王永梅，靳致遠(yuǎn)，吳宇哲

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

1 問(wèn)題的提出

在工業(yè)化城市化鐵律的驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)村收縮問(wèn)題是世界各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象。在美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家，鄉(xiāng)村社會(huì)甚至被連根拔掉。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)14億人口的大國(guó)，無(wú)論工業(yè)化和城市化發(fā)展到什么樣的高度，保持一個(gè)適度規(guī)模、繁榮發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村都是必須的。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，中國(guó)必須在農(nóng)村人口持續(xù)流失背景下，探索走出一條實(shí)現(xiàn)“雖無(wú)增長(zhǎng)，但有發(fā)展”的鄉(xiāng)村精明收縮道路，在注重文化價(jià)值挖掘和強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境修復(fù)保護(hù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)物質(zhì)空間的收縮和重構(gòu)，以更少的人、更少的建設(shè)空間、更多的農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。推動(dòng)鄉(xiāng)村精明收縮，必須跟進(jìn)相應(yīng)的土地政策創(chuàng)新，其中鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化的金融支持政策創(chuàng)新不可或缺。

學(xué)界對(duì)土地的資源、資產(chǎn)和資本“三資”屬性及其轉(zhuǎn)化已經(jīng)開(kāi)展了較為深入的討論[3-7]。特別是不少學(xué)者已經(jīng)觀察了城市土地資本化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大影響[8-10]，甚至有學(xué)者認(rèn)為城市土地已經(jīng)過(guò)度資本化[11-12]，也有學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)地資本化、金融化的困境及出路作了探索[13-14]，還有學(xué)者試圖從城鄉(xiāng)融合視角開(kāi)展城鄉(xiāng)土地銀行制度設(shè)計(jì)[15]?？傮w看，目前學(xué)界對(duì)土地資本化的討論已經(jīng)相當(dāng)深入，但結(jié)合鄉(xiāng)村精明收縮對(duì)集體建設(shè)用地資本化的研究還相對(duì)薄弱?？紤]到學(xué)界對(duì)土地資本化的內(nèi)涵仍存歧見(jiàn)，為避免陷入三岔口式的爭(zhēng)論，本文作如下定義：作為資源的土地，當(dāng)在土地上設(shè)定了權(quán)屬關(guān)系，土地成為受物權(quán)法調(diào)整的財(cái)產(chǎn)客體后，土地便從資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，而土地資本化則是指權(quán)利人在不轉(zhuǎn)移占有實(shí)體資產(chǎn)的情況下，將土地資產(chǎn)從實(shí)體形態(tài)轉(zhuǎn)化為金融資本的過(guò)程。按此判斷，經(jīng)過(guò)40多年土地產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是2007年《物權(quán)法》實(shí)施，我國(guó)城鄉(xiāng)土地從資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的過(guò)程已經(jīng)基本完成，但目前城鄉(xiāng)土地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的進(jìn)程還存在巨大差距。這一差距是鄉(xiāng)村全面振興的重要制度短板，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村精明收縮的土地政策創(chuàng)新的難點(diǎn)和痛點(diǎn)之一。

將土地市場(chǎng)和金融市場(chǎng)聯(lián)結(jié)起來(lái)，是觀察土地資產(chǎn)從實(shí)體形態(tài)向金融資本轉(zhuǎn)化的重要切口。本文擬在馬克思社會(huì)再生產(chǎn)理論的視域下，運(yùn)用質(zhì)性研究的敘事探究方法，以土地要素加入社會(huì)再生產(chǎn)的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的總過(guò)程作為宏觀場(chǎng)景（setting），抽取其中的土地開(kāi)發(fā)者、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資者作為角色（character），以土地實(shí)體資產(chǎn)流通和土地金融資本流通作為主要情節(jié)要素（plot），建構(gòu)土地資本化總過(guò)程的一般金融模型，并將其作為探索鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化的金融機(jī)制與支持政策創(chuàng)新的理論分析框架。

本文的貢獻(xiàn)在于：（1）構(gòu)建并基于土地資本化總過(guò)程的一般金融模型，分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地資本化的金融機(jī)制的相異之處，揭示鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化的難題所在；（2）在此基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村精明收縮理念，提出鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化要走一條以政策性金融為主導(dǎo)、包容性金融為基礎(chǔ)、綠色金融為發(fā)展方向的金融支持政策創(chuàng)新路徑。

2 土地資本化總過(guò)程的一般金融模型

在馬克思的社會(huì)再生產(chǎn)理論中，社會(huì)資本再生產(chǎn)是各個(gè)互為條件、互相交錯(cuò)的個(gè)別資本再生產(chǎn)的總和，是社會(huì)資本的生產(chǎn)過(guò)程和流通過(guò)程的統(tǒng)一，流通過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)、地租和利息等是生產(chǎn)過(guò)程創(chuàng)造的剩余價(jià)值的具體形式。無(wú)論是城市土地，還是鄉(xiāng)村土地，土地資本化都是在社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中完成的。根據(jù)金融學(xué)的基本理論，金融乃資金的融通，土地資本化總過(guò)程即土地經(jīng)由土地市場(chǎng)進(jìn)入金融市場(chǎng)，并觸發(fā)資金融通的全過(guò)程，其本質(zhì)是通過(guò)土地市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的溝通和聯(lián)結(jié)，使土地在社會(huì)再生產(chǎn)的流通過(guò)程取得了實(shí)體資產(chǎn)和金融資本的二重存在性。

運(yùn)用敘事探究方法，構(gòu)建土地資本化總過(guò)程的一般金融模型，關(guān)鍵是要在社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中找到將土地市場(chǎng)和金融市場(chǎng)溝通和聯(lián)結(jié)起來(lái)，并使之交織為一體、相輔相承的介質(zhì)。這個(gè)介質(zhì)就是土地實(shí)體資產(chǎn)在社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中的分配、交換環(huán)節(jié)的增值能力，即基于特殊資源稟賦，土地實(shí)體資產(chǎn)在分配、交換環(huán)節(jié)天然具有捕獲生產(chǎn)過(guò)程創(chuàng)造的剩余價(jià)值的潛在能力。正是對(duì)土地實(shí)體資產(chǎn)的這一潛在增值能力的社會(huì)預(yù)期，才將土地開(kāi)發(fā)者、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資者等一眾角色（character），在社會(huì)再生產(chǎn)的場(chǎng)景（setting）里串聯(lián)成土地資本化總過(guò)程的基本故事情節(jié)（plot）。

土地資本化總過(guò)程的一般金融模型既包含著兩個(gè)相互交織、相輔相承的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)過(guò)程，也包含著相對(duì)獨(dú)立、但彼此關(guān)聯(lián)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)兩個(gè)部門(mén)（圖1）。

圖1 土地資本化總過(guò)程的一般金融模型Fig.1 A general financial model of land capitalization process

第一個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程是以土地市場(chǎng)為媒介的土地實(shí)體資產(chǎn)流通過(guò)程（模型的下部），土地開(kāi)發(fā)者在公開(kāi)的土地市場(chǎng)上，以貨幣資本形態(tài)的地價(jià)P為對(duì)價(jià)取得土地產(chǎn)權(quán)，從而使土地得以作為生活生產(chǎn)要素進(jìn)入社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程，參與形成生產(chǎn)、生活空間及基礎(chǔ)和公共設(shè)施等實(shí)體資產(chǎn)；如果符合轉(zhuǎn)讓條件，土地開(kāi)發(fā)者再經(jīng)土地市場(chǎng)，以新地價(jià)Pt將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)投資者，此時(shí)土地實(shí)體資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)增值收益ΔM。在這一過(guò)程中，鑒于土地所具有的供給稀缺性、位置固定性、物質(zhì)實(shí)體不滅性等特性，土地資產(chǎn)經(jīng)土地市場(chǎng)進(jìn)入社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程后，即天然具有捕獲剩余價(jià)值的增值能力，貨幣資本P轉(zhuǎn)化為實(shí)體資產(chǎn)并在社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)增值ΔM，為土地開(kāi)發(fā)者獲取。

第二個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程則是以金融市場(chǎng)為載體的土地金融資本流通過(guò)程（模型的上部），當(dāng)土地開(kāi)發(fā)者的貨幣資本P轉(zhuǎn)化為實(shí)體資產(chǎn)后，在不轉(zhuǎn)移占有實(shí)體資產(chǎn)的情況下，金融市場(chǎng)以證券化方式創(chuàng)造不同品種的土地金融產(chǎn)品，如土地抵押貸款、土地實(shí)體資產(chǎn)債券、土地基金、土地信貸資產(chǎn)債券等，土地開(kāi)發(fā)者得以通過(guò)抵押等方式從銀行等金融機(jī)構(gòu)中取得金融資本R，再將其投入實(shí)體生產(chǎn)過(guò)程（模型的下部及模型的左上部）；而社會(huì)投資者則基于增值預(yù)期以Rt為代價(jià)取得土地實(shí)體資產(chǎn)債券、土地基金、土地信貸資產(chǎn)債券等金融衍生產(chǎn)品，形成相對(duì)獨(dú)立的虛擬經(jīng)濟(jì)循環(huán)過(guò)程（模型的右上部），構(gòu)成社會(huì)資本再生產(chǎn)的流通過(guò)程的重要組成部分。通過(guò)金融市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的溝通和聯(lián)結(jié)，貨幣資本P得以從實(shí)體資產(chǎn)的沉沒(méi)狀態(tài)中“金蟬脫殼”，以金融資本R的形態(tài)回到社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程，從而使土地這一特殊實(shí)體資產(chǎn)得以取得金融資本的存在性，并進(jìn)一步以金融衍生產(chǎn)品等虛擬資本交易的方式實(shí)現(xiàn)增值收益ΔI，由金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資者分享。從社會(huì)再生產(chǎn)的角度看，第二個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中土地金融資本取得的增值收益ΔI，來(lái)源于第一個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中實(shí)體土地資產(chǎn)捕獲的增值ΔM。

土地資本化總過(guò)程的一般金融模型昭示，流轉(zhuǎn)順暢的土地市場(chǎng)是土地資本化的基礎(chǔ)，土地資產(chǎn)增值潛能則是土地資本化動(dòng)力所在，而土地進(jìn)入金融市場(chǎng)則是其取得實(shí)體資產(chǎn)和金融資本二重存在性的必由之路。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地資本化的金融機(jī)制之比較

3.1 實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)

一個(gè)發(fā)達(dá)完善、流轉(zhuǎn)順暢的土地市場(chǎng)體系，是土地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。在土地資本化總過(guò)程的一般金融模型的框架內(nèi)，比較分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地資本化的金融機(jī)制之異同，首當(dāng)其沖的觀察點(diǎn)是實(shí)體土地資產(chǎn)的流通性。

自1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》施行以來(lái)，特別是1998年修訂的《土地管理法》系統(tǒng)完善了當(dāng)代中國(guó)動(dòng)員土地要素投入到工業(yè)化城市化的“先征后讓”體制后，城市土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的廣度和深度不斷發(fā)展，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作為土地市場(chǎng)里流轉(zhuǎn)的主要權(quán)利載體，其權(quán)能持續(xù)擴(kuò)張，可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。特別是2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)成長(zhǎng)為一項(xiàng)具有高度流通性的“不是所有權(quán)，勝似所有權(quán)”的土地用益物權(quán)，奠定了城市土地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。與城市土地的高度流通性不同，迄今我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)用地的流通性總體上仍受到多方面制約。

首先是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)集體土地的用途管制及轉(zhuǎn)讓條件限制。2019年修正的《土地管理法》將鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等情形使用集體建設(shè)用地的，其使用者為集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員，須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)限的地方政府的審批同意后，使用者方有資格從集體土地所有權(quán)人手中取得集體建設(shè)用地使用權(quán)；另一類(lèi)是空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，無(wú)須經(jīng)地方政府的審批同意，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由任何單位或者個(gè)人使用，但不得用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。在不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村建設(shè)用地中，宅基地制度作為鄉(xiāng)村社會(huì)的住房保障制度，宅基地使用權(quán)的流通性受到很大程度的限制，導(dǎo)致其資產(chǎn)化、資本化步伐最為審慎緩慢；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地的資產(chǎn)功能雖已顯現(xiàn)，但因其資產(chǎn)專(zhuān)用性強(qiáng)、流通性弱，事實(shí)上其建設(shè)用地使用權(quán)居于凝固化的境地，從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化存在困難；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地取得方式的非市場(chǎng)化，2021年實(shí)施的《民法典》第三百九十八條仍不允許其建設(shè)用地所有權(quán)單獨(dú)抵押，其流通性相應(yīng)受到限制，再考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮趨勢(shì)①根據(jù)1997年實(shí)施的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二條的定義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)50%，或者雖不足50%，但能起到控股或者實(shí)際支配作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的各類(lèi)企業(yè)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的公司化改革，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已改制為上市公司，其股權(quán)結(jié)構(gòu)突破了由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)50%，或雖不足50%但能起到控股或者實(shí)際支配作用的界限。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地資本化發(fā)展前景不明；相對(duì)于其他類(lèi)型集體建設(shè)用地，新《土地管理法》明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，鑒于其所具有的資產(chǎn)非專(zhuān)用性、高流通性，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地獲得了相對(duì)于其他類(lèi)型鄉(xiāng)村建設(shè)用地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的比較優(yōu)勢(shì)。

其次是市場(chǎng)主體對(duì)集體建設(shè)用地的接受度。以“Z省13縣調(diào)查”結(jié)果為例②就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市立法后的基層民意認(rèn)知、地方需求和實(shí)施影響，本課題組于2022年3—4月以Z省13個(gè)縣為樣本，進(jìn)行了實(shí)地和問(wèn)卷調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“Z省13縣調(diào)查”），對(duì)調(diào)查結(jié)果已另行撰文分析。，在對(duì)1 779位村民和140位開(kāi)發(fā)商的訪問(wèn)中，51.6%的村民認(rèn)為“集體土地由村集體直接出讓給開(kāi)發(fā)商更好”，只有25%的開(kāi)發(fā)商認(rèn)同直接入市更好，而高達(dá)48.4%的村民、75%的開(kāi)發(fā)商不傾向接受集體建設(shè)用地入市，農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商對(duì)入市并不熱情。針對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)一步提問(wèn)：如果集體和國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”，如二者都可以轉(zhuǎn)讓、抵押，那您是否還偏向取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)？這時(shí)，140位開(kāi)發(fā)商中有61位支持集體土地直接入市，但仍有79位開(kāi)發(fā)商繼續(xù)選擇使用國(guó)有建設(shè)用地。其原因是，開(kāi)發(fā)商擔(dān)心村集體“權(quán)威性不夠”“缺乏契約精神”“公信力不足”等，怕村集體在使用期限內(nèi)反悔，表現(xiàn)出對(duì)村集體組織的不信任。此外，開(kāi)發(fā)商對(duì)集體土地使用期限到期后的續(xù)期也缺乏明確肯定的預(yù)期，認(rèn)為國(guó)有土地到期后的續(xù)期不用擔(dān)心，到時(shí)會(huì)有國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定，而集體建設(shè)用地的續(xù)期則可能取決于集體的意愿。

總體看，在土地市場(chǎng)里，我國(guó)城鄉(xiāng)土地資產(chǎn)的流通性存在顯著差距?；诜煞ㄒ?guī)和社會(huì)接受度的限制，鄉(xiāng)村建設(shè)用地的弱流通性是其從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的最大難題，但不同類(lèi)型鄉(xiāng)村建設(shè)用地的流通性也存在較大差異。

3.2 實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的動(dòng)力

土地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的動(dòng)力，來(lái)源于社會(huì)投資者對(duì)土地資產(chǎn)的增值預(yù)期。比較城鄉(xiāng)建設(shè)用地資本化的金融機(jī)制之異同的第二個(gè)觀察點(diǎn)，當(dāng)屬土地實(shí)體資產(chǎn)增值的潛在能力。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，常住人口城鎮(zhèn)化率從1982年第三次人口普查的20.91%，提高到2020年第七次人口普查的63.89%，在38年間城鎮(zhèn)常住人口增加了6.9億人①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2020年第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126523667366751.pdf。。這樣的人口城市化速度和規(guī)模，意味著世界范圍內(nèi)前所未有的對(duì)城市住房的長(zhǎng)期、持續(xù)、穩(wěn)定的巨大需求，再加上不同于美國(guó)、加拿大等國(guó)家的別墅住宅，中國(guó)城市普遍的高層住宅樓建設(shè)，又賦予了城市土地在世界范圍內(nèi)前所未有的更高的投資強(qiáng)度，由此創(chuàng)造了一個(gè)幾乎必然增值的龐大城市土地資產(chǎn)市場(chǎng)[10]，造就了中國(guó)特色的地方政府“土地財(cái)政”（表1），也成為中國(guó)龐大金融市場(chǎng)的根基和壓艙石。

表1 2011—2020年全國(guó)財(cái)政收支情況Tab.1 Financial revenue and expenditure in China from 2011 to 2020

近年來(lái)，我國(guó)地方政府的一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出均呈穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)，分別從2011年的52 547億元、92 734億元增長(zhǎng)到2020年的100 143億元、210 583億元，但一般公共預(yù)算支出增速明顯大于一般公共預(yù)算收入增速，一般公共預(yù)算收支差逐年擴(kuò)大，從2011年的-40 187億元擴(kuò)大到2020年的-110 440億元，10年累計(jì)收支缺口達(dá)到-715 966億元。同期年度土地出讓收入總體上呈上升趨勢(shì)，從2011年的31 140億元上升到2020年的82 098億元，10年土地出讓收入累計(jì)達(dá)到469 276億元，成為彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口的重要資金來(lái)源。土地出讓收入與一般公共預(yù)算收入之比一直居高不下，10年間這一比值的平均值為0.57，最低的年份為0.37，最高的年份達(dá)到0.82。就地方政府土地出讓收入的支出而言，不管是用于被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償、地上附著物和房屋拆遷補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)等，還是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、教育和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等，都對(duì)推動(dòng)我國(guó)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出了極其重要的資金貢獻(xiàn)。

對(duì)于城市土地資產(chǎn)增值，除農(nóng)村人口不斷涌向城市這一首要驅(qū)動(dòng)因素外，地方政府的角色也至關(guān)重要。城市政府通常先在新征收的“生地”上開(kāi)展基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)，將“生地”做成“熟地”，大幅度提升土地資產(chǎn)價(jià)值，然后再出讓給開(kāi)發(fā)商從事房地產(chǎn)、商業(yè)和工業(yè)等開(kāi)發(fā)。土地出讓收入不僅超過(guò)征地補(bǔ)償安置費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本，而且也包含未來(lái)城市土地開(kāi)發(fā)的部分預(yù)期增值。通過(guò)經(jīng)營(yíng)城市土地，地方政府的土地出讓收入解決了我國(guó)工業(yè)化城市化的資金動(dòng)員問(wèn)題，推動(dòng)了我國(guó)工業(yè)化城市化的快速發(fā)展。

與城市土地資產(chǎn)增值的人口驅(qū)動(dòng)因素相比，鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地呈現(xiàn)截然相反的圖景。我國(guó)農(nóng)村常住人口從1982年的7.98億人減少到2020年的5.10億人，絕對(duì)數(shù)減少了2.88億人，與此同時(shí)我國(guó)村莊建設(shè)用地總體上還在無(wú)序增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出量大、分散、低效、閑置的空間布局特征。今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村人口還將繼續(xù)向城鎮(zhèn)流動(dòng)，鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的人流、資金流、信息和技術(shù)流等與城市土地不可同日而語(yǔ)，鄉(xiāng)村收縮情景下集體建設(shè)用地資本化的增值潛力遠(yuǎn)低于城市土地是不爭(zhēng)事實(shí)。

再考慮到法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地流通性的限制，如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已被法律限制為“國(guó)土空間規(guī)劃確定的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”，不得用于從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這在很大程度上抑制了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資本化的增值潛力；在鄉(xiāng)村建設(shè)用地中占大頭的宅基地，在“三權(quán)分置”改革后，鑒于其對(duì)農(nóng)村住房保障功能定位的堅(jiān)守，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍將受到相當(dāng)程度的限制，宅基地資本化固然可能會(huì)探索開(kāi)辟新的發(fā)展路徑[16]，但可以肯定其與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)資本化增值是無(wú)法比擬的。

此外，地方政府代表國(guó)家經(jīng)營(yíng)城市土地，在“生地”上開(kāi)展基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市土地升值，并參與土地增值收益分配，是國(guó)家土地所有者職責(zé)和權(quán)益的份內(nèi)事。由于我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，若地方政府參與經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村土地，則難免有公權(quán)力干預(yù)集體土地所有權(quán)之虞，從而可能陷入進(jìn)退失據(jù)的境地。對(duì)于集體建設(shè)用地，入市主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，具有承擔(dān)村域范圍內(nèi)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的職能，但實(shí)際中大部分集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有履職能力。如果由地方政府負(fù)擔(dān)起村域范圍內(nèi)基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)的責(zé)任，那由此帶來(lái)的集體建設(shè)用地增值收益在社會(huì)和集體組織之間如何分配就成為很大的難題。

概言之，鄉(xiāng)村人口持續(xù)收縮、集體建設(shè)用地的弱流通性以及地方政府在集體和國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)中的角色定位差異，決定了鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化增值的潛在能力遠(yuǎn)低于城市土地。

3.3 實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的路徑

土地進(jìn)入金融市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本的轉(zhuǎn)化，有商業(yè)性金融和政策性金融兩條路徑。比較城鄉(xiāng)建設(shè)用地資本化的金融機(jī)制之異同的第三個(gè)觀察點(diǎn)，則是土地金融化路徑。我國(guó)城市土地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本的轉(zhuǎn)化，走的是以商業(yè)性金融為主導(dǎo)的土地資本化道路?；趯?duì)14億人口大國(guó)城市化廣闊前景的預(yù)期，商業(yè)性金融義無(wú)反顧地投入到城市土地資本化中，近年來(lái)城市土地資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的速度和規(guī)模不斷擴(kuò)大（表2）。

表2 2011—2020年全國(guó)土地金融發(fā)展情況Tab.2 Land capitalization level in China from 2011 to 2020

全國(guó)房地產(chǎn)貸款余額從2011年的107 300億元增長(zhǎng)到2020年的495 800億元，年均增長(zhǎng)43 167億元；房地產(chǎn)貸款余額占金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額的比重從2011年的20.1%，增長(zhǎng)到2020年的28.7%；房地產(chǎn)貸款余額與當(dāng)年GDP的比值從2011年的0.23，提高到2020年的0.49；房地產(chǎn)貸款余額與當(dāng)年土地出讓收入之比值從2011年的4.4，攀升到2020年的6.0。

在房地產(chǎn)貸款余額中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額從2011年的34 880億元，增長(zhǎng)到2020年的119 100億元，而其占房地產(chǎn)貸款余額的比重逐漸下降，從2011年的32.5%，下降到2020年的24%；個(gè)人住房貸款余額從2011年的66 581億元，增長(zhǎng)到2020年的344 400億元，其占房地產(chǎn)貸款余額的比重則逐漸增加，從2011年的62.1%，提高到2020年的69.5%，這也印證了人口城市化對(duì)推動(dòng)城市土地資本化的重要作用。

除房地產(chǎn)貸款外，房產(chǎn)業(yè)吸納的金融資本還包括投向房地產(chǎn)業(yè)的資金信托。2011年投向房地產(chǎn)的資金信托余額為6 882億元，到2020年增長(zhǎng)到22 781億元。另外，地方政府從2017年起開(kāi)始發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債，到2019年土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債余額達(dá)到12 300億元。

在過(guò)去40多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速崛起的過(guò)程中，以商業(yè)性金融為主導(dǎo)的城市土地資本化，雖然土地金融產(chǎn)品種類(lèi)單一，主要體現(xiàn)為房地產(chǎn)抵押貸款，土地實(shí)體資產(chǎn)債券、土地基金、土地信貸資產(chǎn)債券等金融產(chǎn)品創(chuàng)新有待深化，但仍展示了其動(dòng)員社會(huì)資本投入到我國(guó)工業(yè)化城市化的積極一面，但商業(yè)性金融的逐利性決定了其對(duì)土地資本化增值的無(wú)節(jié)制追逐，又是導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)飆漲[17]、部分群體不勞而獲、城鄉(xiāng)居民家庭收入和財(cái)富分配差距急劇擴(kuò)大的推手，暴露出了其消極一面。

與城市土地資本化已經(jīng)充分展開(kāi)形成鮮明對(duì)比的是，迄今我國(guó)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地資本化的路徑尚未真正打開(kāi)。2016年，根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，正式開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)民住房抵押的試點(diǎn)。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步探索“三權(quán)分置”框架下宅基地使用權(quán)抵押辦法。從試點(diǎn)進(jìn)展及成效看，目前鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的路徑仍然處于探索中，未能形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

與擴(kuò)張型城市增長(zhǎng)相適應(yīng)，我國(guó)城市土地資本化走了一條以商業(yè)性金融為主導(dǎo)的道路；與鄉(xiāng)村持續(xù)收縮相適應(yīng)，鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化無(wú)法復(fù)制城市土地資本化所走過(guò)的道路，而必須另辟途徑。

4 鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化的金融支持政策創(chuàng)新

在借鑒城市土地資本化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，著眼于城鄉(xiāng)土地資本化金融機(jī)制的差異，結(jié)合鄉(xiāng)村精明收縮理念，有望走出一條中國(guó)特色的有別于城市土地的鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化的金融支持政策創(chuàng)新道路。

4.1 適應(yīng)精明收縮的賦能增信

在鄉(xiāng)村精明收縮的理念下，即便鄉(xiāng)村人口持續(xù)流失，但通過(guò)居民點(diǎn)收縮和布局優(yōu)化、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村文化及農(nóng)業(yè)和自然生態(tài)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)掘，建設(shè)一個(gè)適度規(guī)模的鄉(xiāng)村社會(huì)，仍然可以實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展和全面振興。與這一理念相適應(yīng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)用地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化，首當(dāng)其沖要對(duì)集體建設(shè)用地賦能增信。

通過(guò)深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地“三權(quán)分置”改革，擴(kuò)張集體建設(shè)用地的權(quán)能，強(qiáng)化集體建設(shè)用地的流通性。在深化集體土地產(chǎn)權(quán)流通性改革的基礎(chǔ)上，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，以鄉(xiāng)村全域土地綜合整治作為集體建設(shè)用地資本化的重大平臺(tái)，把零星、分散、低效、閑置的宅基地和存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾置換到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，推動(dòng)形成農(nóng)田連片與村莊集聚的鄉(xiāng)村空間格局，促進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為提升集體建設(shè)用地資本化增值能力創(chuàng)造條件。

針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公信力“先天不足”困境，引入政府公信力為集體建設(shè)用地“增信”。一是在集體建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)，縣級(jí)自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以第三方的身份介入進(jìn)來(lái)，參與集體建設(shè)用地出讓合同的鑒證，集體和開(kāi)發(fā)商的行為都將受到政府權(quán)威的約束，大幅減少毀約、耍賴(lài)的風(fēng)險(xiǎn)。二是在抵押環(huán)節(jié)，探索建立政府性融資擔(dān)保公司為農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保的制度，為宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)提供“增信”服務(wù)。同時(shí)，縣級(jí)政府還應(yīng)當(dāng)考慮建立宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

4.2 以政策性金融為主導(dǎo)

考慮到我國(guó)集體土地資產(chǎn)相比于城市土地的弱流通性、弱增值能力以及我國(guó)城市土地資本化以往所走的商業(yè)性金融道路的消極一面，在鄉(xiāng)村持續(xù)收縮的情景下，推動(dòng)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地資本化，就必須立足于鄉(xiāng)村空間重構(gòu)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，堅(jiān)持以政策性金融為主導(dǎo)，使政策性金融成為集體建設(shè)用地進(jìn)入金融體系的基本金融途徑和手段，對(duì)集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)給予持續(xù)性的、強(qiáng)大的政策性金融支持。

根據(jù)《土地管理法》第六十三條的授權(quán)，國(guó)務(wù)院在制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將為集體建設(shè)用地入市提供金融支持明確規(guī)定為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職責(zé)任務(wù)范圍。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要利用其作為國(guó)家唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)不同類(lèi)型集體建設(shè)用地特點(diǎn)，特別是要面向宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，開(kāi)展土地金融產(chǎn)品研發(fā)與市場(chǎng)創(chuàng)新，充分發(fā)揮主導(dǎo)性功能，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以集體建設(shè)用地使用權(quán)為信用載體向鄉(xiāng)村空間重構(gòu)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展投放信貸資金，逐步建立起以政策性金融為主導(dǎo)、商業(yè)性金融廣泛參與的集體建設(shè)用地金融支持政策體系。

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等不同類(lèi)型鄉(xiāng)村建設(shè)用地的特點(diǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)等國(guó)家的抵押銀行發(fā)行土地債券（如潘德布雷夫債券）的經(jīng)驗(yàn)[15，18-20]，加緊探索創(chuàng)新集體土地債券發(fā)行辦法及其監(jiān)管機(jī)制，盡快建立起以集體建設(shè)用地為媒介的橫向金融機(jī)制，將集體建設(shè)用地使用權(quán)這一用益物權(quán)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)主體之間流通順暢的小額債權(quán)，為集體土地開(kāi)發(fā)者開(kāi)辟直接融資途徑。

4.3 以包容性金融服務(wù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展本身就意味著對(duì)傳統(tǒng)和現(xiàn)代、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、機(jī)器和手工藝、大中小企業(yè)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、正式制度和非正式制度等的包容，以建立農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的土地要素供應(yīng)機(jī)制為重要目標(biāo)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，也將因此發(fā)展出一套不同于城市土地的更具包容性的集體建設(shè)用地供給制度。與鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地供給制度的包容性相適應(yīng)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當(dāng)主動(dòng)完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)商業(yè)性金融廣泛參與，以可負(fù)擔(dān)的成本，向村集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地使用者提供價(jià)格合理、方便快捷、廣開(kāi)大門(mén)的包容性金融服務(wù)，不斷提高多元化鄉(xiāng)村建設(shè)用地金融服務(wù)的可獲得性。

4.4 以綠色金融為發(fā)展方向

綠色發(fā)展是鄉(xiāng)村精明收縮的題中之義。鄉(xiāng)村地區(qū)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必須貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念的綠色發(fā)展，助力集體建設(shè)用地資本化的金融支持政策也應(yīng)當(dāng)納入綠色金融體系，切實(shí)防止城市污染產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。金融機(jī)構(gòu)要按照《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年）》確定的綠色產(chǎn)業(yè)目錄范圍，聚焦農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，積極為綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品加工、綠色物流倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游、民宿等綠色項(xiàng)目提供集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。同時(shí)，對(duì)基于集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地債券發(fā)行探索，其審查和監(jiān)管機(jī)制也要引入綠色標(biāo)準(zhǔn)和綠色激勵(lì)機(jī)制。

5 結(jié)論與討論

本文構(gòu)建了土地資本化總過(guò)程的一般金融模型，揭示了土地加入社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程取得實(shí)體資產(chǎn)和金融資本二重存在性的內(nèi)在邏輯，在此基礎(chǔ)上對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地從實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化的金融機(jī)制作了對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)二者在實(shí)體資產(chǎn)流通性、土地增值驅(qū)動(dòng)因素和實(shí)體資產(chǎn)向金融資本轉(zhuǎn)化路徑等重要節(jié)點(diǎn)上存在顯著不同。結(jié)合鄉(xiāng)村精明收縮理念，提出了鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化要走一條有別于城市土地的以政策性金融為主導(dǎo)、包容性金融為基礎(chǔ)、綠色金融為發(fā)展方向的金融支持政策創(chuàng)新路徑。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，鄉(xiāng)村持續(xù)收縮以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特殊需求，從根本上決定了鄉(xiāng)村建設(shè)用地資本化無(wú)法復(fù)制城市土地資本化的商業(yè)性金融路徑。此外，讓鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入金融體系，成為金融機(jī)構(gòu)樂(lè)于接受的金融產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地“賦能增信”。

面向農(nóng)村的土地金融政策創(chuàng)新，首先，要優(yōu)先支持最具資本化比較優(yōu)勢(shì)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；其次，對(duì)于以行政許可方式取得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，要適時(shí)突破“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押”的規(guī)定；再次，需要進(jìn)一步深化宅基地“三權(quán)分置”改革，應(yīng)當(dāng)適度強(qiáng)化宅基地的資產(chǎn)和資本功能，允許閑置宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[21]，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的機(jī)制和辦法；最后，對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地資本化的金融支持政策，也須予以適當(dāng)關(guān)注。