陳秋珠，王 穎

（陜西師范大學(xué)教育學(xué)部，西安 710062）

教育始終是制度研究領(lǐng)域關(guān)注的一個重要對象。經(jīng)過20世紀(jì)末的反思與調(diào)整，21世紀(jì)在教育科學(xué)領(lǐng)域出現(xiàn)了制度研究的復(fù)興，形成了對現(xiàn)代教育組織的獨(dú)特解釋框架，為分析教育制度與政策提供了全新的視角［1］。全球化發(fā)展及科技日新月異的迭代，不斷衍生出全球治理模式的創(chuàng)新。當(dāng)前，全球各國教育展現(xiàn)出多樣且異化的制度途徑，用簡單的范疇對其進(jìn)行概括與探索已略顯無力。20世紀(jì)80年代，馬奇和奧爾森（March&Olsen）聚焦個體層面的微觀行為，對行為主義、多元主義、工具主義、理性選擇等一系列交換關(guān)系的理論進(jìn)行批判，并追尋符合適當(dāng)性邏輯的理論概念，引發(fā)了新制度主義在社會科學(xué)領(lǐng)域的飛速發(fā)展［2］。新制度主義在解釋政治、經(jīng)濟(jì)、社會現(xiàn)象時反對脫離社會脈絡(luò)的原子化存在，強(qiáng)調(diào)將影響個體行為的結(jié)構(gòu)性、制約性因素融入具有外生偏好的互動關(guān)系，尋求正式與非正式制度的凝聚性和自主性的行動者身份。誕生于當(dāng)代社會科學(xué)廣闊背景脈絡(luò)的新制度主義在賦予多種社會學(xué)科概念體系、方法模式和理論視野的同時，還從范式轉(zhuǎn)換的意義上促進(jìn)了方法工具的更新，并融合多學(xué)科視角探索出了有利的制度分析路徑。其分析范疇蘊(yùn)含著解釋制度概念與深層價值的優(yōu)勢資源，綜合多學(xué)科理論基礎(chǔ)的特有分析方法能夠在闡釋制度建設(shè)和政策發(fā)展方面提供良好的研究生長點(diǎn)。

新制度主義在教育領(lǐng)域研究的重要性在于提醒人們教育政策的制定與改革的進(jìn)行必須涉及深層結(jié)構(gòu)的問題，通過對教育與社會關(guān)系的深入剖析，建立起人們對制度的政治與社會意義的特殊興趣。學(xué)前教育作為整個教育體系的基石，也受到新制度主義研究者的關(guān)注，相關(guān)研究聚焦于幼兒園教育質(zhì)量評價、學(xué)前教育教研制度［3］、學(xué)前教育政策變遷［4］等。在這一廣闊視域下展開國別學(xué)前教育政策研究，能夠探索全球范圍及不同國別文化背景下政策影響因素的共性與特性，從而在挖掘因果關(guān)系的推論下更好地推進(jìn)我國學(xué)前教育制度設(shè)計與政策實(shí)踐。

芬蘭作為北歐福利國家高度重視學(xué)前教育，從1850年起，該國政治與社會服務(wù)領(lǐng)域便就如何統(tǒng)籌兒童照護(hù)資源這一議題展開激烈討論。整體而言，以新制度主義的視角潛入芬蘭學(xué)前教育政策，以其分析范式為指引，通過全景式的制度與政策變遷推理，借鑒芬蘭在學(xué)前教育制度與政策演進(jìn)過程中的經(jīng)驗(yàn)，理性而深入地進(jìn)行反思性分析，在理論與實(shí)踐上具有重要意義，同時能夠?yàn)槠平馕覈鴮W(xué)前教育改革困境與政策改進(jìn)提供適切的啟發(fā)與思考。

一、芬蘭學(xué)前教育政策的新制度主義多維價值

（一）以均衡觀念為基石，建構(gòu)認(rèn)知與政策的內(nèi)在社會性邏輯

區(qū)別于“老”制度集中分析正式法律結(jié)構(gòu)而忽視人類行動，新制度主義將制度的起源定義為認(rèn)知圖式的儲備庫，認(rèn)為制度演進(jìn)過程與規(guī)則可由多種方式形成且能夠改變個體價值和偏好，即便周圍環(huán)境發(fā)生變化，制度本身仍具有持續(xù)的特征。芬蘭學(xué)前教育的發(fā)展進(jìn)程與價值路徑深深根植于對“獲得性”與“有效性”的不懈追求。

芬蘭學(xué)前教育的價值承載主要體現(xiàn)在主體責(zé)任的界定與程度之中。新制度主義對制度化過程給予了特別的關(guān)注，尤其是其變遷，芬蘭早期教育政策的發(fā)展歷程見證了持續(xù)的戰(zhàn)略目標(biāo)與教育短期訴求的內(nèi)在融合。20世紀(jì)50年代，公辦幼兒園與托兒所如雨后春筍般在各區(qū)域興建，大大滿足了兒童父母的托管需求。從幼兒園的選址可以看出，彼時的政策關(guān)注點(diǎn)聚焦于社會弱勢群體，政府優(yōu)先將學(xué)前教育資源覆蓋于惡劣環(huán)境、病患家庭及酗酒問題家庭所在的社區(qū)。20世紀(jì)60年代，受女權(quán)運(yùn)動的影響，越來越多的芬蘭女性走向職場，使得家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而其國內(nèi)學(xué)前教育資源無法滿足激增的家庭育兒訴求，此時學(xué)前教育的政策關(guān)注點(diǎn)便轉(zhuǎn)向了女性育兒權(quán)益與學(xué)前教育資源的競合。20世紀(jì)下半葉開始，北歐福利國家建設(shè)步入黃金發(fā)展期，快速邁向工業(yè)化。20世紀(jì)70年代，芬蘭吸收歐洲各國經(jīng)驗(yàn)制定了一攬子學(xué)前教育政策與法規(guī)，著力于公平均衡的現(xiàn)代化保教政策也基本成型［5］。與此同時，受政策規(guī)制的影響，學(xué)前教育主體與社會福利機(jī)構(gòu)的聯(lián)動日益增強(qiáng)。20世紀(jì)80年代，受“兒童為中心”（childcenteredness）思潮影響，芬蘭社會認(rèn)識到兒童社會關(guān)系與文化環(huán)境互動關(guān)系這一隱形場域是兒童成長及塑造的關(guān)鍵［6］。隨著新自由主義與全球化社會思潮的盛行，20世紀(jì)90年代芬蘭在國家政策層面放松了對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)以及對商業(yè)的管制，該思潮對教育系統(tǒng)的沖擊給予地方行政部門和學(xué)校更多的自由空間和更高度的自治權(quán)，國家層面如何確保各地學(xué)前教育治理的有效性就顯得尤為重要。21世紀(jì)初，早期教育的焦點(diǎn)再次讓位于兒童家庭的福利政策［7］。但無論全球化的特質(zhì)如何與日俱增，芬蘭傳統(tǒng)社會價值觀念仍十分明顯，而“建立共識”的觀念始終貫穿其學(xué)前教育政策制定及實(shí)施過程，并發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！熬狻笔恰敖⒐沧R”的縮影，也是芬蘭優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的重要保障，均衡理念牢牢根植于芬蘭的社會信念中，也始終體現(xiàn)在其學(xué)前教育政策制定與發(fā)展過程中。芬蘭對“什么是好的學(xué)前教育”的思考從未間斷，始終致力于建設(shè)優(yōu)質(zhì)、全社會提供資金、本地管理、為每一個孩子提供平等機(jī)會的學(xué)前教育體系。將高質(zhì)量且均衡的理念投入實(shí)踐從而提升教育公平，是最重要且最普遍的原則，即要求芬蘭兒童擁有高質(zhì)量的早期教育。均衡理念同時也提升了芬蘭的社會資本，改善了兒童的教育環(huán)境，增強(qiáng)了兒童的學(xué)習(xí)機(jī)會與意愿。

進(jìn)入21世紀(jì)，芬蘭不斷對學(xué)前教育的法律政策進(jìn)行制定、修訂及完善（見表1），直到2018年頒布的《幼兒教育與保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care 540/2018）以正式的法律形式全方位、多角度保障了兒童接受早期教育的權(quán)利和各項內(nèi)容［8］。至此，芬蘭已建成相對完備的學(xué)前教育政策體系，將均衡發(fā)展的觀念融入重視兒童不同才能和智能來支持其全面發(fā)展和成長的學(xué)前教育實(shí)踐。所有的課程綱要與政策都秉持均衡理念，尋找平衡的方式來培養(yǎng)孩子不同的才能，同時也建立起面向所有兒童的早期教育機(jī)制，讓學(xué)校真正成為教育和保育學(xué)生的核心所在。

表1 21世紀(jì)以來芬蘭政府頒布和修訂的有關(guān)學(xué)前教育的法律法規(guī)及政策

（二）以理性需求為導(dǎo)向，兼顧制度與市場的合法性成效

關(guān)于市場、公民與政府力量對教育作用的討論已多次出現(xiàn)在新制度主義研究成果中，突出家庭作為重要的參與者、非營利組織在教育制度環(huán)境下所起的重要作用、政府在教育中角色的轉(zhuǎn)變等都不可避免地引發(fā)市場機(jī)制在各級教育層面供給中重要性的討論［9］。芬蘭是一個在商業(yè)、科技、可持續(xù)發(fā)展、政府管理、經(jīng)濟(jì)與兒童關(guān)懷等方面均表現(xiàn)卓越的國家。20世紀(jì)90年代，芬蘭面臨嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但無論經(jīng)濟(jì)與市場如何發(fā)展，芬蘭學(xué)校系統(tǒng)始終由國家管理，堅持公立辦學(xué)，學(xué)前教育領(lǐng)域在制度設(shè)計和政策制定上對大局和方向的把控共識持久不變。不同于其他“市場導(dǎo)向”的國家，芬蘭獨(dú)特而良好的學(xué)前教育體系包含“充滿信任、兼具專業(yè)性同時兼顧共享責(zé)任的制度”。因此，在審視芬蘭學(xué)前教育政策時，要將廣泛的市場、社會與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域納入思考的范疇，國家創(chuàng)造的社會資本成為改善教育成就的重要社會環(huán)境，優(yōu)質(zhì)均衡的學(xué)前教育為整個芬蘭的教育體系奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)，書寫了教育與知識如何成為帶動經(jīng)濟(jì)增長與轉(zhuǎn)型的良好范本（見表2）［10］。

芬蘭現(xiàn)有的學(xué)前教育資源配置很好地回應(yīng)了社會各方面的訴求，強(qiáng)有力的利益相關(guān)者群體間關(guān)系使得政府能夠迅速應(yīng)對教育領(lǐng)域的各種突發(fā)事件，并搭建起教師、兒童、監(jiān)護(hù)人和教育專家圍繞熱點(diǎn)問題的有價值的探討平臺，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了學(xué)前教育體系內(nèi)成員間的互信，使其更高效地合作。

芬蘭經(jīng)驗(yàn)與國際研究的相關(guān)結(jié)果皆指出，投資早期教育可以讓兒童在往后的學(xué)習(xí)過程中擁有更優(yōu)良的學(xué)習(xí)態(tài)度、學(xué)習(xí)技巧以及更積極的整體成果［11］。學(xué)前教育政策與市場最明顯的互動體現(xiàn)為福利制度始終貫穿于民主社會的大背景中。芬蘭的福利制度作為國家創(chuàng)造的社會資本，充分考量收入不平等、兒童貧困和缺乏關(guān)懷的兒童福祉，以法律形式規(guī)范早期兒童教育、福利，對保健服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公共資源配置等進(jìn)行明確規(guī)定，聯(lián)合多部門系統(tǒng)確保所有兒童擁有安全、健康、營養(yǎng)與道德的支持，有利于達(dá)成良好教育環(huán)境，也成為改善教育成就的重要因素。芬蘭學(xué)前教育政策制定“去中心化”（decentralization）充分考慮整體性，強(qiáng)調(diào)早期教育板塊的發(fā)展有利于可持續(xù)發(fā)展價值的中期政策，堅持平等價值、平等資源分配，不以競爭與選擇為主要考慮，在教育部門中拒絕采取任何形式的商業(yè)管理模式。讓所有兒童能夠以各種形式獲得公有資源補(bǔ)助的政策，使民眾對公共教育有強(qiáng)烈的信心，從而驅(qū)動教育發(fā)展，教育的成果反作用于經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域，整合科學(xué)發(fā)展政策與創(chuàng)新系統(tǒng)政策，可促進(jìn)教育系統(tǒng)與各部門的互動，更加促進(jìn)持續(xù)發(fā)展和團(tuán)結(jié)，為社會未來發(fā)展奠定基石［12］。連貫的教育變革使得教育能夠遵循市場變化，同時分布式領(lǐng)導(dǎo)的教育體制也帶來教師專業(yè)領(lǐng)域及領(lǐng)導(dǎo)者姿態(tài)的變化，在教育改革的浪潮中，教師由單一的傳遞者轉(zhuǎn)化為具有自我領(lǐng)導(dǎo)力和評價力的教育者。芬蘭學(xué)前教育政策牢牢根植于人力資本理論，強(qiáng)調(diào)以兒童為中心的投資，采取可持續(xù)發(fā)展的立場，避免采用全球教育改革運(yùn)動鼓吹的市場導(dǎo)向原則，反對標(biāo)準(zhǔn)化高風(fēng)險測試或成績責(zé)任制度；鼓勵創(chuàng)意教學(xué)與實(shí)踐，鼓勵每一位兒童的智慧成長與進(jìn)步，培養(yǎng)良好的閱讀和學(xué)習(xí)文化，成為終身教育的基石。

（三）以文化價值為驅(qū)動，形成歷史與權(quán)力的路徑依賴

圖爾（Mark R.Tool）在社會價值理論的考察模式中闡明，社會考察就是要厘清人與文化間復(fù)雜的因果聯(lián)系。在強(qiáng)調(diào)文化屬性的同時，從制度調(diào)整原則出發(fā)，要將大量的時間、精力和資料投入教育之中，并將人與環(huán)境的互動關(guān)系加入教育政策的社會價值中。制度起源于個體與集體之間相互沖突的議題以及驅(qū)動行為的文化和價值信念，不同的政治、文化起源凸顯了制度變遷的路徑依賴。社會擁有非同尋常的能力，能夠在一代代的成員中延續(xù)并保存其特征，盡管期間無數(shù)的變革力量在表層蔓延，但更深層面卻始終保持穩(wěn)定，歷史和文化就是傳遞給新來者的不成文的社會游戲規(guī)則。

芬蘭國土面積小，人口稀少，惡劣的生存環(huán)境和憂患的生存意識鑄就了芬蘭人內(nèi)斂、含蓄、堅韌、淳樸、誠實(shí)的精神品格。以西蘇精神（Sisu）為代表的民族精神動力為芬蘭的教育注入了無盡養(yǎng)分。芬蘭教育思想起源可追溯至19世紀(jì)60年代，被尊為“芬蘭基礎(chǔ)教育之父”的諾·西格諾斯（Uno Cygnaeus）堅信實(shí)用教育的理念，認(rèn)為兒童應(yīng)學(xué)習(xí)日常生活中所需的全部實(shí)用技能［13］。民主教育觀點(diǎn)滲透于芬蘭早期教育政策之中，關(guān)注強(qiáng)化學(xué)生生涯決策和學(xué)校生活決策能力［14］。而芬蘭傳統(tǒng)的人文主義教育理念在20世紀(jì)初再次被喚起，國家政策將照護(hù)、教育、教學(xué)以及家庭構(gòu)建的視角進(jìn)行整合，形成獨(dú)特的早期教育模式。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物威廉姆森（Oliver E.Williamson）對制度的層次進(jìn)行劃分：第一層為鑲嵌在社會理論層面的非正規(guī)制度，主要包括習(xí)慣、信仰、傳統(tǒng)、道德和宗教等，許多非正式制度是嵌入式自發(fā)產(chǎn)生的，通常無法量化；第二層是作為制度環(huán)境被提出的正規(guī)制度，主要包括憲法、法律、產(chǎn)權(quán)等博弈規(guī)則；第三層為治理機(jī)制，主要是對契約關(guān)系及特別交易的治理結(jié)構(gòu)安排［15］?？梢哉f，芬蘭教育政策變遷過程處于威廉姆森定義的第三層級教育制度和第一、二層級的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各制度的制約與共促中，并尋找組織創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的融入，這也是其學(xué)前教育制度與政策路徑依賴的本質(zhì)所在。該國文化特質(zhì)還體現(xiàn)為教育共同體成員之間的互信與尊重文化，不同時期學(xué)前教育政策變遷與改革皆以社會共識為藍(lán)本，依賴社會信任從而推進(jìn)學(xué)前教育改革各項措施的出臺。這樣既有綜合性的法律基礎(chǔ)強(qiáng)制支持，也有部門間各司其職推進(jìn)彼此信任，有利于掙脫外界不相關(guān)因素的羈絆而專注于教育與教學(xué)本身。

二、芬蘭學(xué)前教育政策的新制度主義實(shí)踐路徑

（一）政策規(guī)制：“增能”與“放權(quán)”的橫貫蝶變

政策是一個價值范疇，同時又是一個整體范疇。制度是由規(guī)則和行為誘導(dǎo)構(gòu)成的各種體系，這些體系中的個體努力實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化。因此，要想在功能主義（functionalism）的模式下使得個體與組織之間達(dá)到平衡，實(shí)現(xiàn)其制度化承諾，就不得不思考政策規(guī)制的效力。麥肯錫公司曾基于人力資源理論，在分析25個國家的教育政策與實(shí)踐后總結(jié)出最重要的三個教育原則：一是設(shè)立各種機(jī)制確保每個孩子能夠接受高質(zhì)量的教育；二是改善教育方針才能改善教育成果；三是教師群體的質(zhì)量決定教育的質(zhì)量［16］。在這三方面，芬蘭早期教育以其可持續(xù)發(fā)展的理念和穩(wěn)定的政策特征開拓出其具有獨(dú)特現(xiàn)代性且優(yōu)質(zhì)的早期教育體系。

20世紀(jì)下半葉至21世紀(jì)初，芬蘭早期教育存在社會教育理念沖突和師資嚴(yán)重不均衡問題。相當(dāng)一部分芬蘭家庭將早期教育視為親子關(guān)系的威脅，認(rèn)為早期教育和學(xué)前教育會成為母職養(yǎng)育之外的一種選擇，不利于家庭和諧關(guān)系的維系。而且，當(dāng)時的政策將幼兒園及其他早教機(jī)構(gòu)定義為“家”（home），有意或無意地模糊了公共與私人、家庭生活與公共服務(wù)的邊界。2008年，聯(lián)合國兒童基金會因諾森蒂研究中心（UNICEF Innocenti Research Center）發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家學(xué)前教育與保育排行榜》（A League Table of Early Childhood Education and Care in Economic Advanced Countries）顯示，芬蘭學(xué)前教育服務(wù)與照護(hù)水平名列前茅，但與師資相關(guān)的評價指標(biāo)結(jié)果不容樂觀。當(dāng)年，芬蘭僅有30%的學(xué)前教師擁有高職以上學(xué)歷，遠(yuǎn)未達(dá)到聯(lián)合國兒童基金會建議的規(guī)模（50%）。為改變這一狀況，芬蘭國內(nèi)將學(xué)前政策改革焦點(diǎn)鎖定“多維專業(yè)主義”（multiprofessionalism）盛行所帶來的潛在影響。芬蘭社會事務(wù)與健康部指出，多維專業(yè)主義能夠在很大程度上緩解勞動力資源的不足，但對于早期教育領(lǐng)域而言，會產(chǎn)生極大的不良影響。20世紀(jì)90年代初，芬蘭幼兒園師資主要由社會工作者和專業(yè)的醫(yī)療健康領(lǐng)域人士組成，而接受過正規(guī)學(xué)前專業(yè)教育的教師只占相當(dāng)微小的比例。同時，保教和教育職能的混淆使得學(xué)前教師的身份認(rèn)同出現(xiàn)危機(jī)。為避免社會對專業(yè)化狹義且過度的解讀，導(dǎo)致教師教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)邊界的模糊，芬蘭將政策改革的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了對“平衡”（balance）的關(guān)注，賦能學(xué)前教師的專業(yè)職責(zé)與教育領(lǐng)導(dǎo)力，要求所有學(xué)前教師掌握系統(tǒng)的教育理論知識和專業(yè)技能，并且將兒童成長環(huán)境、家庭背景以及當(dāng)?shù)貦?quán)威通盤整合在早期教育領(lǐng)域當(dāng)中，通過政策調(diào)整編織出平等均衡、分工明確、權(quán)責(zé)明晰的專業(yè)化學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)。

近年來，芬蘭在教育法律和政策中對兒童學(xué)前教育機(jī)會與年限進(jìn)行了明確規(guī)定，使得該國學(xué)前教育獲得率顯著增加，師資平均水平顯著提高。隨著時代的變遷與科技的發(fā)展，社會對教師的認(rèn)知也在發(fā)生改變，其角色正逐漸轉(zhuǎn)化為教育的向?qū)?。從幼兒時期開始，教師便成為引導(dǎo)孩子學(xué)習(xí)并貫穿整個學(xué)習(xí)軌跡的先行者。芬蘭在政策層面將幼兒園教師受教育水平提高到了大學(xué)本科。2018年頒布的《幼兒教育與保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care，540/2018）第六章第25—33條，以法律形式明確了各類幼兒園管理人員、教師及相關(guān)衛(wèi)生保健等從業(yè)人員的學(xué)歷和資質(zhì)，以期強(qiáng)化早期教育與保育專業(yè)培訓(xùn)，與小學(xué)教師培訓(xùn)協(xié)同增效和互動，更好地支持兒童的學(xué)習(xí)和發(fā)展；詳細(xì)確定了早期教育與保育的十條目標(biāo)，涵蓋兒童整體發(fā)展、教學(xué)活動形式、健康安全、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、教育機(jī)會均等、人際關(guān)系交往等多方面，且始終強(qiáng)調(diào)“以兒童的視角思考問題”（from children’s point of view）。該法案同時規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人有義務(wù)根據(jù)家庭收入情況為兒童選擇地方政府舉辦、民辦或家庭舉辦的幼兒教育機(jī)構(gòu)，并確保兒童能夠接受每周不少于20小時的早期教育與保育”。

芬蘭早期教育成功的經(jīng)驗(yàn)不僅在于其架構(gòu)機(jī)制、制度設(shè)計優(yōu)越，還在于其重視實(shí)施過程中主體關(guān)系、主體能動性調(diào)動以及預(yù)設(shè)目標(biāo)與價值追求的實(shí)現(xiàn)。雖然其早期教育在國家政策層面有十分完善且標(biāo)準(zhǔn)的體系，但在具體的教學(xué)與評估環(huán)節(jié)仍給予了管理人員和教師充分的彈性空間，實(shí)現(xiàn)了“增能”與“放權(quán)”的有機(jī)結(jié)合。芬蘭在多次教育改革中都曾明確，教師是改變學(xué)習(xí)成果的關(guān)鍵因素（key element），而不是任何形式的標(biāo)準(zhǔn)、評價或其他指導(dǎo)性手段。鼓勵幼兒教師在家校合作的基礎(chǔ)上，與監(jiān)護(hù)人、兒童共同參與早期教育活動和教育目標(biāo)的規(guī)劃、制定和提升，對上一次計劃進(jìn)行評估后，與監(jiān)護(hù)人就下一步的目標(biāo)進(jìn)行商討，并制定下一階段的計劃，真正給予教師權(quán)利。寬松的教育教學(xué)空間也不斷鼓勵學(xué)校與教師拓展自身教學(xué)方法，實(shí)現(xiàn)個性化教學(xué)，滿足不同需求，真正使學(xué)前教育成為全社會的公共財富，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的國家建構(gòu)功能。芬蘭國家核心課程基于法律法令并以芬蘭的教育政策為藍(lán)本，但各地方政府和區(qū)域可在此基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際在實(shí)施過程中對其不斷進(jìn)行完善，最后賦權(quán)學(xué)校實(shí)現(xiàn)文化層面校本課程的管理［17］。

（二）均衡規(guī)范：“公平”與“全面”的凝聚合力

規(guī)范制度主義拒絕接受自覺個體完全理性的假說，關(guān)于有限理性的研究認(rèn)為個人不可能運(yùn)用各種機(jī)制推動作出決策［18］。因此，基于制度成員身份形成的邏輯與慣例、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序及界定符號一起為政策行動提供了背景。新制度主義強(qiáng)調(diào)將打通層級組織間的合法性看作對教育組織最重要的約束［19］。芬蘭教育政策理念深受教育哲學(xué)家歐羅（Hollo）的影響，其全面教育理論（Holistic Theory of Education）沿用至今，強(qiáng)調(diào)兒童的想象力是“粘合”（glue）各種教育元素的利器，但該理論僅強(qiáng)調(diào)了個人的全面發(fā)展，并未將個人的教育置于社會文化與政治背景下，也未關(guān)注國家議題對教育領(lǐng)域的戰(zhàn)略訴求。20世紀(jì)末，芬蘭教育學(xué)家約翰·斯內(nèi)爾曼（Johan Vilhelm Snellman）認(rèn)為，學(xué)前教育不僅要關(guān)注兒童個人的成長發(fā)展和好奇心，更要將兒童的發(fā)展與國家的發(fā)展緊密相連?，F(xiàn)如今，芬蘭學(xué)前教育政策關(guān)注的“Buidning”一詞在芬蘭語中可理解為全面發(fā)展或橫貫學(xué)習(xí)的能力，強(qiáng)調(diào)了人文主義在教育中的價值，認(rèn)為個人的發(fā)展與社會的文明緊密相連，兒童所接受的知識和技能只有在公平、正義的環(huán)境中才能發(fā)揮出建設(shè)未來社會的實(shí)用性功能。

芬蘭對教育公平均衡最有力的踐行就是在政策上對兒童個體差異的關(guān)注?！斗姨m學(xué)前教育核心課程》（Core-curriculum for Preschool Education in Finland）、《幼兒教育與保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care）均明確芬蘭幼兒早期教育是一項“復(fù)合任務(wù)型社會服務(wù)，旨在通過與監(jiān)護(hù)人的合作，共同促進(jìn)幼兒全面成長、發(fā)展和學(xué)習(xí)，其理念是促進(jìn)幼兒平等、反對歧視和孤立，不得出現(xiàn)教育邊緣化的情況”。各級各地學(xué)前教育也受到芬蘭國家學(xué)前教育框架文件的指引，“提供實(shí)現(xiàn)個性化教育與系統(tǒng)關(guān)懷的美好愿景”［20］。該國定義特殊教育的方式與執(zhí)行過程有其獨(dú)特性，將特殊教育定義為“處理學(xué)習(xí)的困難”，而非殘疾或殘障，規(guī)定“所有的特殊教育學(xué)生都應(yīng)融入常規(guī)課堂”。在學(xué)前階段對特殊兒童“修復(fù)策略”（repair strategies）的運(yùn)用能夠更早地縮小特殊兒童與正常兒童學(xué)業(yè)上的差距，這成為芬蘭教育平等的關(guān)鍵因素。芬蘭教育認(rèn)為不平等的根源在于無法將所有孩子的潛能充分激發(fā)，因此，盡早將額外的資源提供給落后的學(xué)生是高性價比的額外政策，會對其后期學(xué)術(shù)表現(xiàn)的提升產(chǎn)生巨大影響。此外，政府還為特殊兒童指派專門聯(lián)系人，在家庭和教育管理部門之間進(jìn)行聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。自動提升與早期干預(yù)的政策策略實(shí)現(xiàn)了價值觀日益多元化背景下理想教育對不平等、不充分、不均衡的充分關(guān)注。

2020年初，新冠疫情暴發(fā)，芬蘭政府采取了一系列措施聯(lián)合所有相關(guān)機(jī)構(gòu)持續(xù)為全國兒童提供早期照護(hù)與學(xué)前教育服務(wù)。芬蘭內(nèi)政部的一項調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，疫情期間學(xué)前兒童的通勤率僅有正常時期的25%，但針對學(xué)生的各項福利舉措并未因此而中斷［21］。政府授權(quán)教育機(jī)構(gòu)必要時可對有特殊需求或身處薄弱家庭的兒童進(jìn)行線下輔導(dǎo)。同時，幼兒園、照護(hù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合當(dāng)?shù)卣皩W(xué)生福利機(jī)構(gòu)通過配送、分發(fā)等多種方式持續(xù)為兒童提供午餐，以實(shí)際行動踐行“讓每個孩子都享有公平而有質(zhì)量”的學(xué)前教育理念，這也是任何社會、政治、文化背景下學(xué)前教育政策制定都需追求的應(yīng)然規(guī)范。

但近年來有研究者指出，芬蘭學(xué)前教育政策并未覆蓋0—3歲的低齡嬰童，關(guān)于兒童市民權(quán)益和社會參與的討論提議，應(yīng)將該年齡段的兒童表現(xiàn)出的非言語行為和必要而科學(xué)的干預(yù)納入政策研究視野，充分保障早期教育資源的公平與均衡。此外，芬蘭政策模式受本土文化、話語環(huán)境等局外變量的影響，過于關(guān)注總體的均衡與本國文化的地位，容易陷入另一種“不平等”決策陷阱；而在政策制定過程中將家庭背景定義為“不平等的來源”，過于放大社會的教育政策角色，無法適應(yīng)外部教育環(huán)境的復(fù)雜特性［22］。

（三）重構(gòu)認(rèn)知：“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”的開放諧變

倫敦大學(xué)教育學(xué)院教授鮑爾（Stephen J.Ball）對各種政治力量沖突與博弈在教育決策中的過程進(jìn)行了分析，指出：“政策是對價值觀進(jìn)行權(quán)威性的分配，而教育政策則是對一個復(fù)雜的、異類的、多種成分組成的組合體作出的反應(yīng)?！保?3］新制度主義歷史主義流派對此進(jìn)行了繼承，強(qiáng)調(diào)制度安排的路徑依賴，為各國教育政策閾限提供啟示。制度與政策創(chuàng)新深受歷史邏輯起點(diǎn)、文化結(jié)構(gòu)關(guān)系和價值觀念的制約，不同國家學(xué)前教育法律政策與制度體系的風(fēng)格迥異，背后脫離不開文化和傳統(tǒng)的影響。這不僅深深體現(xiàn)在政策的實(shí)施路徑中，更影響學(xué)前教育治理結(jié)構(gòu)的變遷與變異。

芬蘭在文化與種族上相對單一，強(qiáng)烈的個人主義啟發(fā)了芬蘭人對優(yōu)質(zhì)平等教育體系的愿景。經(jīng)過不懈的政策調(diào)整，芬蘭已構(gòu)建起傳統(tǒng)核心價值觀引導(dǎo)的優(yōu)質(zhì)教師資源體系，教師成為芬蘭國內(nèi)公認(rèn)的崇高事業(yè)，因?yàn)樗仙鐣x、照顧他人以及營造幸福的所有美好愿景。政策調(diào)整后教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的提升與高質(zhì)量的選拔，從源頭上保證了幼兒園教師隊伍的高素質(zhì)發(fā)展［24］。2019年，芬蘭教育評估中心（FINEEC，F(xiàn)innish Education Evaluation Centre）首次發(fā)布了《幼兒學(xué)前教育保育質(zhì)量評估推薦指南》（Guidelines and Recommendations for Evaluating the Quality of Early Childhood Education and Care），整合出了三個全新的評估層次，分別為系統(tǒng)層次（system level）、本土層次（local level）和教學(xué)活動層次（pedagogical-activity level），要求保教機(jī)構(gòu)在FINEEC的指導(dǎo)下進(jìn)行年度自我評價和系統(tǒng)性改善，并通過教師與兒童、監(jiān)護(hù)人的密切合作與溝通進(jìn)行過程性評估，為早期教育的參與者構(gòu)建了良好的政策互動框架，給予兒童及家長充分的開放性政策空間，以便結(jié)合實(shí)際完善實(shí)施細(xì)則。在幼兒支持體系方面，橫貫培養(yǎng)模式、幼兒教育新生態(tài)的構(gòu)建以及對大自然的熱愛都是芬蘭早期幼兒教育政策的隱形因素，也體現(xiàn)了教育規(guī)律、幼兒發(fā)展與文化傳統(tǒng)的結(jié)合與嵌入。

科技發(fā)展在沖擊傳統(tǒng)文化的同時也提醒著人們關(guān)注學(xué)前教育政策領(lǐng)域現(xiàn)代化的問題。大數(shù)據(jù)、云計算制造的虛擬泡沫逐步將人們塑造為同質(zhì)化的群體，也加速了社會的兩極分化。芬蘭的學(xué)前教育政策法規(guī)敏銳地注意到了這點(diǎn)，并采取了行動。2016年頒布的芬蘭《新綜合學(xué)校行動計劃》（Action Plan for the New Comprehensive School）從學(xué)習(xí)環(huán)境、信息化教學(xué)、新教學(xué)法等方面進(jìn)行了革新，提升了教師的信息化能力，也打通了校際互助的渠道，在2020年新冠疫情期間其政策的前瞻性和預(yù)備性發(fā)揮了重要作用。從教育法律方面來看，2018年頒布的芬蘭《幼兒教育與保育法案》（Act on Early Childhood Education and Care，540/2018）第3章第65—73、76條以法律的形式詳細(xì)規(guī)范了學(xué)前教育領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理，明確了數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)庫的首要負(fù)責(zé)部門為芬蘭教育部，數(shù)據(jù)的預(yù)期使用目的包括“提高行政機(jī)關(guān)的管理效率，通過準(zhǔn)確和充分的數(shù)據(jù)分析來提高政策制定的水平，利于研究、指導(dǎo)和評估”；第46、47條也就注冊數(shù)據(jù)收集和使用進(jìn)行了詳細(xì)界定。該法案規(guī)定借鑒大數(shù)據(jù)思維方法重構(gòu)學(xué)前教育監(jiān)管、評價等各項指標(biāo)體系，并對數(shù)據(jù)的采集、更新、維護(hù)、使用和追溯制定了細(xì)則。在法律政策制定過程中，芬蘭將文化傳統(tǒng)中的誠信理念也納入早期教育政策法律生態(tài)系統(tǒng)，在充分利用數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)提供便捷的同時，將道德和數(shù)據(jù)素養(yǎng)納入框架，為各國如何在科技飛速發(fā)展的時代將現(xiàn)代議題與政策法規(guī)制定良好融合提供了有價值的思路。2018年，芬蘭建立“兒童早期教育發(fā)展論壇”（Forum for the Development of Early Childhood Education）來推動ECEC（Early Childhood Education and Care）成員、機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)者之間的合作。2020年新冠疫情期間，芬蘭“全國父母夜話網(wǎng)絡(luò)平臺”（Online National Parents’Evening）上線，為廣大居家兒童及家長提供了全國性的交流平臺。專業(yè)兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)OKM打造了線上虛擬問答會話模式的程序，并組建多維訓(xùn)練研究團(tuán)隊用于疫情期間通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)兒童面臨的各種危機(jī)［25］。通過政策調(diào)整，芬蘭學(xué)前制度政策變革關(guān)注了傳統(tǒng)的生命力，同時回應(yīng)了現(xiàn)代化的呼喚，避免脫離實(shí)際；學(xué)前教師的信息化能力顯著提高，家?；用黠@增強(qiáng)。但如何將多媒體技術(shù)充分融入學(xué)前兒童課堂，如何使數(shù)據(jù)更好地服務(wù)于教師教學(xué)水平的提高，如何真正消除持續(xù)出現(xiàn)的群體間信息化資源鴻溝，仍將是芬蘭早期教育政策研究不容忽視的長期議題。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

近年來，我國政府對學(xué)前教育的重視逐步加強(qiáng)。2010年，政府出臺《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，要求各地統(tǒng)籌規(guī)劃開展三期學(xué)前教育三年行動計劃。該計劃實(shí)施以來，我國學(xué)前教育發(fā)展呈現(xiàn)出蒸蒸日上的態(tài)勢，取得了長足進(jìn)步。但盡管如此，新時期的學(xué)前教育仍面臨一些尚未有效解決的頑疾：學(xué)前教育資源總量不足，教育公平和教育質(zhì)量難以保障。其突出表現(xiàn)為普惠性學(xué)前教育資源不足，資源配置不均衡，幼兒“入園難”“入園貴”的問題仍舊嚴(yán)峻；教師身份、待遇和地位未得到有效保障，師資隊伍不穩(wěn)定，教師專業(yè)發(fā)展的提升路徑不完善；國家層面的質(zhì)量監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，未充分發(fā)揮現(xiàn)代化信息數(shù)據(jù)庫平臺的作用，家長參與學(xué)前教育建設(shè)困難重重等問題。2018年11月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，學(xué)前教育“關(guān)系億萬兒童健康成長，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國家事業(yè)未來”，并明確“目前學(xué)前教育仍是整個教育體系的短板”，針對我國學(xué)前教育面臨的現(xiàn)實(shí)訴求，亟需總結(jié)并借鑒全球范圍學(xué)前教育體系的改革經(jīng)驗(yàn)［26］。但國際經(jīng)驗(yàn)也表明，將教育政策機(jī)械地從一個文化語境植入另一個文化語境會產(chǎn)生很多的問題，不是明智的做法。芬蘭教育改革成功的秘訣在于知曉如何處理好縱向外部改革經(jīng)驗(yàn)與橫向自身教育改革傳統(tǒng)的關(guān)系，在理念上將兒童認(rèn)定為具備勝任力的非正式生產(chǎn)者和研究者，關(guān)注兒童個體發(fā)展的過程，將政策的調(diào)研、制定、實(shí)施和評估整合形成一以貫之的政策閉聯(lián)集。

我國的教育決策者和學(xué)前教育工作者在分析芬蘭經(jīng)驗(yàn)的同時，必須探尋本土文化的路徑，特別是要從基本理念塑造和共識達(dá)成方面進(jìn)行討論。新制度主義啟迪我們打破傳統(tǒng)學(xué)前教育政策研究方法的固有范式，跳脫思維誤區(qū)，為學(xué)前教育研究探索符合我國國情、滿足學(xué)前教育特點(diǎn)與需求且能有效指導(dǎo)研究實(shí)踐的方法。

（一）理順政策制度邏輯價值，重構(gòu)現(xiàn)代化學(xué)前教育治理體系

當(dāng)教育機(jī)會被擴(kuò)展至人生最初期的時候，教育不平等的情況也會隨之下移至嬰童時期。當(dāng)今世界，早期兒童教育領(lǐng)域最大的挑戰(zhàn)是教育資源的匱乏在特定的文化與社會情境下產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域無法彌合的邊際。新制度主義制度觀念變遷的關(guān)鍵變量是結(jié)構(gòu)和利益，有利于從政策層面宏觀解構(gòu)出學(xué)前教育與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)系。

第一，應(yīng)構(gòu)建符合國家政治決策、傳統(tǒng)文化價值以及面向未來愿景的學(xué)前教育治理體系。芬蘭是世界第一個由政府提供高質(zhì)量學(xué)前教育服務(wù)的國家［27］，從新制度主義的視角探索芬蘭學(xué)前教育的價值不難發(fā)現(xiàn)，其教育制度與政策是從有關(guān)教育體系和教育資源的全面觀點(diǎn)出發(fā)，而這個全面觀點(diǎn)是根植于不斷變化的社會需求能力來看待這些體系和資源。我國在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出，要“推動學(xué)前教育公益普惠發(fā)展”，并要求緊密結(jié)合教育實(shí)際，抓緊就明確的國家治理急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度進(jìn)行研究和部署，明確了我國學(xué)前教育政策的基本方針，呼喚學(xué)前教育制度層面的改良。盡管近年來我國學(xué)前教育事業(yè)取得跨越式發(fā)展，但如何不斷擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源供給，如何從政策層面破解資源不足的問題，還需要從政策層面重構(gòu)具有我國特色、符合文化傳統(tǒng)的現(xiàn)代化學(xué)前教育治理體系。

第二，打破政策孤島的藩籬，需將學(xué)前教育政策看成是超越教育范圍的一種事業(yè)。學(xué)前教育與社會福利、經(jīng)濟(jì)文化公共衛(wèi)生等領(lǐng)域緊密結(jié)合，要破除將教育策略局限在單獨(dú)媒介中的方式，在學(xué)前教育改革中也必須采納和應(yīng)用可供選擇的新型策略，合縱連橫搭建起具有中國特色又符合國際學(xué)前教育發(fā)展趨勢的現(xiàn)代化學(xué)前教育治理體系。我國對學(xué)前教育領(lǐng)域制度的探索與改革從未停止，也取得了喜人成效。但縱觀整個發(fā)展過程，這些教育法律與政策的改革仍顯現(xiàn)出零星分布的特征，尚未構(gòu)建起關(guān)于學(xué)前教育過程目標(biāo)與方式的整體觀念。因此，必須秉持整體的觀點(diǎn)，沖破狹隘的實(shí)用主義牢籠，打破隨意拼湊的惰性。目前，學(xué)前教育效果所涉及的范圍越來越廣，必須理性思考如何探索新的道路、如何搭建學(xué)前教育新體系，這是我國學(xué)前教育制度設(shè)計的首要任務(wù)之一。新制度主義的視域不僅能夠?yàn)楦倪M(jìn)現(xiàn)有方式制度和體系提供理論支撐，還可以指引我們跳脫出這些方面來發(fā)現(xiàn)其他新的可供選擇的途徑，形成真正策略革新的一部分。

（二）平衡多方利益相關(guān)者不同期待，研判學(xué)前教育政策的價值旨?xì)w

教育往往會生產(chǎn)甚至加劇不平等，但也可以起到均衡的作用。具有包容性的教育政策對于公平的發(fā)展至關(guān)重要，這一點(diǎn)在學(xué)前教育階段更為重要。新制度主義將人作為獨(dú)立主體納入制度考量范疇，指出個體會受整體制度環(huán)境與組織場域的規(guī)制，且將目光轉(zhuǎn)向組織環(huán)境的社會、文化層面，如將道德傳統(tǒng)、意識形態(tài)等非正式制度納入各類組織場域，整合為社會文化系統(tǒng)，而不是單純的生產(chǎn)系統(tǒng)。教育投資作為人力資本投資的基本形式，是實(shí)現(xiàn)包容性增長的關(guān)鍵因素，學(xué)前教育供給不僅能夠增加個體的資產(chǎn)，而且賦予個體將這些資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為福利的可能性。

第一，應(yīng)全方位調(diào)動家庭、社區(qū)以及社會各方面力量，規(guī)劃有層次、全覆蓋的現(xiàn)代化學(xué)前管理新模式，建立各級各類托幼機(jī)構(gòu)長效監(jiān)管機(jī)制，營造良好的學(xué)前教育文化生態(tài)循環(huán)體系。芬蘭早期教育部門成立了專門的督導(dǎo)委員會以及由政策決策者和兒童早期教育與保育機(jī)構(gòu)代表組成的工作委員會，討論并確定兒童早期教育與保育課程的內(nèi)容。許多兒童早期教育與保育專家也應(yīng)邀參與這項工作并對草案大綱發(fā)表見解，在各項課程草案修改時參考包括兒童早期教育與保育員工、地方當(dāng)局、研究人員和家長在內(nèi)的不同利益相關(guān)者對草案文件的反饋意見。我國學(xué)前教育政策在調(diào)整過程中要調(diào)動起家庭、社會、社區(qū)在教育協(xié)同機(jī)制中的樞紐作用，打通公共教育、家庭教育和自我教育的轉(zhuǎn)化通道，調(diào)試出相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)前教育主體協(xié)調(diào)一致的積極性和自律性，通過文化、經(jīng)濟(jì)、社會互動機(jī)制上的手段提高各方利益相關(guān)者的參與度。

第二，資源配置應(yīng)向處境不利兒童傾斜。我國學(xué)前教育一直是人民關(guān)注、社會關(guān)切的熱點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人民群眾對優(yōu)質(zhì)普惠學(xué)前教育資源的需求日益強(qiáng)烈。處境不利兒童是教育發(fā)展中的瓶頸，各國紛紛采取各項措施將學(xué)前教育資源向處境不利兒童傾斜，特別是針對貧困兒童的學(xué)前教育干預(yù)，國際上呼吁應(yīng)盡快將其納入國家的反貧困戰(zhàn)略［28］。我國鄉(xiāng)村振興與兒童發(fā)展正在進(jìn)入一個關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)，發(fā)展短板依然在農(nóng)村，如何讓貧困地區(qū)兒童接受良好的學(xué)前教育，在政策層面發(fā)揮杠桿紅利，鞏固擴(kuò)大鄉(xiāng)村幼兒園、山村早教等項目的成果，積極尋求更加符合農(nóng)村實(shí)際、更加具有當(dāng)?shù)匚幕厣?、更可持續(xù)的學(xué)前教育發(fā)展路徑是制度探索的應(yīng)然之義。我國可參考芬蘭采取特殊的本土化戰(zhàn)略或行動保障處境不利兒童的受教育權(quán)和教育質(zhì)量，側(cè)重通過政府為低收入家庭提供獲取學(xué)前教育資源的渠道，或采取育兒補(bǔ)貼、教育券發(fā)放、稅收減免等方式，利用公共轉(zhuǎn)移和稅收減免再分配等政策來提高貧困家庭的教育支付能力。

（三）推動數(shù)據(jù)所有權(quán)與用益權(quán)的協(xié)同格局，賦能適應(yīng)未來的學(xué)前教育新生態(tài)

數(shù)據(jù)作為富有創(chuàng)造力和捕獲價值的新經(jīng)濟(jì)資源，已成為當(dāng)今智力擴(kuò)張最重要的全局性變革因素。隨著科技的發(fā)展，人們獲取信息知識的途徑、交流方式以及教育政策制定發(fā)展在不斷異化和重構(gòu)。在全球?qū)用?，?shù)據(jù)越來越標(biāo)準(zhǔn)化和量化，表現(xiàn)為國際可比較統(tǒng)計數(shù)據(jù)指標(biāo)、綜合指數(shù)以及大規(guī)模評估數(shù)據(jù)等都被用于開展監(jiān)測制定基準(zhǔn)和排名，這些數(shù)據(jù)越來越多地被用來為教育決策和教育投資提供依據(jù)，并使其合法化。我國黨的十九屆四中全會決定首次將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素的范疇。無論是在全球?qū)用孢€是國家層面，參與關(guān)注公共教育的諸多利益方指出，數(shù)據(jù)對于教育治理和問責(zé)至關(guān)重要。

一方面，必須在法律政策層面將學(xué)前教育數(shù)據(jù)作為獨(dú)立的國家財產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，形成原發(fā)者數(shù)據(jù)所有權(quán)和處理者數(shù)據(jù)用益權(quán)的協(xié)同保護(hù)格局，明確學(xué)前教育數(shù)據(jù)絕不是可任意侵犯的灰色領(lǐng)域。我國學(xué)前教育制度關(guān)于新興科技領(lǐng)域的立法和政策略顯單薄，需要強(qiáng)制執(zhí)行的法律及其他保障措施來確保數(shù)據(jù)的運(yùn)行，并防止這些技術(shù)被過度使用或?yàn)E用。同時，對學(xué)前領(lǐng)域數(shù)據(jù)的使用與分配進(jìn)行政策設(shè)計時應(yīng)避免零和博弈的產(chǎn)生，從深層次建立起共贏機(jī)制的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育數(shù)據(jù)安全與發(fā)展使用并重的原則，架構(gòu)起適應(yīng)未來教育發(fā)展的新局面。目前，我國亟需專門的法律和規(guī)章制度來規(guī)范學(xué)前數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)從存儲、使用、加工、傳輸、提供到共享的全過程管理。

另一方面，要加快整合國家及地方學(xué)前教育大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，構(gòu)建數(shù)字連接并定義教育生活的新模式［29］。從全球范圍來看幼兒的數(shù)據(jù)收集，其連貫性和協(xié)調(diào)性始終是個挑戰(zhàn)，這些知識層面的差距限制了早期教育與保育領(lǐng)域的政策制定。當(dāng)前，我國學(xué)前教育信息化進(jìn)程略顯緩慢，2020年9月，教育部發(fā)布《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見，其中只有第58條（信息公示）涉及數(shù)據(jù)與信息化［30］。OECD（Organization for Economic Co-operation and Development）在強(qiáng)勢開端2.0計劃（Starting Strong II）中明確了早期教育與保育領(lǐng)域數(shù)據(jù)收集包括服務(wù)策略性信息的收集，以促進(jìn)國家及地方的決策［31］。2019年，芬蘭建立全國學(xué)前教育保育數(shù)據(jù)庫（Varda），將數(shù)據(jù)收錄監(jiān)測等作為國家的戰(zhàn)略儲備付諸實(shí)踐，明確規(guī)范了各級幼兒早期教育保育機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)錄入與管理［32］。我國在教育領(lǐng)域利用現(xiàn)代化信息技術(shù)方面更需要與國際接軌，充分利用現(xiàn)代化科技手段，為學(xué)前教育的發(fā)展注入新的動力。

當(dāng)今世界教育與發(fā)展尋求促進(jìn)不同世界觀之間的對話，以期整合源頭不同的現(xiàn)實(shí)知識體系，促進(jìn)共同教育遺產(chǎn)的發(fā)展。縱覽全球化時代的發(fā)展，文化裹挾著碎片知識從世界各個角落高速涌入，導(dǎo)致我們在對各國知識文化進(jìn)行吸收消化時產(chǎn)生迷亂，因而在審視別國學(xué)前教育政策時經(jīng)常面臨如何將精神生活從蟄伏中抽離出來，從而轉(zhuǎn)化為深層次的覺醒的方法論困境。我國學(xué)前教育需要一個全面的政策制度體系和一種有關(guān)發(fā)展的共同哲學(xué)，尋求建立在考慮共同利益的基礎(chǔ)上，將這種共同利益的考量反過來助力制定學(xué)前教育國家政策，使之更為有效。

芬蘭學(xué)前教育關(guān)鍵的制度性特征之一就是在資源、課程、師資質(zhì)量等方面的區(qū)域性、校際性差異很小，但也隱含著平等與卓越之間二元對立的陷阱。在對社會福利呼吁漸長的同時，也伴隨著對卓越思想縱向到橫向的轉(zhuǎn)變。新制度主義提供了良好的視角，敦促我們探索主流知識模式以外的其他各種知識體系，以更加開放的態(tài)度將不同的國別實(shí)踐真理結(jié)合起來，創(chuàng)造新的思想力量用以促進(jìn)我國學(xué)前教育的發(fā)展，隨之而來的是教育政策調(diào)整的訴求與嶄新局面的呼喚。新制度主義能夠抽離出政策理性選擇的無法偽證與集體行動聚合個人價值的困難，也使得芬蘭學(xué)前教育政策面臨制度設(shè)計的難題。如何整合理解價值和集體選擇在制度政策中的地位，如何在舊傳統(tǒng)逐漸式微、新傳統(tǒng)尚未被建構(gòu)起來的背景下妥善處理社會導(dǎo)向與教育目標(biāo)的博弈，為世界范圍內(nèi)學(xué)前教育政策研究提出了新的挑戰(zhàn)。