陳 穎,唐 彬,張 明

(湖南省環(huán)境保護科學研究院水污染控制技術(shù)湖南省重點實驗室，長沙 410004)

引 言

近年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，伴隨的代價是資源的大量消耗與環(huán)境的嚴重損害，水污染、土壤污染、霧霾、垃圾圍城等環(huán)境問題層出不窮；水土流失、水系破壞、土地沙化、物種瀕危、臭氧層破壞，生態(tài)危機日益嚴重，環(huán)境污染事件高發(fā)，如2005年松花江水污染事件、2007年太湖水污染事件、2009年湖南瀏陽鎘污染事件、2011年中海油渤海灣漏油事故、2014年騰格里沙漠環(huán)境污染案、2017年祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、2020年黑龍江伊春鹿鳴礦業(yè)尾礦庫突發(fā)礦砂泄漏等。對于環(huán)境污染造成的損害，我國一度處于“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的狀態(tài)，至2015年在《環(huán)境保護法》中首次確立損害擔責的原則。

1 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立與發(fā)展

1.1 我國生態(tài)環(huán)境制度的發(fā)展歷程

環(huán)境保護是我國基本國策，自改革開放以來，我國生態(tài)環(huán)境制度在實踐中得到不斷完善，歷經(jīng)奠基啟蒙與初步發(fā)展、全面推進、跨越轉(zhuǎn)型和優(yōu)化發(fā)展等四個階段。其中奠基啟蒙與初步發(fā)展階段(1972～1992年)：確立環(huán)境保護是我國基本國策，頒布我國第一部環(huán)境法《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，該階段環(huán)境保護以推進“三廢”綜合治理為主，構(gòu)建了較為完整的“三項政策八項管理制度”環(huán)境保護制度體系，相應(yīng)環(huán)境保護管理體制初步建立；全面推進階段(1993～2000年)：進一步提升環(huán)境保護基本國策的地位，環(huán)境保護以重點流域、區(qū)域污染治理為主，流域性區(qū)域性環(huán)境保護法規(guī)陸續(xù)出臺，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，初步建立環(huán)境保護目標責任制；跨越轉(zhuǎn)型階段(2001～2012年)：將建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確立為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，積極探索在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的環(huán)境保護新道路，實現(xiàn)從行政辦法向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法保護環(huán)境的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護制度進一步完善；優(yōu)化發(fā)展階段(2013年至今)：將生態(tài)環(huán)境保護納入政治文明、經(jīng)濟文明、社會文明、文化文明、生態(tài)文明“五位一體”總體布局，生態(tài)環(huán)境制度得到全面深化改革和不斷完善，其中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作為一項制度創(chuàng)新在該階段得以建立，通過賦予地方政府索賠權(quán)，以填補生態(tài)環(huán)境損害得不到救濟的空缺[1～2]。

1.2 我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立與發(fā)展

2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度雛形初現(xiàn)。

2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，主要目標明確至2020年，基本形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)文明制度體系。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確建立健全環(huán)境治理體系，嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護法律責任，大幅度提高違法成本，生態(tài)文明體制改革基本圍繞責任落實的主線展開。2015年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發(fā)[2015]57號)(以下簡稱《試點方案》)作為生態(tài)文明體制改革1+6方案之一印發(fā)，并在湖南、吉林、江蘇、山東、重慶、貴州、云南等7個省市部署開展改革試點，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點開始[3～5]。

2017年12月4日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(中辦發(fā)[2017]68號)(以下簡稱《改革方案》)，進一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，要求形成相應(yīng)的鑒定評估管理和技術(shù)體系、資金保障和運行機制，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設(shè)。明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自2018年1月1日起在全國試行，總體目標至2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度初步構(gòu)建[6](見圖1)。

圖1 國家生態(tài)環(huán)境損害賠償程序Fig.2 The procedure of national ecological environment damage compensation

近年來，國家先后出臺《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(法釋[2019]8號)、《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》(高檢會[2019]1號)、《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(財資環(huán)[2020]6號)、《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》(環(huán)法規(guī)[2020]44號)等相關(guān)管理制度，為我國全面推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革提供了更加明確的指導(dǎo)，尤其是《中華人民共和國民法典》的頒布，將生態(tài)環(huán)境損害賠償提升國家基本法律，從實體法層面確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償法律體系日臻完善[7～10]。

2 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與實踐

2.1 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點情況

2.1.1 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案

2016年11月28日，湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案》(湘政辦發(fā)[2016]90號)(以下簡稱《試點工作實施方案》)，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作的總體要求、主要內(nèi)容和保障措施等，并對試點工作的時間節(jié)點作出具體明確，是湖南省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作的指導(dǎo)性文件。

2.1.2 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度配套管理制度

為落實和細化《試點工作實施方案》明確的工作內(nèi)容，試點期間湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作重點圍繞建立和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)管理制度進行。湖南省高級人民法院于2017年9月印發(fā)《關(guān)于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見》(湘高法發(fā)[2017]31號)、湖南省人民政府辦公廳于2017年12月印發(fā)《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償管理有關(guān)制度》(湘政辦發(fā)[2017]82號)即《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法》(試行)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害磋商管理辦法》(試行)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》(試行)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)監(jiān)督管理辦法》(試行)，該五項制度密切配合、互為支撐、互相補充，共同構(gòu)成湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度系統(tǒng)性架構(gòu)，至此湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系初步建成(見圖2)。

圖2 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作流程及制度體系Fig.2 The workflow and system of ecological environment damage compensation in Hunan Province

2.1.3 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點工作亮點

2.1.3.1 系統(tǒng)化制定管理制度

湖南省為全國7個環(huán)境污染損害鑒定評估試點省份之一，自2011年即開展環(huán)境污染損害鑒定評估相關(guān)工作，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立奠定了深厚的實踐經(jīng)驗。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度制定過程中，充分考慮實操性，從生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理程序著手，順勢制定相關(guān)制度，涵蓋事件的發(fā)生/發(fā)現(xiàn)、啟動、調(diào)查、鑒定評估、磋商、賠償、修復(fù)、訴訟及資金管理等。制度建立源于案例實踐，又指導(dǎo)具體案件辦理，工作程序明晰，適應(yīng)性和可操作性得到充分驗證。

2.1.3.2 細化適用范圍

綜合考慮造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，在《試點方案》明確的適用范圍的基礎(chǔ)上對啟動依法追究賠償責任的情形進行細化，將“發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境事件的”具體明確為“在重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)以外的其他地區(qū)直接導(dǎo)致區(qū)域大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量等級下降，或造成耕地、林地、濕地、飲用水水源地等功能性退化的。”，增強實際可操性。

2.1.3.3 探索賠償義務(wù)人合理范圍

《試點方案》明確違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人，應(yīng)當承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。結(jié)合實踐經(jīng)驗，考慮到造成生態(tài)環(huán)境損害的不僅包含違法行為，其他如累積性、突發(fā)事件等也可能造成生態(tài)環(huán)境損害，湖南省試點期間對賠償義務(wù)人進行擴充和完善，規(guī)定機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個人實施建設(shè)工程、生產(chǎn)經(jīng)營和其他社會活動造成生態(tài)環(huán)境損害的，應(yīng)當作為賠償義務(wù)人承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，歷史遺留且無責任主體的除外。

2.1.3.4 建立分級分類管理制度

立足已有生態(tài)環(huán)境保護管理體系，對生態(tài)環(huán)境損害事件進行分級分類管理，明確環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門開展相關(guān)工作的職責分工，同時對生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查進行分級，將一部分賠償權(quán)利授權(quán)至設(shè)區(qū)的市州、縣市區(qū)人民政府。

2.1.3.5 引入司法確認程序，保證磋商協(xié)議法律效力

在磋商管理辦法中明確，磋商達成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議應(yīng)進行司法確認，保證后續(xù)賠償修復(fù)工作的有序進行，同時與開展訴訟較好銜接。

2.1.3.6 創(chuàng)新賠償資金管理模式

充分考慮生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)時限要求，將賠償資金管理權(quán)限明確至縣級，減少管理環(huán)節(jié)，提高資金使用效率。

2.2 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試行情況

試點期間，湖南省出臺了《試點工作實施方案》及配套5項管理制度，是全省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作的指導(dǎo)性文件。對照國家《改革方案》，湖南省試點期間印發(fā)的相關(guān)文件并無原則性問題，因此湖南省試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度期間未進一步制定生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作實施方案及有關(guān)制度，以《關(guān)于<進一步做好生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作>的通知》(湘環(huán)損賠辦[2018]1號)明確賠償權(quán)利人為省級、市地級人民政府，賠償義務(wù)人為違反法律法規(guī)實施建設(shè)工程、生產(chǎn)經(jīng)營和其他社會活動造成生態(tài)環(huán)境損害的機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個人等，與《改革方案》一致。

2.3 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面推行情況

2021年起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作將進入常態(tài)化、制度化運作，為全面推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，湖南省自2020年初起對《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法》(試行)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害磋商管理辦法》(試行)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》(試行)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)監(jiān)督管理辦法》(試行)等4項配套管理制度進行修訂，尤其針對試行期間出現(xiàn)的問題進行專門性研究和制度設(shè)定，同時為填補制度空缺，新增《湖南省生態(tài)環(huán)境損害事件報告辦法》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開辦法》，該6項管理制度經(jīng)省人民政府同意，由湖南省生態(tài)環(huán)境廳、湖南省高級人民法院、湖南省人民檢察院、湖南省司法廳、湖南省財政廳、湖南省自然資源廳、湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、湖南省水利廳、湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、湖南省林業(yè)局、國家稅務(wù)總局湖南省稅務(wù)局等11部門以湘環(huán)發(fā)[2021]7號文聯(lián)合印發(fā)實施。為完善工作運行機制，建立工作協(xié)調(diào)機制，專門制定《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度》和《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作聯(lián)絡(luò)員會商機制》，由湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)實施。湖南省制度體系框架如下表。

表 湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系框架Tab. Framework of ecological environment damage compensation system in Hunan Province

續(xù)表1

3 經(jīng)驗與啟示

試點工作期間，湖南省立足省情，堅持改革創(chuàng)新，系統(tǒng)制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償管理制度，同時注重案例實踐研究以完善制度建設(shè)，取得一定突破，為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革提供了有益借鑒。試行期間，湖南省認真貫徹落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革相關(guān)文件精神，積極落實各項改革工作，狠抓案例實踐，取得一定成效，也得到了一些啟示，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

3.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作有序開展

建立健全生態(tài)環(huán)境賠償制度是生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，是推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度安排。制度試行期間湖南省成立了湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把湖南省高級人民法院、湖南省人民檢察院等16個省直部門納入成員單位，以確保試點工作有序開展。試行期間，湖南省保留生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在14個市州政府均成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革各項工作。

3.2 明確責任分工，強化部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革落地

我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境資源保護屬多部門管理，涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等環(huán)境資源保護監(jiān)督管理部門，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作落實需根據(jù)職責分工，明確責任，抓好本系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作落實，同時各相關(guān)職能部門間應(yīng)做好協(xié)調(diào)配合。因部門間工作運行機制缺乏，湖南省在試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革期間，除生態(tài)環(huán)境部門積極性較高以外，其他部門均參與度不高，因此在全面推行階段專門新增《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度》和《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作聯(lián)絡(luò)員會商機制》，以完善機制，充分調(diào)動各部門積極性，合力推進改革落地。

3.3 強調(diào)制度先行，助推生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作開展

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點期間，湖南省制定并出臺了《湖南省生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查辦法》(試行)等五項管理制度，涵蓋生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、賠償磋商、訴訟、生態(tài)修復(fù)及資金管理等，較好的指導(dǎo)了湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作的開展。2020年根據(jù)國家有關(guān)文件精神，對以上制度進行了修訂并新增生態(tài)環(huán)境損害事件報告辦法、賠償信息公開辦法等兩項管理制度，針對生態(tài)環(huán)境損害賠償啟動情形門檻較高等試行期間出現(xiàn)的相關(guān)問題進行了研究與適當調(diào)整，完備制度體系，以提高制度實操性。

3.4 打造專職專業(yè)隊伍，滿足改革工作需要

在試點和試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作期間，湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作主要由生態(tài)環(huán)境部門法規(guī)處/科具體負責，因原有日常工作繁重，具體落實改革工作人員無法齊備，難以保證工作時間和精力，致使改革工作執(zhí)行力不夠。2021年，生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作全面推行，各相關(guān)職能部門應(yīng)將該項工作納入日常性工作，根據(jù)實際情況配備生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作專職人員，打造專業(yè)隊伍負責改革任務(wù)具體落實，確保各項改革措施落實。

3.5 強化案例實踐，推動改革工作落地見效

管理制度的靈魂在于指導(dǎo)實踐，因此要推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作落地，應(yīng)堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、聚焦重點，通過多辦案，辦典型案例來提升改革工作成效。通過與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院等部門橫向溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償與刑事、民事有效銜接，提高辦案效率；同時強化各相關(guān)職能部門縱向督導(dǎo)，規(guī)范辦案程序，將改革工作向縱深推進。

3.6 鼓勵公眾參與，讓改革理念深入人心

生態(tài)環(huán)境損害涉及社會公眾的生態(tài)環(huán)境公共利益，相關(guān)部門應(yīng)通過電視、報紙和新媒體等公眾易于接觸的渠道，加大生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)法規(guī)制度的宣傳力度，強化“保護生態(tài)，損害必償”理念，不斷提高公眾保護生態(tài)環(huán)境意識，為改革工作營造濃厚氛圍。

4 結(jié) 語

本文對湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革自試點以來開展的工作進行了梳理與總結(jié)，系統(tǒng)闡述了相關(guān)制度體系建設(shè)，凝練了湖南改革工作的特色與亮點，總結(jié)了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗與啟示。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作是是黨中央、國務(wù)院作出的重大改革決策部署，是貫徹習近平生態(tài)文明思想“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”的重要舉措，是保障公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)精準治污、科學治污、依法治污，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的具體措施。生態(tài)環(huán)境損害賠償要形成長效機制，仍有以下幾個問題需要進一步探究。

4.1 生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金保障

實踐中部分賠償義務(wù)人賠償能力有限，無法支付生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)費用的情況突出，如何保障該類生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金投入有待進一步探索；目前對于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理是將其作為政府非稅收入，全額上繳國庫，納入一般公共預(yù)算管理，為提高資金使用效率，保障生態(tài)環(huán)境得到及時修復(fù)，如何細化完善資金監(jiān)管、支付、使用有待進一步明確[11]。

4.2 生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)保障

生態(tài)環(huán)境損害事件情況復(fù)雜，涉及范圍廣，鑒定技術(shù)難度大，鑒定事項多元，固定證據(jù)難，獲取資料時效性差，目前普遍存在鑒定機構(gòu)建設(shè)相對滯后，技術(shù)儲備不足、力量薄弱的情況，鑒定評估能力建設(shè)有待進一步加強。

4.3 企業(yè)責任意識

因企業(yè)責任意識不強，損害賠償積極性不高，致使生態(tài)環(huán)境修復(fù)不及時或未能得到有效修復(fù)的現(xiàn)象時有發(fā)生，如何壓實企業(yè)責任，強化企業(yè)主體責任是保障生態(tài)環(huán)境損害賠償落實的關(guān)鍵。