)展階段和各時期解決的問題有一定一致性，其各階段發(fā)展和核心政策（如圖3所示）普遍可以分成三個階段。

圖3 各國推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡的階段議題與核心政策

第一階段是入學(xué)機(jī)會均等階段。在這一階段，四個樣本國家面臨的主要矛盾是民眾對入學(xué)機(jī)會的普遍需求和教育資源稀缺間的矛盾。因此，各國核心任務(wù)是普及免費的義務(wù)教育，保障人人享有受教育的權(quán)利，實現(xiàn)入學(xué)機(jī)會均等。這一時期各國普遍基于均衡本位的政策旨趣，著眼于實行有效的投入政策，普及滿足基本辦學(xué)條件的學(xué)校網(wǎng)絡(luò)，解決“有學(xué)上”的問題。

第二階段是教育過程公平與優(yōu)質(zhì)資源均衡配置階段。在這一階段，各國在普及義務(wù)教育和保障基本辦學(xué)條件的基礎(chǔ)上，其核心矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼?yōu)質(zhì)教育資源的大量需求與有限供給間的矛盾。[20]因此，四個樣本國家的政策注重通過合理配置相對有限的優(yōu)質(zhì)教育資源，關(guān)注教育過程和學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量提升。但各國在具體政策旨趣上存在差異，芬蘭、日本、韓國更多基于均衡旨趣，通過綜合學(xué)校或平準(zhǔn)化政策均衡推進(jìn)學(xué)校教育質(zhì)量提升，加大對薄弱地區(qū)投入，或通過教師流動政策使薄弱地區(qū)也有機(jī)會享有優(yōu)質(zhì)資源；而美國基于質(zhì)量本位旨趣，擴(kuò)大擇校權(quán)和學(xué)校自主權(quán)，強(qiáng)化學(xué)校間的質(zhì)量競爭以激發(fā)改進(jìn)動能。

第三階段是教育結(jié)果公平與個性化教育階段。在這一階段，各國須在優(yōu)質(zhì)教育資源相對普及的情況下，解決民眾差異化需求與優(yōu)質(zhì)教育資源單一化供給間的矛盾。這一時期，四個樣本國家的政策關(guān)注教育結(jié)果的優(yōu)質(zhì)均衡，不僅力求實現(xiàn)對學(xué)生基本能力和學(xué)科素養(yǎng)培養(yǎng)上的均衡，而且更加關(guān)注個性化多樣化發(fā)展，因應(yīng)兒童自身的特征適配其所需的教育。這是充分尊重個體發(fā)展需要的高質(zhì)量教育要求，也是因材施教實現(xiàn)每個人卓越的教育結(jié)果公平的追求，是更高水平的優(yōu)質(zhì)均衡。因此，各國更多基于質(zhì)量本位制定相關(guān)政策，改革學(xué)校治理模式，賦予學(xué)校更多自主權(quán)，鼓勵學(xué)校差異化發(fā)展，而政府發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督職能，并為薄弱群體提供專門化的教育支持。

從四國的發(fā)展經(jīng)驗來看，教育優(yōu)質(zhì)均衡是逐步推進(jìn)和螺旋上升的過程。政策關(guān)注點從資源投入均衡配置轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)資源配置的選擇性與適切性[21]，繼而著眼于支持教育內(nèi)部的質(zhì)量提升。[22]當(dāng)然，社會經(jīng)濟(jì)與教育質(zhì)量的發(fā)展并非線性推進(jìn)，不同地區(qū)與不同時期面對的問題不同，所采取的政策也存在時期間的交叉，上述階段作為基本的分期，可以解釋四國教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的一致規(guī)律。

（二）四國優(yōu)質(zhì)均衡政策的關(guān)鍵議題

盡管四國在政策的旨趣和發(fā)展路徑上存在諸多不同，但因發(fā)展階段和目標(biāo)追求上所呈現(xiàn)的一致性，若干核心議題在四國推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)教育公平與質(zhì)量間關(guān)系時受到普遍關(guān)注，也是四國政策一致的著力點。

1.資源投入與配置方式

資源保障是實現(xiàn)教育基本均衡與優(yōu)質(zhì)均衡的共同基礎(chǔ)，但資源配置方式因不同階段的目標(biāo)與核心矛盾不同而有所差異。從四國經(jīng)驗來看，基本均衡階段主要依靠物質(zhì)和人力資源的平等配置，保障基本的辦學(xué)條件和均等教育機(jī)會。但要進(jìn)一步實現(xiàn)教育優(yōu)質(zhì)均衡，不僅在資源投入上須更進(jìn)一步，而且也應(yīng)改變資源的均等化配置方式，將資源配置與教育質(zhì)量提升及學(xué)校個性化、特色化發(fā)展聯(lián)系起來。各國政策針對硬件、課程、教師等資源的配置方式，主要可分為兩類：一類是政府自上而下統(tǒng)一配置，如芬蘭推行基于綜合學(xué)校的全納教育，日本、韓國采取統(tǒng)一的平衡性資源配置政策，特別是采用教師流動轉(zhuǎn)崗制度來均衡優(yōu)質(zhì)教師資源；另一類是美國以自由選擇和競爭來配置資源，設(shè)置資金的傾斜性和激勵性政策，用市場“看不見的手”來調(diào)節(jié)教育資源均衡發(fā)展。

2.教師發(fā)展與教師流動

高素質(zhì)的校長和教師是推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡的核心主體，是教育質(zhì)量的根本保證。解決了基本的辦學(xué)條件均衡，優(yōu)質(zhì)教育資源中人力資源不均衡的問題是最需要解決、最難解決的問題。上述四國均重視教師政策，提高師范教育質(zhì)量和教師資格的準(zhǔn)入門檻，也通過教師流動和輪崗，使優(yōu)質(zhì)教育資源向薄弱地區(qū)輻射。推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，既應(yīng)擴(kuò)大高素質(zhì)校長和教師供給，以提供增量，也要建立教師培訓(xùn)、專業(yè)發(fā)展、流動輪崗制度，盤活師資存量，通過教師能力提升和優(yōu)質(zhì)師資流動，雙管齊下促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。。

3.學(xué)校治理模式

隨著教育優(yōu)質(zhì)均衡深入推進(jìn)，提高辦學(xué)專業(yè)化水平的需求愈加迫切。不同學(xué)校各自面臨的特色課程設(shè)置、教師專業(yè)成長等問題，難以通過政府統(tǒng)一的行政命令來解決。因此，四國不同程度地將辦學(xué)權(quán)力下沉，政府簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，使學(xué)校治理向多元共治發(fā)展。在推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡過程中，辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化和辦學(xué)方式多樣化并行不悖。政府主要負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定和組織考評，建立評價問責(zé)機(jī)制以發(fā)揮督導(dǎo)作用，而在辦學(xué)的具體問題上充分尊重學(xué)校自主性，支持學(xué)校特色化發(fā)展。所以，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡應(yīng)注重治理模式轉(zhuǎn)型，厘清多元主體間的權(quán)力與責(zé)任，創(chuàng)新監(jiān)管方式，避免過度干預(yù)，推動教育治理和學(xué)校管理現(xiàn)代化。同時，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡應(yīng)“造峰填谷”[23]，不僅通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提升學(xué)校辦學(xué)條件，而且也應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育的正外部性，支持績優(yōu)學(xué)校以強(qiáng)帶弱，示范并引領(lǐng)其他薄弱學(xué)校的發(fā)展。

4.弱勢群體補(bǔ)償

惠及弱勢群體，保障特殊或少數(shù)群體同等享有獲得優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，是優(yōu)質(zhì)均衡政策的核心價值。羅爾斯（John Rawls）在其著名的正義理論中提出“補(bǔ)償利益原則”，強(qiáng)調(diào)如果起始的收入和財富分配狀況不同，那么就應(yīng)對處于不利地位者進(jìn)行針對性補(bǔ)償。因此，四國普遍對貧困、移民、少數(shù)族裔、英才兒童等群體制定針對性補(bǔ)償政策，在融合教育、補(bǔ)償性教育或是英才教育中增加投入，以有效支持每個孩子的個性化發(fā)展。

四、結(jié)論與討論

從芬蘭、日本、韓國和美國四國優(yōu)質(zhì)均衡政策歷程來看，教育優(yōu)質(zhì)均衡問題實質(zhì)上是教育資源分配與高質(zhì)量發(fā)展問題，既涉及當(dāng)前優(yōu)質(zhì)教育諸種要素如何更加公平惠及所有人，也涉及教育如何協(xié)調(diào)發(fā)展以提質(zhì)增效。因此，總體而言，各國促進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策核心關(guān)注兩個目標(biāo)：均衡資源配置與提升教育質(zhì)量。

但是，兩個目標(biāo)并非天然調(diào)和，通過競爭性、多樣化的發(fā)展路徑刺激教育質(zhì)量提升，可能會損害教育公平；而采用均等化的投入與發(fā)展策略，又不利于刺激自主的教育改進(jìn)與教育創(chuàng)新。因此，各國政策普遍尋求在優(yōu)質(zhì)與均衡兩維度間維持動態(tài)平衡。為了協(xié)調(diào)推進(jìn)兩個目標(biāo)，四國優(yōu)質(zhì)均衡的政策旨趣大致體現(xiàn)出兩類政策取向與底層邏輯。

一是均衡本位旨趣，強(qiáng)調(diào)優(yōu)質(zhì)資源均衡配置。這種旨趣基于政府主導(dǎo)的邏輯，協(xié)調(diào)軟硬件資源配置，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)學(xué)校，并要求教師在校間流動，消除擇校。同時，國家統(tǒng)一制定課程標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，支持教師發(fā)展以提升質(zhì)量。

二是質(zhì)量本位旨趣，強(qiáng)調(diào)以質(zhì)量競爭資源。這種旨趣基于市場機(jī)制的邏輯，支持建立多樣化的學(xué)校，賦予學(xué)校自主權(quán)，開放學(xué)生自由擇校，鼓勵質(zhì)量競爭，嚴(yán)格考核與問責(zé)制度并公開其結(jié)果，根據(jù)教育質(zhì)量的水平進(jìn)行差異化的資源分配，并對薄弱校采取懲戒或補(bǔ)償政策來保障公平。

近百年來，教育優(yōu)質(zhì)均衡之所以成為各國政策關(guān)注的焦點，一方面是其充分反映民眾對公平而有質(zhì)量教育的根本需求而備受關(guān)注，另一方面也是因為教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展具有矛盾性、反復(fù)性，使其政策必須不斷因應(yīng)外界環(huán)境與發(fā)展訴求在政策旨趣間做出階段性調(diào)整。薩巴蒂爾（Paul A. Sabatier）等提出的倡議聯(lián)盟理論（advocacy coalition framework）認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)條件、民意與公共輿論、執(zhí)政政治框架、政策效果和不同倡議聯(lián)盟之間的互動都是推動政策變遷的重要動力因素。[24]從各國教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的階段來看，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家對教育投入進(jìn)一步增加，民眾對教育的核心訴求也從“有學(xué)上”的入學(xué)機(jī)會轉(zhuǎn)向人人可以“上好學(xué)”的高質(zhì)量教育，其核心矛盾也從入學(xué)教育機(jī)會供需矛盾轉(zhuǎn)向多樣化教育需求與高質(zhì)量資源供給間的矛盾，加之芬蘭、日本、韓國和美國的選舉政治體制導(dǎo)致倡議聯(lián)盟的政策傾向左右搖擺，促使政策旨趣在均衡本位與質(zhì)量本位間不斷調(diào)整。因此，教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)不斷推進(jìn)的過程一定不是一個靜態(tài)的資源配置選擇過程，而應(yīng)是基于多方利益博弈基礎(chǔ)上的動態(tài)調(diào)整過程。