黃石松 孫書彥

1.中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 老年學(xué)研究所 北京 100872 2.中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院 老年學(xué)研究所 北京 100872

1 引言

自2000年我國進(jìn)入老齡化社會以來，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)始終是國家政策的重點(diǎn)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》(中發(fā)〔2000〕13號)首次提出“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”，為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)奠定了基本框架。2020年第七次全國人口普查顯示，我國60歲及以上人口2.64億，占總?cè)丝诘?8.7%，相對于10年前增長了5.4%，老齡化程度加劇，養(yǎng)老服務(wù)需求顯著擴(kuò)大，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中不平衡、不充分的矛盾日漸凸顯。為此，2020年10月，黨的十九屆五中全會將“積極應(yīng)對人口老齡化”上升為國家戰(zhàn)略；2021年11月頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》進(jìn)一步提出“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系和健康支撐體系”；2022年2月國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)做出系統(tǒng)、全面而具體的再部署。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，各方面出臺的養(yǎng)老服務(wù)政策文件多達(dá)312份，包括中共中央國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文、全國人大立法、多部委聯(lián)合發(fā)文、國務(wù)院主管部門發(fā)文等多個層級、多種方式，然而，鮮有研究對已出臺文件進(jìn)行系統(tǒng)性分析。經(jīng)過20多年的實(shí)踐探索與不斷完善，在即將跨入中度老齡化社會的背景下，現(xiàn)行適用的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策框架是否科學(xué)、完整、有效亟待深入探討。本文基于政策工具分析框架，從312份文件中選擇具有權(quán)威性、代表性、全局性的31份作為研究對象，分別從“政策工具”和“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)”視角，并結(jié)合時間序列分析，系統(tǒng)梳理自進(jìn)入老齡化社會以來，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策工具類型、數(shù)量、內(nèi)容及結(jié)構(gòu)，全面分析政策資源投入狀況，并對促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行政策性探討。

2 分析框架

政策工具類型的劃分是政策研究的起點(diǎn)，不同類型的政策工具有不同的實(shí)施效果。學(xué)界基于不同的視角將政策工具分為不同的類型。Rothwell 和 Zegveld 最早將政策工具理論應(yīng)用于技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，并根據(jù)政策工具影響領(lǐng)域的不同將其分為供給型、需求型和環(huán)境型。[1]該分類不僅關(guān)注政策工具的特性，而且對政策應(yīng)用的環(huán)境和背景也加以考慮，有利于動態(tài)地把握政策工具的作用場景。政策工具理論具有較強(qiáng)的解釋力，并被廣泛應(yīng)用于政府金融、貿(mào)易、環(huán)保、教育、科技等領(lǐng)域。國內(nèi)有學(xué)者基于Rothwell和Zegvelad的政策工具理論展開對我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)政策的分析，既有研究主要集中在對某單一領(lǐng)域的政策文本分析，比如養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策[2-3]、老年健康服務(wù)政策[4-5]、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策等[6-7]，研究方法以某一具體政策文件的文本分析較多[8-9]，缺乏對我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性分析。

本文基于Rothwell和Zegvelad的政策工具分析框架，從供給和需求兩方面切入，將養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)政策分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具(圖1)。與既有研究不同的是，本文綜合考慮權(quán)威性、代表性、全局性，從我國進(jìn)入人口老齡化社會以來發(fā)布的312份養(yǎng)老服務(wù)政策文件中選取31份與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)直接相關(guān)的政策文件，時間跨度長、政策覆蓋面大、針對性強(qiáng)。此外，單一維度不足以全面、立體地反映我國養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)性和整體性，既有研究分別就居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和外延，三種方式的發(fā)展演變等進(jìn)行了不同程度的探討，而關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“能不能”“怎樣才能”促進(jìn)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種方式的協(xié)調(diào)發(fā)展和醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)的融合發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)新時代人口老齡化新形勢下養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)的有效對接等重大核心問題缺乏系統(tǒng)分析。因此，本研究基于“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)”視角，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的二維政策分析框架。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)政策工具

2.1 X維度：政策工具視角

政策工具反映了政策發(fā)揮作用的手段，不同類型的政策工具通過調(diào)節(jié)供給、需求和環(huán)境，從而推動、拉動和影響政策的實(shí)施及其效果。供給型政策工具是指政府投入的生產(chǎn)要素，具體表現(xiàn)為政府通過對資金、土地、設(shè)施、服務(wù)、技術(shù)、信息、人才等投入直接擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給，并通過帶動社會資本、慈善組織等力量的投入，間接擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給。需求型政策工具是指政府通過各種養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會保險(xiǎn)、社會福利、補(bǔ)貼政策等，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)需求，進(jìn)而拉動社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。環(huán)境型政策工具是指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、適老改造、組織管理、法律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)示范、稅收優(yōu)惠、宣傳教育等手段為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供有利的發(fā)展環(huán)境，從而間接推動養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新與發(fā)展。

2.2 Y維度：居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)視角

自2000年進(jìn)入老齡化社會以來，我國逐漸確定居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三種基本養(yǎng)老方式，每種方式對應(yīng)了不同的政策支持。不同時期出臺的政策反映了政府對不同類型政策工具的偏好，反映了不同時期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)。2000年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》首次提出“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”，為我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)奠定了基本框架。2006年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》提出“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”, “十一五”時期我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)大致沿著這條思路進(jìn)行。2011年，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”，強(qiáng)調(diào)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的支撐作用。黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)政策密集出臺、漸成體系，由側(cè)重扶持機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)。[10]2019年3月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》對“推動居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展”提出明確要求。2019年10月，十九屆四中全會提出“加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”。2021年11月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》提出“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系和健康支撐體系”。

綜上，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)逐步從支持居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展，演變成系統(tǒng)、全面推進(jìn)新時代各種養(yǎng)老方式的協(xié)調(diào)發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入資源整合和優(yōu)化配置的高質(zhì)量發(fā)展階段。因此，本文根據(jù)相關(guān)政策的發(fā)展脈絡(luò)，引入了政策文本分析的第二個維度——“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)”視角。這是新時代我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本思路，也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)化配置和養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

2.3 二維分析框架圖的構(gòu)建

基于以上分析，本文構(gòu)建出的我國養(yǎng)老服務(wù)體系的二維政策分析框架(圖2)。

圖2 我國養(yǎng)老服務(wù)體系的二維政策分析框架

3 研究設(shè)計(jì)與結(jié)果

3.1 資料來源與文本編碼

3.1.1 資料來源

本研究以“養(yǎng)老服務(wù)”為關(guān)鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫中檢索2000年至今公開發(fā)布的中共中央、全國人大、國務(wù)院及其相關(guān)部委有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)等，共收集到關(guān)于我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的各類政策文件312份[注]之所以選取2000年作為分析起點(diǎn)，一是因?yàn)槲覈?000年進(jìn)入人口老齡化社會 。二是因?yàn)?000年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》首次提出“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托、社會養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”，奠定了我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本框架。。考慮到政策樣本的相關(guān)性和政策工具分析的有效性，為更好整體性、系統(tǒng)性把握我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的脈絡(luò)，更好反映養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略思想和實(shí)施路徑，對政策文本按以下原則進(jìn)行了篩選：(1)文件性質(zhì)為事關(guān)老齡工作全局性、長期性、綱領(lǐng)性、代表性政策法律、戰(zhàn)略規(guī)劃等；(2)發(fā)文機(jī)關(guān)為中共中央、全國人大、國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳以及多個部委聯(lián)名，代表了政策文件的最高層級，具有權(quán)威性；(3)主管部門落實(shí)中央決策部署的實(shí)施意見、行動計(jì)劃等操作性文件，主要是全國老齡委、民政部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等發(fā)布的相關(guān)文件。最終納入分析樣本的31份政策文件層級高、覆蓋面廣、針對性強(qiáng)，能全面、客觀、綜合地反映我國在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的政策布局狀況(表1)。

3.1.2 政策文本內(nèi)容編碼

對上述政策列表中的31份文件逐份逐條分析，摘取與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)直接相關(guān)的政策內(nèi)容，并按照“政策文本編號—具體章節(jié)號—政策條款文本具體序號”進(jìn)行編碼，共得到808條政策編碼(表2)。

表2 養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策文本內(nèi)容分析單元編碼(以30號文件《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》為例)[注] 以30號文件為例，是因?yàn)樵撐募閲覍用娉雠_最新政策，能最為完整、全面展現(xiàn)研究的編碼過程。另外，因文章篇幅限制，表中省略部分政策文本內(nèi)容，僅展示編碼方法和過程。

3.2 政策文本計(jì)量分析和內(nèi)容分析

本文將篩選確定、編碼整理后的養(yǎng)老服務(wù)體系政策文本數(shù)據(jù)庫納入我國養(yǎng)老服務(wù)體系的二維政策分析框架，分別以X、Y軸展開分析。并考慮到時間因素，縱向梳理不同發(fā)展階段所運(yùn)用的政策工具的目標(biāo)、類型、數(shù)量、結(jié)構(gòu)及內(nèi)容，從中分析我國在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面的政策資源投入以及對不同類型政策工具的選擇傾向。

3.2.1 X維度分析

根據(jù) X維度即政策工具的編碼歸類，按照相同或相近原則，將眾多編碼歸類成不同的政策工具類型，形成表3所示的政策工具分布表。

表3 X維度政策工具分布情況

由表3可知，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，其占比分別為45.8%、30.9%和23.3%。三種政策工具的差異表明當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)更加偏好直接的養(yǎng)老服務(wù)供給和間接的養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境建設(shè)，對老年人需求側(cè)的關(guān)注較少。

再看每種政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，供給型政策工具的實(shí)施路徑主要是設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供，共占供給型政策工具的47.3%，其次是資金投入、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持和信息服務(wù)等。需求型政策工具的實(shí)施路徑主要是通過養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會保險(xiǎn)、社會福利、補(bǔ)貼政策等增強(qiáng)老年人的投資和消費(fèi)能力，通過開發(fā)老年消費(fèi)市場、維護(hù)老年人權(quán)益等釋放養(yǎng)老服務(wù)市場的活力。環(huán)境型政策工具的實(shí)施路徑包括制定目標(biāo)規(guī)劃，進(jìn)行適老化改造，通過組織管理、法律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)示范、稅收優(yōu)惠、宣傳教育等措施構(gòu)建老年友好社會，法律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)示范、稅收優(yōu)惠也是常用的環(huán)境型政策工具，并配合供給型政策工具使用，共同營造居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。

3.2.2 Y維度分析

在 X維度基礎(chǔ)上，加入Y維度“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)視角”，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策工具二維分布情況如圖3所示。

圖3 養(yǎng)老服務(wù)體系政策工具二維分布

整體來看，在已有的808條政策條文中，針對居家養(yǎng)老的供給型政策最多，有127條；其次是針對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的供給型政策，有105條；針對社區(qū)養(yǎng)老的供給型政策為99條?？梢?，我國供給型政策投入主要在居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老主要靠環(huán)境型政策。但居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老方式在政策文本表述中往往難以剝離，其中有53條政策文本提及居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，說明現(xiàn)有政策從關(guān)注各種養(yǎng)老方式內(nèi)部建設(shè)逐步演變?yōu)橥七M(jìn)三種養(yǎng)老方式的協(xié)調(diào)發(fā)展、資源互補(bǔ)。此外，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老方式具體使用的政策工具類型，也符合“供給型政策工具最多，其次是環(huán)境型政策工具，需求型政策工具最少”的總規(guī)律。

3.2.3 時間序列分析

從選取的31份樣本來看，十八大之前的12年中出臺的文件為8份，占全部文件的25.8%，十八大以后至今的10年中出臺的文件為23份，占全部文件的74.2%，政策工具的數(shù)量明顯增加，政策力度明顯加強(qiáng)。十八大以前，政策工具的類型主要集中在供給型，且聚焦在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老上，十八大以來，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為供給側(cè)的明顯短板，受到了極大關(guān)注。不僅在供給型政策工具中明確了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)，而且通過需求型和環(huán)境型政策工具提出了一系列支持措施，并開展了多輪社區(qū)居家養(yǎng)老綜合改革試點(diǎn)。政策重點(diǎn)已經(jīng)不僅僅側(cè)重于支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營，而是統(tǒng)籌考慮整個養(yǎng)老服務(wù)體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。十九屆四中、五中全會報(bào)告將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)表述為“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)”，這也為未來提供了明確指引。

圖4 養(yǎng)老服務(wù)體系政策工具時間序列分析

4 研究結(jié)論

4.1 政策工具整體布局存在結(jié)構(gòu)性不均衡

我國現(xiàn)行有效適用的養(yǎng)老服務(wù)政策偏向于供給型和環(huán)境型政策工具的使用，二者所占比例為76.7%，但需求型政策工具使用不足。“十四五”時期我國將進(jìn)入中度老齡化社會，老年人口總量和老齡化程度進(jìn)一步提高，與此同時，20世紀(jì)60年代出生的人群進(jìn)入老年期，老齡人口隊(duì)列更替?！?0后”老年人經(jīng)歷了改革開放40多年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)富儲備、受教育程度、整體健康素養(yǎng)和健康水平、消費(fèi)能力和消費(fèi)習(xí)慣、對信息技術(shù)等新事物的認(rèn)知與之前的老年群體有很大差異，其對健康安全、宜居環(huán)境、精神文化和自我實(shí)現(xiàn)的需求更為迫切，需求格局將發(fā)生顯著變化，消費(fèi)能力進(jìn)一步提升，消費(fèi)需求加速釋放。相對于老年人口需求的顯著變化，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的需求型政策資源供給明顯不足。

4.2 政策工具內(nèi)部也存在結(jié)構(gòu)性不均衡

供給型政策工具側(cè)重直接的養(yǎng)老服務(wù)供給，比如設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供占供給型政策工具的47.3%，但對人才培養(yǎng)、技術(shù)支持和信息服務(wù)等政策供給相對薄弱，分別占供給型政策工具的12.1%、11.3%、10.8%，特別是對調(diào)動社會組織、慈善力量參與養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展志愿服務(wù)等政策支持不足。此外，信息化時代疊加常態(tài)化疫情防控尤其需要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)支持和信息服務(wù)。環(huán)境型政策工具的使用主要體現(xiàn)為硬件環(huán)境設(shè)施改造和軟件文化氛圍營造。目標(biāo)規(guī)劃、組織管理、法律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)示范、稅收優(yōu)惠等環(huán)境型政策工具使用不足，且倡導(dǎo)性條款較多，實(shí)際激勵作用不強(qiáng)，精準(zhǔn)性和針對性不足，尤其是法律規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)示范、稅收優(yōu)惠等措施分別只占環(huán)境型政策工具的6.8%、7.2%、8.8%、9.6%，不能滿足養(yǎng)老服務(wù)社會化、市場化快速發(fā)展的需要。需求型政策工具總體不足，且主要集中在養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會保險(xiǎn)、社會福利等兜底性、保障性政策工具供給，合計(jì)占需求性政策工具的72.8%。對養(yǎng)老服務(wù)的需求評估和權(quán)益維護(hù)等措施只占7.9%和10.1%，很難滿足新時代老年人日益增長的多元化、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，也不利于資源要素配置和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.3 不同政策工具難以有效促進(jìn)“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

既有政策對于推進(jìn)“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)融合發(fā)展”的目標(biāo)是一致的，但在具體的實(shí)現(xiàn)路徑上尚不能做到有機(jī)統(tǒng)一，未能及時有效地支撐政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。整體來看，我國供給型政策投入主要在居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老主要靠供給型和環(huán)境型政策，現(xiàn)有政策在推進(jìn)三種養(yǎng)老方式的協(xié)調(diào)發(fā)展、資源互補(bǔ)、相互配合方面有效性不足。家庭養(yǎng)老功能弱化，社區(qū)養(yǎng)老偏好在地服務(wù)、延伸到居家服務(wù)的動力不足，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老輻射居家上門服務(wù)不論是在意愿上還是在能力上均不足，機(jī)構(gòu)與社區(qū)不能形成錯位經(jīng)營、優(yōu)勢互補(bǔ)的格局，反而形成同質(zhì)化競爭。

5 政策討論

政策工具的差異既體現(xiàn)了政府的偏好，又體現(xiàn)了不同政策工具的適用范圍和限度，通過不同類型政策工具的使用，達(dá)到多方合力、持續(xù)互動、動態(tài)平衡的政策效果是政策發(fā)展的最終目標(biāo)。

5.1 加強(qiáng)需求評估，提高政策工具的精準(zhǔn)性

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這就要求養(yǎng)老服務(wù)政策要著力滿足不同層次、不同群體的多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，著力解決養(yǎng)老服務(wù)供給中的不平衡不充分問題，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和供需精準(zhǔn)對接，實(shí)現(xiàn)需求與供給在更高層次的動態(tài)均衡，這也成為推動當(dāng)前和今后較長一段時間我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)在動力和目標(biāo)導(dǎo)向。

加大需求型政策工具的供給。首先，根據(jù)我國老年人口隊(duì)列更替的發(fā)展趨勢，豐富需求評估手段，針對老年人消費(fèi)行為新特征，制定促進(jìn)養(yǎng)老消費(fèi)升級的一攬子精細(xì)化支持政策，以需求升級帶動供給提升，形成更高層次的供需動態(tài)均衡。其次，完善家庭支持政策，充分發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)性功能，重點(diǎn)發(fā)展“一老一小”居家照護(hù)服務(wù)、健康安全服務(wù)、文化教育服務(wù)，激發(fā)和培育多元化、多樣化、個性化服務(wù)市場。最后，研究加快擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，創(chuàng)新養(yǎng)老商業(yè)保險(xiǎn)參與方式，豐富政策工具，進(jìn)一步提高老年人和家庭的支付能力。

根據(jù)需求變化調(diào)整供給型政策工具。持續(xù)深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)加強(qiáng)技術(shù)支持、信息服務(wù)、人才培養(yǎng)等方面的政策供給。在平臺支撐上，針對老齡科技研發(fā)鏈條長、涉及學(xué)科多、融合發(fā)展等特殊性，系統(tǒng)研究、加快制定相關(guān)政策，推進(jìn)多部門、多學(xué)科、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合，搭建基礎(chǔ)性公共服務(wù)平臺。在信息服務(wù)上，加快健康養(yǎng)老基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊智慧基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的短板。在人才培養(yǎng)上，完善老年人靈活就業(yè)政策，完善終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系，建立“時間銀行”機(jī)制，有效動員老年人參與到社區(qū)活動和服務(wù)中?？傊?，通過綜合施策，最大限度挖掘老年群體潛力，促進(jìn)老有所為。

根據(jù)需求變化調(diào)整環(huán)境型政策工具。首先，適應(yīng)常態(tài)化疫情防控和信息時代的要求，加快養(yǎng)老服務(wù)、老年社會參與、老年健康促進(jìn)、老年人新型權(quán)益保障等方面的立法進(jìn)程。其次，要強(qiáng)化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)程的制定，有效激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)需求的釋放。再次，盡快出臺老年友好社區(qū)、老年友好城市的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系和規(guī)范導(dǎo)則，完善房屋規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，著重在通行無障礙、操作無障礙、信息感知無障礙等方面，增強(qiáng)新建社區(qū)和住宅設(shè)計(jì)的適應(yīng)性及靈活性。最后，逐步擴(kuò)大國家級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)、全國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)示范、長期護(hù)理保險(xiǎn)改革試點(diǎn)等，以試點(diǎn)形成示范帶動效應(yīng)，有效激發(fā)各地區(qū)的積極性和創(chuàng)造性。

5.2 優(yōu)化資源配置，提高政策工具的可及性。

經(jīng)過多年的政策和資源投入，我國養(yǎng)老服務(wù)體系逐漸建立并持續(xù)完善，進(jìn)入主要依靠要素資源整合實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的歷史時期，必須改革和優(yōu)化資源配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的公平可及、就近就便，提高資源配置效率。

根據(jù)老年人口分布新特征合理規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。因地制宜，合理調(diào)整居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展新型養(yǎng)老方式，促進(jìn)新型養(yǎng)老方式和傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的有機(jī)銜接。比如，在大城市中心城區(qū)，適當(dāng)減少機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)量，大力發(fā)展社區(qū)短期照護(hù)服務(wù)，利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展居家養(yǎng)老照護(hù)床位，從而實(shí)現(xiàn)集中式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位、社區(qū)日間照料床位、居家養(yǎng)老照護(hù)床位的合理布局。在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展鄰里互助式養(yǎng)老，擴(kuò)大社區(qū)(村)公共服務(wù)功能和各類設(shè)施的綜合利用，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的可及性和便利性，提高使用效率。

綜合運(yùn)用多種政策工具實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用。在現(xiàn)行的政策環(huán)境下，由于房屋建筑使用受規(guī)劃許可功能的限制，為社區(qū)居民、老年人、兒童等不同群體服務(wù)的各類設(shè)施不能混合使用，養(yǎng)老設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施資源不能有效整合，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老不能有效互補(bǔ)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)無法真正布局到老年人的周邊、身邊、床邊。這就需要改革現(xiàn)行的土地、住房、消防、醫(yī)保等政策，推動各類公共設(shè)施的混合利用，推動土地的復(fù)合利用，推動“錯時錯峰”使用，從源頭上實(shí)現(xiàn)就近就便、覆蓋城鄉(xiāng)，做到“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相融合”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的公平可及、綜合連續(xù)。

5.3 打通制度壁壘，提高政策工具的協(xié)同性

構(gòu)建共建共享共治的格局。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)性作用、社區(qū)的支持作用、社會組織和志愿服務(wù)的補(bǔ)充作用、老年人的自我管理作用。政策工具應(yīng)有利于激發(fā)各參與主體的活力，形成多元主體責(zé)任共擔(dān)、老齡化風(fēng)險(xiǎn)梯次應(yīng)對、老齡事業(yè)人人參與的格局。不同層級的治理主體要在政策的制定和實(shí)施中，堅(jiān)持整體性治理理念，形成層次分明、上下貫通、橫向協(xié)同、責(zé)權(quán)明晰的治理體系。

推進(jìn)各類政策工具的有機(jī)銜接。要緊隨社會需求，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政策工具種類，注重不同類型政策工具的統(tǒng)籌運(yùn)用和協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政策工具的有機(jī)銜接。比如，目前家庭病床由衛(wèi)生健康部門制定并實(shí)施，家庭養(yǎng)老照護(hù)床位和住宅適老化改造由民政部門制定并實(shí)施，應(yīng)急救援、智能化改造等由經(jīng)濟(jì)與信息化部門負(fù)責(zé)。要統(tǒng)籌實(shí)施家庭病床、家庭養(yǎng)老照護(hù)床位、適老化改造以及智能化改造項(xiàng)目，整合醫(yī)保、民政、衛(wèi)健、經(jīng)濟(jì)與信息化等多個主管部門的資金支持，提高老年人及其家庭的支付能力，減輕家庭照護(hù)者負(fù)擔(dān)，有效滿足老年人長期居家照護(hù)需求，積極促進(jìn)老年人健康和功能的發(fā)揮。

推動政策工具落實(shí)、落地、落細(xì)。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))是我國最基本的社會治理單元，養(yǎng)老服務(wù)是基層社會治理的重要內(nèi)容，要綜合運(yùn)用多種政策工具提高老齡化社會基層治理能力。通過基層社會治理綜合改革，賦予街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨委在養(yǎng)老服務(wù)資源配置上的整合職能，強(qiáng)化以街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))為單元的養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體機(jī)制，有機(jī)整合各類面向老年人的服務(wù)資源，對接業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)介、技術(shù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)，建立各類主體共同參與機(jī)制和議事規(guī)則，共同商議養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)商的準(zhǔn)入、退出規(guī)則，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供需精準(zhǔn)對接，提高資源利用效率，逐步實(shí)現(xiàn)老齡社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

本研究尚存在一些不足：首先，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)政策供給型、需求型、環(huán)境型政策工具的劃分還不夠細(xì)致，在各項(xiàng)具體的細(xì)分指標(biāo)上還可以進(jìn)一步完善和精準(zhǔn)，未來養(yǎng)老服務(wù)個性化、多元化、精細(xì)化發(fā)展可能需要更加細(xì)致的分析框架；其次，本研究盡可能覆蓋了目前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域所有關(guān)鍵性政策文件，但由于我國人口老齡化具有明顯的區(qū)域性特點(diǎn)，對不同地區(qū)在貫徹中央文件過程中的創(chuàng)新性做法缺乏關(guān)注。未來研究重點(diǎn)可以從國家制度的頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向地方政策實(shí)踐和實(shí)施效果，以在實(shí)踐層面更好地推動我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需要。

作者聲明本文無實(shí)際或潛在的利益沖突。