尹海龍，葛佳寧，徐祖信，徐晉

（1.同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092；2.上海污染控制與生態(tài)安全研究院，上海 200092）

一、前言

全面推行河長(zhǎng)制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，是保障國(guó)家水安全的重大制度創(chuàng)新。2016年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》；2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）增加了建立河長(zhǎng)制的要求，進(jìn)一步從法律層面明確了各級(jí)首長(zhǎng)對(duì)行政區(qū)域水環(huán)境治理的責(zé)任，要求：省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河和湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。

河長(zhǎng)制作為我國(guó)在水污染防治方面的重要?jiǎng)?chuàng)舉，充分發(fā)揮了我國(guó)政治體制集中力量辦大事的優(yōu)越性，其機(jī)制在于將治水與政府績(jī)效考核相掛鉤、將水管理體系與層級(jí)體系相嵌套、將政府主導(dǎo)與多主體參與相協(xié)調(diào)，提高了水治理在黨政體系運(yùn)行中的政策注意力和優(yōu)先級(jí)[1]。因此，河長(zhǎng)制實(shí)施以來，我國(guó)水污染防治工作在短時(shí)間內(nèi)取得了較為明顯的成效。

在中國(guó)工程院“水污染防治法實(shí)施情況評(píng)估”項(xiàng)目支持下，項(xiàng)目組對(duì)我國(guó)河長(zhǎng)制實(shí)施情況開展了全面評(píng)估研究。作為相關(guān)研究的成果展示，本文分析了我國(guó)河長(zhǎng)制實(shí)施成效及現(xiàn)有的河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核方法，總結(jié)分析了河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核存在的問題；在此基礎(chǔ)上，提出了完善河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核的對(duì)策建議，并提出了相應(yīng)的考核方法，以期為通過河長(zhǎng)制更好地推動(dòng)我國(guó)水污染防治工作提供決策參考。

二、我國(guó)河長(zhǎng)制的實(shí)施成效

《水污染防治法》頒布實(shí)施以來，我國(guó)河長(zhǎng)制實(shí)施成效明顯，可歸納總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

一是全面實(shí)現(xiàn)“見河長(zhǎng)”?！端廴痉乐畏ā奉C布實(shí)施以來，截至2018年6月，全國(guó)所有31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）均已落實(shí)了省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級(jí)的河長(zhǎng)制體制，共有四級(jí)河長(zhǎng)30多萬名，基本形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的河長(zhǎng)網(wǎng)格化工作格局。其中，29個(gè)省份還將河長(zhǎng)體系延伸至村，實(shí)現(xiàn)河道、湖泊、水庫(kù)、坑塘等水體的河長(zhǎng)制全覆蓋管理。

二是各級(jí)河長(zhǎng)積極“見行動(dòng)”。各地黨政主要負(fù)責(zé)同志主動(dòng)帶動(dòng)各級(jí)河長(zhǎng)履行巡河、管河、護(hù)河、治河職責(zé)。各地針對(duì)亂圍亂堵、亂占亂建、亂采亂挖、亂倒亂排等老百姓關(guān)心的河湖突出問題，積極開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。一些省市還探索建立了“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)+檢長(zhǎng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和河道警長(zhǎng)辦公室，開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。各地還在全國(guó)水利“一張圖”基礎(chǔ)上開發(fā)了河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)，采用遙感影像多時(shí)相對(duì)比、無人機(jī)巡河等信息化手段支撐河（湖）長(zhǎng)制強(qiáng)監(jiān)管；通過管理信息平臺(tái)有效支撐河長(zhǎng)制從“見河長(zhǎng)”到“見實(shí)效”轉(zhuǎn)變，助力河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，水岸聯(lián)動(dòng)補(bǔ)短板。

三是河湖治理明顯“見成效”?？傮w上，各級(jí)河長(zhǎng)的履職推進(jìn)了轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境綜合治理，很多河湖臟亂差現(xiàn)象得到了明顯改善，河暢、水清、岸綠的景象開始顯現(xiàn)，河湖水質(zhì)呈現(xiàn)改善態(tài)勢(shì)。河長(zhǎng)制實(shí)施以來的5年也是我國(guó)水環(huán)境治理力度最大、治理成效最為顯著的時(shí)期。河長(zhǎng)制實(shí)施前的2014年，全國(guó)968個(gè)國(guó)控地表水監(jiān)測(cè)斷面中，水質(zhì)優(yōu)良（I～Ⅲ類）斷面比例只有63.1%，有近1/10（9.2%）喪失水體使用功能（劣于V類）。根據(jù)《2021中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)3632個(gè)國(guó)控地表水監(jiān)測(cè)斷面中，水質(zhì)優(yōu)良（I～Ⅲ類）的斷面比例為84.9%，相比2014年上升21.8個(gè)百分點(diǎn)；劣V類水比例為1.2%，下降8個(gè)百分點(diǎn)。重點(diǎn)流域水質(zhì)持續(xù)改善，長(zhǎng)江、珠江流域等水質(zhì)持續(xù)為優(yōu)，黃河流域水質(zhì)明顯改善，淮河、遼河流域水質(zhì)由輕度污染改善為良好。

然而，河長(zhǎng)制落實(shí)層面仍有不少薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在：①工業(yè)污水偷排、生活污水亂排、農(nóng)村污水濫排問題仍然突出；②科學(xué)治水的力度有待加強(qiáng)，河湖污染治理投入不足和投入浪費(fèi)兩個(gè)極端的問題并不鮮見。為此，建立科學(xué)合理和可定量化反映水環(huán)境治理成效的河長(zhǎng)制考核方法非常必要。

三、我國(guó)現(xiàn)有的河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核方法

我國(guó)河長(zhǎng)制實(shí)施考核體系可從國(guó)家和地方兩個(gè)層面進(jìn)行分析。

在國(guó)家層面上，水利部2021年印發(fā)了相關(guān)考核文件（水河湖〔2021〕5號(hào)），從推動(dòng)河長(zhǎng)制真抓實(shí)干和加大激勵(lì)支持力度的角度，提出了河湖管理保護(hù)成效和工作推薦力度兩大類指標(biāo)，分別賦以100分和50分的考核分值。在每一大類下面又具體分解了5項(xiàng)考核指標(biāo)，其中河湖管理保護(hù)成效明確了河湖水質(zhì)水環(huán)境、水生態(tài)改善明顯的要求。在河湖水環(huán)境質(zhì)量定量考核方面，生態(tài)環(huán)境部2019年5月發(fā)布了《地級(jí)及以上城市國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名方案（試行）》，提出了基于城市水質(zhì)綜合指數(shù)的地級(jí)及以上城市水環(huán)境質(zhì)量考核排名方法[2]。具體做法是，每個(gè)單項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)以《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838—2002）中的III類水濃度限值為基準(zhǔn)，計(jì)算水質(zhì)指數(shù)；再將各水質(zhì)指標(biāo)的水質(zhì)指數(shù)加和形成河流或者湖庫(kù)水質(zhì)指數(shù)，并依據(jù)河流或者湖庫(kù)斷面數(shù)，加權(quán)計(jì)算城市水質(zhì)綜合指數(shù)。最后，根據(jù)城市水質(zhì)綜合指數(shù)的大小對(duì)各城市進(jìn)行考核排名。

在地方層面，我國(guó)一些省份和地市級(jí)政府部門已制定了河長(zhǎng)制考核辦法和實(shí)施細(xì)則，以對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施成效進(jìn)行量化打分考核。總體上，這些考核細(xì)則涉及河道綜合治理和截污治污工作開展情況、河道斷面水質(zhì)考核、綜合管理情況等，對(duì)每一項(xiàng)考核內(nèi)容也具體細(xì)化了考核要點(diǎn)和考核分值。

水環(huán)境質(zhì)量改善成效是河長(zhǎng)制考核的關(guān)鍵抓手。2018年新修訂的《水污染防治法》新增條款和其他修改內(nèi)容主要將“采取防治水污染的對(duì)策和措施”和“對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的責(zé)任從縣級(jí)以上人民政府?dāng)U大到所有地方各級(jí)人民政府，同時(shí)將原來第二款表述的地方人民政府的兩項(xiàng)職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，將對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)放在首位，突出強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！端廴痉乐畏ā穼?shí)施后，遼寧、安徽、山東、河南、貴州等省份相繼修訂了水污染防治條例。在修訂的條例中，均明確實(shí)行水污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度；未完成水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人。遼寧、浙江、安徽、四川、河南等地進(jìn)一步明確各級(jí)黨委、政府對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，構(gòu)建黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。因此，盡管各地河長(zhǎng)制考核指標(biāo)體系和評(píng)分細(xì)則不盡相同，但是都對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善考核做出了規(guī)定。

綜合各地的河長(zhǎng)制實(shí)施考核細(xì)則，水環(huán)境質(zhì)量改善考核方法包括斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況、水質(zhì)類別提升情況或者優(yōu)良水體（I～I(xiàn)II類水）、劣V類水體、黑臭水體的比例等方法。例如吉林省2018年的河長(zhǎng)制考核辦法中，將地表水（湖泊）水質(zhì)下降或改善斷面數(shù)量作為考核指標(biāo)，并以水質(zhì)類別的下降或者提高作為評(píng)分依據(jù)[3]；北京市的河長(zhǎng)制考核辦法以斷面水質(zhì)指標(biāo)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否達(dá)到水體功能類別和水質(zhì)是否發(fā)生改善來綜合評(píng)判[4]；上海等地的河長(zhǎng)制考核中，明確了劣V類水體占比變化和消除劣V類水體的考核要求[5]。一些地方還針對(duì)水質(zhì)改善成效，給出了考核加分項(xiàng)。如北京市的河長(zhǎng)制考核細(xì)則提出，干流斷面水質(zhì)在達(dá)標(biāo)基礎(chǔ)上，若進(jìn)一步改善，四項(xiàng)主要指標(biāo)年均值之和每降低5%，增加一定的分值[4]。

水污染防治的基礎(chǔ)性工作是污染截污。河長(zhǎng)制實(shí)施以來，雖然城市黑臭河道臟亂差的現(xiàn)象得到明顯改善，但是河道水質(zhì)改善成效不明顯，城市河道“污染反復(fù)、反復(fù)污染”的現(xiàn)象成為常態(tài)。造成這一現(xiàn)象的根本原因是部分地方政府重視河湖景觀建設(shè)，對(duì)于污染治理，往往采取局部措施和應(yīng)急措施，對(duì)河湖直排污染源的截污和地下管網(wǎng)修復(fù)問題避重就輕。因此，圍繞河道綜合治理的截污治污在許多地方的河長(zhǎng)制考核細(xì)則中也有明確規(guī)定，包括是否存在污水直排口、城鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理率、雨污混接改造工程實(shí)施等評(píng)分項(xiàng)。例如，上海市河長(zhǎng)制考核細(xì)則對(duì)截污納管、污水管網(wǎng)新建工程和城鎮(zhèn)污水處理廠出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，以及市政、企事業(yè)單位、沿街商鋪和住宅小區(qū)雨污混接改造任務(wù)、農(nóng)村生活污水治理任務(wù)提出了考核要求[5]；安徽省河長(zhǎng)制考核細(xì)則對(duì)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)和城市、縣城污水集中處理率提出了考核要求[6]。

此外，在河長(zhǎng)制實(shí)施的綜合管理方面，各地的考核指標(biāo)包括河湖水面率、兩岸環(huán)境保潔和違規(guī)開墾、河湖清四亂、制度建設(shè)、媒體監(jiān)督等方面，以期實(shí)現(xiàn)見成效、建立考核長(zhǎng)效機(jī)制和公眾共同參與的多重目標(biāo)。

四、現(xiàn)有河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核存在的問題

綜上分析，水環(huán)境質(zhì)量改善和截污治污成效是河長(zhǎng)制考核的關(guān)鍵方面。然而，現(xiàn)有的河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核仍存在以下主要問題。

（一）缺乏科學(xué)合理的區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量改善效果考核方法

我國(guó)各地水環(huán)境質(zhì)量改善考核的依據(jù)是現(xiàn)行的《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838—2002）[7]。具體實(shí)施中，采用“一票否決”式的方法對(duì)水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)；即在所有監(jiān)測(cè)的水質(zhì)指標(biāo)中，以水質(zhì)最差指標(biāo)所屬水質(zhì)類別，作為評(píng)價(jià)水體的水質(zhì)類別或者斷面水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)的依據(jù)?？傮w上，這種方法表現(xiàn)為“過保護(hù)”，不利于對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善效果做出科學(xué)合理的考核。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2015年發(fā)布的《城市黑臭水體整治工作指南》（試行）中明確指出，要求抓緊部署實(shí)施城市黑臭水體整治工作，強(qiáng)化城市黑臭水體整治考核與監(jiān)管，采用四項(xiàng)指標(biāo)規(guī)定了水體發(fā)生黑臭的閾值[8]，但四項(xiàng)指標(biāo)存在著和《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838—2002）不銜接的問題，無法對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善效果做出連續(xù)性的考核。

生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布的《地級(jí)及以上城市國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名方案（試行）》中，提出了基于城市水質(zhì)綜合指數(shù)的各地水環(huán)境質(zhì)量考核排名方法，以一組水質(zhì)指標(biāo)表征的綜合水質(zhì)來反映水環(huán)境質(zhì)量變化情況，以解決“一票否決”式考核的過保護(hù)問題[6]?；诘乇硭h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中III類水濃度限值得到的水質(zhì)指數(shù)，也能夠反映水質(zhì)的連續(xù)變化。但是，該方法尚不能直觀反映綜合水質(zhì)類別以及在同一水質(zhì)類別內(nèi)的水質(zhì)連續(xù)變化，也無法對(duì)水體黑臭與否做出直觀判斷。

因此，有必要進(jìn)一步建立科學(xué)合理的水環(huán)境質(zhì)量改善效果考核方法，使得河長(zhǎng)所在轄區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量考核，既實(shí)事求是、不過保護(hù)，又能夠考慮到水質(zhì)類別在短期內(nèi)難以發(fā)生定性變化的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)水質(zhì)連續(xù)變化進(jìn)行可定量的表征和考核。同時(shí)，通過建立的水質(zhì)考核方法能夠直觀反映綜合水質(zhì)類別和在同一水質(zhì)類別內(nèi)的水質(zhì)連續(xù)變化，并對(duì)水體黑臭做出判斷。

（二）缺乏科學(xué)合理的污染物截污效果考核方法

截至2018年，全國(guó)累計(jì)建成污水處理廠4332座，污水處理能力達(dá)1.95×108m3/d。按照污水廠進(jìn)水量和污水產(chǎn)生量的比值計(jì)算，我國(guó)建設(shè)年鑒公布的污水管網(wǎng)污水截污率已達(dá)到90%以上，和歐美國(guó)家水平相當(dāng)。目前出臺(tái)的河長(zhǎng)制考核細(xì)則中，對(duì)污水集中處理率也是按照水量的比例計(jì)算。實(shí)際上，由于我國(guó)排水管網(wǎng)混接、錯(cuò)接、破損、河水倒灌等缺陷問題，污水處理廠的進(jìn)水不僅僅包括污水，還包括大量雨水、河水和地下水，由此造成我國(guó)城鎮(zhèn)污水廠的污水集中處理率虛高，隱藏了污水未經(jīng)處理直接排放的真相，致使河湖受到嚴(yán)重污染，導(dǎo)致我國(guó)城市河湖水質(zhì)和歐美國(guó)家差距較大[9]。

因此，在直排污水截污成效考核中，不僅要考核污水廠進(jìn)水水量，也要注重考核污水廠進(jìn)水水質(zhì)，通過水量、水質(zhì)考核雙管齊下，擠掉截污中存在的“水分”，推動(dòng)各地截污工作取得實(shí)實(shí)在在的成效。為此，要建立科學(xué)合理的污染物截污效果考核方法，倒逼各級(jí)河長(zhǎng)切實(shí)推動(dòng)轄區(qū)的直排污水截污工作，切實(shí)做好截污治污的基本功，從根本上推動(dòng)水環(huán)境質(zhì)量改善。

五、完善河長(zhǎng)制實(shí)施成效考核的兩種方法

（一）建立河湖斷面綜合水質(zhì)考核方法

為了解決“一票否決”式的水質(zhì)評(píng)價(jià)方法造成的過保護(hù)問題，并考慮到水質(zhì)各個(gè)指標(biāo)時(shí)空變化的非同向性以及水質(zhì)類別變化難以短期見效，建議在河長(zhǎng)制的考核中，建立基于河湖斷面綜合水質(zhì)的考核方法，合理評(píng)價(jià)河長(zhǎng)在推動(dòng)河湖污染治理中水環(huán)境質(zhì)量改善的成效和進(jìn)步。

應(yīng)用監(jiān)測(cè)斷面一組水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的加權(quán)平均值進(jìn)行考核，既可以考核同一個(gè)斷面綜合水質(zhì)的變化情況，又能考核同一條河流上下游綜合水質(zhì)的變化，有效規(guī)避單項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)時(shí)空變化的非均相性帶來的水質(zhì)比較難題，突出河長(zhǎng)任期內(nèi)河湖水質(zhì)改善效果，強(qiáng)化河長(zhǎng)責(zé)任。

1.綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)

可利用綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)（WQI）開展以水環(huán)境質(zhì)量改善率為目標(biāo)的河湖斷面綜合水質(zhì)考核。綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)表示如下：

式（1）中，X1為綜合水質(zhì)類別；X2為綜合水質(zhì)在X1類水質(zhì)變化區(qū)間中所處的位置。

綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)在一組水質(zhì)指標(biāo)的單因子水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)基礎(chǔ)上計(jì)算得出，計(jì)算原理和軟件見相關(guān)文獻(xiàn)[10～12]。

綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)的特點(diǎn)是：①整數(shù)位代表水質(zhì)類別，1～5分別標(biāo)識(shí)I～V類水，大于6.0表示劣V類水；②數(shù)據(jù)越大，水質(zhì)越差；③大于6.5～7.0，河道黑臭；④不僅可以考核黑臭水體整治效果，還可以對(duì)水質(zhì)改善效果進(jìn)行時(shí)空連續(xù)性評(píng)價(jià)。因此，可以通過綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)，實(shí)現(xiàn)以水環(huán)境質(zhì)量改善率為目標(biāo)的河流斷面綜合水質(zhì)考核。

基于綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)的河流水質(zhì)變化率可表示為：

式（2）中，V表示河流水質(zhì)變化率，V＞0表示水質(zhì)改善，V＜0表示水質(zhì)惡化；進(jìn)行綜合水質(zhì)隨空間變化的連續(xù)性評(píng)價(jià)時(shí)，WQIs、WQIe分別表示上游斷面和下游斷面的綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)；進(jìn)行綜合水質(zhì)隨時(shí)間變化的連續(xù)性評(píng)價(jià)時(shí)，WQIs、WQIe分別表示起始時(shí)間和終止時(shí)間的綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)。

綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)與河流斷面綜合水質(zhì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系見表1。

表1 綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)與河流綜合水質(zhì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系

2.上海市蘇州河綜合水質(zhì)評(píng)價(jià)范例

蘇州河，又名吳淞江，是上海市重要的自然地表水體，全長(zhǎng)125 km，上海市境內(nèi)長(zhǎng)度53.1 km，市區(qū)段23.8 km。蘇州河原本水質(zhì)清澈，1920年，蘇州河部分河段出現(xiàn)了黑臭；到1949年建國(guó)前夕，從外白渡橋到曹家渡河段已終年黑臭；到1978年，蘇州河市區(qū)河段變得終年黑臭。蘇州河的嚴(yán)重污染與將上海建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融中心的現(xiàn)代化都市的環(huán)境要求極其不相稱。

1988年，為削減蘇州河市區(qū)段的污染源，上海開始建設(shè)合流污水治理一期工程。1993年12月，合流污水一期主體工程建成通水，從1994年起，蘇州河干流污染逐步降低。但是，由于沒有同步解決支流的污染和蘇州河干流往復(fù)流動(dòng)等問題，蘇州河黑臭沒有消除。1998年蘇州河環(huán)境綜合整治一期工程啟動(dòng)，重點(diǎn)是對(duì)六條主要的支流進(jìn)行截污，將蘇州河干流由潮汐往復(fù)流變?yōu)橛晌飨驏|的單向流動(dòng)河流，從而促使水質(zhì)逐漸好轉(zhuǎn)，1999年蘇州河干流基本消除黑臭（WQI≤7.0），2001年綜合水質(zhì)達(dá)到V類水，2015年綜合水質(zhì)接近IV類水，2018年綜合水質(zhì)接近III類水。蘇州河治理過程中沒有出現(xiàn)黑臭反復(fù)的問題，且多年來河流水質(zhì)穩(wěn)中向好、上下游斷面同步改善（見圖1），表明蘇州河治理取得了顯著成效。

圖1 1996—2021年上海市蘇州河綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)變化

在上海市蘇州河綜合整治中，采用綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)對(duì)蘇州河流域河流跨區(qū)斷面綜合水質(zhì)的時(shí)空變化進(jìn)行定期分析，推動(dòng)蘇州河支流沿線政府加大污染治理力度。

以蘇州河支流走馬塘為例，2003年跨區(qū)斷面綜合水質(zhì)如圖2所示，基于綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)的跨區(qū)斷面水質(zhì)評(píng)價(jià)如表2所示，從中可以看出該支流在不同行政區(qū)之間的水質(zhì)變化率，以及現(xiàn)狀水質(zhì)與水體使用功能之間的差距，從而促進(jìn)各級(jí)河長(zhǎng)守土有責(zé)，切實(shí)做好河流污染治理工作。

圖2 2003年蘇州河支流走馬塘的跨區(qū)斷面水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)

表2 蘇州河支流走馬塘跨區(qū)斷面綜合水質(zhì)評(píng)價(jià)

上海蘇州河環(huán)境整治之所以能夠取得巨大成效，其中，重要的經(jīng)驗(yàn)是建立了以水環(huán)境質(zhì)量改善率為目標(biāo)的考核制度；定期監(jiān)測(cè)比較跨區(qū)斷面綜合水質(zhì)的時(shí)空變化，分析相關(guān)原因；推動(dòng)蘇州河支流沿線政府加大污染治理力度。綜合水質(zhì)評(píng)價(jià)采用了綜合水質(zhì)標(biāo)識(shí)指數(shù)，通過一組水質(zhì)指標(biāo)加權(quán)平均所得，既可評(píng)估水質(zhì)類別，也可評(píng)估水質(zhì)狀況，同時(shí)還可評(píng)估水體黑臭程度。應(yīng)用該方法，不僅可以考核黑臭水體的整治效果，也可以對(duì)水質(zhì)改善效果進(jìn)行時(shí)空連續(xù)性評(píng)價(jià)，在推動(dòng)各區(qū)縣行政首長(zhǎng)重視河道污染治理工作中發(fā)揮了重要作用。

（二）建立污水管網(wǎng)污染負(fù)荷截污率考核方法

為了解決直排污水截污成效考核中重水量、輕水質(zhì)，以及由此導(dǎo)致的污水集中處理率虛高的問題，建議建立污水管網(wǎng)污染負(fù)荷截污率考核方法，實(shí)現(xiàn)基于污水處理廠進(jìn)水水量和水質(zhì)的綜合考核，科學(xué)反映截污工作的實(shí)際成效。

1.城市污水管網(wǎng)污染負(fù)荷截污率計(jì)算方法

污水管網(wǎng)污染負(fù)荷截污率表示為進(jìn)入污水處理廠的污染負(fù)荷與污水廠服務(wù)區(qū)域內(nèi)污水排放污染負(fù)荷的比值，即：

式（3）中，R為污染負(fù)荷截污率；L污水廠為進(jìn)入污水處理廠的污染負(fù)荷，計(jì)算方法為

式（4）中，Ci為污水廠旱天進(jìn)水水質(zhì)；Qi為污水廠旱天進(jìn)水水量；Ce為污水管網(wǎng)外水水質(zhì)濃度（包括地下水、河水等）；Qe為污水管網(wǎng)外水水量?？紤]到外水的污染物指標(biāo)濃度遠(yuǎn)低于污水廠進(jìn)水水質(zhì)，保守估算可以不考慮污水入流入滲的污染負(fù)荷量，公式（4）可進(jìn)一步簡(jiǎn)化為

L污水排放為污水廠服務(wù)區(qū)域內(nèi)污水排放的污染負(fù)荷，計(jì)算方法為

式（6）中，Cs為污水廠服務(wù)區(qū)域內(nèi)污水排放濃度，Qs為污水廠服務(wù)區(qū)域內(nèi)污水產(chǎn)生量。

2.計(jì)算案例

為了說明我國(guó)現(xiàn)階段基于污水廠進(jìn)水水量的污水截污率和本文中污染負(fù)荷截污率計(jì)算結(jié)果的差別，對(duì)我國(guó)30個(gè)省（區(qū)、市）的城市污水管網(wǎng)進(jìn)行計(jì)算分析。計(jì)算中，考慮到污水管網(wǎng)中的地下水和河水水量等外來水量難以統(tǒng)計(jì)，從偏保守的角度，不考慮污水管網(wǎng)中地下水和河水水量等外來水量的污染負(fù)荷，設(shè)定進(jìn)入污水處理廠的污染負(fù)荷近似為污水廠進(jìn)水總污染負(fù)荷。

根據(jù)上述方法對(duì)我國(guó)除西藏自治區(qū)外的30個(gè)?。▍^(qū)、市）污水管網(wǎng)化學(xué)需氧量（COD）污染負(fù)荷截污率進(jìn)行計(jì)算分析。根據(jù)中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)，我國(guó)各地污水排放量和污水廠進(jìn)水水量數(shù)據(jù)基準(zhǔn)年為2020年[14]。污水排放COD濃度基于我國(guó)各地污水處理廠進(jìn)水的理論濃度值[15]，污水處理廠實(shí)際進(jìn)水水質(zhì)濃度參照《中國(guó)環(huán)境年鑒》中的數(shù)據(jù)，與相關(guān)文獻(xiàn)中給出的我國(guó)各地污水處理廠實(shí)際進(jìn)水COD濃度基本一致[15]。在此基礎(chǔ)上計(jì)算我國(guó)各地污水管網(wǎng)的污染負(fù)荷截污率，所得結(jié)果如圖3所示。

圖3 30個(gè)省（區(qū)、市）的統(tǒng)計(jì)污水收集率和實(shí)際污水收集率對(duì)比

從圖3中可以看出，按照污水廠進(jìn)水水量與污水排放量比值計(jì)算，我國(guó)30個(gè)?。▍^(qū)、市）的污水截污率高達(dá)97%。然而，按照污水廠進(jìn)水COD負(fù)荷與污水排放COD負(fù)荷比值計(jì)算，污染負(fù)荷截污率平均僅為66%。通過污染負(fù)荷截污率的計(jì)算方法，可以擠掉基于污水廠進(jìn)廠水量計(jì)算結(jié)果的“水分”，科學(xué)合理反映實(shí)際的污水收集水平?？傮w上，現(xiàn)階段我國(guó)仍有平均34%的污染物未經(jīng)處理直接或間接排入河道，與我國(guó)城市河流污染狀況較為吻合。

表3給出了我國(guó)和德國(guó)、新加坡的COD污染負(fù)荷截污率的比對(duì)數(shù)據(jù)。可以看出，德國(guó)、新加坡的COD污染負(fù)荷截污率達(dá)到90%以上，遠(yuǎn)高于我國(guó)的平均水平，進(jìn)一步表明我國(guó)城市管網(wǎng)實(shí)際截污效率不高，尤其是在雨天，城市排水管網(wǎng)溢流污染嚴(yán)重，導(dǎo)致河流頻現(xiàn)雨天黑臭現(xiàn)象。因此，建議在河長(zhǎng)制考核制度中，將污染負(fù)荷截污率作為考核指標(biāo)，切實(shí)推動(dòng)我國(guó)各地政府通過排水管網(wǎng)改造和提質(zhì)增效，提升污染物的實(shí)際收集效能，解決城鎮(zhèn)污水收集的“卡脖子”問題。

表3 中國(guó)、德國(guó)、新加坡污染負(fù)荷截污率對(duì)比

綜上，為了真正發(fā)揮河長(zhǎng)制的作用，建議在河長(zhǎng)制考核中，不僅要以河長(zhǎng)巡河（湖）等內(nèi)容作為考核依據(jù)，更要以河湖水質(zhì)改善和河湖污染治理成效為考核依據(jù)。建議制定相應(yīng)的考核技術(shù)規(guī)范，以綜合水質(zhì)改善率和污染負(fù)荷截污率考核河長(zhǎng)履職情況，從而在準(zhǔn)確摸清河湖污染治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，合理設(shè)定截污治污的階段性目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)水污染治理工作。

六、結(jié)語

河湖污染的治理，根源在岸上，核心在管網(wǎng)。因此，河湖污染治理不僅僅是河湖本身，而是一個(gè)系統(tǒng)性工程，必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理的技術(shù)路線。河長(zhǎng)制的作用在于整合政府、社會(huì)各方力量，形成河湖污染系統(tǒng)治理的合力。未來，河長(zhǎng)制的實(shí)施成效考核應(yīng)更注重系統(tǒng)性地解決地下排水管網(wǎng)問題，以河湖綜合水質(zhì)考核目標(biāo)為約束條件，以污水管網(wǎng)污染負(fù)荷截污率考核為關(guān)鍵抓手，倒逼各級(jí)河長(zhǎng)切實(shí)將工程投資投入污水處理廠提質(zhì)增效和管網(wǎng)改造方面。由此，可以讓資金發(fā)揮最大效益，使河湖污染治理采用正確的技術(shù)路線，推動(dòng)我國(guó)水污染治理取得實(shí)實(shí)在在的成效。