李智卓

(清華大學 公共管理學院，北京 10084)

2021年3月襲擾北京的沙塵暴再次讓荒漠化成為人們關(guān)注的對象?；哪鳛橐环N十分嚴重的環(huán)境退化現(xiàn)象，被稱為地球的“癌癥”，也被《千年生態(tài)系統(tǒng)評估》認為是“當代最大環(huán)境問題之一”。參見World Resources Institute， —— -： ，2005.據(jù)統(tǒng)計，荒漠化影響到全球大約10億人口、180多個國家和近36億公頃的土地，幾乎占世界陸地面積的1/4，且這些數(shù)字每年都在持續(xù)增加。根據(jù)2015年的《中國荒漠化和沙化狀況公報》，我國荒漠化土地面積雖比2009年減少1.21萬平方公里，但如今仍有261.16萬平方公里的荒漠化土地，占國土總面積27.2%，都是“難啃的硬骨頭”。鑒于政府在現(xiàn)代民主法治社會中是社會公共利益的主要供給者，負有提供社會公共利益的重要職責，而荒漠化防治是一種典型的社會公共利益供給，因此，本文旨在探討我國荒漠化防治中的政府責任問題及其完善。

一、政府應當負有荒漠化防治的主導責任

(一)政府負有社會公共利益供給的主導責任

荒漠化防治直接為社會提供良好的環(huán)境品質(zhì)和生態(tài)安全，都屬于典型的社會公共利益。從社會公共利益供給的角度看，政府應當負有荒漠化防治的主導責任。

一方面，社會公共利益具有非專有性、非排他性和使用上的非競爭性或有限競爭性等特點，導致具有經(jīng)濟理性的普通社會主體在面對公共利益的供給和保護時總具有“搭便車”心理，從而造成哈丁筆下的“公地悲劇”。換言之，在沒有外部約束的情況下，對普通社會主體而言，公共利益的供給行為具有明顯的正外部性，而公共利益的利用行為具有明顯的負外部性。在沒有外部約束的情況下，對于普通的社會主體而言，提供公共利益的成本由提供者個人負擔，由此產(chǎn)生的公共利益卻又不能為提供者專有，只能由其他社會主體共同分享。社會主體從自身利益最大化的動機出發(fā)，都希望從公共利益中獲得好處而不承擔公共利益供給的相關(guān)成本，進而沒有動力主動提供社會公共利益。相反，普通社會主體對公共利益利用，好處歸利用者享有，由此而產(chǎn)生的副作用則由其他社會主體分擔，從而具有明顯的負外部性。而社會公共利益供給行為與利用行為的外部性是無法通過自由市場由普通社會主體主動解決，只能由作為社會公共利益代表的政府通過一定的激勵和約束措施加以解決。

另一方面，政府負有社會公共利益供給與保護的主導責任也是政府職責的必然要求和具體體現(xiàn)。根據(jù)古典社會契約理論，人們通過簽訂社會契約而組建政府，其目的是為了避免霍布斯所言的人與人之間的戰(zhàn)爭，保護人們與生俱來的不可剝奪的各項天賦權(quán)利，這也是政府的職責。在自由法治國時期，政府的責任盡量最少化，僅限于維護社會公共秩序。政府把與社會主體利益相關(guān)的大量事情留給了市場這只看不見的手，此時的政府成為“夜警政府”。隨著資本主義社會從自由資本主義向壟斷資本主義的發(fā)展，自由市場所暴露出來的副作用越來越多，僅僅通過市場這只看不見的手無法確保社會主體的利益，需要政府的積極干預，從而出現(xiàn)了社會福利國。與自由法治國相比，社會福利國時期的政府責任除了維護社會秩序外，還主動采取各種措施確保社會的公平與福利。因此，在現(xiàn)代國家中，保障社會公平和福利已經(jīng)成為政府的一項重要職責。

(二)從環(huán)境主導責任到荒漠化防治主導責任

在環(huán)境危機時代，政府負有環(huán)境保護的主導責任已經(jīng)成為世界各國環(huán)境法學理論與環(huán)境保護實踐中的普遍共識。生態(tài)環(huán)境的整體性和不可分割性已經(jīng)在客觀上將生存于環(huán)境中的所有人緊密地聯(lián)系在一起，形成環(huán)境共同體。環(huán)境品質(zhì)的好壞既直接影響著共同體成員的利益，也在一定程度上決定著共同體本身的興衰存亡。無論是從國內(nèi)還是從國際來看，一國政府都有責任保護好其管轄范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。從國內(nèi)看，生態(tài)環(huán)境的好壞直接影響國民的健康和福利，甚至影響社會的安全和穩(wěn)定，已經(jīng)成為一種典型的社會公共利益，從而使政府負有保護生態(tài)環(huán)境的主導責任。從國際看，整個地球就是一個大的生態(tài)系統(tǒng)，各民族國家實際上已經(jīng)被地球生態(tài)系統(tǒng)緊密地聯(lián)系成一個人類環(huán)境利益共同體，在這種情況下，每個國家都有義務和責任維護好地球生態(tài)系統(tǒng)。這是個體對共同體所負的一種義務和責任。在實踐中，明確和加強政府的環(huán)境責任已成為世界各國共同的趨勢。一方面，《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》、《內(nèi)羅畢宣言》等國際性環(huán)境法律文件都把強調(diào)各國政府的環(huán)境責任作為重要內(nèi)容；另一方面，一些國家的環(huán)境基本法，如美國《國家環(huán)境政策法》、日本《環(huán)境基本法》、俄羅斯《環(huán)境保護法》等都把規(guī)范政府環(huán)境管理活動、明確政府環(huán)境職責作為其重要內(nèi)容。

土地荒漠化作為當今人類共同面對的重要全球性環(huán)境問題之一，政府在防治荒漠化時理應負主導責任。此外，土地荒漠化問題的綜合性特點也在一定程度上決定了政府防治荒漠化的主導責任?；哪怯扇藗冏非蠡镜纳姹Ｕ纤?。生存權(quán)相較于發(fā)展權(quán)和其他各種權(quán)利而言無疑更具第一性，它是保障其他所有權(quán)利實現(xiàn)的基礎性權(quán)利?，F(xiàn)代發(fā)展模式所形成的過度消費主義對自然造成了巨大的破壞，因此為保護環(huán)境以實現(xiàn)更長遠的人類利益而限制被過度行使的發(fā)展權(quán)便具有合理性。那么，限制為追求基本生存權(quán)而進行的極為低效的放牧、農(nóng)墾、樵采和伐木等行為也具有合理性嗎？答案是否定的，即使其目的是為了防治荒漠化。被貼上“過度”標簽的各種求生手段往往只能勉強維持、甚至不能滿足當?shù)鼐用竦臏仫?，若以正義的人類中心主義環(huán)境倫理觀來審視，通過“侵犯”自然利益而追求生存權(quán)利的行為絕非是真正的“過度”。對荒漠化土地而言，這些行為的確是超出其承載力的“過度”行為；而對于當?shù)鼐用穸?，所有追求生存?quán)的行為都具有無可爭辯的合理性?！昂侠淼摹被哪枰慕^非是對荒漠化“直接責任人”的“過度”行為進行禁止或限制，亦非單純地提高植被覆蓋率?；哪乐涡枰氖钦ㄟ^采取生態(tài)修復、生態(tài)補償、生態(tài)移民在內(nèi)的各種有效制度和措施來最大限度地保障當?shù)鼐用裆鏅?quán)，進而實現(xiàn)荒漠減少、人民脫貧致富這一根本目標。有能力且有意愿實現(xiàn)這一目的的不是個人、社區(qū)、企業(yè)或其他組織，只能是政府。

(三)國際荒漠化防治實踐證明政府主導責任的有效性

如果說政府主導的荒漠化防治路徑是自上而下的，而與之相反的市場主導的荒漠化防治路徑則是自下而上的?！痘哪乐喂s》采取的荒漠化防治路徑是自下而上的市場路徑，但是，國際社會在《荒漠化防治公約》指導下的荒漠化防治實踐已經(jīng)被證明是失敗的。這在一定程度上反證了政府在荒漠化防治中的主導責任是必要的。自下而上模式被認為是《荒漠化防治公約》特有的標志，該模式一度被認為是應對荒漠化的有效手段。參見Kyle W，Danish，International Environmental Law and the "Bottom-Up" Approach: A Review of the Desertification Convention, ，Vol.3，1995.許多參與《荒漠化防治公約》談判的締約國一開始就認為，優(yōu)先考慮當?shù)鼐用竦膮⑴c是開展荒漠化防治工作的先決條件。在《荒漠化防治公約》締結(jié)后，自下而上模式被貫徹到多國荒漠化防治的國家行動計劃(NAP)中，受影響地區(qū)的居民、社區(qū)以及非政府組織的作用被過度放大。由于《荒漠化防治公約》常被稱為“非洲環(huán)境公約”或“發(fā)展中國家公約”，發(fā)達國家締約國出于對某些發(fā)展中國家締約國政府的不信任，要求將援助的資金和技術(shù)直接用于受影響地區(qū)。過分重視自下而上模式而讓地方社區(qū)參與的偏見導致了對政府主導的集中式防治模式的嚴重懷疑。參見Tal, Alon ,A Cohen, Jessica，Bringing "top-down" to "bottom-up": A new role for environmental legislation in combating desertification. ，Vol.1，2007.然而，經(jīng)過幾十年的自下而上防治所取得的效果卻不盡人意。全球荒漠化的面積不減反增，且蔓延速度還在加快 。這在一定程度上說明自下而上防治模式是失敗的，其主要原因有三：一是荒漠化和貧困相伴相生，當?shù)氐木用褚严萑霕O度貧困，而由其組成的社區(qū)也是極度虛弱而難有良好的組織性和凝聚力；二是作為追求利益最大化的“理性經(jīng)濟人”，企業(yè)深諳在荒漠化土地上進行生產(chǎn)活動難有可觀的產(chǎn)投比，所以鮮有企業(yè)能夠不計成本在此投資；三是廣袤的荒漠化土地使所有非政府組織和國際社會的技術(shù)和資金援助似杯水車薪，且發(fā)達國家締約國出于經(jīng)濟、政治動機常吝于援助。反觀人類歷史，荒漠化出現(xiàn)的原因便是源于政府未發(fā)揮有力的監(jiān)管作用，進而導致追求自身利益的個體在自然條件較差的土地上恣意而為、破壞土地 。

相比之下，我國采取的環(huán)境問題治理模式始終是自上而下式的政府主導模式，當然也重視個人和其他社會力量的參與。目前，我國實施了6項規(guī)模浩大的造林工程，進而實現(xiàn)了居世界首位的4666萬公頃造林保存面積，占到了世界人工林面積的26%。在政府主導的荒漠化防治模式下，我國荒漠化面積實現(xiàn)了三個監(jiān)測周期的持續(xù)縮減，被聯(lián)合國作為成功典型全球推廣。2001年，我國制定了號稱“世界第一部荒漠化防治法”的《防沙治沙法》，填補了荒漠化防治的法律空缺。無獨有偶，美國、德國等先進國家防治荒漠化的成功經(jīng)驗也是采取了“自上而下”的政府主導模式。美國政府早在20世紀30年代就開始主導制定專門法律限制載畜量，開發(fā)節(jié)水技術(shù)，培育優(yōu)良畜種，禁止濫墾濫伐。二戰(zhàn)后的德國政府也積極倡導城鄉(xiāng)環(huán)境回歸自然，1965年便大規(guī)模興建海岸防風固沙林等大型林業(yè)生態(tài)工程。國內(nèi)外的成功實踐證明，自上而下的政府主導模式才能最有效地防治荒漠化?；哪枰l(fā)揮主導性作用，而政府的主導性責任則是發(fā)揮政府主導性作用所必需的。

二、我國荒漠化防治政府主導責任的實踐困境及其法制原因

(一)我國荒漠化防治政府主導責任的實踐困境

目前，我國還沒有一部專門的荒漠化防治法，有關(guān)荒漠化防治的法律規(guī)范是以《憲法》為根本，以《環(huán)境保護法》為基礎，以《防沙治沙法》和《水土保持法》為核心，以《草原法》《森林法》《水法》《土地管理法》等單行法和其它相關(guān)法規(guī)、政策性文件為補充而組成的一個體系。這些立法均以政府“應為”的表述方式將荒漠化防治主導責任指向政府。但是，我國荒漠化防治的政府主導責任在實踐中仍然存在以下主要問題：

第一，個別荒漠化防治成功案例揭示政府主導責任缺失的隱患。其中具有代表性的典型案例就是由個人精神發(fā)揮主導作用的榆林治沙模式，榆林模式突顯了政府主導責任缺失所帶來的嚴重問題。毛烏素治沙過程中誕生了中國最多的“治沙英雄”：石光銀帶領(lǐng)村民治理荒地19.5萬畝，植樹2000多萬株，營造近100公里長的綠色屏障；白春蘭累計種樹6萬多棵，封沙育苗900畝，治理沙漠2200畝；殷玉珍造綠6萬畝；牛玉琴植樹2700萬棵。他們都為毛烏素的荒漠化防治做出了突出貢獻。但是，政府卻沒有充分落實其主導責任，對這些治沙英雄進行充分激勵。早在2000年石光銀承包治理的荒地上林木總價估值就達3000多萬，但由于政府的禁伐政策使其一夜之間成為生態(tài)林而不能實施合理的間伐來獲利。然而，石光銀超過1800萬元的投資，僅得到陜西省政府提供的50萬元獎金。當時國家林業(yè)局的相關(guān)補償也只能使其勉強償還貸款，最終導致“千萬富翁”成“負翁”。除了石光銀，牛玉琴和白春蘭等“治沙英雄”也都面臨過同樣的問題。雖然“治沙英雄”的“治沙精神”值得鼓勵，但僅有精神鼓勵而缺乏政府主導責任的充分落實，無法使荒漠化防治具有持久性。

第二，部分大型防治工程暴露起主導作用的政府有時存在“短視”行為。被譽為世界四大造林工程之首的“三北”防護林工程成為我國抵御荒漠化的“綠色長城”，對盤踞在我國北方的荒漠化防治起到了重要作用。但是，“三北”防護林存在的問題也成為了政府“短視”的縮影。中國林業(yè)專家侯元兆曾表示，急于求成的中國造林方式亟須扭轉(zhuǎn)。實際上，政府在“綠色長城”建設中存在的諸多問題受到國內(nèi)外專家的廣泛爭議。一是地方各級政府為追求政績而只重短期利益?！叭薄狈雷o林工程建設中多以無性繁殖的速生楊樹為主，然而無性繁殖的楊樹樹齡只有短短幾十年?，F(xiàn)在，僅張家口壩上地區(qū)就有50多萬畝防護林衰死和瀕臨衰死，而這種現(xiàn)象在“三北”防護林中普遍存在。當前的地方政府自然不會對幾十年后的楊樹死亡負責，但可因短期提高的森林覆蓋率而獲得荒漠化防治的良好政績。二是部分造林政策不符合自然規(guī)律，忽視科學而搞絕對的“一刀切”。在樹種選擇和種植技術(shù)方面，政府選擇的樹種單一，種植時行距過近，忽視了自然育林和當?shù)厣鷳B(tài)整體性。在著名的塞罕壩林場，當?shù)卣罅吭苑N落葉松，這使其在干旱季節(jié)面臨著嚴重的火災威脅。此外，“三北”防護林工程存在的其他大量問題使其是否能夠真正起到防治荒漠化的作用受到了一些學者的質(zhì)疑參見Cao S，“Why large-scale afforestation efforts in China have failed to solve the desertification problem. Environmental Science and Technology”， ，Vol.42，2008.。

第三，輕度荒漠化蔓延凸顯地方政府在荒漠化防治中存在“逆向”選擇問題。荒漠化的程度一般被分為四個等級，即輕度荒漠化、中度荒漠化、重度荒漠化和極重度荒漠化，這也是健康土地最終演變成荒漠的一般過程和規(guī)律。第五次《中國荒漠化和沙化狀況公報》顯示，全國荒漠化土地面積由2009年的262.37萬平方公里減少至2014年的261.16萬平方公里，總面積減少1.21萬平方公里。在荒漠化整體逆轉(zhuǎn)的背后，輕度荒漠化的面積卻不減反增，增加面積約8.36萬平方公里。這意味著荒漠化防治在源頭上出現(xiàn)了問題。眾所周知，預防荒漠化的成本和難度一般小于荒漠化的事后治理。而政府在荒漠化防治實踐中的舉措之所以如此不“經(jīng)濟”，并非因為其“有限理性”，而是因為過于“理性”的政府領(lǐng)導并不愿意考慮治理成本。讓嚴重的荒漠化土地實現(xiàn)逆轉(zhuǎn)無疑會讓自己在政績考核中加分，而預防荒漠化被視為“低收益”的任務。輕度荒漠化不斷擴張的背后是地方政府同中央政府在利益考量方面出現(xiàn)偏差以及政績考核和目標責任考核機制的不完善。

(二)政府主導責任實踐困境的法制原因

1.荒漠化防治立法對政府主導責任的規(guī)定不明確。第一，立法未明確規(guī)定荒漠化防治的責任主體為政府?！端帘３址ā返?條第1款規(guī)定“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導”，第5條第3款規(guī)定“縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作 ”?？梢?，地方政府對水土保持的責任為“統(tǒng)一領(lǐng)導”責任，而水土保持的直接“主管”責任在水行政主管部門。其他荒漠化防治單行法也多采取類似表述。反觀2010年修訂前的《水土保持法(1991)》，其第5條規(guī)定“國務院和地方人民政府應當將水土保持工作列為重要職責，采取措施做好水土流失防治工作”。這明確地將水土保持的責任加給中央政府和地方政府，水土保持成為國務院和地方政府的“重要職責”。然而，如今當水土保持工作出現(xiàn)問題時，一般為此擔責的主體為水行政主管部門而非政府。

第二，立法對政府權(quán)責的設置不合理。根據(jù)權(quán)責一致原則，政府防治荒漠化的職權(quán)(負責)應匹配相應的職責(擔責)，但是相關(guān)立法并沒有很好地遵循。各荒漠化防治單行法通篇都在表述政府及其所屬行政部門應該做什么，這種“應為”是職責也是職權(quán)。然而，當缺乏不履責應擔責的法律規(guī)定時，政府“應為”的權(quán)力屬性便會增強，“應為”就容易變?yōu)閬y為、濫為乃至不為，但各荒漠化防治立法并沒有確保政府擔責的有效規(guī)定。例如，在《防沙治沙法》“法律責任”一章，只有第43條(行政處分)、第44條(行政處分和刑事責任)和第45條(刑事責任)對政府及其行政主管部門的責任進行了極為簡單的規(guī)定，這三條所包含的行政和刑事責任無法與通篇的行政權(quán)力相對應。行政權(quán)力天生具有極強的滲透性和擴張性，沒有與之相制衡的行政責任，政府負責只會成為宣示性的立法表述，政府也必然不能有效履責。

第三，立法對荒漠化防治擔責主體和擔責方式的規(guī)定過于籠統(tǒng)，不能對政府履責產(chǎn)生有效的負向激勵?！董h(huán)境保護法》第68條規(guī)定了擔責主體為“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”，擔責方式為記過、記大過、降級、撤職和開除處分以及引咎辭職。但是，荒漠化防治單行法中卻沒有明確規(guī)定政府擔責和擔責方式?！斗郎持紊撤ā返?3條規(guī)定擔責主體為“直接負責的主管人員和其他責任人員”(這其中可能包括政府行政首長)，擔責方式為“依法給予行政處分”；《水土保持法》第47條規(guī)定擔責主體為“水行政主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門”的“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”，擔責方式為“依法給予處分”；《草原法》第61條、第72條規(guī)定擔責主體為草原行政主管部門工作人員和國家機關(guān)有關(guān)工作人員”、“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”，擔責方式為“依法給予行政處分”。理論上，政府的行政法律責任主體不僅包括行政機關(guān)，還應包括行政公務人員。荒漠化防治單行法中都將責任的承擔者規(guī)定為行政公務人員，忽視了政府及其行政主管部門的責任。而且，在確定具體的擔責主體時，下達行政處分的機關(guān)需自行甄別，這極易造成責任推諉、包庇縱容等現(xiàn)象發(fā)生。對于擔責方式而言，“依法給予行政處分”中的“依法”指向哪些立法以及“處分”如何選擇適用需行政處分主體自由裁量，也在一定程度上無法保證政府積極履責。

2.任期目標責任考核制對政府履責的激勵不強。任期目標責任考核制是由部分荒漠化防治單行法確立的，對政府積極履責具有激勵作用的制度。該制度兼具法制性和政治性雙重屬性：法制性主要表現(xiàn)為其設立和考核程序由法律規(guī)定，政治性主要體現(xiàn)為考核結(jié)果的運用上?！盎煅钡娜纹谀繕素熑慰己酥谱鳛楸Ｕ险乐位哪熑蔚靡月鋵嵉暮诵闹贫仍O計，抓住了政府防治荒漠化的“牛鼻子”。然而，本應通過給政府領(lǐng)導施壓以督促政府履責的考核制度漏洞頻出。以《防沙治沙法》和《國務院關(guān)于進一步加強防沙治沙工作的決定》(以下簡稱《防沙治沙決定》)中規(guī)定的任期目標責任考核獎懲制度為例，可以窺見該制度的部分缺陷。

第一，任期目標責任考核對象的范圍不全，且考核內(nèi)容相對簡單。《省級政府防沙治沙目標責任考核辦法》(下文稱《考核辦法》)中規(guī)定的考核對象只限于北部13個荒漠化嚴重的省級政府，而忽視了北京、天津、山東、河南等地的荒漠化?？己藢ο蟮姆秶鸁o法全面地覆蓋荒漠化實際存在的范圍，這使其他負有荒漠化防治責任的省級政府獲得了不應有的“減負”，為荒漠化的整體防治帶來不利影響?！犊己宿k法》中規(guī)定的總分100分的考核內(nèi)容分值構(gòu)成如下：防治任務40分、防治措施30分、保障措施30分。其中很多得分項目規(guī)定十分籠統(tǒng)和簡單。例如，“不斷加強防沙治沙隊伍能力建設”分值為3分，然而達到何種程度算是加強了防沙治沙隊伍的能力建設并未規(guī)定。再如，省級政府或所屬部門“制定并實施了禁止濫開墾、濫采挖等沙區(qū)植被保護制度”和“以草定畜制度，推進飼養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變”二者分值共為6分，省級政府只需要滿足“制定”和“實施”有關(guān)制度即可得分，但《考核辦法》未規(guī)定如何對這些制度的實施效果進行考量。

第二，任期目標責任考核程序設置不合理。《考核辦法》第5條規(guī)定每5年為一個考核期，考核期期中開展中期督促檢查(第3年)，考核結(jié)束后開展期末綜合考核；第6條、第7條規(guī)定，中期督促檢查先由省政府組織自查，之后考核工作組通過聽取報告、查閱資料、座談了解、現(xiàn)場調(diào)查等方式檢查工作；期末綜合考核也重復上述程序進行最終打分。“政府自查”和“聽取報告、查閱資料、座談了解”這類停留在“室內(nèi)”和“紙面上”的評分程序易受到“暗箱操作”的影響而導致考核結(jié)果失真。即便是現(xiàn)場調(diào)查，考核主體能否擺脫當?shù)卣當M定好的考察路線和考察區(qū)域而獲得真實的一手資料也存在疑問。

第三，任期目標責任考核結(jié)果獎懲的激勵性較弱?！犊己宿k法》第7條規(guī)定：考核結(jié)果分為工作突出(90-100分)、工作合格(60-89分)和不合格(60分以下)三級；國家林業(yè)和草原局將考核結(jié)果上報國務院審定后向考核對象通報；工作突出的政府得到表揚，工作不合格的政府只需向國務院作出書面報告，提出整改措施?？己私Y(jié)果對政府領(lǐng)導能起到的威力主要體現(xiàn)在第8條的規(guī)定，即國務院將考核結(jié)果交由中央干部主管部門，作為對省級政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核的重要依據(jù)。然而，無論是表揚、作報告、提出整改措施這些獎懲手段都無法對省級政府產(chǎn)生有效的正向或負向激勵，只有中央干部主管部門的綜合考核能夠引起省級政府的高度重視。但是，結(jié)合“十一五”“十二五”的省級政府荒漠化防治任期目標考核結(jié)果來看，小部分省級政府因“工作突出”受到表揚，其余省級政府均被評為“合格”，沒有任何一個省級政府被評為“不合格”。眾所周知，即便是所有省級政府都獲得“合格”評分也并不代表荒漠化防治是成功的。而且，這種考核結(jié)果客觀上會給某些荒漠化防治方面“無為”的政府帶來“不求有功但求無過”的消極暗示。

3.中央環(huán)保督察對荒漠化防治的督政效果不佳。中央環(huán)保督察具有級別高、威懾力強、機動性好等特點，其采取的運動治理方式能有效震懾不履行環(huán)保責任的地方政府。即便如此，中央環(huán)保督察由于以下原因并未對政府積極履行荒漠化防治責任發(fā)揮應有的威力。

第一，中央環(huán)保督察工作重心是環(huán)境污染而非環(huán)境退化。相較人口稠密的沿海發(fā)達省份，荒漠化主要分布于北方內(nèi)陸省份，其影響力也受閉塞地理區(qū)位的限制而被嚴重忽視和低估。從中央環(huán)保督察組發(fā)布的歷次反饋情況來看，只有部分省份涉及到荒漠化防治的內(nèi)容，許多荒漠化嚴重的地區(qū)如山西、西藏和東三省并沒有涉及荒漠化防治的督察內(nèi)容。

第二，中央環(huán)保督察行使的新型環(huán)境監(jiān)管權(quán)的權(quán)力構(gòu)成仍不科學。中央環(huán)保督察組成員主要由生態(tài)環(huán)境部、中組部和中紀委的負責人組成，其權(quán)力自然來源于三者。但是，荒漠化防治的主管部門主要隸屬于自然資源部的國家林業(yè)和草原局，其荒漠化防治司負責具體的風蝕荒漠化(土地沙化)防治工作。此外，水利部下設的水土保持司及各水利委員會、流域管理局負責具體的水蝕荒漠化(水土流失)防治工作。中央環(huán)保督察現(xiàn)有的新型環(huán)境監(jiān)管權(quán)如若缺乏具有荒漠化防治職責部門的權(quán)力加入，定會削弱其在荒漠化防治中的權(quán)威。

第三，中央環(huán)保督察的威懾力大但不持久。囿于督察人員的數(shù)量有限和廣大的國土面積，每輪中央環(huán)保督察實施的周期較長且無法細致有效地做到全覆蓋，進而使其對政府的監(jiān)管不具有長期性和連貫性，使其淪為一種“下猛藥、藥效短”的制度。

三、我國荒漠化防治政府主導責任的完善

中共十九屆四中全會明確提出繼續(xù)推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。“讓政府責任法制化是責任政府、法治政府、服務政府的題中應有之意”。在法律的基礎之上，通過健全任期目標責任考核制和中央環(huán)保督察制以使政府擔責法制化，進而促進政府積極履行荒漠化防治的責任。

(一)荒漠化防治政府主導責任的進一步明確

第一，出臺專門性、綜合性的《荒漠化防治法》，明確表述政府防治荒漠化的主導責任。長期以來，考慮到荒漠化防治的復雜性和所涉部門眾多，我國始終未有一部針對荒漠化的立法出臺，各相關(guān)立法的宗旨各不相同也嚴重妨礙了政府防治荒漠化工作的順利開展。隨著我國荒漠化防治法律體系的完善和政府環(huán)保責任理論的豐富，國家立法機關(guān)出臺一部《荒漠化防治法》以明確政府防治荒漠化的責任已不存在合法性和技術(shù)性障礙。因此，《荒漠化防治法》應明確將“政府主導責任”作為一般原則規(guī)定下來，將荒漠化防治的主導責任而非一般意義上的普通責任加給政府。同時，應表明荒漠化防治的主要責任在地方政府，同時也應作出中央政府防治荒漠化責任的表述。

第二，明確防治荒漠化的責任主體為中國防治荒漠化領(lǐng)導小組和地方政府以及二者的行政首長。立法上，讓地方政府成為責任主體并無障礙。為了讓中央政府責任不至于成為一種立法宣示，《荒漠化防治法》可以將履責和擔責交給代行荒漠化防治職責的新部門——中國防治荒漠化領(lǐng)導小組，對其進行“賦權(quán)”和“賦責”。首先，充實現(xiàn)存的中國防治荒漠化協(xié)調(diào)小組(下文簡稱“協(xié)調(diào)小組”)的權(quán)力，即“賦權(quán)”。如今的協(xié)調(diào)小組在荒漠化防治中發(fā)揮的作用式微，具體工作主要由國家林業(yè)和草原局執(zhí)行。實踐中，協(xié)調(diào)小組涉及十幾個國家部級單位，其本應具有高效解決部門權(quán)力重疊問題的能力。但是，由副部級的國家林業(yè)和草原局領(lǐng)導任組長來負責協(xié)調(diào)其他正部級單位共同防治荒漠化的實際效果并不理想。因此，將協(xié)調(diào)小組轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導能力更強、行政級別更高的中國防治荒漠化領(lǐng)導小組，其組長可由更高級別的中央政府領(lǐng)導兼任而非國家林業(yè)和草原局局長兼任，其組員也應由相關(guān)部委的“一把手”而非“副手”兼任，使其由“協(xié)調(diào)”功能轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)導”功能。其次，讓中國防治荒漠化領(lǐng)導小組的“一把手”代負全國荒漠化防治的總責，讓相關(guān)部委的“一把手”負與部門職責相對應的責任，以激勵各部門通力合作、積極履責，即“賦責”。在出現(xiàn)全國性的涉及荒漠化的重大問題時，由組長負責。例如，因國家政策或決策導致的全國荒漠化總體任務不達標或荒漠化加劇，組長應負總責。在涉及具體職能部門導致的問題時，由其部門首長負責。例如，因水利部監(jiān)制建筑的某黃河水利工程導致的水蝕荒漠化加劇，水利部首長應負責，而組長負次要的連帶責任。在地方政府責任方面，《荒漠化防治法》應把荒漠化防治的責任主體明確為地方各級政府“一把手”，實施政府行政首長負(總)責制。

(二)健全荒漠化防治任期目標責任考核制

第一，在對地方政府的傳統(tǒng)考核時，可對癥下藥。首先，擴大考核的范圍和對象。將荒漠化防治任期目標責任考核范圍擴展到所有存在荒漠化省份的各級政府，將考核對象擴展至中國防治荒漠化領(lǐng)導小組。其次，科學化考核標準。依照荒漠化地區(qū)的所需的環(huán)境品質(zhì)將考核標準細化，將環(huán)境質(zhì)量目標主義貫徹到考核標準的制定和分數(shù)的分配中。再次，嚴格考核程序，轉(zhuǎn)變考核方式。讓考核程序從“室內(nèi)”、“紙面”考察轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵉乜疾臁⑼粨魴z查。最后，提升考核結(jié)果在政績考核中的地位，發(fā)揮讓行政首長“能上能下”的獎懲激勵作用。政績考核對地方各級政府的環(huán)保能力建設具有十分重要的作用，提升荒漠化防治目標責任考核在政績考核中的比例也會極大地提高政府的防治積極性。同時，將荒漠化防治目標責任的考核結(jié)果作為領(lǐng)導干部能否勝任職位的重要依據(jù)，充分發(fā)揮考核結(jié)果的獎懲激勵作用，讓荒漠化防治成果突出的干部獲得更多的晉升機會，將引咎辭職、調(diào)離領(lǐng)導崗位、撤職等嚴格的懲罰方式作為領(lǐng)導干部不作為、亂作為的負向激勵措施。鑒于荒漠化發(fā)展的長期性和隱蔽性，任期目標責任考核制還應有終身追責制和離任審計制的共同配合。

第二，在對中國防治荒漠化領(lǐng)導小組進行考核時，需要效力位階更高的立法并設計新的考核評價主體。為了節(jié)約行政成本，不應設立新的考核評價機構(gòu)。面對高級別的中國防治荒漠化領(lǐng)導小組，能起到最有效、最直接監(jiān)督作用的是中央政府的行政首腦和國家最高立法機關(guān)。考慮到行政效率，讓中央政府的行政首腦對其進行監(jiān)督更為可行。但是，中國防治荒漠化領(lǐng)導小組的成立一是領(lǐng)導各機構(gòu)協(xié)同防治荒漠化，二是代替中央政府負責和擔責?？紤]到權(quán)力的同質(zhì)性，讓其對全國人大負責、受其監(jiān)督也十分必要。中央政府可委托多個第三方科研院所提供全國性的荒漠化先期數(shù)據(jù)，設置防治任務，并提供最終完成程度報告。中央政府可將最終報告納入到年度政府工作報告中，讓最高權(quán)力機關(guān)進行審議。此外，應由國務院出臺更高位階的考核辦法以替代現(xiàn)行的、效力較低的《考核辦法》，由此可對中國防治荒漠化領(lǐng)導小組和省級政府的任期目標責任考核產(chǎn)生更有力的規(guī)范。

(三)完善中央環(huán)保督察制

擴大中央環(huán)保督察的權(quán)限和范圍，發(fā)揮中央環(huán)保督察的靈活性和機動性，充分運用中央環(huán)保督察結(jié)果。首先，中央環(huán)保督察可以吸收更多涉及荒漠化防治職能的中央行政部門加入，也可以尋求和中國防治荒漠化領(lǐng)導小組的聯(lián)合督察。督察時應對所有存在荒漠化的省份均給予關(guān)注，并將環(huán)境污染防治和荒漠化防治并重。其次，由于中央環(huán)保督察組的較大權(quán)限使其在突擊檢查中遇到的阻力較小，這使其最能得到貼近實際的一手資料。因此，在對荒漠化地方政府防治成果的督察中做到不事先“打招呼”，這也可以最大程度減少數(shù)據(jù)作假并極大提高政府防治荒漠化的積極性。再次，中央環(huán)保督察因其特殊的身份和權(quán)力可對荒漠化地方的黨政“一把手”均產(chǎn)生威懾力，所以充分運用督察結(jié)果以實現(xiàn)“黨政同責”和“一崗雙責”也可督促政府高效履行荒漠化防治的責任。

結(jié)語

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅要求健全國家的各項制度，而且要求各項制度能夠得到完全地貫徹和落實。就我國荒漠化防治的政府責任而言，不僅需要健全和完善我國荒漠化的政府責任，而且還要將該政府責任具體落實到荒漠化防治的實踐中。荒漠化的特性和客觀實際使其防治工作具有長期性和艱巨性，讓政府認真負責、積極履責和有效擔責以發(fā)揮其主導作用勢在必行。在依法治國的當下，需要認真考量荒漠化防治政府責任的法制化。由于“違法責任絕對不能產(chǎn)生‘積極責任’所能創(chuàng)造的業(yè)績”，因此，在未來政府責任的法制構(gòu)建中還應當充分考慮如何能讓政府更好地履行“積極責任”或“建設性責任”。