韓若昊 核工業(yè)理化工程研究院

一、區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)是對(duì)新進(jìn)行城鎮(zhèn)新區(qū)域規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為一體的綜合開(kāi)發(fā)模式，既承擔(dān)了土地一級(jí)二級(jí)開(kāi)發(fā)、征遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等政府功能性投入，又承擔(dān)城市資源經(jīng)營(yíng)與管理、企業(yè)扶持和產(chǎn)城融合等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展職能。區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)程代表了我國(guó)城市建設(shè)中一種系統(tǒng)化的實(shí)施思路的產(chǎn)生。近年區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)由傳統(tǒng)的土地經(jīng)營(yíng)模式逐步轉(zhuǎn)向綜合經(jīng)營(yíng)模式，成為推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展的重要載體。

城市綜合開(kāi)發(fā)是從土地立項(xiàng)到項(xiàng)目規(guī)劃、從工程建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)、從功能定位到產(chǎn)業(yè)生態(tài)、從資源導(dǎo)入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)工程，對(duì)投資主體的綜合實(shí)力和資源整合能力都有較高要求。成功的城市區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)需要建設(shè)進(jìn)程和發(fā)展階段的資源配置和資金平衡。整個(gè)項(xiàng)目的功能實(shí)現(xiàn)和運(yùn)作效率，要以系統(tǒng)思維從投資全周期角度進(jìn)行統(tǒng)籌。

二、區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的發(fā)展與主要模式

(一)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的政府自主模式

政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，部分會(huì)采取完全政府主導(dǎo)的模式進(jìn)行區(qū)域開(kāi)發(fā)。主要包括完全地方的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)以及以政府投資平臺(tái)一類(lèi)國(guó)有企業(yè)出資綜合開(kāi)發(fā)的區(qū)域。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)一般是地方政府的一級(jí)派出機(jī)構(gòu)；國(guó)有投資平臺(tái)公司雖政企分開(kāi)、相對(duì)獨(dú)立，但實(shí)質(zhì)上還是由政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，由政府完全主導(dǎo)的綜合區(qū)域開(kāi)發(fā)已經(jīng)越來(lái)越少，更多采用政府主導(dǎo)，引入社會(huì)資本合作產(chǎn)業(yè)龍頭或集群企業(yè)的方式進(jìn)行區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)。

(二)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)與PPP模式

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。城市區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通常體量和投入較大，PPP模式具備緩解政府財(cái)政壓力、優(yōu)化項(xiàng)目整體效益、減少公共部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等優(yōu)勢(shì)。政府為緩解財(cái)政壓力，PPP模式在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用逐漸廣泛起來(lái)。但隨著PPP模式的規(guī)范性政策密集出臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化要求更高且監(jiān)管趨嚴(yán)，尤其是2019年發(fā)布的財(cái)金〔2019〕10號(hào)文，明確新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，這對(duì)于主要依靠政府性基金預(yù)算(土地出讓收入)進(jìn)行資金平衡的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是一個(gè)重大考驗(yàn)。

(三)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)與TOD模式

以公共交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(transit-oriented development，TOD)是規(guī)劃一個(gè)居民區(qū)或者商業(yè)區(qū)時(shí)，以公共交通的使用最大化的一種非汽車(chē)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)方式。當(dāng)今在城市由外延擴(kuò)張逐步轉(zhuǎn)向注重內(nèi)部發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升城市內(nèi)涵的趨勢(shì)下，城市發(fā)展開(kāi)始聚焦城市內(nèi)部，從單獨(dú)的增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樵隽拷ㄔO(shè)和存量更新同步。城市更新意味著存量資產(chǎn)盤(pán)活成為城市發(fā)展的關(guān)鍵，TOD模式隨即成為了重要切入點(diǎn)。TOD模式通過(guò)軌道交通站點(diǎn)為核心，與周邊商圈、居住空間相互協(xié)調(diào)，科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，依托其強(qiáng)大的交通樞紐吸引著人流、物流、資金流、信息流，匯聚成片區(qū)的生活生產(chǎn)消費(fèi)中心，盤(pán)活原有低效用地，向集約高效用地發(fā)展。

三、區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)中的投資管理問(wèn)題

隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的深入，無(wú)論是政府獨(dú)立引導(dǎo)模式、市場(chǎng)自發(fā)主導(dǎo)模式、政企合作模式，用地越來(lái)越難以整合，開(kāi)發(fā)成本越來(lái)越高，外部的房地產(chǎn)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性越來(lái)越激烈，對(duì)系統(tǒng)性投資管理和統(tǒng)籌資本運(yùn)營(yíng)的要求也就越來(lái)越高。區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)各階段的投資管理問(wèn)題也逐漸凸顯：

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段

規(guī)劃設(shè)計(jì)階段通常是基于區(qū)域的戰(zhàn)略定位與區(qū)域的資源條件，通盤(pán)考慮后確定的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案。傳統(tǒng)的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃階段以考慮規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市建設(shè)、城市發(fā)展的需求為主，針對(duì)資金來(lái)源與財(cái)政和政策性銀行貸款等缺乏資金的統(tǒng)籌，會(huì)造成城市的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與城市建設(shè)脫節(jié)，建設(shè)期的投資管理易出現(xiàn)資金錯(cuò)配、建設(shè)時(shí)序不匹配等問(wèn)題，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的政府債務(wù)，影響城市的健康持續(xù)發(fā)展。

(二)工程建設(shè)與投資階段

工程建設(shè)和投資階段，一方面，政府主導(dǎo)的工程建設(shè)項(xiàng)目更關(guān)注建設(shè)任務(wù)的完成進(jìn)度，PPP等模式更多的考慮為融資的手段，缺乏全生命周期的投資管理。一個(gè)項(xiàng)目的落地和建設(shè)，政府也會(huì)更多地追求快速出讓土地等效率問(wèn)題，較少考慮建設(shè)時(shí)序與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)時(shí)序錯(cuò)配帶來(lái)的資源配置問(wèn)題。這既會(huì)導(dǎo)致建設(shè)的盲目性和低效性，又會(huì)帶來(lái)因利益沖突和升值緩慢而導(dǎo)致的投資受損。另一方面，企業(yè)主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)民間投資項(xiàng)目則更多優(yōu)先選擇價(jià)值提升快、回報(bào)周期短的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)，帶來(lái)的問(wèn)題就是導(dǎo)致社會(huì)性、公益性的項(xiàng)目建設(shè)滯后，企業(yè)也會(huì)存在獲取工程建設(shè)的回報(bào)利潤(rùn)后，影響政府投資主體的收益和后續(xù)的持續(xù)性經(jīng)營(yíng)。

(三)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與運(yùn)管階階段

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目多數(shù)是在建設(shè)中后期，大部分土地進(jìn)入可營(yíng)銷(xiāo)階段，商業(yè)地產(chǎn)配套建設(shè)完成。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及運(yùn)管階段更多具有市場(chǎng)化特征，綜合開(kāi)發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈條、周邊環(huán)境、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、交通狀況等等有著高度密切的關(guān)聯(lián)。所以開(kāi)發(fā)區(qū)域引入的產(chǎn)業(yè)需依靠政府平臺(tái)公司或合作企業(yè)開(kāi)展招商引資和產(chǎn)業(yè)培育，引導(dǎo)各商業(yè)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與城市發(fā)展相融合。在各城市均高度重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的今天，產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入在這階段也會(huì)產(chǎn)生因缺乏城市治理能力、產(chǎn)業(yè)融合能力或者配套吸引能力不足等，造成產(chǎn)業(yè)投資困難或不足，后續(xù)的運(yùn)營(yíng)也會(huì)遇到困難和瓶頸。

四、區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的全周期投資管理模式

全周期投資管理模式應(yīng)是通過(guò)對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)的內(nèi)外部資源配置的合理分析，通過(guò)項(xiàng)目分類(lèi)，確定投資主體，綜合運(yùn)用多元化的投融資模式，與區(qū)域空間聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)和時(shí)序滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌資源的科學(xué)、有效投入，更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本價(jià)值提升。

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)是從戰(zhàn)略、規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)到征遷安置、工程建設(shè)的固定資產(chǎn)投入過(guò)程，到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、城市運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展過(guò)程，而區(qū)域的價(jià)值是經(jīng)過(guò)土地一級(jí)二級(jí)開(kāi)發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到商業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合的價(jià)值提升過(guò)程。

做好區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)要把握好政企的權(quán)責(zé)界面，做好政府和企業(yè)的分工邊界。區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目相比內(nèi)容更豐富、更復(fù)雜，所以對(duì)于政府和企業(yè)的合作一定要提前確定清楚政府和企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，即政企的合作邊界決定投資的模式。在區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的政企的權(quán)責(zé)邊界確定主要取決于規(guī)劃區(qū)域的功能特征、政府相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和人員配備以及合作企業(yè)本身的綜合實(shí)力，現(xiàn)有多數(shù)地方的項(xiàng)目上政府可能會(huì)發(fā)揮更主動(dòng)的作用。

(一)投融資規(guī)劃的設(shè)計(jì)

全周期投資管理首先要考慮投融資規(guī)劃這一總體戰(zhàn)略。投融資規(guī)劃也是統(tǒng)籌整個(gè)開(kāi)發(fā)的核心。設(shè)計(jì)制定投融資規(guī)劃首先要對(duì)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)域的總體情況，如約束條件、發(fā)展邏輯、資源環(huán)境進(jìn)行詳細(xì)的分析，在充分分析考慮土地利用規(guī)劃、財(cái)政支付能力、項(xiàng)目投資規(guī)模與時(shí)序的控制下，確定項(xiàng)目分類(lèi)、投資主體、投融資模式、業(yè)態(tài)布局、收益模式的發(fā)展邏輯。根據(jù)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)劃目標(biāo)，合理確定各階段投融資模式和開(kāi)發(fā)時(shí)序，通過(guò)投資估算、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、回報(bào)分析等經(jīng)濟(jì)測(cè)算，在保證財(cái)務(wù)可行、投資可行的情況下，符合投資匯報(bào)的具體要求下，通過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家評(píng)審等程序確定與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)相匹配的投融資規(guī)劃。

投融資規(guī)劃是區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)成功與否的基礎(chǔ)。有一個(gè)準(zhǔn)確、客觀、詳盡、充分的投融資規(guī)劃，能夠?yàn)檎推髽I(yè)的開(kāi)發(fā)主體提供更可靠的依據(jù)，可以盡早地發(fā)現(xiàn)、解決后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段有可能出現(xiàn)的投資管理問(wèn)題，并及時(shí)解決，同時(shí)也可以為后續(xù)可能發(fā)生的問(wèn)題提前做好預(yù)案的準(zhǔn)備，做到未雨綢繆。

(二)建設(shè)期的投資管理

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的建設(shè)期階段是全面實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要階段，是能夠確保開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落地的基礎(chǔ)保障。項(xiàng)目的分類(lèi)、投資主體、投融資模式、業(yè)態(tài)布局、收益模式等發(fā)展邏輯，都會(huì)對(duì)投資管理產(chǎn)生影響，項(xiàng)目各利益群體投資管理的角度有差異。

建設(shè)期階段的投資管理應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需求，進(jìn)行投融資方式的選擇和建設(shè)時(shí)序安排設(shè)計(jì)，做好匹配建設(shè)時(shí)序的投資估算及融資管理，管理資金、資源投入計(jì)劃，系統(tǒng)解決區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)中的資金來(lái)源、投向、投放次序，優(yōu)化各項(xiàng)收益回收管理，實(shí)現(xiàn)投入資金的穩(wěn)定性、回報(bào)利潤(rùn)的持續(xù)性。

企業(yè)投融資方式通常包絡(luò)了銀行貸款融資、非標(biāo)準(zhǔn)債券融資和企業(yè)聯(lián)合體合作融資。銀行貸款融資的形式最常見(jiàn)、最有效，但是往往條件也最高。非標(biāo)準(zhǔn)債券融資一般包括信托、資產(chǎn)管理、基金等，在項(xiàng)目的前期融資時(shí)會(huì)有較多的使用。由于組合成為聯(lián)合體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占用資金額度通常較大，企業(yè)也越來(lái)越多地采用引入合作方或產(chǎn)業(yè)鏈上下游的產(chǎn)業(yè)生態(tài)合作企業(yè)組合成為聯(lián)合體融資，緩解單一企業(yè)的現(xiàn)金流壓力，避免自身單獨(dú)承擔(dān)資金風(fēng)險(xiǎn)。

建設(shè)時(shí)序的安排設(shè)計(jì)也非常重要，控制好投資節(jié)奏是需要高度關(guān)注的一個(gè)環(huán)節(jié)。時(shí)序的安排首先要保證建設(shè)的總體平衡，這個(gè)設(shè)計(jì)會(huì)在規(guī)劃階段充分地考慮。此外，在區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的建設(shè)期階段則需要關(guān)注建設(shè)和開(kāi)發(fā)的節(jié)奏時(shí)序，這就要求政企雙方都要高度關(guān)注城市的發(fā)展和外部的環(huán)境變化，如近年來(lái)的國(guó)際環(huán)境變化和新冠疫情的影響就是屬于在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)中無(wú)法考慮但是在建設(shè)階段要充分關(guān)注的問(wèn)題。針對(duì)此問(wèn)題，政企均能夠運(yùn)用滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的方式加以解決此風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這需要政企以及各方均要按照滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的約定執(zhí)行。區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在進(jìn)入投資實(shí)施階段后在前期投融資規(guī)劃的基礎(chǔ)上要制定更為詳細(xì)的開(kāi)發(fā)時(shí)序方案。

(三)產(chǎn)城融合階段的投資管理

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)后期，主要是在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，基于政府與合作企業(yè)的建設(shè)、金融、物業(yè)、咨詢、設(shè)計(jì)、商業(yè)等資源，打造市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化有機(jī)融合。產(chǎn)城融合階段更多是投資服務(wù)市場(chǎng)化商業(yè)業(yè)態(tài)以及資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管控，此階段的投資管理，按照產(chǎn)業(yè)孵化、培育、引入、資產(chǎn)優(yōu)化等方式，協(xié)同配合。產(chǎn)業(yè)孵化、培育主要通過(guò)平臺(tái)資金直投、創(chuàng)新基金等方式，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)培育等；引入則主要依賴政府引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等，落地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)；資產(chǎn)優(yōu)化則是通過(guò)資產(chǎn)證券化多種方式，創(chuàng)新金融工具，對(duì)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)融資模式形成有益的補(bǔ)充。

產(chǎn)城融合階段可能是一定時(shí)間，也可能是長(zhǎng)期，作為開(kāi)發(fā)主體的政企雙方都要有清醒的認(rèn)識(shí)和客觀的分析。持續(xù)良性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能讓一個(gè)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的成果不斷展現(xiàn)。此階段有條件要留有一定的資金儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)融合階段的突發(fā)狀況。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著投融資體制的改革，區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體也逐步從政府逐步過(guò)渡到城投平臺(tái)、政企合作、市場(chǎng)化企業(yè)。區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也從單一獨(dú)立的項(xiàng)目發(fā)展到了一個(gè)系統(tǒng)工程，全周期投資管理模式以區(qū)域資源配置能力為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)工程的思維方法，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)等階段全投資周期的投資管理，探討區(qū)域功能定位、產(chǎn)城融合和資本價(jià)值提升的有效模式，為城市區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)作提供決策參考。