李懷正，金偉，張文燦，胡峰，葉建鋒

（1.同濟大學環(huán)境科學與工程學院，上海 200092；2.長江水環(huán)境教育部重點實驗室，上海 200092；3.上海污染控制與生態(tài)安全研究院，上海 200092）

一、前言

改善農村人居環(huán)境是建設社會主義新農村的重要內容。農村生活污水治理作為農村人居環(huán)境改善的主要任務，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措、新時期深入開展農業(yè)農村污染治理的關鍵所在。然而多年來，農村水污染防治進程明顯滯后于工業(yè)和城鎮(zhèn)水污染防治，農村人居環(huán)境質量和水環(huán)境質量整體不佳，生活污水隨意排放、水體黑臭及富營養(yǎng)化等問題突出。我國現(xiàn)有2.5×106個自然村，農村人口約為5.1億人[1]，農村生活污水排放量超過2×106t/a[2]，化學需氧量、氨氮、總氮、總磷排放量分別為5×106t/a、2.5×105t/a、4.5×105t/a、4×104t/a[3]。然而，2021年全國農村生活污水治理率僅為28%[4]?？梢耘袛?，今后20～30年污水處理的主要市場集中在農村，相應發(fā)展空間較大。

當前，農村地區(qū)生活污水處理的模式有：采用納管接入城鎮(zhèn)污水處理廠，以村鎮(zhèn)為單位的集中污水處理，單戶或多戶的分散式污水處理。主要采用的處理技術包括：生物處理（化糞池、生物濾池等），生態(tài)處理（人工濕地、穩(wěn)定塘等），生物+生態(tài)組合處理；同時輔以適當?shù)奈锢砑夹g（沉淀、曝氣等）和化學技術（加藥等），確保良好的處理效果。多數(shù)地區(qū)都根據(jù)人文地理、處理規(guī)模、受納水體的特點，制定了農村生活污水處理出水的分級排放標準，形成了可操作的排放標準序列。也要注意到，我國農村生活污水治理雖有成效，對標國際先進水平仍有不小差距。①在理念上，我國農村生活污水治理執(zhí)行的排放標準趨于嚴格，基本采用處理達標后直接排放，而國外盡可能對排放水進行資源化利用。②在技術上，我國農村生活污水基本參照城市污水處理技術模式，而國外以小型一體化設備、生態(tài)化、就地化等分散式處理技術為主。③在管理上，我國農村生活污水治理的標準體系、監(jiān)管運維機制、保障措施等有待進一步完善，建成的農村生活污水處理站在一段時間后較多處于閑置狀態(tài)，不利于農村生活污水治理行業(yè)的健康發(fā)展。

積極開展農村生活污水的“低碳無廢”處理處置，在加強農村生活污水資源化利用、實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的同時，可促進農村綠色農業(yè)發(fā)展，將是我國農村生活污水處理處置的科學路徑。本文梳理農村生活污水綜合治理成效并總結存在的問題，提出治理原則、實施路徑和發(fā)展對策，以期為新時期農村生活污水治理的深化推進起到參考作用。

二、我國農村生活污水綜合治理成效

（一）法規(guī)文件和標準逐步完善

《中華人民共和國水污染防治法》新增條款明確，國家支持農村污水處理設施建設。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》等系列文件發(fā)布，對農村水污染防治工作起到指導和規(guī)范作用。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，持續(xù)改善農村人居環(huán)境，以農村污水治理等為主攻方向[5]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》進一步將農村生活污水治理作為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實施的重要內容。

《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》要求，2020年東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有條件的農村地區(qū)，生活污水處理率要有明顯提高；中西部等基本具備條件的農村地區(qū)，生活污水亂排亂放現(xiàn)象得到管控。《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出，打好農業(yè)、農村污染治理攻堅戰(zhàn)，持續(xù)開展農村人居環(huán)境整治行動。《關于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》開啟了農村污水排放標準體系建設的新階段。目前除了內蒙古自治區(qū)、青海省，其他省份的農村生活污水排放標準均已發(fā)布并開始施行。

（二）治理規(guī)模和技術極大提升

國家政策支持和資源保障力度不斷加大，實行生活污水治理的村莊數(shù)量逐年增加，各類處理工藝及成套設備研制完成并投入使用。2008—2017年，中央財政農村環(huán)保專項資金投入累計為435億元，財政補貼扶持傾向更為明確、舉措更為有力[6]。2018年，全國有57 974個行政村依托農村環(huán)境綜合整治項目開展農村生活污水治理?！笆晃濉逼陂g，治理村莊數(shù)平均為779個/a，“十二五”期間治理村莊數(shù)平均為4993個/a，“十三五”期間治理村莊數(shù)平均為6015個/a[7]。整體上，農村生活污水得到治理的村莊數(shù)量大幅增加，治理速度不斷加快。

針對農村地區(qū)污水總量小、時段變化大、收集難度高等特點，結合農村地區(qū)的經濟條件，扎實開展污水處理工藝創(chuàng)新、成套設備研制[8]。在生物處理、生態(tài)處理的基礎上，各種組合工藝（如“厭氧+人工濕地”“生物濾池+人工濕地”等）能夠形成應用互補，降低了農村生活污水來源復雜、進水量及有機負荷波動大等不利影響[9]。新型的一體化污水處理裝置具有處理效率高、占地面積小等優(yōu)點，可滿足分散式農村廢水治理的需求[10]。

（三）環(huán)保教育在農村地區(qū)不斷推進

“十一五”時期開展了“農村小康環(huán)保行動計劃”，旨在改善農村地區(qū)生產和生活環(huán)境，提升農村生態(tài)文明水平，促進農村的全面可持續(xù)發(fā)展。自2015年起，生態(tài)環(huán)境部“環(huán)?？破諏ｍ棥敝攸c任務中均有“農村環(huán)?？破针娪啊狈庞彻ぷ鳎栽鰪娹r村居民環(huán)境保護意識、提高農村生態(tài)環(huán)境保護工作水平?！丁懊利愔袊?，我是行動者”提升公民生態(tài)文明意識行動計劃（2021—2025年）》進一步加強了新時期生態(tài)文明宣傳教育工作。

目前，全國農村居民的環(huán)保意識明顯提升，為農村生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展筑牢了堅實基礎。2021年本研究開展的海南省農村調研問卷結果表明：多數(shù)農村居民意識到農村生活污水中富含氮、磷資源，對已建污水處理設施效果表示滿意，積極配合使用處理尾水進行農業(yè)灌溉。這體現(xiàn)了基層環(huán)保教育的良好效果。

三、我國農村生活污水綜合治理存在的問題

（一）處理處置能力較低

2019年3月，《中華人民共和國水污染防治法》執(zhí)法檢查工作總結認為，多數(shù)省份的農村生活污水集中處理設施欠賬多，特別是城鄉(xiāng)結合部、偏遠農村地區(qū)的基礎設施缺乏或落后問題迫切，污水治理成為農村水污染防治工作的重大挑戰(zhàn)；農村地區(qū)污水處理設施普遍存在廠網建設不完善、建設水平不高等問題，導致農村污水處理率低于20%，而多數(shù)污水未經處理隨意排放。相比城鎮(zhèn)污水90%以上的處理率，農村污水處理工作形勢依然嚴峻[11]。

（二）處理技術因地制宜體現(xiàn)不夠

農村地區(qū)的經濟水平整體偏低，加之居住分散，生活污水難以集中。農村生活污水的處理模式、技術、工藝等，都應盡量適合農村特點[12]。目前，自然村落的污水處理沒有綜合考慮運行經濟簡便需求，仍然較多沿用城鎮(zhèn)污水或工業(yè)廢水處理工藝；雖然出水水質較好，但能耗高、管理復雜，抬高了農村污水處理的經濟成本以及設備運行的復雜性，在推廣使用后帶來了一定的財政負擔。

在相同的處理標準下，農村生活污水處理如采用城鎮(zhèn)污水或工業(yè)廢水處理工藝，建設成本將是生態(tài)處理技術的11倍，運行成本將是生態(tài)技術的3倍[13]。農村生活污水處理設施建設往往不會優(yōu)先考慮污水和氮、磷資源的農業(yè)生產利用，而基本按照高標準達標排放到河湖的思路開展建設。農村污水的水量、水質波動較大，處理設施難以長效穩(wěn)定運行；相當部分已建設施的尾水排放達不到設計標準，尤其是總氮和總磷難以達標排放。調研報告顯示，蘇南農村地區(qū)的設施設計污水處理量為231～371 L/（戶·d），而實際污水產生量小于150 L/（戶·d），造成了建設資源浪費，而仍有部分設施出水超標[14]。

（三）處理標準過于嚴格

部分省份制定的農村污水處理標準明顯偏高，尤其是氮、磷指標要求過于嚴格，沒有合理體現(xiàn)氮、磷是農業(yè)生產必需的肥分以及可以資源化利用的優(yōu)勢。一方面將氮、磷作為污染物，在降解后才能排放；另一方面需要購買氮肥、磷肥施用于農田。這就阻斷了資源循環(huán)利用通道。

截至2020年4月，共有29個省份發(fā)布了農村生活污水排放標準；如北京市在2013年第一版的基礎上發(fā)布了2018年修訂版，天津市2019年發(fā)布的征求意見稿堪稱當前最嚴標準[12,15]。在總氮排放限值方面，河北省、河南省的標準與國家城鎮(zhèn)污水處理排放標準最嚴限值相同，北京市、天津市的標準則嚴于國家城鎮(zhèn)污水處理排放標準的最嚴限值。在總磷排放限值方面，河北省、山東省、河南省、北京市的標準與國家城鎮(zhèn)污水處理排放標準最嚴限值相同，天津市的標準嚴于國家城鎮(zhèn)污水處理排放標準最嚴限值，其余省份的標準基本等同于國家污水處理排放一級B標準。

（四）已建處理設施運行保障不力

目前建成使用的農村生活污水處理設施，多數(shù)不能正常運行甚至長期撂荒，主要原因在于前期建設難度考慮不充分、管網不配套、維護管理費用不到位[16]。例如，杭州市農村污水處理設施的調查結果顯示，僅有63.6%的集中式生活污水處理設施達到了正常運行標準。①一些農村生活污水治理工程，在設計前期未深入了解村莊實情并聽取村民意見，對農村生活污水的治理現(xiàn)狀和難度考慮不全面，對污水治理特點和規(guī)律把握不充分；前期實地摸底調查不扎實、技術方案設計不科學，也導致工程設計質量不高。②管網投資額約為污水處理構筑物投資額的2.5倍，維護管理難度大；因管網建設和處理設施建設不配套而導致部分農村地區(qū)的污水處理設施“建而不用”。③很多農村地區(qū)的設施管理人員以當?shù)卮迕駷橹鳎痪邆湮鬯幚淼膶I(yè)知識、設備操作管理的必要技能，只能負責設備的日?？醋o，無法承擔專業(yè)的系統(tǒng)維護；運營管理不規(guī)范導致污水處理設施運行不穩(wěn)定、故障頻出。④多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以長期承擔污水處理設施的運行費用，市場化融資渠道欠缺；如果沒有財政直接支持、專業(yè)化運行管理，必然導致設施荒廢閑置，這是農村污水處理設施運營維護管理不善、工程效益低下的根本性原因。

四、我國農村生活污水治理的發(fā)展路徑

（一）治理方針與工作要點

1.農村生活污水治理方針

農村地區(qū)的風土人情、經濟水平、文化背景、自然資源、生活環(huán)境均有差異性，相應發(fā)展的區(qū)域性特征明顯。相較城鎮(zhèn)污水處理，農村生活污水處理的實施方案更需綜合考慮和系統(tǒng)謀劃。

一是因地制宜。根據(jù)農村所處地區(qū)、人口規(guī)模、集聚程度、地形地貌、排水特點、排放要求、經濟能力等方面的具體情況，采用適宜的污水處理模式和技術工藝，確保農村生活污水治理方案的可實現(xiàn)性和可持續(xù)性。

二是資源利用。農村生活污水治理應以資源化利用、可持續(xù)治理為導向，發(fā)揮蘊含氮、磷營養(yǎng)元素和水資源的價值；順應綠色低碳發(fā)展潮流，踐行生態(tài)文明建設理念，在從污水產生到處理達標的全過程中實現(xiàn)低碳排放。

三是經濟簡便。農村地區(qū)經濟條件相對差、人員技術水平較落后、公共管理能力也不高，應按照技術經濟合理的要求，理性選擇技術成熟、成效可驗、管理方便、操作簡單、運行穩(wěn)定、綜合費用可控、便于推廣的農村生活污水治理模式和技術工藝。

四是科學規(guī)劃。充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展布局、經濟發(fā)展狀況、區(qū)域環(huán)境容量、人口分布特征等因素，與土地規(guī)劃、村莊規(guī)劃、水系規(guī)劃、給排水規(guī)劃有機銜接，統(tǒng)籌好近期與中長期、集中與分散、排放與利用的關系，確保農村生活污水處理設施的規(guī)范建設、穩(wěn)定運行、達標排放。

2.農村生活污水治理要點

農村生活污水處理的技術選用，應該堅持三方面原則：優(yōu)先進行農村生活污水的資源化利用，不能開展污水回用的地區(qū)則確保污水處理后達標排放；盡量控制包括收集系統(tǒng)在內的治理設施建設及運行費用，體現(xiàn)當?shù)毓餐度氲目沙休d性；追求運行管理簡便，依靠當?shù)鼐用窦茨芫S持正常運行。

在治理模式方面，按照農民新村、自然村落、散居農戶的分類方式推進農村污水治理工作。農民新村距離城鎮(zhèn)近，宜突出經濟性，選擇集中收集處理、納入城鎮(zhèn)污水管網等收集處理方式；自然村落可根據(jù)人口聚集度、現(xiàn)有污水收集系統(tǒng)建設情況，選擇分戶處理或集中收集處理等方式；散居農戶宜采取就地資源化的處理方式。

在技術工藝方面，集中收集處理的尾水排放標準應根據(jù)所在區(qū)域的環(huán)境敏感性、水環(huán)境容量雙重因素綜合考慮，因地制宜選擇生態(tài)低碳、經濟簡便的處理工藝（如生物濾池技術等），處理設施應追求小型化、設備化。在農村污水處理出水達到農田灌溉水標準后，鼓勵就地還田利用。

在資源利用方面，協(xié)同推進資源化治理與農村改廁工作，形成糞污清運、污水處理處置聯(lián)動方案；科學制定糞污資源化技術標準并嚴格監(jiān)管執(zhí)行，保證糞污處置后達到有機肥施用的安全標準；細化糞污資源化利用的補貼政策，多渠道支持農村居民使用糞污有機肥。

在運行機制方面，開展農村污水、糞污、農業(yè)廢棄物的治理規(guī)劃，引入的專業(yè)公司應能運行維護農村污水處理設施、糞污清運和處理設施，以此實現(xiàn)協(xié)同運營。針對治理設施開展遠程監(jiān)管或招聘當?shù)鼐用駞⑴c網格化監(jiān)管，建立運行維護單位網上申報制度，落實科學監(jiān)管，確保可持續(xù)運營，實現(xiàn)農村生活污水治理的協(xié)調發(fā)展。

（二）實施路徑

1.污染治理全系統(tǒng)考慮

農村地區(qū)因居民的生產生活產生了一系列固液污染物，如農業(yè)面源污染、農業(yè)廢棄物、水產養(yǎng)殖廢水、農村生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢水等。然而已開展的農村生活污水治理工作，多為單一治理，未能綜合考慮農村地區(qū)各類污染物的協(xié)同治理，綜合資源化利用理念更為滯后，出現(xiàn)了治理不經濟、難見穩(wěn)定長效的情況。為此，農村地區(qū)污染治理應進行全系統(tǒng)考慮（見圖1），而將生活污水治理視為其中的組成內容。

圖1 農村地區(qū)污染綜合治理模式

協(xié)同推進人畜糞污“低碳無廢”治理工作，實現(xiàn)氮、磷資源的生產利用，解決農業(yè)面源污染問題。農村地區(qū)畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模較大，自然村落的化糞池普遍存在，應以村為單元，定期清理畜禽糞便、清掏化糞池；結合集中式畜禽養(yǎng)殖場分布，建設人畜糞便資源化處置設施，提高資源化利用水平；將農村改廁工作、畜禽養(yǎng)殖污染治理、面源沖淋污染治理進行聯(lián)動。論證各地區(qū)的人畜糞污“低碳無廢”治理規(guī)劃，形成人畜糞污清運、協(xié)同資源化處置實施方案，支持有條件的地區(qū)建立糞污與農業(yè)廢棄物協(xié)同制備有機肥產業(yè)；制定糞污資源化技術標準并嚴格監(jiān)管執(zhí)行，發(fā)布相關補貼政策及細則，多方合力支持農村居民使用有機肥。

實施農村生活污水資源化利用，輔助解決灌溉水量缺失問題。鑒于農村生活污水基本不含有毒/有害物質，應積極推動農村生活污水經過適當處置后用作農業(yè)生產灌溉水或排入灌溉渠道。在不宜開展資源化利用的地區(qū)，尾水排放標準可根據(jù)環(huán)境敏感性、水環(huán)境容量等因素綜合考慮。

2.污染治理作用主體全聯(lián)動

鑒于農村地區(qū)經濟發(fā)展相對滯后的實際情況，生活污水治理應充分發(fā)揮政府、市場、村民三方面作用。

地方政府發(fā)揮主導作用，強化統(tǒng)籌銜接，將農村污水、人畜糞污、農業(yè)廢棄物等的治理進行集中規(guī)劃，全面推進協(xié)同治理及持續(xù)運營。按照農民新村、自然村落、散居農戶分類推進農村生活污水治理工作，強化建設-管理全鏈條，確保設施發(fā)揮應用作用。

充分發(fā)揮市場的主體作用，保障農村生活污水治理的可持續(xù)運作。采取盈利/虧損項目合理“打包”方式，通過城鄉(xiāng)一體化、供排水一體化、環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)相結合等措施，平衡環(huán)境和經濟的綜合效益；由專業(yè)機構代管一定規(guī)模的農村生活污水治理項目，提升規(guī)?；\營水平及成效[4]。采用“公共資金撬動市場投入、政府和社會共同參與”的融資模式，有效激發(fā)綠色金融的扶持效應。

鼓勵農村居民積極參與并發(fā)揮作用。在農村生活污水治理過程中，居民的知情權、參與權應有充分保障，在增進了解對生活環(huán)境改善作用的同時，引導自我約束、減少污水亂排、參與設施運行監(jiān)管；發(fā)揮村黨支部委員會、村民委員會的組織協(xié)調作用，提高參與污水治理規(guī)劃、建設、運營、管理水平。

五、對策建議

（一）落實農村生活污水中氮、磷灌溉回用理念，科學制定排放標準

農村地區(qū)自然消納能力強、農作物生產存在灌溉施肥需求等特點，農村生活污水處理過程應與治理后的污水回用結合起來考慮。從技術角度普遍認為，農村生活污水處理需將回收利用作為主要目標，除特殊敏感水域外，污水處理一般無需脫氮除磷，而應將之作為灌溉農田的肥料。建議高度重視農村生活污水排放標準的科學制定，積極推廣資源化回用技術，使農村環(huán)境保護領域的公共投資具有良好的技術經濟性。

除了生活污水，農村地區(qū)大量產生畜禽養(yǎng)殖廢水，其中富含氮、磷資源；應盡量統(tǒng)一處理農村生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢水，協(xié)同推進人畜糞污“低碳無廢”治理工作；以氮、磷資源生產利用與農村地區(qū)產業(yè)發(fā)展的深度融合來根本性解決農業(yè)面源污染中的關鍵問題，進而協(xié)調整個污水處理體系的規(guī)模及布局。

（二）按照經濟可行原則，推進農村污水生態(tài)與簡便處理

自然村落生活污水具有組團式分布特點，分散處理、就地排放的處理模式更為適宜；可優(yōu)選肥分資源化利用、建設運行費用低廉、管理相對簡便的處理技術，提高污水處理的可持續(xù)性。根據(jù)農村地區(qū)的人文地理現(xiàn)狀、受納環(huán)境水質要求、經濟發(fā)展水平進行綜合篩選，兼顧建設-管理成本、運維管理等因素，追求技術和管理的規(guī)范化及標準化。建議將生態(tài)處理技術作為散居村落分散式污水處理的主流路線，具體技術方案包括分散式基礎設施系統(tǒng)、濕地污水處理、多樣性污水分類處理等，處理出水標準則根據(jù)環(huán)境和健康風險來科學確定。

在非敏感水體的農村地區(qū)，因地制宜選擇組合生態(tài)處理技術（如人工濕地、自然塘、土壤滲濾等），發(fā)揮投資成本小、運行費用低、運行維護簡單等應用優(yōu)勢。在給排水管網難以全面覆蓋的農村地區(qū)，自建房或老舊房屋可能采用水井取水的方式（沒有下水道，多是就近潑倒生活污水），宜積極開展宣傳教育，提高居民環(huán)保意識與加強給排水系統(tǒng)建設同步開展。

（三）完善市場機制，推動農村污水處理專業(yè)化托管運行

農村生活污水處理設施的數(shù)量逐年增加，需在明確管理模式、明晰責任體系、籌措運行資金的同時，合理運用農戶自主、合同維護、運行許可、集中運行、特許運營等模式。比較簡單的處理系統(tǒng)可由農戶自行維護，略為復雜的處理系統(tǒng)需由供應商提供維修服務，更為復雜的處理系統(tǒng)應由第三方運營實體單位進行管理。政府多以貼息貸款、稅收減免、社區(qū)污水系統(tǒng)綜合管理資金資助等形式，支持農村分散式污水處理設施的建設、運行和維護。

鑒于農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，全面推進農村生活污水處理并保障長期穩(wěn)定運行，需要通過市場化模式進行管理維護。①建立政府主導的農村生活污水處理設施運營機制及其政策體系，明確責任主體并完善監(jiān)管模式。②設立農村生活污水治理資金保障體系，推動政府和社會資本合作（PPP）模式在相關設施建設和運行維護中的應用，吸納社會資金及人員，緩解公共投入壓力并提高運行管理效率。③形成第三方專業(yè)機構市場化運行服務體系，專業(yè)化保障農村生活污水處理設施的穩(wěn)定運行。