岳文澤，夏皓軒，鐘鵬宇，韋靜嫻

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征，更是全體人民的共同期盼[1]。在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年目標(biāo)后，國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要將“推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”作為接續(xù)奮斗目標(biāo)[2]。習(xí)近平多次強調(diào)，“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富?！保粌H要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，以人為本地朝著共同富裕目標(biāo)穩(wěn)步邁進。

自然資源是人類生存之基、財富之母、民生之本、生態(tài)之依，處于國民經(jīng)濟循環(huán)的源頭地位，對扎實推進共同富裕具有關(guān)鍵作用。面向新時代的新需求，自然資源治理仍然面臨一系列挑戰(zhàn)，亟需深化全域全要素自然資源協(xié)同共治，提升自然資源保護和利用水平，為扎實推進共同富裕蓄勢賦能。本文探討了自然資源治理的概念內(nèi)涵，從目標(biāo)、對象、價值、實踐等方面厘清自然資源治理與共同富裕的邏輯關(guān)系，梳理了共同富裕視角下我國自然資源治理的政策演進，明確了自然資源治理助力共同富裕的主要挑戰(zhàn)，提出針對性的改革策略，為完善自然資源治理體系提供支撐。

1 自然資源治理與共同富裕的關(guān)聯(lián)邏輯

1.1 自然資源的關(guān)鍵特性與治理內(nèi)涵

人類文明的發(fā)展與變遷，是一部對自然資源進行開發(fā)、利用與保護的歷史。自然資源不僅是基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，長期以來廣受學(xué)界關(guān)注[3]。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為“一定時空條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益，以提高人類當(dāng)前和未來福祉的自然環(huán)境因素的總稱”，此外，ZIMMERMANN[4]、孫鴻烈[5]、蔡運龍[6]、封志明[7]等學(xué)者對此亦有探討。盡管學(xué)界對自然資源的概念界定尚未統(tǒng)一，但對其內(nèi)涵理解有一定共識：一是基礎(chǔ)性，自然資源是構(gòu)成生物生存環(huán)境的基本組分，如土地、水、礦產(chǎn)、海洋等；二是可用性，即自然資源能為人所用、提高人類福祉，沒有使用價值或無法利用的自然稟賦只是“中性材料”，不納入資源范疇；三是發(fā)展性，自然資源開發(fā)保護的范圍、強度與社會發(fā)展水平同頻共振；四是共享性，作為生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵要素與生態(tài)產(chǎn)品的載體，自然資源開發(fā)利用具有高度外部性。

由于自然資源種類繁多、價值不一、用途廣泛，導(dǎo)致開發(fā)保護活動中對象、過程、方式的高度復(fù)雜[8]，而治理是決定其有效性、可持續(xù)性和公平正義的關(guān)鍵[9]。據(jù)世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）定義，自然資源治理是指決定如何行使對自然資源的權(quán)責(zé)、如何做出決策，以及如何使不同群體參與自然資源管理并從中受益的規(guī)范、體系和程序[10]。自然資源治理模式根據(jù)管制性可以劃分為開放進入使用、國家集權(quán)管理體制、公眾（私有化）參與管理體制和基于社區(qū)的管理體制[11]。隨著對人地關(guān)系認知的深化，治理模式也在迭代更新，在生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化等目標(biāo)要求下[12-13]，新時代自然資源治理的核心內(nèi)涵包括：以可持續(xù)發(fā)展為根本理念，構(gòu)建人與自然和諧共生的治理規(guī)范與體系，強化各類自然資源要素保障；以協(xié)調(diào)效率與公平為關(guān)鍵抓手，在決策中重點考慮利益攸關(guān)者自然資源利用偏好的權(quán)衡關(guān)系，優(yōu)化治理工具的收益與成本[14]；以協(xié)同善治為主要原則，不僅強調(diào)政府、市場、公民社會的協(xié)同互促與因地制宜[15-16]，而且要綜合協(xié)調(diào)實體空間—功能空間—管理空間的對立與統(tǒng)一[17-18]。

1.2 面向共同富裕的自然資源治理框架

從“大同社會”“天道均平”的思想萌芽到“各盡所能，按需分配”的社會主義勞動分配論，共同富裕不僅是中華民族千百年來夢寐以求的時代愿景，也是馬克思主義的內(nèi)在本質(zhì)與鮮明特征[19]。中國特色共同富裕道路根植于社會經(jīng)濟“漸進式改革”以及獨特的國家—社會關(guān)系[20]，具有發(fā)展性、共享性與可持續(xù)性等關(guān)鍵特征[21]，這意味著實現(xiàn)共同富裕是共建與共享、效率與公平、群體與代際等關(guān)系的有機統(tǒng)一[22]。自然資源治理對共同富裕進程具有關(guān)鍵作用，本文嘗試從目標(biāo)、對象、價值、實踐等維度建立自然資源治理與共同富裕的關(guān)聯(lián)耦合框架（圖1）。

圖1 面向共同富裕的自然資源治理框架Fig.1 The natural resource governance framework for common prosperity

（1）目標(biāo)協(xié)同性。共同富裕是中國式現(xiàn)代化的重要特征之一，包含政治、經(jīng)濟、生態(tài)、社會等多個維度[23]，其本質(zhì)是在中國特色社會主義制度保障下共建世界領(lǐng)先的生產(chǎn)力、共享幸福美好生活，不僅要做大蛋糕，夯實物質(zhì)基礎(chǔ)，也要分好蛋糕，共享發(fā)展成果。而自然資源治理的兩大初始動機則分別是提高發(fā)展效率與改善公平正義，其本質(zhì)與共同富裕目標(biāo)緊密相關(guān)。例如，IUCN提出的自然資源治理框架就是圍繞“維護自然”和“實現(xiàn)社會公平正義與尊重相關(guān)方權(quán)益”兩項目標(biāo)所構(gòu)建的[9]。

（2）對象契合性。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。自然資源作為生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，不僅提供多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，更關(guān)乎人類福祉。根據(jù)效用價值理論與產(chǎn)權(quán)理論，自然資源因其特殊的公共性、稀缺性、外部性[24-25]，形成了一定程度的資產(chǎn)化與資本化，使得土地、礦產(chǎn)等要素不斷吸收社會剩余勞動，在國民收入分配中擠占勞動要素的分配份額。因此，亟需促進自然資源的集約高效利用與公平合理配置，加強生態(tài)產(chǎn)品供給，提高社會總體福利。

（3）價值關(guān)聯(lián)性。推動全體人民實現(xiàn)共同富裕是中國特色社會主義改革的重點方向，這一頂層設(shè)計的初衷與人民對美好生活的新期待共軛融通[26]。對于自然資源治理而言，評判其是否順應(yīng)“人民至上”理念從而形成“善治”[27]，彰顯了共同富裕在此層面的價值。根據(jù)HENDRIKS[28]提出的治理價值體系，包括響應(yīng)（responsive）、有效（effective）、程序正義（procedural justice）、韌性（resilience）與平衡（counterbalance），在自然資源治理中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多方利益訴求，提升治理效益與公平正義，構(gòu)建長效穩(wěn)態(tài)的體制機制，保障共同富裕的可持續(xù)性。

（4）實踐必要性。高質(zhì)量的共同富裕，不僅要推動社會經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革與動力變革，也要著力完善初次分配、再分配和三次分配相協(xié)調(diào)的制度安排[29]。在此過程中，系統(tǒng)、高效的自然資源治理手段是其內(nèi)在需求，應(yīng)當(dāng)圍繞共同富裕核心目標(biāo)，從全生命周期視角推動自然資源調(diào)查評估、監(jiān)測核算、開發(fā)利用、保護修復(fù)、保障儲備、市場交易、安全預(yù)警和國際合作等方面的治理改革[12]，完善自然資源治理的實踐體系。

2 共同富裕視角下我國自然資源治理改革歷程

2.1 社會主義革命與建設(shè)時期：“同步富?！毕碌木庵卫?/h3>

中華人民共和國成立初期，主要借鑒“蘇聯(lián)模式”實施以突破列強包圍為核心的“立國戰(zhàn)略”，采取以平衡財政、恢復(fù)農(nóng)工業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整私營工商業(yè)為主的強干預(yù)政策，為有效解決“三座大山”造成的經(jīng)濟困頓，建構(gòu)起社會主義整體秩序奠定堅實基礎(chǔ)[30-31]。鑒于當(dāng)時我國為落后農(nóng)業(yè)大國的國情，早期自然資源治理多服從于農(nóng)業(yè)改造、工業(yè)生產(chǎn)等項目建設(shè)需求，在機構(gòu)設(shè)置、治理政策等方面歷經(jīng)多次變動，總體遵循“平均生產(chǎn)布局、平衡城鄉(xiāng)關(guān)系、平分資源產(chǎn)權(quán)”大方針。

在前蘇聯(lián)“大推進”“貧困惡性循環(huán)”等理論指導(dǎo)下，我國沿著“大項目、大投資、大均衡”發(fā)展思路，制訂了“一五”到“三五”計劃[32]，重點加強對“三線地區(qū)”人、財、物調(diào)配，使得工業(yè)發(fā)展重心偏向東北及中西部地區(qū)[33]。在此期間，自然資源要素流動優(yōu)先服從于重大項目建設(shè)，例如，中央先后成立了林業(yè)部、森林工業(yè)部以滿足對大量木材的生產(chǎn)需要，頒布《關(guān)于在全國大規(guī)模造林的指示》 《關(guān)于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)創(chuàng)辦國營林場和社隊林場，實施“大砍大造”政策[34]。

為實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)部門的相對均衡，我國早期以行政力量直接控制農(nóng)業(yè)部門剩余轉(zhuǎn)移，圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了糧食統(tǒng)購銷、土地征收等系列政策鏈[35]。一方面，政府通過價格管制、需求限額方式重新調(diào)整了農(nóng)業(yè)商品的供求關(guān)系，為高價銷售工業(yè)產(chǎn)品形成“剪刀差”創(chuàng)造條件；另一方面，國家對于農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)用實施全面控制，農(nóng)村集體土地禁止買賣、出租，城市私有房地產(chǎn)流通被嚴格限制，1957年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》將土地征收范圍擴大至經(jīng)營性項目建設(shè)，為工業(yè)化進程提供了大量廉價土地資本。

在收入分配上，這一時期的土地產(chǎn)權(quán)收益分配是核心，從以地主為核心的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、農(nóng)民個體所有的產(chǎn)權(quán)制度。在借鑒前蘇聯(lián)集體化運動經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1953年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》提出了“共同富?！边@一概念，確立了農(nóng)業(yè)合作化、規(guī)?；l(fā)展的主基調(diào)，并于1956年初步完成了互助小組、初級社、高級社三級改造，農(nóng)地、林木等自然資源實際上成為高級社“公共財產(chǎn)”，在廣大農(nóng)戶從租佃關(guān)系中解脫出來同時，按勞分配、等價交換等市場原則相對弱化[36]。這一時期，“同步富?！背蔀閲野l(fā)展的核心訴求，區(qū)域、城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系以均衡發(fā)展為導(dǎo)向。

2.2 改革開放時期：“差異富?！毕碌膶I(yè)化分工

隨著社會主義市場經(jīng)濟體系改革在全國推行，以鄧小平為核心的共產(chǎn)黨人開創(chuàng)性地提出了“先富后富”論，解放和發(fā)展社會主義生產(chǎn)力成為工作重心，以行政主導(dǎo)的“單位制”逐漸瓦解，資源配置轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，自然資源治理逐漸從建國初期的“均衡性”轉(zhuǎn)向市場分工要求下的“專業(yè)化”。

“點軸開發(fā)”模式成為差異化發(fā)展的主要實踐路徑。沿海地區(qū)憑借地理區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件等優(yōu)勢，在國家空間戰(zhàn)略、傾斜政策及產(chǎn)業(yè)布局作用下實現(xiàn)了要素集聚和率先發(fā)展。1990年浦東新區(qū)的先行先試掀起了全國層面自南向北、自東到西、自沿海向內(nèi)陸的新一輪改革開放浪潮[37-38]。在“先富”取得顯著成效同時，“后富”問題備受關(guān)注，“八五”計劃中指出“促使地區(qū)經(jīng)濟朝著分工合理、各展其長、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進”。此后，西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略陸續(xù)提出，逐漸形成了“以東部帶中部及西部”的國土空間開發(fā)模式[39-40]。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在市場化與放權(quán)改革浪潮下開始解凍。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)產(chǎn)品市場化改革強化了集體社員自治權(quán)，尤其是國家放開農(nóng)民在集體土地上興辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自有土地建城鎮(zhèn)、允許集體土地進入市場“三允許”政策，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起與農(nóng)林牧漁全面發(fā)展提供制度保障[41]。此外，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》 《城市規(guī)劃法》相繼出臺，確立了所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分離”的基本產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，為資源有償使用與市場交易提供法律依據(jù)，標(biāo)志著我國自然資源治理邁入法制化與市場化軌道[42-43]。為協(xié)調(diào)地方增長主義與國家資源安全的矛盾，1998年原國土資源部成立，建立了土地利用總體規(guī)劃與用途管制制度以及耕地占補平衡、建設(shè)用地配額、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等一系列政策工具[44]。

城鎮(zhèn)偏向性的分配制度體系逐漸形成，不同群體之間的福利差異成為改革痛點。改革開放初期，為了獲取農(nóng)村廉價人力資本與物質(zhì)資本，各類具有歧視性的勞動力、土地與財稅政策出現(xiàn)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)式微與分稅制改革后縣鄉(xiāng)一級財政缺口問題凸顯，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施供給落后，城鄉(xiāng)福利差距于20世紀90年代后期迅速擴大[45]。為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，中共十六大提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，確立了“多予、少取、放活”的總方針，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件、提供支持，如全面取消農(nóng)業(yè)稅、健全農(nóng)業(yè)補貼制度等。

2.3 全面深化改革與生態(tài)文明建設(shè)時期：“多維富?！毕碌南到y(tǒng)治理

為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，中共十八大以來，國家開啟了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五大方面的全面深化改革。在履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的指引下，自然資源治理逐漸從專業(yè)化分工走向整體性部署與系統(tǒng)性治理，“多維富?！钡闹匾杂l(fā)凸顯。

統(tǒng)一國土空間規(guī)劃與用途管制體系成為制定與落實發(fā)展藍圖的重要抓手。自然資源部組建后，建立“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”的國土空間規(guī)劃與用途管制體系成為全面深化改革的重要內(nèi)容，底線思維、生態(tài)優(yōu)先、以人為本等理念得以落實在一張藍圖上。與此同時，在要素流動更加自由、市場環(huán)境愈發(fā)開放背景下，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題日益凸顯[46]，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略相繼提出[47]，跨區(qū)域合作治理機制不斷完善，國土空間開發(fā)保護新格局逐漸清晰。

農(nóng)村土地制度改革全面鋪開，建立健全城鄉(xiāng)融合體制機制成為縮小城鄉(xiāng)差距的重要路徑。中央沿襲擴權(quán)賦能思路，不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，深化土地要素市場化配置，實現(xiàn)了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有序銜接。在保障農(nóng)地承包關(guān)系“長久不變”基礎(chǔ)上，將農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化，培育更為多樣化的適度規(guī)模經(jīng)營體系。農(nóng)村“三塊地”改革取得了突破性進展，土地征收范圍、程序與補償標(biāo)準被納入法制，滿足被征地農(nóng)民合理、多元的利益訴求。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市約束在法律層面得以解除，《土地管理法》 《鄉(xiāng)村振興促進法》對入市范圍、路徑與主體做出明確界定，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場建設(shè)逐漸成型。另外，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”賦予農(nóng)戶更多自主權(quán)，為盤活閑置土地資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入創(chuàng)造條件。

生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深化，綠色成為自然資源治理最鮮亮的底色。一是生態(tài)文明建設(shè)的機構(gòu)改革大幅推進，2018年國務(wù)院統(tǒng)一組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等職能部門，科學(xué)劃定并嚴格管控生態(tài)保護紅線、自然保護地體系建設(shè)等工作不斷推進；二是生態(tài)保護修復(fù)取得顯著成效，天然林保護、退耕還林還草等各類重大生態(tài)保護修復(fù)項目穩(wěn)步實施；三是自然生態(tài)空間“兩山”價值得以彰顯，浙江、福建等地成立“兩山銀行”“森林生態(tài)銀行”，開展綠色GEP核算、生態(tài)產(chǎn)品認證、生態(tài)資源權(quán)利交易等實踐[48]，為普惠生態(tài)福祉提供了制度保障。

3 共同富裕目標(biāo)下自然資源治理面臨的主要挑戰(zhàn)

共同富裕需要客觀認識差距的存在，并致力于將差距控制在社會合意的區(qū)間內(nèi)。由于制度性與非制度性因素耦合作用形成了巨大的區(qū)域、城鄉(xiāng)、收入差距，隨著資本積累與財富增值不斷提速進一步擴大差距。因此，亟待厘清當(dāng)前自然資源治理面臨的區(qū)域失衡、城鄉(xiāng)二元、財富分化等主要挑戰(zhàn)。

3.1 自然資源配置體系不完善，區(qū)域發(fā)展動能差異明顯

改革開放后，“以東部為重心”的沿海發(fā)展戰(zhàn)略深刻地改變了我國國土空間格局，然而，資源環(huán)境失衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展失調(diào)、人口流動失序等問題逐漸凸顯，中央政府面臨日益嚴峻的協(xié)調(diào)壓力[49]。區(qū)域差異“馬太效應(yīng)”加劇的主要原因之一是以土地資源配置為核心的自然資源配置體系不完善，造成先發(fā)地區(qū)社會不公平和后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟低效率的雙重困境。由于人口流動帶來的收益與成本具有不對稱性[50]，優(yōu)勢建設(shè)用地要素更多向先發(fā)地區(qū)傾斜，并優(yōu)先配置于商品住房與產(chǎn)業(yè)項目，缺乏均等化的公共服務(wù)保障，這與大量中低收入及外來人口的生活需求極不匹配。后發(fā)地區(qū)在人口外流、市場競爭力缺失的窘境下依賴“以地生財”，導(dǎo)致土地資源粗放開發(fā)與低效利用。2002年中小城市建成區(qū)面積占全國的比重接近一半，到2013年這一占比提高到了64%；2020年北京、上海的城區(qū)人均居住用地面積僅為新疆的三分之一，在土地等自然資源配置上呈現(xiàn)“支持中西部、限制大城市”現(xiàn)象[51]。

上述制度背景下，中央政府開展建設(shè)用地指標(biāo)（發(fā)展權(quán)）市場配置的政策探索[52]，鼓勵地方進行跨區(qū)域指標(biāo)交易。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤[53]、重慶地票[54]、浙江折抵指標(biāo)[55]等政策均發(fā)軔于此。然而，由于產(chǎn)權(quán)界定模糊、市場機制不完善、交易范圍局限，發(fā)展權(quán)市場交易進一步加劇區(qū)域資源錯配問題。當(dāng)前，大部分政策試點收效甚微，或因耕保壓力而被叫停，導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)出現(xiàn)大量低效閑置建設(shè)用地。以行政主導(dǎo)的“增減掛”成為當(dāng)前土地等自然資源轉(zhuǎn)移的“唯一通道”，不僅導(dǎo)致城市化地區(qū)受困于“內(nèi)卷式”指標(biāo)博弈，更壓縮了生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展權(quán)補償路徑，導(dǎo)致內(nèi)生性增長動能不足。

3.2 自然資源治理結(jié)構(gòu)二元化，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距

在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的驅(qū)動下，自然資源治理也形成了二元化結(jié)構(gòu)，農(nóng)村要素以不等價形式被交換到城市[43]，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。首先，空間規(guī)劃重城輕鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村發(fā)展空間受到擠占。長期以來，我國城鄉(xiāng)空間管制分別依靠城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃兩大平行系統(tǒng)，形成了在城市進行開發(fā)建設(shè)，在農(nóng)村實施耕地保護的二元治理思維[56]。盡管機構(gòu)改革為構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系提供了組織保障，然而城鄉(xiāng)共治的規(guī)劃目標(biāo)仍缺乏具體抓手[57]。由于建設(shè)用地指標(biāo)配置及空間用途管制都以城市為重心[58]，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地難、閑置資源盤活難、自然資源資產(chǎn)變現(xiàn)難等問題，迫使鄉(xiāng)村空間利用粗放、組織失序、活力衰退。其次，城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)、同權(quán)不同價、同權(quán)難獲利，農(nóng)民難以享受自然資源資產(chǎn)化所形成的市場紅利?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體土地入市改革，雖然歸還了部分農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，但仍存在條件嚴苛、市場受限、政府不積極等現(xiàn)象。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點D縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該縣確定符合就地入市地塊為1 036宗，至2020年底實現(xiàn)入市的不足1/4，范圍小、推廣難、信任風(fēng)險高等問題較為普遍。最后，城鄉(xiāng)要素雙向流通不暢，利益格局亟待重塑。2006年以來，“增減掛”政策一定程度上緩解了城市建設(shè)用地不足的困境，但在公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)用地保障等方面較少惠及農(nóng)村地區(qū)，“向農(nóng)村要發(fā)展”模式難以為繼。

3.3 自然資源資產(chǎn)化進程錯位，財產(chǎn)性收入差距分化嚴重

全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立健全，成為生態(tài)文明建設(shè)制度體系的核心之一[59]。自然資源部組建后，同時管理公益性自然資源（如國家公園、自然保護地等）與經(jīng)營性自然資源（如國有土地、礦產(chǎn)、海洋等），采用的治理手段存在較大區(qū)別。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會財富不斷積累的同時，群體之間、代際之間的收入差距問題日益凸顯，原因之一是經(jīng)營性自然資源的過度資產(chǎn)化，造成“價值漂移”，而公益性自然資源資產(chǎn)化進程滯后，導(dǎo)致財產(chǎn)性收入差距不斷擴大。由于礦產(chǎn)、土地等經(jīng)營性生產(chǎn)要素存在過度資本化傾向，“煤老板”“房老板”暴富現(xiàn)象借此而生，不同社會群體的財產(chǎn)性收入失衡。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的國有土地資源過度資本化已經(jīng)從商住用地擴張到工業(yè)用地，地方政府為招商引資將工業(yè)用地低價出讓給企業(yè)[60]，而企業(yè)面對工業(yè)用地一、二級市場價差，傾向于追逐資產(chǎn)性收益而非生產(chǎn)性收益，導(dǎo)致工業(yè)用地“空轉(zhuǎn)”與“房地產(chǎn)化”。根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》《中國財政統(tǒng)計年鑒》，國有土地出讓收入自2001年就開始激增，僅2003年就達到地方本級預(yù)算的55.04%，2019年國有土地出讓收入為72 580.48億元，約為2010年的2.41倍。

生態(tài)產(chǎn)品交易的市場發(fā)育遲緩，生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟增長動力不足。生態(tài)產(chǎn)品是公益性自然資源的重要構(gòu)成及其功能延伸[61]，由于其具有公共物品屬性而易造成市場失靈，且碳排放權(quán)、排污權(quán)等的市場交易機制尚未健全[62]，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、收益變現(xiàn)仍處于探索階段，交易過程中常存在“搭便車”現(xiàn)象[63]。例如，在流域生態(tài)補償中，上游保護者與下游受益者之間的權(quán)責(zé)不對等，生態(tài)補償主要依賴中央政府與地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付，后發(fā)地區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)造血功能以及優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。此外，公益性自然資源資產(chǎn)具有投資回報周期長、收益低等特征，社會資本參與積極性不高，缺乏激勵政策與金融機制，自然資源管理部門作為代理交易主體，亟需通過政策干預(yù)建立健全市場交易體系[59]。

4 自然資源治理助力共同富裕的改革路徑

4.1 構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)三級配置體系，促進區(qū)域協(xié)調(diào) 發(fā)展

SEHLOSBERG在其著作中所提倡的正義內(nèi)涵包括認同正義、程序正義與分配正義[64]。同時，發(fā)展機會公平、追求人均意義上的均衡、鼓勵多元主體參與的理念也是自然資源治理改革的核心訴求之一。在縮小區(qū)域差距、促進協(xié)調(diào)發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)完善“政府調(diào)控—市場交易—社會幫扶”配置機制，優(yōu)化新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地保護目標(biāo)等土地發(fā)展權(quán)的區(qū)域配置，以平衡權(quán)威體制與有效治理之間的張力[65]。首先，初始配置中應(yīng)堅持以政府為主導(dǎo)，根據(jù)區(qū)域主體功能定位、重大項目布局、人口流動特征等因素進行綜合配置，滿足區(qū)域發(fā)展基本需求。在先發(fā)地區(qū)加大公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的配置力度，在后發(fā)地區(qū)做好對低收入群體的兜底保障。其次，二次配置中要著力探索人口凈流出的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的市場交易機制，在提升先發(fā)地區(qū)集聚能力與經(jīng)濟效率同時，要讓城鎮(zhèn)化和工業(yè)化紅利惠及后發(fā)地區(qū)。最后，嘗試建立“幫扶救濟”調(diào)劑機制，對后發(fā)地區(qū)要素配置發(fā)揮補充性平衡功效。例如，積極發(fā)揮“飛地經(jīng)濟”的作用，以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式提升飛入（出）地經(jīng)濟活力，逐步完善財稅比例、土地出讓收益等利益分配措施，優(yōu)化共建共享機制。

4.2 健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理體系，構(gòu)筑城鄉(xiāng)共富基石

城鄉(xiāng)融合的核心目標(biāo)在于破解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡難題、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，推進城鄉(xiāng)關(guān)系從對立走向統(tǒng)一[66]。因此，需要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的自然資源治理體制機制。一是健全空間規(guī)劃體系，深化“多規(guī)合一”改革。在充分考慮資源稟賦與文化特色的基礎(chǔ)上，規(guī)劃中要預(yù)留一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)以保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。二是構(gòu)建全域土地綜合整治升級版，優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。逐步探索縣域土地綜合整治，針對“增減掛”指標(biāo)實施分類管理、分離使用，實現(xiàn)自然資源在縣域空間的適配與優(yōu)配。三是深化農(nóng)村用地制度改革，活化宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能，拓寬農(nóng)民增收渠道。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求集中、試點基礎(chǔ)較好的地區(qū)，以建設(shè)租賃住房為基點，逐步拓寬經(jīng)營性入市地類。同時，在確權(quán)基礎(chǔ)上探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革，允許宅基地等集體建設(shè)用地復(fù)合、高效利用。

4.3 有為政府與有效市場有機結(jié)合，推動資源配置改革

針對以往“強政府—弱市場”治理模式帶來的資源配置扭曲、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，中共十九屆五中全會創(chuàng)造性地提出了“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”的重要論述。在自然資源治理層面，要推動自然資源要素循環(huán)流轉(zhuǎn)與國民經(jīng)濟循環(huán)體系耦合，著力實現(xiàn)公益性、經(jīng)營性自然資源的公平高效配置。一方面，深化經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)有效市場建設(shè)，使自然資源要素流向高效利用部門。例如，創(chuàng)新工業(yè)用地市場化出讓與彈性年限使用制度，包括“項目遴選、先租后讓、租讓并舉、聯(lián)合競買”等方式。另一方面，建立健全自然資源資產(chǎn)儲備制度，強化有為政府建設(shè)。整合“摸底清查、規(guī)劃管理、資產(chǎn)入庫、前期管護、分類供應(yīng)、資金管理”等環(huán)節(jié)，將分散低效的自然資源使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)進行集中流轉(zhuǎn)收儲和專業(yè)化運營；創(chuàng)新開展排污權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易，鼓勵社會資本以政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、股權(quán)合作等模式深度參與。

4.4 強化自然資源的節(jié)約集約利用，厚植共同富裕根基

可持續(xù)性是自然資源治理的應(yīng)有之義，亟需構(gòu)建長效、精準、智能的政策體系，提升自然資源的節(jié)約集約利用程度。一是健全耕地保護長效機制。以保障糧食安全、提升糧食產(chǎn)能為著力點，分區(qū)分類推進高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)。以土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費等為來源，增設(shè)耕地保護補償專項基金，激發(fā)后期管護積極性。二是優(yōu)化工業(yè)用地再開發(fā)機制。出臺低效工業(yè)用地認定標(biāo)準，鼓勵企業(yè)以“協(xié)議退出”“協(xié)商置換”等方式有序退出。創(chuàng)新混合用地政策，允許工業(yè)用地建設(shè)租賃住房，提供工改辦、工改居、商改居等用途轉(zhuǎn)換路徑。三是開展多尺度、跨流域“山水林田湖草沙”一體化保護和修復(fù)行動。通過組建統(tǒng)一機構(gòu)，明確修復(fù)責(zé)任主體，貫徹基于自然的解決方案（NbS）理念，采用自然恢復(fù)與人工恢復(fù)相結(jié)合的方式提升陸域、海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性和原生性。四是加快自然資源治理數(shù)字化改革。推進國土空間信息化與數(shù)字化治理，實現(xiàn)央地之間、部門之間、政民之間數(shù)據(jù)共建共享。加強自然資源監(jiān)督監(jiān)管體系建設(shè)，精準、及時維護治理秩序與相關(guān)權(quán)益人權(quán)利。

5 結(jié)語

本文從自然資源的關(guān)鍵特性出發(fā)，首先探討了自然資源治理的概念內(nèi)涵，從目標(biāo)、對象、價值、實踐等方面構(gòu)建面向共同富裕的自然資源治理邏輯框架；其次，梳理了我國自然資源治理的政策發(fā)展歷程；再次，明晰了當(dāng)前我國自然資源治理面對“三大差距”的關(guān)鍵挑戰(zhàn)；最后，提出了優(yōu)化發(fā)展權(quán)配置體系、健全城鄉(xiāng)融合體制機制、推動有為政府與有效市場的結(jié)合、提高集約利用水平等治理路徑。

共同富裕是一個歷久彌新的重大議題，不僅影響著我國國家現(xiàn)代化進程，對全球治理格局重塑也非常重要[67]。2018年機構(gòu)改革以來，自然資源治理體系發(fā)生了整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性變革，而在共同富裕目標(biāo)的要求下亟待完善與之相適應(yīng)的制度框架，這不僅是對理念轉(zhuǎn)變的新訴求，也是治理改革與技術(shù)突破面臨的新挑戰(zhàn)。本文認為走向共富型治理需在以下方面展開進一步探討：第一，借鑒國際上產(chǎn)權(quán)制度、跨區(qū)域合作等方面的先進理論與實踐，完善面向共同富裕的自然資源治理體系；第二，健全自然資源治理法律法規(guī)與政策體系，尤其是在涉及多部門、跨區(qū)域、多層級的問題上要探索整體性聯(lián)動機制；第三，依托區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，強化數(shù)字化治理能力，迭代更新自然資源治理的系統(tǒng)框架與應(yīng)用場景。

致謝：感謝浙江省自然資源廳改革發(fā)展處盧艷處長、陳建杰副處長對本文部分觀點的貢獻。