萬 雪 芬

黨的十八大以來，“一肩挑”制度作為加強黨對農(nóng)村基層的堅強領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的有力舉措逐步得到推廣。2020年，全國大多數(shù)省份在村級組織換屆選舉中全面推行這一制度。在此基礎(chǔ)上，2021年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》再次提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，因地制宜、不搞‘一刀切’。與換屆同步選優(yōu)配強村務(wù)監(jiān)督委員會成員?！比欢?，實踐過程中，一些現(xiàn)實因素制約著“一肩挑”制度的效能發(fā)揮。深入探究這些制約因素并提出破解之策，對于更好地發(fā)揮“一肩挑”制度的優(yōu)勢、提升農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題緣起

“一肩挑”制度的實踐探索經(jīng)歷了初步嘗試、明確倡導(dǎo)和全面推行三個階段。村“兩委”關(guān)系緊張是“一肩挑”制度產(chǎn)生的直接原因。改革開放后，“兩委”矛盾開始顯現(xiàn)。特別是隨著村民自治的蓬勃開展,不少村“兩委”關(guān)系呈緊張趨勢，化解“兩委”矛盾成為農(nóng)村基層組織面臨的重要問題。1988年，湖北谷城冷集鎮(zhèn)13個村進(jìn)行“一肩挑”制度的初步嘗試，山東威海、廣東順德等地也借鑒國企等領(lǐng)域的黨政關(guān)系模式，探索實行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”，形成了村黨組織書記競選村委會主任或者將村委會主任培養(yǎng)為村黨組織書記的具體做法。就學(xué)界而言，專家學(xué)者對“一肩挑”制度持有不同的看法。黨國英等學(xué)者認(rèn)為，“一肩挑”可以解決“兩委”矛盾，有利于改善黨對鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展。白鋼等人卻認(rèn)為，“一肩挑”是一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的回歸，容易導(dǎo)致黨政不分，權(quán)力高度集中，不僅不利于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，還不利于村民自治的推進(jìn)。徐增陽、任寶玉認(rèn)為，“一肩挑”對于解決個人間沖突是有效的，但對于解決組織間和權(quán)力間沖突作用有限。

2002年7月，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》明確提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人。文件出臺后，“一肩挑”制度的推行力度逐漸加大，學(xué)者們對“一肩挑”制度持認(rèn)可態(tài)度的占據(jù)了主流。董江愛認(rèn)為，“一肩挑”有利于把農(nóng)村精英能人吸引到黨組織中來,提升鄉(xiāng)村治理效能。陳濤、吳思紅指出，村支書和村主任的角色定位基本一樣，實行“一肩挑”不僅可以降低開支，而且可以減少村干部間的摩擦。陳軍亞也指出，“一肩挑”可以避免內(nèi)耗，強化責(zé)任意識，確保國家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

此外，也有一些學(xué)者側(cè)重于分析“一肩挑”制度在實踐過程中可能面臨的挑戰(zhàn)和問題并提出解決對策。程同順、史猛在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上提出，推進(jìn)“一肩挑”需要完善村級組織選舉辦法、借助于中央權(quán)威重塑村民認(rèn)知、建立利益補償機制保障選舉平穩(wěn)。姚銳敏認(rèn)為，全面推行“一肩挑”會助長鄉(xiāng)村治理體系中的絕對權(quán)力，因此，要健全相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制約體系。

學(xué)者們對“一肩挑”制度的多角度探討具有重要價值，也為本文提供了一定的研究基礎(chǔ)和思路借鑒。但是，我們要看到，“一肩挑”制度在干部選舉、行權(quán)、監(jiān)督等方面都有其自身特點，這必然對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)帶來巨大變化。如何結(jié)合這些新特點、新變化，形成一套與“一肩挑”制度相適應(yīng)的體制機制，并實現(xiàn)與原有制度更有效銜接，這方面的研究還需加強。因此，本文在充分肯定“一肩挑”制度的基礎(chǔ)上，重點分析這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能所面臨的制約因素，探索“一肩挑”制度與現(xiàn)有體制更好銜接以及“一肩挑”制度運行更加順暢的路徑。

二、當(dāng)前“一肩挑”制度效能發(fā)揮面臨的制約因素

從全國范圍來看，“一肩挑”制度實施以來，已經(jīng)取得了一定的預(yù)期成效。但是，該制度在推進(jìn)過程中也遇到一些制約因素，影響了其治理效能的進(jìn)一步發(fā)揮。

1.群眾對“一肩挑”干部產(chǎn)生方式有疑慮

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，只要滿足年齡、村籍和擁有政治權(quán)利的要求，村民即可報名參選村委會主任。然而，在實踐操作中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往會策略性地限制非黨員村民參選這一職務(wù)，如對想要參選村委會主任的非黨員村民，某些地方通常會設(shè)置一些限制條件或者通過“做工作”的方式進(jìn)行委婉勸阻。如此一來，不少有意向參選的村民就會出于各種顧慮而主動棄選，這使得村委會主任選舉的競爭性大大降低。有村民認(rèn)為，村委會主任選舉就是過個場，既然書記主任要“一肩挑”，那選不選也沒有什么區(qū)別。在缺少來自法律層面支持的情況下，如果長期僅僅依靠這樣的策略手段選舉“一肩挑”干部，很容易透支和損害群眾對黨的信任。如果選出來的“一肩挑”干部本身素質(zhì)不過硬，群眾就會對這一制度持懷疑態(tài)度并在實際生活中產(chǎn)生抵觸情緒，這勢必影響“一肩挑”制度的效能發(fā)揮。

2.適合“一肩挑”要求的人才較為缺乏

村級組織是最基層的政治組織、自治單位和經(jīng)濟單位，其作為基層最小單元的特性決定了村級事務(wù)瑣碎而復(fù)雜，很難進(jìn)行清晰的職責(zé)劃分，許多工作都需要書記與主任通力配合才能順利推進(jìn)，一體化治理更符合基層運行規(guī)律?！耙患缣簟备刹客瑫r擔(dān)任村黨組織和村委會的負(fù)責(zé)人，權(quán)力相對集中，責(zé)任也更重，能力素質(zhì)上的要求必然更高。可以說，“一肩挑”在很大程度上被視為一種能人模式或賢人模式。但是，對“一肩挑”干部的高素質(zhì)要求與當(dāng)前農(nóng)村人才外流的現(xiàn)實之間存在張力。長期以來，農(nóng)村精英不斷擁入城市，缺少好的“帶頭人”“接班人”成為當(dāng)前一些較為落后的農(nóng)村存在的比較普遍的問題。另外，農(nóng)村干部的待遇不高使得農(nóng)村基層很難留住人才。特別是在當(dāng)前社會治理重心向基層下移的情況下，“一肩挑”干部的責(zé)任更大、任務(wù)更重。由于農(nóng)村人口的快速流動，有些地方的“一肩挑”干部能力堪憂，不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，制約了“一肩挑”制度的效能發(fā)揮。

3.對“一肩挑”干部的監(jiān)督不力

“一肩挑”制度在減少“兩委”矛盾的同時，也改變了原有書記、主任互相制衡的局面，一定程度上起到權(quán)力聚集的作用。實行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部很大程度上掌握著村莊的政治、經(jīng)濟等方面控制權(quán)和話語權(quán)，甚至“集黨、政大權(quán)于一身，大小事務(wù)由其說了算”。在這種情況下，如果缺乏強有力的監(jiān)督制約，權(quán)力就有可能產(chǎn)生異化，從而導(dǎo)致一些“一肩挑”干部獨斷專橫、以權(quán)謀私。一旦出現(xiàn)這些情況，“一肩挑”的制度設(shè)計就歸于失敗，制度不可能發(fā)揮應(yīng)有的效能。目前，村級監(jiān)督體系主要包括黨組織內(nèi)部監(jiān)督和村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督兩方面。從實際情況看，監(jiān)督效果不盡如人意。一方面，一些村紀(jì)檢工作的分工并不明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些村干部不太愿意承擔(dān)紀(jì)檢工作，他們覺得做這塊工作容易得罪人。另一方面，村監(jiān)委形同虛設(shè)。有的村黨組織書記不想被監(jiān)督，想方設(shè)法安排自己人作為監(jiān)委人選。有的村監(jiān)委會主任責(zé)任心不強或出于老好人思想，對村“兩委”干部的一些違規(guī)操作采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度。另外，有的村監(jiān)委成員自身監(jiān)督意識不強，專業(yè)知識缺乏，沒有能力對基層干部特別是“一肩挑”干部進(jìn)行有效監(jiān)督?？傊O(jiān)督乏力使得“一肩挑”干部不能很好地利用手中的權(quán)力為村民服務(wù)。

4.“一肩挑”干部的工作積極性受影響

在“一肩挑”制度下，村黨組織書記通過兼任村委會主任對村委會進(jìn)行直接而有效的領(lǐng)導(dǎo)，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心自然地融入村民自治實際運行中，從而有利于擴大黨的群眾基礎(chǔ)。但是，實行“一肩挑”制度后，村干部的任務(wù)明顯加重，工作難度加大。目前，村里事務(wù)繁雜，工作涉及黨建、民生、經(jīng)濟、綜治等方方面面，村干部疲于應(yīng)付。特別是推行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部兼顧各方面工作，由于精力有限，工作中難免顧此失彼。與工作量加大形成鮮明對比的是，“一肩挑”干部收入待遇雖然比以前略有增加，但是與工作強度存在明顯不對稱。與此同時，一些激勵和保障機制不健全，導(dǎo)致“一肩挑”干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性受到影響。此外，實行“一肩挑”制度后，基層干部還經(jīng)常面臨行政化與自治性雙重角色矛盾所帶來的“對上”與“對下”的協(xié)調(diào)難題，直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村民的雙重壓力，容易陷入左右為難的困境。這也一定程度上影響了“一肩挑”干部工作的積極性。

三、促進(jìn)“一肩挑”制度效能發(fā)揮的路徑選擇

針對制約“一肩挑”制度效能發(fā)揮的現(xiàn)實因素，需要通過構(gòu)建一套與“一肩挑”制度相適應(yīng)的制度機制，化解不利因素，使這一制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

1.優(yōu)化“一肩挑”干部選舉制度

2.健全與“一肩挑”相匹配的權(quán)力運行機制

3.健全符合“一肩挑”要求的人才隊伍培養(yǎng)制度

一是拓寬“一肩挑”干部的來源渠道。要利用當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、經(jīng)濟不斷發(fā)展的良好時機，積極搭建各類人才引進(jìn)平臺，吸引年輕人回流。加大在優(yōu)秀青年農(nóng)民中發(fā)展黨員的力度，實行發(fā)展黨員全程紀(jì)實制、積分考察制。全面排摸在外鄉(xiāng)賢、農(nóng)村致富能手、“兩新”組織帶頭人、返鄉(xiāng)大學(xué)生、村醫(yī)村教、退役軍人情況，把他們中的優(yōu)秀分子吸納進(jìn)黨，引導(dǎo)非黨員村副主任、村民代表、村民小組長等向黨組織靠攏，為“一肩挑”干部梯隊建設(shè)打好基礎(chǔ)。二是抓實后備干部儲備培養(yǎng)。重視源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全程培養(yǎng)，制訂后備人才培養(yǎng)計劃。每村必須儲備2—3名有能力、有意愿、有群眾認(rèn)可度的青年人才組成“一肩挑”主職干部后備力量。讓后備干部在村書記助理、團(tuán)干部、村務(wù)協(xié)理員等崗位上承擔(dān)民情走訪、綜治維穩(wěn)、糾紛調(diào)解、環(huán)境整治等村務(wù)管理任務(wù)，在實踐中考驗和歷練他們的能力并培養(yǎng)服務(wù)意識。建立后備干部定期列席村“兩委”會議制度，使他們能夠更全面地熟悉村級事務(wù)和決策流程，不斷提升管理服務(wù)能力。三是實行“一肩挑”干部精準(zhǔn)培訓(xùn)鍛煉制度。堅持“實際、實用、實效”原則，通過黨校理論培訓(xùn)、現(xiàn)場教學(xué)、書記比武等多種方式進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實踐提升，引導(dǎo)“一肩挑”干部熟悉業(yè)務(wù)、開闊眼界、提升能力。

4.完善“一肩挑”干部的監(jiān)督機制

5.完善“一肩挑”干部的激勵保障機制

一是提高薪酬待遇。根據(jù)“一肩挑”制度實施后干部崗位、職責(zé)、任務(wù)的變化，按照報酬水平與承擔(dān)職責(zé)相匹配的原則，在嚴(yán)格落實村干部績效考核的基礎(chǔ)上，大幅度提高“一肩挑”干部報酬，適當(dāng)拉大“一肩挑”主職干部與其他村干部的收入差距。提高“一肩挑”干部年終考核獎在收入中的比例，樹立實績標(biāo)準(zhǔn)的鮮明導(dǎo)向，從而健全責(zé)權(quán)利相一致、績獎懲相統(tǒng)一的薪酬保障機制。二是加大政治激勵力度。積極推薦政治素質(zhì)好、參政議政能力強的優(yōu)秀“一肩挑”干部作為“兩代表一委員”人選。在“千名好支書”“萬名好黨員”等先進(jìn)榮譽評選中，要向“一肩挑”干部作適當(dāng)傾斜。上級要多關(guān)心關(guān)愛“一肩挑”干部并加強思想引導(dǎo)，形成“高看一眼、厚愛三分”的良好格局。提高優(yōu)秀“一肩挑”干部在考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)編制人員中的比例，建立常態(tài)化面向優(yōu)秀“一肩挑”干部選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部制度，打破晉升“天花板”，讓這些優(yōu)秀的“頭雁”有發(fā)展前景。三是落實減負(fù)保障制度。嚴(yán)格執(zhí)行村級工作事項準(zhǔn)入制度，各級政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)自身職責(zé)范圍內(nèi)的事項不能轉(zhuǎn)嫁給村，精簡規(guī)范各類臺賬和報表。比如，杭州實行鎮(zhèn)街“無會日”制度，明確條線會議一般不要求“一肩挑”干部參加，確保他們能集中精力抓黨建、抓服務(wù)、抓治理。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記曾強調(diào)，要加強和改進(jìn)黨對農(nóng)村基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量，為鄉(xiāng)村全面振興提供堅強政治和組織保證?！耙患缣簟敝贫日切码A段加強黨在農(nóng)村全面領(lǐng)導(dǎo)的新模式，順應(yīng)了鄉(xiāng)村協(xié)同性治理對基層組織建設(shè)的要求?！耙患缣簟敝贫鹊娜嫱菩杏兄詈竦默F(xiàn)實基礎(chǔ)和實踐價值，實際上就是要確立統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理權(quán)威，構(gòu)建完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的機制。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)注意到，“一肩挑”作為一項創(chuàng)新性制度，在實際運行中還存在一些需要破解的難題。我們要結(jié)合“一肩挑”新特點和“一肩挑”后鄉(xiāng)村治理新格局系統(tǒng)謀劃，逐漸形成一套與“一肩挑”相匹配的選舉產(chǎn)生、權(quán)力運行、人才培養(yǎng)、監(jiān)督激勵制度，并實現(xiàn)與原有體制更好地銜接。只有這樣，才能充分發(fā)揮出“一肩挑”的制度效能和優(yōu)勢，不斷完善黨建領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制，加快鄉(xiāng)村全面振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。