■ 王宇飛

（管理世界雜志社，北京 100026）

1 保護地役權的定義和其本質(zhì)特征

我國2007年制定的《物權法》中首次明確了地役權制度，第一百五十六條規(guī)定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)①主要是指土地或者依附于土地的其他資源。，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地?！北Ｗo地役權是地役權（起源于羅馬法，并在多國應用）的一種特殊類型，是其在生態(tài)環(huán)境保護等領域的延伸[1]。它可以被認為是一項自愿的法律協(xié)議，通過永久性地限制土地的使用來保護其價值；同時保障土地的權屬不發(fā)生變化。它通常是由政府和非營利社會組織（也稱作慈善組織或者公益組織）對權利人的不動產(chǎn)及附著于不動產(chǎn)的權利加以限制或利用，同時給予權利人一定經(jīng)濟補償，以保護生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)等公共利益，可以認為是土地所有者與政府或非營利組織之間建立的不動產(chǎn)權益。保護地役權通常采取簽訂保護協(xié)議（或合同）的方式，雙方分別稱作供役地人和需役地人。其中，供役地人多是不動產(chǎn)的所有者（也可以是承包經(jīng)營者）。一方面，他們讓渡了部分資源開發(fā)利用的權利以獲得一定的經(jīng)濟收益；另一方面，他們保留了按照地役權合同使用土地資源的特定權利。而需役地人多是政府或非營利社會組織這類公共利益代言人，少數(shù)情況下也可以是單位（比如大學或者基金會）或個人。獲得保護地役權之后，需役地人將向供役地人支付經(jīng)濟補償，同時也有權對土地保護利用活動進行監(jiān)督。保護地役權包括兩類，分別為歷史文化遺產(chǎn)保護地役權和自然資源保護地役權，主要應用于生態(tài)環(huán)境保護、歷史遺跡保存、景觀保護、休閑或教育等，涉及農(nóng)田、森林、草原、濕地、湖泊、河流等多個生態(tài)系統(tǒng)類型[2]。本文中所討論的保護地役權主要是指自然資源保護地役權。

從法理角度來看，地役權的本質(zhì)是兩塊地之間存在的法律關系，是一種為提高土地利用效益而利用他人土地的一種權利安排。地役權是用益物權中比較特殊的一種，屬于民事權益范圍。相對于用益權、地上權等，地役權具有一定的從屬性，即依附于需役地。另外，即使它服務于公共利益，依然被看作是一種私權。因此，地役權制度的邏輯起點是對私人權利的保障。保護地役權屬于地役權的下位權利，它為自然資源保護提供了法律途徑。保護地役權建立在對產(chǎn)權權利束分割的基礎上，以合同、協(xié)議的方式對土地上人的行為施加限制，將權利所有者的某些特定權利（主要是指發(fā)展權）從權利束中讓渡給政府或非營利社會組織，而保留了符合地役權合同的財產(chǎn)使用等權利，進而實現(xiàn)公共利益[3]?？梢哉J為其精密的條款是一種被設計的附屬關系，是相鄰土地之間的一種協(xié)議。從另外一個角度看，保護地役權是一種捆綁銷售中的權利，把土地使用從當前具有保護性的農(nóng)業(yè)、林業(yè)的使用轉(zhuǎn)變?yōu)楦芗氖褂?。從這個角度看，保護地役權一定程度剝奪了發(fā)展的權利[4]。保護地役權的合理性和合法性的基礎在于其初心是為了更好地保護自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，它不僅是一種典型的經(jīng)濟激勵手段，也是一種重要的生態(tài)補償措施。

與傳統(tǒng)的地役權有所不同，保護地役權制度有以下幾個特殊之處：①采取捐贈或者有償合同的方式，并且絕大部分是永久性地役權，即權利人不能隨意放棄或者轉(zhuǎn)讓保護地役權。權利存續(xù)的期限取決于公共利益需要，除非行政命令撤銷，否則權利關系將一直延續(xù)（傳統(tǒng)地役權允許放棄或者轉(zhuǎn)讓）。②物權的生態(tài)化。保護地役權制度根本上是用物權的方法解決生態(tài)環(huán)境問題，它包括了物權和環(huán)境權的雙重特征，既需要滿足物權法，也應符合生態(tài)環(huán)境保護相關的法律法規(guī)要求。③保護地役權的供需役地并不是特定的。不同于傳統(tǒng)地役權中供役地和需役地需要非常明確，供役地和需役地之間也并非必須是毗鄰的，供役地只需要與需役地有生態(tài)關聯(lián)即可，而對需役地并無更多要求。也就是說，大多數(shù)情況下需役地人并不需要真實擁有一塊作為需役地的土地。④公益性是保護地役權設立的核心依據(jù)也是最主要的特征，而非單純地滿足權利人之間的便利。也正是由于上述特點，保護地役權制度在美國、加拿大等國廣為應用并且評價較高[5]。

2 美國的保護地役權制度

2.1 發(fā)展歷程和實施程序

保護地役權（Conservation easement）制度最早是20世紀30至40年代美國國家公園管理局為保護景觀資源而采取的措施，后來由美國記者威廉·懷特在20世紀50年代正式提出。1965年，美國國會頒布《聯(lián)邦公路美化法案》（Federal Highway Beautification Act)），要求聯(lián)邦政府撥付給各州修建公路的資金中應有3%用于景觀美化或風景改善，各州隨后多采取保護地役權方式維護公路沿線景觀[6]。而后多個州頒布了與地役權相關的法令，比如紐約州、緬因州、馬里蘭州出臺了保護地役權法律規(guī)范，推動美國聯(lián)邦政府在1981年頒布《統(tǒng)一保護地役權法案》（Uniform Conservation Easement Act，UCEA)。該法案明確了保護地役權的定義：保護地役權是出于保留不動產(chǎn)所涉及的自然、景觀，或開放空間價值，保障其農(nóng)業(yè)、林業(yè)、休閑游憩或開放空間等功能，保護自然資源，維系并提升大氣和水環(huán)境質(zhì)量，保存不動產(chǎn)自身的自然、歷史、建筑、考古及文化價值等目的，而由役權持有者對不動產(chǎn)賦予限制條件或積極義務的非占有性權利。該法案的目的在于限制或者要求保留或者保護不動產(chǎn)的自然的、景色優(yōu)美或者開放空間的價值。該法案還對地役權的持有主體、設立、轉(zhuǎn)讓和執(zhí)行等設定了原則性的指導意見，奠定了保護地役權的法律基礎，破除了一些法律方面的障礙（包括涉及地役權轉(zhuǎn)讓問題和各州規(guī)定不統(tǒng)一問題），促進了保護地役權在各州更大范圍地推廣和應用。在美國，土地信托的發(fā)展極大地推動了保護地役權的應用。

一份典型的保護地役權協(xié)議通?；趯ω敭a(chǎn)權的理解，協(xié)議中列明雙方各自的權責利清單，明確相關的立法要求，寫清仲裁條款、費用承擔、終止和轉(zhuǎn)讓等條款[7]。其中，保護地役權合同中的一個核心信息是通過適當?shù)墓芾泶_保公共利益實現(xiàn)，比如為公眾提供公共娛樂、風景名勝資源或野生生物棲息地等。

通常來說，保護地役權的實施包括以下幾個步驟：

(1)審查和登記。少數(shù)州要求對保護地役權進行公共審查，主要審查它是否能充分保護公共利益。比如，馬薩諸塞州明確了保護地役權設立需要正式的審批程序，要求協(xié)議雙方向公眾提供公開透明的論述。而考慮到保護地役權屬于私人所有，大部分州對審查也并非強制性要求，但是要求向州政府報備。比如紐約州要求實施地役權時要向當?shù)丨h(huán)保部門提交一份地役權檔案的副本[3]。就登記來說，比較成功的是緬因州，該州建立了較為成熟的、電子化的地役權登記系統(tǒng)，登記信息包括了地役權記錄信息、持有者信息、土地位置面積等，提高了登記效率。

(2)核實保護目標。保護地役權需要至少滿足以下某一目標：①保護公眾；②保護魚類、野生生物或植物或類似生態(tài)系統(tǒng)的生境；③保護開放的空間（比如農(nóng)田和林地）；④保護具有歷史價值的土地等。核實這些的目的主要是為了防止假借保護之名獲得經(jīng)濟激勵。

(3)確定永久或變動的條件。保護地役權一般來說需要永久性設立，但是在現(xiàn)實生活中情況比較復雜，可能影響實施時限。因此需要設立相應的變動條件，比如某一瀕危物種得到了保護或者徹底滅絕而不再需要保護，抑或土地利用、經(jīng)濟發(fā)展模式等發(fā)生變化。需要補充的是，簽訂地役權的土地作為遺產(chǎn)繼承的時候，繼承人也必須繼續(xù)承擔保護土地的義務。

(4)評估保護地役權價值。協(xié)議雙方最關注的是保護地役權的價值。通常由有評估資質(zhì)的專業(yè)評估師按照《專業(yè)評估實踐統(tǒng)一標準》采用“前后比較法”（Before and after）進行評估。即地役權的價值為設定保護地役權前后土地市場價值的差值，增加的價值歸地役權持有者用于公共利益。

(5)監(jiān)測、執(zhí)行和救濟。保護地役權執(zhí)行依賴于科學、定期的監(jiān)測。監(jiān)測的頻率和方式取決于土地的面積、類型、周邊活動水平及監(jiān)測資金等。違規(guī)行為將被記錄并按照保護協(xié)議執(zhí)行相應的司法程序，美國2000年公布的《財產(chǎn)法第三次重述：役權》（Restatement Third, Property (Servitudes)）指出，在這類情景下，可以啟動救濟程序（復議、訴訟、再審等司法程序）以阻止土地所有者違反地役權，或者調(diào)整為第三方執(zhí)行。

目前美國已經(jīng)設立了167721項保護地役權，保護面積約為112282平方千米。持有主體包括非政府組織、州政府、聯(lián)邦政府、當?shù)卣推渌麢C構(gòu)，占比分別為42.74%、22.53%、21.51%、5.80%和7.42%（圖1）[8]。

圖1 美國不同主體持有保護地役權的面積占比

土地信托（Land Trust）在保護地役權制度推廣方面發(fā)揮了不可忽視的作用。20世紀50年代，美國保護地役權的數(shù)量僅有50余個，而1998—2003年期間其保護地役權面積爆發(fā)式增長，土地信托從1213個增加到1526個，其管理的保護地役權面積從140萬英畝擴展到超過500萬英畝[9]。土地信托是一類特定的非營利性機構(gòu)（NGOs），主要業(yè)務在于通過購買或管理私有土地或監(jiān)管私有土地的保護地役權來實現(xiàn)土地保護目標。土地信托執(zhí)業(yè)人員主要由專業(yè)保護人士和保護地役權律師組成，其任務是監(jiān)督管理自然保護地役權的執(zhí)行。如發(fā)現(xiàn)違反保護地役權的行為，土地信托將作為原告尋求法律介入。其中，大自然保護協(xié)會（TNC）是美國最大的土地信托，它持有2500份保護地役權，所涉土地總面積約12000平方千米，它所保護的土地涉及美國各州，主要關注森林、濕地、海岸線、草地、集水區(qū)/水源供給區(qū)、風景區(qū)、野生動物棲息地、農(nóng)場和牧場、歷史區(qū)和歷史建筑物及其他需修復保護的地區(qū)。

2.2 總體評價

保護地役權制度是不改變土地性質(zhì)、權屬下的一種妥協(xié)和權衡，可以解決征地成本較高，以及土地所有權人不愿出售全部產(chǎn)權的問題，也可以防止過度傾向經(jīng)濟利益，保障公眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求。

保護地役權制度在美國普遍被認為是有效的[10]，特別在解決比如環(huán)境侵權、生態(tài)系統(tǒng)保護、促進可持續(xù)發(fā)展等方面卓有成效。該制度有助于從物權角度推動生態(tài)環(huán)境外部性問題的內(nèi)部化，顯化生態(tài)環(huán)境資源的經(jīng)濟價值，一定程度上可以規(guī)避生態(tài)環(huán)境類資源物權界限不清、其負面影響較難通過市場價格反映、公民難以通過市場機制獲得生態(tài)補償?shù)葐栴}；也可以減少政府對生態(tài)環(huán)境保護的投入，引入社會資本并可以提高多元主體參與程度，促進資源開發(fā)利用多樣化。相對傳統(tǒng)的環(huán)境保護工具，保護地役權還具有一定的預防功能，可以在較早的時候規(guī)避破壞性開發(fā)，有效避免破壞后修復困難、修復成本高等問題；能夠增強公民的環(huán)境保護意識，提高其參與生態(tài)保護的積極性和主動性，減少潛在的成本?？梢哉f，保護地役權制度是平衡保護與發(fā)展之間矛盾的一項重要經(jīng)濟手段，是經(jīng)濟效益與生態(tài)效益、公法與私法的巧妙結(jié)合，也正是由于其上述優(yōu)點，很多國家都借鑒美國保護地役權的經(jīng)驗，發(fā)展這類形式的契約或協(xié)議，也取得了良好的成效。

一般認為，美國保護地役權制度得以大范圍地推廣實施，和以下幾個方面是分不開的：①混合的土地權屬。美國有近60%的土地私有[3]，聯(lián)邦政府較難從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度進行管理。盡管從管理角度來看，通過購買等方式獲得完整的產(chǎn)權更加簡單，但是財政壓力較大，后續(xù)管理成本過高，并且有可能破壞原來穩(wěn)定和諧的人地關系。②美國針對私有土地設計了完備而嚴格的管理制度，使得私有土地權屬上附帶的各種權利束得以保障，這是保護地役權制度得以推行的一個重要前提。③發(fā)達的土地信托制度和房地產(chǎn)（土地）市場。美國擁有強大的土地信托基金組織，某些州甚至擁有上百家土地信托基金。這類社會組織為地役權后續(xù)的保護工作提供支持，其公益性可以保障地役權在執(zhí)行過程中首先考慮公眾利益。同時，保護地役權價值評估等工作得益于美國房地產(chǎn)市場有成熟的評估體系，可以較好地反映市場價值。④較為完備的法律保障。聯(lián)邦政府陸續(xù)頒布了多項法案明確了保護地役權的法定地位。自從1965年國會頒布《聯(lián)邦公路美化法案》后，1980年又頒布了《國內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC) ，指出保護地役權供役地人可以享受稅收減免。除1981年聯(lián)邦政府頒發(fā)的《統(tǒng)一保護地役權法案》外，各州也頒布了與之一致的地役權法令，比如緬因州2007年出臺了《環(huán)境保護地役權改革法》。除此之外，聯(lián)邦和各州還配套了促進地役權推廣的稅收捐贈、慈善捐贈等法律法規(guī)。⑤明確的經(jīng)濟激勵。稅收減免是保護地役權制度有效落實的另一主要因素。《國內(nèi)稅收法典》鼓勵公眾捐贈地役權并獲得稅收優(yōu)惠，分別是對財產(chǎn)稅的減免、對個人所得稅的優(yōu)惠、對遺產(chǎn)稅的減免，進而鼓勵土地所有者參與保護。同時，政府還推出了一系列公共資金項目，用于購買或者資助社會組織購買具有高保護價值的保護地役權，比如Land and Water Conservation Fund 項目②美國國會于1964年成立了土地和水資源保護基金(Land and Water Conservation Fund，LWCF) ，目的在于保護自然區(qū)域、水資源和文化遺產(chǎn)，并為所有美國人提供娛樂機會。2020年8月，美國戶外活動法案( Great American Outdoors Act，GAOA)授權每年為 LWCF 提供9億美元的永久性資金。更多細節(jié)參考：Land and Water Conservation Fund | U.S. Department of the Interior (doi.gov)。。⑥政府和公民互動。保護地役權制度允許供役地人在繼續(xù)從事預期開發(fā)利用活動的同時調(diào)動私人行動來保障公共利益。當政府作為需役地人時，以平等身份出現(xiàn)，體現(xiàn)了公權力對私有產(chǎn)權的尊重。雙方之間對私權的重視和自愿原則的尊重，可以緩解政府和私人之間的緊張關系。這種基于激勵的協(xié)商方式，意味著從政府管控向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。

盡管美國保護地役權制度發(fā)展迅速，但是依然存在不少爭議，主要包括以下幾個方面：①缺乏靈活性[11]。永久性的規(guī)定雖然保障了地役權可以長期穩(wěn)定地執(zhí)行，但缺少對外界環(huán)境適應性的考慮，比如土地價值、公眾利益需求、生態(tài)保護價值等都有可能隨著環(huán)境發(fā)生變化。②程序較為復雜并且監(jiān)管成本較高[8]。地役權的一次性直接交易成本較低，但是后期監(jiān)管成本較高，管理者更傾向于直接購買或者征地。③地役權價值評估、監(jiān)測等工作絕非易事，也較難確定其未來的影響[11]。不僅地役權價值難以評估，就連其是否能夠提供與稅收減免政策給予的公共補貼相稱的公共利益也很難確定。而地役權數(shù)量的增加，更是使得未來在理解、實施、監(jiān)測和執(zhí)行供需役雙方法律權利和責任方面有較大的不確定性，進而影響各方參與的意愿。④非營利社會組織能力尚待提高。非營利社會組織在實際工作中，也經(jīng)常面臨比如合同細節(jié)過多、長期有效執(zhí)行監(jiān)測困難等問題，而其自身運行中更是存在系統(tǒng)內(nèi)部缺少合作、缺少自我監(jiān)管等問題。另外這類組織的行動方案缺少與政府規(guī)劃的結(jié)合，缺少宏觀性思維，最終也容易影響保護效果。⑤透明度有待提高。保護地役權交易達成后，即使有公共資金注入，公眾往往也沒有機會了解、參與這一過程。比如美國西部牧場多由公眾資金購買，但并沒有公開為公眾提供相關信息。私人土地信托持有者更樂意不采納公眾審查和監(jiān)測，公共問責機制的缺失也使得公平正義難以保障。⑥法律程序有待完善。以保護地役權的修改和終止程序為例，《統(tǒng)一保護地役權法》在這些問題上含糊不清，大多數(shù)州的法律中也沒有明確的規(guī)定。又比如由于公共利益評估標準的缺失，存在捐贈低價值的地役權但卻獲得較大免稅額度的可能。因此，美國的保護地役權制度仍存在較大改進空間（表1）。

表1 美國保護地役權存在的問題及改革的方向[9]

3 我國對美國保護地役權制度的借鑒

美國的保護地役權制度對我國正在推進的生態(tài)文明體制改革和自然資源資產(chǎn)管理有重要的啟示意義，值得深入研究。學界曾就美國保護地役權制度是否適用于我國展開了相關討論。一些學者認為，地役權這種西方土地私有制背景下誕生的制度不適用于公有制國家[6]。本文認為，某一制度是否適用主要取決于是否可以將該制度的核心要素融入政策體系，以及能否本土化并且解決相關問題。保護地役權制度實施，可以使我國廣大的集體土地所有者更加關注其手中的資源權利，而這正是我國當下在自然保護地利用過程中最為核心的問題。

首先，盡管我國自然資源有全民所有和集體所有兩種不同的公有制，但是人地關系復雜、人地矛盾突出。特別是擁有大面積自然保護地的農(nóng)村地區(qū)，一方面有大量的集體土地，另一方面對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性保護有一定要求。在這類區(qū)域中保護自然資源，是一種對土地使用權的管控。因此，可以更多地將保護地役權看作一種土地用途管制方式，只是需要配套生態(tài)轉(zhuǎn)移支付或基于市場的生態(tài)系統(tǒng)服務付費來支撐其運作。一般來說，如果采取土地征收、租賃、置換或移民搬遷方式，所需資金量龐大、用時過長、對農(nóng)民的權利保障不足，并且實無必要，甚至還有可能破壞原有的人地關系。比如西北部的草原地區(qū)需要借助牧民的游牧活動維護草原生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，秦嶺一帶瀕危鳥類朱鹮的生存依賴農(nóng)民種植的稻米等，這些地方千百年來已經(jīng)形成的人地和諧共生的關系需要當?shù)鼐用竦膮⑴c，這些大面積的集體土地如全部收歸國有并不現(xiàn)實。自然保護區(qū)這類傳統(tǒng)的政策措施傾向于以隔離人類活動為導向的絕對保護，這些政策難以解決人地矛盾，難以滿足生態(tài)治理現(xiàn)代化的需求。

其次，我國在司法領域已經(jīng)開展了保護地役權探索，雖然更多的是從地役權角度考量，或者間接地包含保護地役權思維?！段餀喾ā芬?guī)定了地役權的定義及供役權人的責任義務；《民法典》物權編也進一步明確了地役權的設立、登記、變更與注銷等內(nèi)容。還有一些法律中雖然沒有明確，但是也體現(xiàn)了保護地役權的特征。比如《防沙治沙法》規(guī)定，土地使用權人和土地承包經(jīng)營權人有必要對已經(jīng)沙化的土地采取生態(tài)修復措施，并可以獲得相應的經(jīng)濟補助或者稅收減免。而諸如集體公益林補償、退耕還林、退牧還草、自然保護區(qū)共生管理等政策措施已經(jīng)廣泛實施，這些都可以看作是保護地役權的一種表現(xiàn)形式。

再次，在浙江省、湖南省等地已經(jīng)開展了地役權相關的試點實踐。以浙江錢江源國家公園試點為例，當?shù)貙⒌匾蹤嘧鳛樯鷳B(tài)補償?shù)囊环N形式，以集體林地為改革對象，提高了生態(tài)補償額度并將供役方（村民或村委會）對集體土地的管理權和經(jīng)營權收歸需役方（國家公園管委會）[12]。農(nóng)民依然享有土地承包權，繼續(xù)原有土地利用方式，但是需要以特許經(jīng)營的方式展開經(jīng)營活動。這一改革避免了大量生態(tài)移民給政府財政帶來的巨大壓力，并且?guī)恿水數(shù)乩习傩辗e極參與保護。盡管錢江源國家公園試點對地役權的應用方式明顯帶有我國傳統(tǒng)生態(tài)補償政策的特征，缺少保護地役權的針對性、靈活性和適應性，但是這類探索無疑是值得肯定的，也證明了保護地役權制度在我國落地的可能。實際上，保護地役權在我國的應用空間還是比較大的，并且為了更好地平衡保護和發(fā)展的矛盾，在我國探索保護地役權也是有必要的。比如，占陸地國土面積18%左右的自然保護地中有大量的集體土地[13]；占45%以上陸地國土面積的農(nóng)村集體土地（65.5億畝）中不乏具有保護價值的生態(tài)區(qū)域[14]；生態(tài)紅線內(nèi)的非自然保護地雖未納入自然保護地體系，但仍有生態(tài)價值，都是保護地役權的適用空間。隨著未來我國對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護的重視和生態(tài)治理能力的不斷提高，保護地役權這類充分尊重自然資源產(chǎn)權、符合生態(tài)文明建設理念的政策措施可以在更大范圍推廣。

本文認為，應當結(jié)合當下生態(tài)文明體制改革的總體思路，積極探索保護地役權在我國的應用場景，并在實踐中不斷加以完善。

3.1 確定保護地役權的法律地位，配套多層級的立法予以保障

盡管美國聯(lián)邦政府的《統(tǒng)一保護地役權法案》還有較大的完善空間，但是它明確了政策指向，為在各州快速推進該制度奠定了基礎。第一，我國未來有必要首先在法律上定義“保護地”和“役權”，在《民法典》中明確地役權也包括保護地役權，并且明確保護地役權的內(nèi)涵、外延及其他相關信息。這也意味著地役權的內(nèi)涵有必要進行調(diào)整，比如需役地具有不確定性，不必是某一確定的地塊，可以不限制與土地的距離與面積，只需要考慮與其生態(tài)保護需求有關即可。第二，我國可以在已有的《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《草原法》《森林法》，以及有待制訂的《自然保護地法》《國家公園法》等生態(tài)環(huán)境保護單行法中，確認保護地役權并結(jié)合各項法規(guī)細化條例的具體內(nèi)容，體現(xiàn)不同保護對象的差異化保護需求，以促進環(huán)境保護法和民法之間的協(xié)調(diào)。第三，美國保護地役權制度的快速發(fā)展不僅由保護地役權法的實施推動，也得益于物權法、合同法、稅法、慈善組織法等多項法律法規(guī)的協(xié)同作用?，F(xiàn)階段我國法治建設和美國相比還有差距，全面完善相關的法律法規(guī)、提高相關領域的治理水平尚需時日。諸如自然資源集體所有、承包到戶、免除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民收入水平整體不高等客觀現(xiàn)實也意味著稅法在農(nóng)村地區(qū)應用空間較小，免稅和減稅政策在我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村適用度不高。第四，借鑒美國多個州都結(jié)合自身情況設計了符合本州特色的地役權條款的經(jīng)驗，在我國國家層面尚未明確提出保護地役權的前提下，各地可以以地方立法方式對保護地役權制度給予保障。在具體探索實踐過程中，需要與我國《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等有中國特色的法律體系相銜接。第五，我國地方立法過程中應致力于推動保護地役權程序的標準化、規(guī)范化，對具體實踐給予指導。在這方面，美國地役權設立過程中的審查、登記、評估、監(jiān)測等完備的流程對我國有積極的借鑒意義。各地制度設計需要考慮完整的政策周期，比如在相關程序中應明確取得與消滅（生態(tài)狀況改變、土地征收、期滿、行政撤銷）、登記與變更、設定期限等。其中，保護地役權年限未必設立為永久性，可以與土地的使用和承包年限相一致。

3.2 充分尊重保護自然資源產(chǎn)權制度，供需役雙方展開平等協(xié)商

美國保護地役權制度成功的關鍵在于對公民私有的土地資源產(chǎn)權的充分尊重。它在考慮公共利益的同時，鼓勵供需役方平等協(xié)商并且允許需役方獲得多樣的經(jīng)濟回報。第一，美國保護地役權制度借助保護地役權合同將財產(chǎn)概念化為權利束并對其進行合理分割，在不改變土地權屬的情況下，限制、優(yōu)化、調(diào)整了其以土地為代表的自然資源的占有、使用、經(jīng)營、收益、處置等權能，滿足了多方需求、產(chǎn)生了多種效益。我國農(nóng)村地區(qū)的土地資源產(chǎn)權已經(jīng)形成了所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的格局。以此為基礎，我國的地役權制度可以以改革中的自然資源產(chǎn)權制度為基礎，對產(chǎn)權的權利束進行進一步的優(yōu)化和細分，發(fā)揮各自功能的同時提高整體效用。在此過程中應該鼓勵多元主體的參與及多種資源的調(diào)配，以形成保護合力并推動利益的最大化。第二，保護地役權的出售或者捐贈屬于自愿，供需役雙方之間以平等方式開展對話協(xié)商，將各自訴求充分反映在保護地役權合同中。即使當需役地人為政府的時候，公權力主體和供役地人之間發(fā)生的依然是民事法律關系，雙方就權利的限制、補償方式、額度等進行自由協(xié)商，這反映的是私法的自治原則。這種高度自治的模式，在我國生態(tài)治理領域尤為稀缺。長期以來，我國在生態(tài)保護領域多采取“命令－控制”的行政規(guī)制，保護與發(fā)展之間難以平衡的情況較為普遍。最典型的就是自然保護區(qū)制度中“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”的規(guī)定，嚴重減損當?shù)鼐用窕緳嗬?。甚至在個別地區(qū)還存在農(nóng)民產(chǎn)權受到侵犯的情況，比如生態(tài)移民政策往往也意味著農(nóng)民喪失了土地收益權和依附于土地的生存權，環(huán)境正義難以保障。保護地役權所提供的柔性解決問題的方式，彌補了行政強制性政策措施的不足。政策執(zhí)行過程中需役方有必要充分調(diào)查民意，進行多輪協(xié)商，以調(diào)動當?shù)鼐用竦姆e極性，鼓勵他們積極參與生態(tài)建設并積極探索能使其獲益于保護的相關措施，進而降低保護成本、提高保護效率。全民參與也符合我國生態(tài)文明建設理念。

3.3 促進制度設計的精細化，挖掘易于本土化的應用場景

盡管美國保護地役權制度有很顯著的優(yōu)點，但是在學習借鑒過程中依然需要結(jié)合我國法律政策和市場環(huán)境等特征進行調(diào)整。比如，保護地役權的設計應符合我國《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》的基本原理和規(guī)則，也需要考慮當?shù)貜碗s的土地權屬關系、土地利用方式、生態(tài)系統(tǒng)特征等。另外，美國在設立保護地役權條款時要求雙方深度協(xié)商，進而保障條款的精密性。我國保護地役權的實施應該廣泛地征求民意，考慮生態(tài)系統(tǒng)保護需求和公共利益特征，并為之配套完整的流程。對農(nóng)民來說，稅收優(yōu)惠的意義不大，有必要采取更加符合民意的生態(tài)補償措施，比如提高生態(tài)補償?shù)念~度，為當?shù)靥峁└玫尼t(yī)療、教育等公共服務，引導當?shù)匕l(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等。又比如對生態(tài)系統(tǒng)而言，它具有時間和空間的差異性，保護的對象往往也處于動態(tài)變化中。這意味著保護地役權的制度設計要符合生態(tài)系統(tǒng)適應性管理的要求，對供役地人有必要設立符合保護需求的行為清單并配套相應的監(jiān)測制度、生態(tài)績效評價制度和監(jiān)督機制等。對現(xiàn)階段我國普遍開展的自然保護地建設，更適合嘗試應用保護地役權。其供役人可以為村集體、承包戶或者實際的土地經(jīng)營權人，而需役地人可以是自然保護地管理機構(gòu)也可以是生態(tài)保護類社會組織。

當前，我國保護地役權制度尚處于探索階段，有必要積極挖掘本土化的應用場景，結(jié)合我國法律現(xiàn)狀，以實施指南等方式提供給各地參考。比如：①土地信托制度中供役地人將土地的發(fā)展權讓渡給政府或者非營利性環(huán)保組織；②政府或者社會組織與農(nóng)民簽訂合同，要求農(nóng)民在農(nóng)田中限量或者禁止使用農(nóng)藥和化肥；③林地承包合同中要求承包者不準采伐林木，或只準撫育和更新性質(zhì)的采伐；④自然保護區(qū)管理機構(gòu)同社區(qū)約定，對社區(qū)居民在保護區(qū)周邊利用自然資源的行為進行限制；⑤農(nóng)田承包合同、自留山自留地承包合同簽訂時，要求農(nóng)民不許亂挖野生珍稀植物或狩獵野生珍稀動物；⑥政府與景區(qū)內(nèi)的集體土地所有人或使用人協(xié)商約定不得破壞景區(qū)環(huán)境。