佟 彤

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110819）

1 問題的提出

“盤活”系生動的政策表述而非規(guī)范的法律術(shù)語①2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》第1條；2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》第5條。。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，閑置宅基地盤活改革是一項涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)村空間布局均衡、土地集約節(jié)約利用在內(nèi)的“整體謀劃”，需要從“以農(nóng)戶為中心、面向單一財產(chǎn)效益目標(biāo)”的孤立政策探索，邁向“農(nóng)戶與集體并立、謀求制度群互促共進”的整合立法階段，以體系效益為核心提升盤活項下多元制度間的協(xié)同效果。

修正后的《土地管理法》新增“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地”條款，將“農(nóng)戶”和“集體”作為兩類并行的盤活主體。然而，既有法學(xué)視角下的宅基地盤活相關(guān)研究，置重個體主義取向的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，弱化集體對宅基地用途轉(zhuǎn)換的調(diào)控研究，進而引發(fā)“農(nóng)戶盤活”與“集體盤活”的非協(xié)同制度弊端。具體而言，“農(nóng)戶中心”的研究旨在解決“三權(quán)分置”中宅基地使用權(quán)的權(quán)能殘缺問題，顯化宅基地的財產(chǎn)屬性及經(jīng)濟利益的農(nóng)戶歸屬[1]。其制度缺陷在于：一是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需始終保有居住保障的功能羈束而僅具備“有限市場”的特征[2]，且因農(nóng)戶宅基地的小塊細碎性而損及盤活的集約和效率要求，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)相斥；二是盤活以農(nóng)戶宅基地使用權(quán)為起點，在“所有權(quán)派生用益物權(quán)”的農(nóng)地權(quán)利衍生框架下，僭越了集體依托土地所有權(quán)調(diào)控宅基地盤活和統(tǒng)籌收益分配的重要功能；三是忽視了農(nóng)戶盤活與集體盤活間的制度轉(zhuǎn)換及銜接等協(xié)同性制度需求。

就現(xiàn)有研究來看，不乏針對盤活主題項下的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、有償使用、退出及集體建設(shè)用地使用權(quán)重構(gòu)的專項研究，但尚欠缺面向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度群整合研究。作為應(yīng)對，本文旨在探究閑置宅基地盤活改革的上述關(guān)鍵制度之定位、分工和銜接關(guān)系，以紓解分散研究導(dǎo)致的制度目標(biāo)沖突、調(diào)整范圍交疊、銜接不暢等單兵突進問題。本文的核心觀點是，宅基地在用途管制制度中歸于承受既存身份限制的法定居住性建設(shè)用地，過度擴張農(nóng)戶的市場化盤活不僅與宅基地使用權(quán)的福利保障定位相悖，有違農(nóng)地權(quán)利體系的層次性，更難以承接鄉(xiāng)村振興的多元目標(biāo)。應(yīng)提升盤活制度的研究視角，關(guān)注集體主體以及集體所有權(quán)的統(tǒng)籌和管理功能，在廓清農(nóng)戶盤活路徑基礎(chǔ)上，探索宅基地由農(nóng)戶退出后，轉(zhuǎn)換為一般性集體建設(shè)用地的制度協(xié)同之可能。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村閑置宅基地盤活制度的規(guī)范協(xié)同難題

法學(xué)視野下的“規(guī)范協(xié)同”，系指按照法秩序統(tǒng)一要求，關(guān)注諸多法規(guī)范的意義關(guān)聯(lián)，以形成融貫無矛盾的法律體系[3]。閑置宅基地盤活的法律調(diào)整并非單一規(guī)范，而是旨在提高存量未利用及低效宅基地使用效率的規(guī)范群，涵括“集體向農(nóng)戶初始配置（有償使用）—農(nóng)戶自行盤活（宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)）—農(nóng)戶向集體交回（宅基地退出）—集體統(tǒng)一盤活（集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立及行使）”4個主要環(huán)節(jié)?！凹嘣?，解具體之難”塑成了盤活制度的規(guī)范集成特質(zhì)。然而，囿于改革階段制度探索的試驗性，宅基地盤活面臨顯著的規(guī)范協(xié)同難題。

2.1 土地用途與權(quán)利類型的非對應(yīng)配置

當(dāng)前盤活改革僵化沿循承包地“三權(quán)分置”的立法路徑設(shè)計宅基地盤活的權(quán)利結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致“用途”與“權(quán)利”的非對應(yīng)配置。承包地和宅基地均是公有制語境下承擔(dān)生存保障功能的特殊財產(chǎn)。繼承包地“三權(quán)分置”政策出臺后，國家提出宅基地“三權(quán)分置”，這在學(xué)界產(chǎn)生了對兩塊地進行法律權(quán)利對稱性設(shè)計的理論構(gòu)想[4]。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第36條及《民法典》物權(quán)編第339條的規(guī)定，以農(nóng)戶為主體通過出租、入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，是承包地資產(chǎn)化的唯一法定形態(tài)。其法律結(jié)構(gòu)為：集體在農(nóng)村土地所有權(quán)之上為農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營權(quán)之上為其他經(jīng)營主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)[5]。作為參照，學(xué)者遵循土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)機理，弱化宅基地使用權(quán)的居住保障功能，將其定位于具有流通性的用益物權(quán)[6]。然而，這忽視了承包地和宅基地的重要地類差異。承包地歸為農(nóng)用地范疇，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的強用途管控和家庭承包經(jīng)營體制的約束下，只能以農(nóng)戶為主體，通過家庭決策對外實施流轉(zhuǎn)行為。這意味著土地承包經(jīng)營以“既確權(quán)又確地”為一般要求①2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》；2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》；2016年《安徽省關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中使用確權(quán)確股不確地方式的規(guī)定》。，由農(nóng)民擁有數(shù)量確切、四至清楚的承包地，是承包地經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的必要前提。而宅基地屬于建設(shè)用地，退出的宅基地可轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地[7]。宅基地使用權(quán)僅是依據(jù)土地的利用現(xiàn)狀而為之匹配的權(quán)利形態(tài)，因具備用途轉(zhuǎn)換的空間，宅基地能夠基于變更后的土地用途進行權(quán)利重配，而非局限于農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，進行單項制度內(nèi)的有限盤活。

2.2 置重農(nóng)戶收益,弱化集體管理的優(yōu)位性錯置

對于盤活改革所依托的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)之優(yōu)位性配置問題，當(dāng)前制度安排畸重個體性農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，弱化團體性集體宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能，并未充分重視二者的盤活效益差別。

“農(nóng)戶中心”的盤活路徑系通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等流轉(zhuǎn)行為形成交易價值[8]，進而實現(xiàn)土地保障屬性向資產(chǎn)屬性的轉(zhuǎn)變和農(nóng)民增收的盤活目標(biāo)。但是，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在優(yōu)化土地利用方面屬于個別分散實施的邊際調(diào)整，盤活效益有限。具體表現(xiàn)為：（1）受制于“一戶一宅”的院落式布局，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生行為個別化、供地分散、面積細碎的用地供給缺陷，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)?；┑匦枨?。（2）宅基地使用權(quán)本質(zhì)上是由個體農(nóng)戶實際支配和管領(lǐng)的土地使用權(quán)。農(nóng)戶在經(jīng)濟理性的逐利動機下，存在多占、亂占等宅基地違規(guī)擴張，擠占農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的盤活失序問題。（3）農(nóng)戶宅基地上房屋的建設(shè)程序與經(jīng)營性建設(shè)遵循寬嚴(yán)不同的審批程序，因宅基地的地類限制導(dǎo)致市場化盤活的開發(fā)建設(shè)依據(jù)缺失。根據(jù)2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》第2條第2款的規(guī)定，村民住房建設(shè)需核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，由村民承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任。而集體土地上的經(jīng)營性建設(shè)則比照城市商業(yè)用房的建設(shè)審批要求，在房屋質(zhì)量安全、環(huán)保要求、消防安全管理、衛(wèi)生等方面有更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)②2018年《大理市鄉(xiāng)村民宿客棧管理辦法（試行）》設(shè)第四章“建設(shè)和經(jīng)營”對鄉(xiāng)村民宿客棧所使用房屋的建設(shè)和經(jīng)營進行專門規(guī)定。。這些建設(shè)要求遠遠超出宅基地的功能限定和用途管制規(guī)則。（4）現(xiàn)行法上農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的適法樣態(tài)表現(xiàn)為“地隨房走”的被動流轉(zhuǎn)③如司法實踐通過區(qū)分宅基地之上是否存在房屋而對宅基地使用權(quán)的可繼承性適用不同規(guī)則。參見重慶市第四中級人民法院（2013）渝四中法民終字第01144號民事判決書；福建省漳平市人民法院（2015）漳民初字第839號民事判決書。，本質(zhì)上仍是“搭地賣房”的“房屋所有權(quán)”處分，而非針對“地的流轉(zhuǎn)”專門設(shè)計。如《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第7條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，必須與地上房屋一并轉(zhuǎn)讓。”綜合來看，“農(nóng)戶中心”的盤活規(guī)則因未滌除宅基地的居住保障功能，且存在個體農(nóng)戶的單一逐利目標(biāo)驅(qū)動，存在天然的制度局限性。

2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出“鼓勵有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地進行統(tǒng)一盤活利用”，肯定了集體作為宅基地盤活主體的統(tǒng)籌調(diào)控優(yōu)勢。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略導(dǎo)向的土地集約利用、產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居等新發(fā)展理念下，閑置宅基地盤活制度僅著眼于“農(nóng)民增收”的單一財產(chǎn)目標(biāo)存在非自足性。這需要理性認識農(nóng)戶盤活的局限。集體通常與農(nóng)戶具有不同的土地利用目標(biāo)，其收回、調(diào)整等公共性的產(chǎn)權(quán)管理功能有助于形成統(tǒng)一、高效和規(guī)?；耐恋乇P活效益。

2.3 農(nóng)戶與集體間的盤活制度轉(zhuǎn)換不暢

因盤活項下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、退出制度、有償使用制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)制度存在“單兵突進”的孤立化構(gòu)建問題，導(dǎo)致農(nóng)戶與集體間的盤活制度轉(zhuǎn)換不暢。集中表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度僭越宅基地退出制度，宅基地有償使用制度擠占集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的適用空間。

第一，畸重農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，弱化農(nóng)戶向集體的宅基地退出制度，導(dǎo)致集體對農(nóng)戶宅基地回復(fù)性再利用的轉(zhuǎn)換路徑不暢。農(nóng)戶盤活的適用范圍應(yīng)有其必要限度，目前存在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過度財產(chǎn)化傾向，這造成宅基地退出制度被虛置，無法為集體盤活提供充足的土地來源。就強制退出而言，因現(xiàn)行法存在立法空白，農(nóng)戶傾向繼續(xù)保有宅基地，用于經(jīng)濟獲利。就自愿退出而言，多數(shù)試點地區(qū)傾向以“永久退出”為導(dǎo)向構(gòu)建自愿退出制度①2021年《湄潭縣農(nóng)村宅基地騰退及節(jié)余建設(shè)用地使用暫行辦法》在“宅基地自愿有償退出程序”中規(guī)定農(nóng)戶需要提交《不再申請宅基地承諾書》。，缺失在一定期限內(nèi)暫時退出宅基地的可回復(fù)性退出規(guī)則。永久退出中農(nóng)戶同時喪失用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)和成員權(quán)屬性的宅基地分配請求權(quán)，致使退出意愿受阻。過度擴張農(nóng)戶自我盤活有違公有制下集體土地收益的“成員共享性”，亦不利于宅基地的集約利用和統(tǒng)一調(diào)控。宅基地的財產(chǎn)屬性應(yīng)在集體盤活項下通過地類轉(zhuǎn)換予以重點考量。

第二，宅基地有償使用制度的適用情形過于寬泛，擠占集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的聯(lián)動空間。有償使用是國家一、二輪宅基地試點探索的盤活方式之一，初衷是為緩解宅基地初始無償分配導(dǎo)致的閑置浪費問題，倒逼“超占部分”退出，促進宅基地集約利用。但地方試點探索中有償使用制度卻泛化適用于以下三類情形：一是違反“一戶一宅”及其面積標(biāo)準(zhǔn)（一戶一宅超過標(biāo)準(zhǔn)面積和一戶多宅）超占宅基地；二是非本集體成員通過繼承、接受贈與等方式獲得房屋所有權(quán)后，合法占有宅基地；三是集體經(jīng)濟組織成員改變居住用途對宅基地進行經(jīng)營利用②2016年《海城市農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)、退出暫行辦法》第3條；2017年《義烏市農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占用有償使用細則（試行）》第2條；2017年《成都市郫都區(qū)農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)意見（試行）》第3條。。將所有的有償使用形式均納入宅基地使用權(quán)下，最終會模糊宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利分工[9]，導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)利體系的結(jié)構(gòu)混亂。因此，宅基地有償使用作為政策性表述，在立法轉(zhuǎn)化過程中需要遵循“宅基地使用權(quán)”的權(quán)利主體身份及功能限制。擇要而言，對于情形二，該宅基地使用權(quán)因主體的身份變化而應(yīng)確定為集體建設(shè)用地使用權(quán)③2010年原國土資源部《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49條。。對于情形三，經(jīng)營利用已經(jīng)超越了宅基地的地類功能，應(yīng)歸入集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)制度范疇。

上述土地用途與權(quán)利類型的非對應(yīng)配置、重農(nóng)戶收益輕集體管理的優(yōu)位性錯置、農(nóng)戶與集體間的盤活制度轉(zhuǎn)換不暢等協(xié)同難題，阻滯了盤活立法規(guī)則的理性構(gòu)建。有必要面向協(xié)同增效目標(biāo)對宅基地盤活制度進行理論解析和功能重構(gòu)。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村閑置宅基地盤活制度規(guī)范協(xié)同的法理闡釋

在農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造的法學(xué)視角下，農(nóng)戶盤活和集體盤活依托的權(quán)利基礎(chǔ)分別是宅基地使用權(quán)和土地所有權(quán)。當(dāng)前盤活制度非協(xié)同化的根由在于，農(nóng)戶收益權(quán)能擴張導(dǎo)致宅基地使用權(quán)過度財產(chǎn)化，集體管理權(quán)能孱弱導(dǎo)致集體土地所有權(quán)對盤活的調(diào)控不足。有必要從理論上廓清這兩項權(quán)利的價值功能、權(quán)能構(gòu)造，明確集體土地所有權(quán)相較于農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的高位階“元權(quán)利”屬性，為盤活制度提供理論指引。

3.1 宅基地使用權(quán)的羈束功能對“農(nóng)戶盤活”的路徑限縮

宅基地是我國農(nóng)村土地法律制度中的特有概念。基于集體成員的居住需求而為之匹配的宅基地使用權(quán)，內(nèi)在貫徹集體土地所有權(quán)的保障性價值約束，并外化于物權(quán)法定主義的立法技術(shù)要求。農(nóng)戶盤活以宅基地使用權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，其盤活路徑不應(yīng)逾越物權(quán)法定主義為該項權(quán)利設(shè)定的居住保障這一羈束功能。

宅基地使用權(quán)的設(shè)置契合公有制語境中集體土地所有權(quán)的規(guī)范目的，具有濃厚的資源分配屬性，通過土地用途管理與權(quán)利內(nèi)容的對稱性設(shè)計，來維持居住保障的羈束功能。首先，關(guān)于用途管理，根據(jù)2017年原國土資源部《土地利用現(xiàn)狀分類》，農(nóng)村宅基地是一級地類“住宅用地”項下的二級類，專指農(nóng)村用于生活居住的土地。其次，關(guān)于權(quán)利內(nèi)容，《民法典》物權(quán)編第362條規(guī)定的宅基地使用權(quán)特指利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的法定用益物權(quán)類型。于此，宅基地的管理制度和權(quán)屬制度形成對合，即宅基地作為土地利用的現(xiàn)狀用途（集體成員的居住保障），通過物權(quán)法定主義固定下來，成為宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。申言之，宅基地使用權(quán)的羈束功能應(yīng)涵蓋該項權(quán)利取得和利用的整個過程和全部內(nèi)容[10]。即便在當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)市場化改革的總體趨勢下，宅基地仍被界定為“農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地”①2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》。。源于宅基地使用權(quán)的價值定位，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)維持宅基地的成員居住保障功能。這決定了農(nóng)戶盤活制度設(shè)計的如下具體內(nèi)容。

第一，基于集體土地所有權(quán)為宅基地使用權(quán)設(shè)定的目的性約束，宅基地是法定的成員居住保障性建設(shè)用地，取向純粹經(jīng)營性利用的農(nóng)戶自主盤活有違該項權(quán)利的創(chuàng)設(shè)邏輯，農(nóng)戶盤活應(yīng)予限縮。宅基地使用權(quán)的享有和物權(quán)式流轉(zhuǎn)受到居住功能和主體身份的嚴(yán)格限制。這一方面決定了宅基地有償使用制度有其實施限度，主要適用于農(nóng)戶居住情形下（權(quán)利設(shè)立和存續(xù)期間）集體針對農(nóng)戶多占、擇位行為進行的收費。另一方面，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和互換應(yīng)被定位為宅基地初始分配的“替代措施”，體現(xiàn)為特定地域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員之間居住需求的增減平衡。2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》第5條規(guī)定：“鼓勵農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部向符合宅基地申請條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地?！钡胤綄嵺`中，江蘇省和海南省將宅基地使用權(quán)的受讓主體限制在本集體內(nèi)部未獲宅基地分配的村民②2019年《海南省農(nóng)村宅基地管理試點辦法》第27條；2020年《江蘇省關(guān)于加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理工作的通知》第4條。?？梢?，宅基地使用權(quán)系集體土地所有權(quán)的獨特實現(xiàn)方式，以農(nóng)戶為中心的對外財產(chǎn)化流轉(zhuǎn)違反了集體土地制度的自身規(guī)律[11]。宅基地使用權(quán)的享有和讓與始終受到身份和保障性功能的限制，而非遵循財產(chǎn)效益最優(yōu)的市場化配置邏輯。

第二，基于租賃權(quán)的債權(quán)屬性和期限靈活性，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)限縮為主導(dǎo)性居住功能維持下的宅基地使用權(quán)租賃[12]。典型樣態(tài)是農(nóng)戶居住在二樓，將多余的房屋出租經(jīng)營[13]。在“物債二分”的財產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下，宅基地使用權(quán)租賃并未生成新的獨立物權(quán)，而是租賃合同中承租人請求出租方提供租賃物用于使用、收益的“債的利益”。承租權(quán)對物的占有系依附于“租賃之債”的效力，因而不會侵蝕宅基地的物權(quán)性居住保障功能。地方實踐中，有些明確強調(diào)租賃為宅基地使用權(quán)經(jīng)營性流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)方式。例如，江蘇省以租賃方式盤活閑置宅基地及農(nóng)房；陜西西安推行的“共享村落”經(jīng)營模式系通過農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房出租的方式進行運作③2020年《江蘇省關(guān)于加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理工作的通知》第4條；2021年《西安市高陵區(qū)“共享村落”管理辦法（試行）》第3條。。農(nóng)戶為主體的宅基地盤活制度需要保持因應(yīng)其“居住保障需求變化”的調(diào)適彈性。將農(nóng)戶宅基地經(jīng)營性利用限定在租賃方式，并未逾越物權(quán)法定的基本框架，且能夠兼顧主導(dǎo)性居住需求之外的臨時性、附帶性經(jīng)營需求。

第三，宅基地需要通過退出制度進行用途和地類轉(zhuǎn)化，以滌除土地上的宅基地使用權(quán)及其保障功能約束，再以集體建設(shè)用地使用權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)進行再利用。當(dāng)宅基地不再用于成員居住保障時，則應(yīng)轉(zhuǎn)為不含有特定居住功能約束的一般性建設(shè)用地。例如，《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第14條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是宅基地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為。”第21條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)抵押，符合抵押條件的依法辦理建設(shè)用地使用權(quán)抵押。”可見，諸如轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)式流轉(zhuǎn)均非直接賦予宅基地使用權(quán)以市場化流通屬性，而是將其轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)盤活目標(biāo)。

總言之，閑置宅基地盤活立法不能違反宅基地使用權(quán)作為法定物權(quán)的保障性功能羈束。這需要厘正以農(nóng)戶為主體的、以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為載體的宅基地盤活規(guī)則。一方面，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的物權(quán)式流轉(zhuǎn)應(yīng)定位為初始分配之外，集體經(jīng)濟組織成員居住需求的“補位性”保障措施。宅基地使用權(quán)租賃僅用于居住功能維持下的“財產(chǎn)功能附帶實現(xiàn)”需求。另一方面，當(dāng)宅基地的使用主體突破集體經(jīng)濟組織成員身份限制或產(chǎn)生居住功能向經(jīng)營功能的長期變更時，應(yīng)為之匹配農(nóng)戶宅基地使用權(quán)向集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換途徑。

3.2 公共所有權(quán)的管理權(quán)能對“集體盤活”的路徑優(yōu)化

土地功能的高效配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村宅基地盤活的重要關(guān)切，這需要依憑集體土地所有權(quán)蘊含的村莊規(guī)劃參與編制、宅基地收回、土地整理等管理權(quán)能予以實現(xiàn)。作為承接我國公有制法律實現(xiàn)的重要權(quán)利形態(tài)，集體所有權(quán)具有不同于私人所有權(quán)的“公共所有權(quán)”屬性，它表現(xiàn)出公共利益指向[14]。雖然我國《民法典》在所有權(quán)法律制度中未直接采取公共所有權(quán)和私人所有權(quán)的分類，但集體所有權(quán)是一種典型的公共所有權(quán)。就公共所有權(quán)而言，管理權(quán)能是標(biāo)志性權(quán)能，是令其他各項權(quán)能得以不同于私人所有權(quán)方式運行的效力來源[15]。這體現(xiàn)在，集體土地的占有、使用、收益等私權(quán)性權(quán)能需要受到成員整體利益的合目的性約束，并有利于公法上土地管控目標(biāo)的實現(xiàn)[16]。依據(jù)土地的多功能理論[17]，土地在其主導(dǎo)功能外同樣保持著承載其他功能之可能，地塊用途間可相互轉(zhuǎn)換或形成復(fù)合。不同于農(nóng)戶盤活受制于宅基地使用權(quán)的功能限制，集體盤活時能夠基于所有權(quán)的管理權(quán)能，通過成員決議和所有權(quán)代表行使機制，由集體在土地多元功能之間進行統(tǒng)籌性的遴選和重配（表1）。

表1 閑置宅基地集體盤活的地方典型樣態(tài)Tab.1 Typical pattern of local reform sample of collective redevelopment of idle rural residential land

第一，集體對土地的分區(qū)式村莊規(guī)劃參與編制權(quán)，有助于抑制宅基地用途變更和面積超占等非理性無序盤活行為，形成宅基地盤活改革中管制與自治的互動關(guān)系。為了實現(xiàn)村莊規(guī)劃的實用性規(guī)劃定位，不同于城鎮(zhèn)空間內(nèi)規(guī)劃的政府主導(dǎo)原則，村莊規(guī)劃強調(diào)“共同締造”理念，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導(dǎo)和以村民為主體的編制實施原則①2019年自然資源部辦公廳《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》第15條：“強化村民主體和村黨組織、村民委員會主導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引導(dǎo)村黨組織和村民委員會認真研究審議村莊規(guī)劃并動員、組織村民以主人翁的態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。村莊規(guī)劃在報送審批前應(yīng)在村內(nèi)公示30日，報送審批時應(yīng)附村民委員會審議意見和村民會議或村民代表會議討論通過的決議。村民委員會要將規(guī)劃主要內(nèi)容納入村規(guī)民約?！?。結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃改革，宅基地管理模式已從單一用途管制走向主導(dǎo)功能設(shè)定的分區(qū)治理階段。2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實行“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。這表明宅基地須結(jié)合規(guī)劃中特定空間范圍的主導(dǎo)功能，確定具體的利用內(nèi)容和管制事項。對此，北京市提出以村莊規(guī)劃引導(dǎo)宅基地分區(qū)分類管理利用；安徽省將規(guī)劃先行作為盤活的基本原則之一，強調(diào)通過盤活利用與村莊規(guī)劃的銜接，貫徹綠色發(fā)展要求；云南省大理市按照禁止發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)對宅基地進行分區(qū)管理②2022年《北京市國土空間近期規(guī)劃（2021—2015年）》第145條；2018年《大理市鄉(xiāng)村民宿客棧管理辦法（試行）》第12～15條；2020年《安徽省關(guān)于組織申報開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范有關(guān)事項的通知》第1條第2款。。分區(qū)式村莊規(guī)劃能夠促進宅基地功能的優(yōu)化配置和空間的均衡布局，防止開發(fā)行為無序化對耕地和生態(tài)空間的擠占和破壞。

第二，集體的收回權(quán)能夠促進宅基地多元功能的重新配置。當(dāng)集體作為閑置宅基地盤活主體時，意味著通過退出制度滌除了宅基地使用權(quán)的保障主體和功能約束，可在土地多功能中識別最優(yōu)功能。結(jié)合兩輪試點改革經(jīng)驗，集體盤活的方式主要包括：一是宅基地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地。復(fù)墾后形成“集地券”等權(quán)利憑證，用于新增建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤。對于零散宅基地，也可在復(fù)墾后按照承包地確權(quán)并采取有償或無償方式發(fā)包。二是暫不能利用的，由集體收儲。三是優(yōu)先用于未獲或少獲宅基地的集體成員初始分配。四是置換后用于集中居住建房或村莊公益用地。五是作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。包括就地入市和調(diào)整入市兩種方式。就地入市是指將退出的宅基地變更登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地并按規(guī)則入市；調(diào)整入市主要包括復(fù)墾后建設(shè)用地指標(biāo)交易異地入市、集中整備后統(tǒng)一入市、政府統(tǒng)籌入市等。根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。”而對于可入市的經(jīng)營性建設(shè)用地范圍和來源，并不限于土地利用現(xiàn)狀為經(jīng)營性建設(shè)用地的存量土地[18]。于此，閑置宅基地向經(jīng)營性建設(shè)用地的地類轉(zhuǎn)換是集體盤活的重要方式。

第三，集體的調(diào)控權(quán)有助于土地用途轉(zhuǎn)換和復(fù)合利用，增進產(chǎn)業(yè)與權(quán)利的相容性，落實“產(chǎn)業(yè)興旺”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。在現(xiàn)行用途管制法律制度下，土地用途的設(shè)定具有唯一性和互斥性。2017年《土地利用現(xiàn)狀分類》在“總則”部分新設(shè)規(guī)定，地類的劃分遵循“保證不重不漏，不設(shè)復(fù)合用途”的原則。這割裂了地塊的功能效應(yīng)，忽略了建設(shè)開發(fā)導(dǎo)向的多宜性和適應(yīng)性。2020年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》面向“產(chǎn)業(yè)用地市場化配置”目標(biāo)，提出“調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新使用方式，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給”。2021年自然資源部等《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》進一步明確在符合國土空間規(guī)劃的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)合利用。以此為宅基地經(jīng)營性利用的方向指引，閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地后，可作為鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新興產(chǎn)業(yè)用地。通過集體對土地用途的調(diào)控，以用途轉(zhuǎn)換和用途復(fù)合紓解傳統(tǒng)用途管制的僵化性，形成符合產(chǎn)業(yè)用地市場化配置要求的供地制度。

集體盤活在農(nóng)戶盤活的單一財產(chǎn)目標(biāo)之外，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略蘊含的產(chǎn)業(yè)興旺、優(yōu)化布局、生態(tài)宜居等要求更具契合性，有助于釋放統(tǒng)一、集約、高效的盤活效益。此種盤活的前提是滌除宅基地使用權(quán)的約束，即在農(nóng)戶退出之后，通過集體對建設(shè)用地的功能重設(shè)予以實現(xiàn)。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村閑置宅基地盤活制度規(guī)范協(xié)同的立法完善

盤活制度并非單兵突進的立法舉措，而應(yīng)嵌入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的復(fù)合目標(biāo)，并將多元制度的協(xié)同式構(gòu)建融于該項改革的頂層戰(zhàn)略。通過重構(gòu)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)制度，廓清《土地管理法》第62條雙重盤活路徑（農(nóng)戶盤活和集體盤活）間的制度分工，并匹配以宅基地有償使用和退出制度的協(xié)同創(chuàng)新，促進集體盤活與農(nóng)戶盤活的順暢轉(zhuǎn)換（圖1）。

圖1 盤活項下多元制度的規(guī)范協(xié)同示意圖Fig.1 Schematic diagram of the normative coordination of multiple institutions under the redevelopment

4.1 農(nóng)戶盤活：以租賃權(quán)為核心的宅基地使用權(quán)經(jīng)營性流轉(zhuǎn)制度

以租賃式盤活嚴(yán)格限縮農(nóng)戶宅基地經(jīng)營性利用的權(quán)利形態(tài)，純化宅基地使用權(quán)的規(guī)范意旨。應(yīng)遵循《民法典》中宅基地使用權(quán)在土地用益物權(quán)中的特定功能定位，設(shè)計農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體形式及其適用條件。農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則主要包括：（1）轉(zhuǎn)讓、互換等宅基地使用權(quán)的讓與行為應(yīng)限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部未獲或少獲宅基地分配成員的居住需求保障[19]。對于特定地域范圍內(nèi)其他集體經(jīng)濟組織成員，非集體經(jīng)濟組織成員因繼承、受贈等合法占有本集體成員宅基地用于居住的，成立集體住宅性建設(shè)用地使用權(quán)。操作上，應(yīng)對原農(nóng)戶宅基地使用權(quán)直接變更登記。（2）入股和抵押不是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，應(yīng)歸于土地所有權(quán)項下集體經(jīng)營性資產(chǎn)的處分范疇，農(nóng)戶僅能基于集體經(jīng)濟組織成員身份針對經(jīng)營性資產(chǎn)的收益行使分配請求權(quán)。（3）對于宅基地的附帶性經(jīng)營性利用，僅限于居住功能維持前提下，以租賃權(quán)這一債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式予以設(shè)定。同時，為銜接宅基地有償使用制度，應(yīng)將農(nóng)戶出租宅基地使用權(quán)情形下集體的收益分配權(quán)排除在有償使用制度適用范圍之外。

4.2 集體盤活：以多功能為核心的集體土地所有權(quán)行使制度

以騰退宅基地的再利用為基礎(chǔ)配置集體建設(shè)用地多元功能，這需要依托集體土地所有權(quán)行使制度重構(gòu)集體盤活規(guī)則。改革實踐中，2022年《廣東省土地管理條例》在“建設(shè)用地供應(yīng)與利用”一章規(guī)定了“閑置宅基地利用”條款，主要指集體針對農(nóng)戶退出宅基地的再利用。這表明，集體盤活規(guī)則構(gòu)建已成為重要的立法方向。對此：（1）應(yīng)確立集體盤活的方式和位序規(guī)則。結(jié)合四川省、貴州省、浙江省試點探索，集體盤活方式歸為“就地利用”和“整合調(diào)劑”兩大類?！熬偷乩谩币来畏譃檎卦俜峙?、公益設(shè)施建設(shè)、直接入市；不能就地利用的進行整合調(diào)劑，主要用于集中建房和調(diào)整入市。（2）完善住宅性、公益性和經(jīng)營性的集體建設(shè)用地使用權(quán)類型化設(shè)立規(guī)則。除由農(nóng)戶宅基地使用權(quán)變更而來的集體住宅性建設(shè)用地使用權(quán)這一類型外，對于村莊公益用地，依據(jù)劃撥方式設(shè)立集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)。對于產(chǎn)業(yè)用地，依據(jù)《土地管理法》第63條的出讓或出租方式設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。同時，通過完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)登記制度，將建設(shè)用地使用權(quán)合同中約定用途條款納入登記[20]，以此設(shè)定經(jīng)營性利用的具體產(chǎn)業(yè)清單。（3）制定集體盤活收益的法定分配規(guī)則。為避免集體盤活產(chǎn)生的收益為村干部等少數(shù)人控制、侵占農(nóng)戶權(quán)益的現(xiàn)實風(fēng)險，應(yīng)對于入市產(chǎn)生的集體收益，規(guī)定優(yōu)先用于支付具有成員資格但未獲得或少占宅基地的農(nóng)戶補償費、集體經(jīng)濟組織成員自愿宅退出宅基地的補償費、建設(shè)集體公共設(shè)施、公益事業(yè)的費用；若有剩余，可以依據(jù)決議程序確定向本集體經(jīng)濟組織成員的分配方案。（4）構(gòu)建主體功能導(dǎo)向下村莊規(guī)劃的彈性用途規(guī)則，增強規(guī)劃的裁量性。一方面村莊規(guī)劃的彈性用途機制與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的約定用途（設(shè)定復(fù)合用途和用途變更）相銜接，有利于管理與權(quán)屬的制度協(xié)調(diào)。另一方面能夠為閑置宅基地向經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換提供規(guī)劃依據(jù)。對此，可借鑒2021年《江蘇省泗洪縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點實施辦法（試行）》第9條關(guān)于“規(guī)劃中土地利用現(xiàn)狀為非經(jīng)營性建設(shè)用地的，也可入市”的規(guī)定，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍作涵蓋“土地利用用途變更后的經(jīng)營利用”擴張式界定，促進閑置宅基地向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的順暢轉(zhuǎn)換。

4.3 集體與農(nóng)戶盤活轉(zhuǎn)換：以宅基地有償使用制度和宅基地退出制度為實施路徑

在厘定農(nóng)戶盤活和集體盤活的制度分工外，有必要以宅基地有償使用制度和宅基地退出制度為中心，為集體與農(nóng)戶之間的土地權(quán)利轉(zhuǎn)換構(gòu)建制度路徑，以此促進閑置宅基地盤活改革的協(xié)調(diào)聯(lián)動效果。

4.3.1 從集體到農(nóng)戶：以收費式為核心的居住性宅基地有償使用制度

以有償使用制度表彰集體向農(nóng)戶分配的居住性宅基地之財產(chǎn)屬性，限定宅基地有償使用制度的適用范圍。有償使用制度應(yīng)定位為以宅基地的成員居住保障功能為約束，針對福利性無償分配所展開的制度完善。依據(jù)該定位，有償使用制度主要適用于以下兩類情形：第一類是，不違反村莊規(guī)劃的前提下，集體對成員超標(biāo)占用的宅基地進行階梯式收費。具體可分為：“一戶一宅”中宅基地使用面積超過限制；“一戶多宅”超出一戶宅基地使用面積限制；本集體經(jīng)濟組織成員因繼承、受贈房屋或其他合法方式使用宅基地，與其原有宅基地合計面積超過限制。需要明確的是，有償使用收費不能作為取得“超占部分”宅基地使用權(quán)的根據(jù)，而是倒逼農(nóng)戶退出超占宅基地的經(jīng)濟措施。第二類是，宅基地分配和使用階段的有償配置。包括在宅基地資源稟賦差異較大的地區(qū)，為豐富宅基地分配方式、凸顯區(qū)位優(yōu)勢而在初始分配階段實行的集體經(jīng)濟組織成員宅基地擇位競價制度①如2018年《北流市農(nóng)村宅基地退出、有償使用和流轉(zhuǎn)暫行辦法》在村民申請農(nóng)村宅基地建房審批程序中規(guī)定了在全市范圍內(nèi)推行擇位競價制度。，以及使用過程中不同農(nóng)戶之間宅基地使用面積的增減有償調(diào)劑[21]。

4.3.2 從農(nóng)戶到集體：以強制性和自愿性相結(jié)合的宅基地退出制度

以退出為農(nóng)戶宅基地向集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的銜接，構(gòu)建法定的強制退出制度，增設(shè)以有期性為核心的自愿退出制度。退出制度是將農(nóng)戶宅基地回復(fù)為集體建設(shè)用地、落實集體土地所有權(quán)管理權(quán)能的重要節(jié)點性制度。未來立法需要精細化宅基地退出制度。（1）現(xiàn)行立法沒有確立強制退出規(guī)則，削弱了集體對農(nóng)戶宅基地的復(fù)歸權(quán)，不利于宅基地的有效管理。應(yīng)遵從“強制退出列舉，其余皆為自愿退出”的立法技術(shù)，明確強制退出的法定情形為：超標(biāo)占有且違反規(guī)劃、喪失集體成員資格而擅自流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)用于經(jīng)營、以宅基地置換但按未按約定交出原宅基地、使用權(quán)人死亡且無人繼承宅基地及地上房屋。除此之外均可納入自愿退出制度范疇。（2）為了強化自愿退出的農(nóng)戶意愿，消除其退出后失地的后顧之憂，有必要建立一定期限內(nèi)退出宅基地使用權(quán)的“暫時退出、異地回復(fù)”制度。解釋論上，《土地管理法》第62條可進行目的性擴張解釋，除進城落戶情形下永久退出宅基地使用權(quán)和宅基地分配資格權(quán)外，尚包括農(nóng)戶在另有長期穩(wěn)定居所時，將閑置的宅基地使用權(quán)在一定期限內(nèi)退回集體的有期式退出制度。暫時退出的農(nóng)戶在成員名冊中記載分配資格，作為期滿后無償獲得分配的依據(jù)。同時，為促進土地整理和集中利用，可借鑒二輪試點遼寧省沈陽市的改革探索，在退出協(xié)議中納入“待暫時退出期滿后，按照當(dāng)時的村莊規(guī)劃和宅基地面積情況，農(nóng)戶有權(quán)重新申請宅基地建房，進行異地回復(fù)”條款，或由“一戶一宅”的分散居住向“一戶一居”的集中居住轉(zhuǎn)變[22]。（3）構(gòu)建自愿退出中農(nóng)戶權(quán)利保障制度。對于退出的經(jīng)濟補償，需要全面考量宅基地的住房保障功能、附帶性生產(chǎn)經(jīng)營功能（分散式飼畜養(yǎng)禽或附隨的商業(yè)活動）的效用進行補償。但對于地類轉(zhuǎn)變后形成的經(jīng)濟收益，農(nóng)戶僅得以暫時退出下保有的集體經(jīng)濟組織成員身份參與分配。對于退出的配套保障，試點地區(qū)集中圍繞城鎮(zhèn)住房和子女入學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)等方面的政策性優(yōu)待進行落實。此外，尚可在土地使用權(quán)內(nèi)部體系研判退出宅基地使用權(quán)，但同時保留土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利保障制度。需要強調(diào)的是，政策中的鼓勵“自愿退出”不等于倡導(dǎo)“自主盤活”，自愿退出和自主盤活是兩個概念，只有厘正農(nóng)戶自行財產(chǎn)化流轉(zhuǎn)宅基地的行為不具正當(dāng)性，農(nóng)戶才會真正形成退出宅基地的自主意愿，否則自愿退出條款將被虛置。

5 結(jié)語

集約節(jié)約用地、產(chǎn)業(yè)用地市場化配置、生態(tài)文明等多元目標(biāo)注入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，需要深化盤活制度面向新發(fā)展理念的導(dǎo)向性研究。閑置宅基地盤活并非僅在宅基地“三權(quán)分置”下，通過顯化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性即可完成的孤立改革。農(nóng)戶和集體作為《土地管理法》規(guī)定的并行盤活主體，應(yīng)當(dāng)因應(yīng)兩者的主體特質(zhì)配置盤活制度。本文力求調(diào)試“重農(nóng)戶、輕集體”的非協(xié)同制度問題，以土地用益物權(quán)的功能羈束理論限縮宅基地使用權(quán)經(jīng)營性流轉(zhuǎn)的權(quán)利形式，融合土地多功能理論與公共產(chǎn)權(quán)理論擴展集體住宅性、公益性、經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利譜系，同時為農(nóng)戶與集體間的權(quán)利轉(zhuǎn)換設(shè)計銜接規(guī)則。通過調(diào)適盤活項下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、宅基地有償使用以及退出制度之間功能錯置、適用沖突、銜接不暢等非協(xié)同化問題，提升閑置宅基地盤活制度的體系效益。