陳 真 亮，項(xiàng) 如 意

(浙江農(nóng)林大學(xué) 碳中和研究院，杭州 311399)

一、問(wèn)題的提出

碳排放配額制度是開(kāi)展碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)性制度，也是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)與應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段。經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，我國(guó)已基本建立起一套覆蓋全國(guó)的碳排放配額制度。但由于欠缺對(duì)規(guī)制手段合理性的考量，央地相關(guān)制度設(shè)計(jì)部分存在規(guī)制錯(cuò)位與缺位、規(guī)制過(guò)度、規(guī)制重疊等問(wèn)題，難以有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型中伴隨的多重社會(huì)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，影響“雙碳”目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。為此，中共中央 國(guó)務(wù)院于2021年發(fā)布《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，提出“加快建設(shè)完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”，加強(qiáng)碳排放權(quán)交易和其他涉碳制度的統(tǒng)籌銜接。生態(tài)環(huán)境部自2020年起相繼發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》《條例草案》《管理規(guī)則》)，為碳排放配額制度構(gòu)建提供指導(dǎo)。此外，“十四五”規(guī)劃也將該項(xiàng)制度構(gòu)建作為健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。這些頂層設(shè)計(jì)均加快了相關(guān)理論研究的步伐。

當(dāng)前相關(guān)研究主要基于對(duì)碳排放配額制度的本體論與認(rèn)識(shí)論研究，但仍有待加強(qiáng)解釋論維度的研究。在研究層面上，或在宏觀上探討大氣污染物與二氧化碳的協(xié)同減排問(wèn)題，或在微觀上研究碳排放配額制度內(nèi)部的某項(xiàng)機(jī)制，但在中觀上聚焦制度合理化的研究成果仍付之闕如?，F(xiàn)有相關(guān)研究側(cè)重環(huán)境法視角研究，缺乏行政法等跨部門法的方法借鑒與理論運(yùn)用。鑒于碳排放配額制度存在規(guī)制錯(cuò)位與缺位、規(guī)制過(guò)度、規(guī)制重疊等問(wèn)題，尚待加強(qiáng)適當(dāng)性、必要性與均衡性等方面的全面考量，有必要通過(guò)比例原則的檢視來(lái)彌補(bǔ)制度的立法論與解釋論研究之不足。這既是對(duì)比例原則在碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域適用的功能性擴(kuò)張，也是公法原則對(duì)生態(tài)文明法治實(shí)踐進(jìn)行觀察和法教義學(xué)分析的有益嘗試。

《意見(jiàn)》要求“有效應(yīng)對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止過(guò)度反應(yīng)，確保安全降碳”。如何把握碳排放法律規(guī)制的強(qiáng)度、平衡規(guī)制利益和選擇規(guī)制工具箱，如何妥善處理科學(xué)與民主的關(guān)系，如何基于治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件合理分配規(guī)制成本與采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施以應(yīng)對(duì)氣候變化，是碳排放配額制度優(yōu)化的一大難題。當(dāng)前，比例原則正在進(jìn)行從權(quán)利保障到規(guī)制調(diào)適的功能定位轉(zhuǎn)型、從單一部門法到跨部門法的輻射范圍轉(zhuǎn)型、從規(guī)范性命題到方法論的適用形態(tài)轉(zhuǎn)型，這為其協(xié)調(diào)制度構(gòu)建中的社會(huì)多元利益與風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)公私法律的協(xié)同規(guī)制提供了可行性。并且，比例原則要求實(shí)現(xiàn)目的之手段具有適當(dāng)性、必要性與均衡性，其提供的“目的-手段”分析框架可為碳排放配額分配制度的調(diào)適與優(yōu)化，以及與其他涉碳制度間的銜接協(xié)調(diào)提供有益視角。

二、碳排放配額一次分配的適當(dāng)性考量

碳排放配額一次分配(以下簡(jiǎn)稱“一次分配”)是指政府在總量控制的前提下依照法定程序?qū)⑻寂欧排漕~首次分配給企業(yè)。一次分配對(duì)于碳減排格局的形成具有決定性作用，其不僅提供二次分配的交易標(biāo)的，也決定交易標(biāo)的的法律屬性。作為比例原則的首項(xiàng)子原則，適當(dāng)性原則要求手段應(yīng)有助于目的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，碳排放配額法律屬性尚未明確、覆蓋范圍有待拓展及總量控制失靈與分配方案相對(duì)不公等問(wèn)題，反映碳排放配額制度的規(guī)制缺位與規(guī)制錯(cuò)位，均與碳排放規(guī)制目標(biāo)有所偏離。

(一)碳排放配額的法律屬性尚未明確

對(duì)于任何法律制度而言，如果無(wú)法明確其所屬法律范疇，是不可能確定其法律效果和法律內(nèi)容的。然而，我國(guó)目前尚未明確碳排放配額的法律屬性。在國(guó)家立法層面，相關(guān)文件對(duì)此避而不談。例如：《管理辦法》第42條將碳排放權(quán)定義為“碳排放額度”；《條例草案》第33條將碳排放權(quán)定義為“碳排放配額”；《管理規(guī)則》第5條規(guī)定“全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的交易產(chǎn)品為碳排放配額”。這些立法文本均使用了“權(quán)額合一”的定義方法，卻未對(duì)碳排放配額的法律屬性作出明確規(guī)定。在地方立法層面，各省市對(duì)于碳排放配額的法律定性也未形成統(tǒng)一。例如：《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》將碳排放配額界定為“權(quán)益”；《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《湖北省碳排放權(quán)交易管理和交易暫行辦法》將碳排放配額界定為“權(quán)利”。

此外，學(xué)界對(duì)碳排放配額的法律定性也存在較大分歧。有的學(xué)者重視碳排放配額的財(cái)產(chǎn)屬性和市場(chǎng)流通屬性，因而將其視作物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)，主張?jiān)谒椒w系中構(gòu)建碳排放配額制度。有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)碳排放配額的工具屬性和行政許可屬性，因而將其視為行政規(guī)制權(quán)或特許權(quán)并納入公法規(guī)制體系。前述觀點(diǎn)具有一定合理性，但也存在各自論證的薄弱環(huán)節(jié)。前者難以為政府介入碳交易市場(chǎng)提供有效法律依據(jù)，而后者又難以指導(dǎo)碳交易市場(chǎng)的糾紛化解與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。

碳排放配額法律屬性爭(zhēng)議的背后實(shí)際上是制度運(yùn)行模式之爭(zhēng)。不同的法律屬性定位服務(wù)于不同的立法目的，最終也會(huì)將制度引向不同的運(yùn)行模式。當(dāng)制度運(yùn)行模式符合一國(guó)國(guó)情時(shí)，其將強(qiáng)化和改進(jìn)這一制度本身。反之，則會(huì)削弱乃至破壞該項(xiàng)制度。例如，美國(guó)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在碳排放配額的分配中發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取地方自主的立法路徑；歐盟重視以總量控制為代表的公法強(qiáng)制性干預(yù)手段，采取區(qū)域統(tǒng)一的立法路徑。至于我國(guó)應(yīng)采取何種制度運(yùn)行模式，相關(guān)立法還未進(jìn)行明確?！稐l例草案》第3條要求全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合”的模式?？梢酝茰y(cè)，未來(lái)我國(guó)會(huì)采取政府規(guī)制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的混合規(guī)制模式。但對(duì)于計(jì)劃與市場(chǎng)在其中的所占比例，以及該種混合模式應(yīng)如何具體落實(shí)等問(wèn)題，由于碳排放配額法律定性的缺失、不明晰或不統(tǒng)一，《管理辦法》《條例草案》《管理規(guī)則》等規(guī)定仍未作出回答。

(二)碳排放配額的覆蓋范圍有待拓展

作為碳排放規(guī)制的主要載體，碳排放配額的覆蓋范圍表征碳排放配額制度的規(guī)制范圍。而該項(xiàng)制度的規(guī)制有效性建立于其規(guī)制范圍全面性的基礎(chǔ)之上。然而，當(dāng)前該項(xiàng)制度在行業(yè)覆蓋范圍、規(guī)制氣體種類、單位覆蓋范圍等方面均有待拓展。一是行業(yè)覆蓋范圍有限和規(guī)制氣體種類不全?！豆芾磙k法》第4條規(guī)定：“全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由生態(tài)環(huán)境部擬訂，按程序報(bào)批后實(shí)施?！笨梢?jiàn)，目前我國(guó)立法尚未明確其行業(yè)覆蓋范圍和規(guī)制氣體種類。從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前碳排放配額的覆蓋范圍僅涉及電力行業(yè)，短期內(nèi)無(wú)法全面覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空等主要碳排放產(chǎn)業(yè)。碳排放配額的規(guī)制氣體也主要限于二氧化碳，盡管在相關(guān)規(guī)劃中已涉及其他溫室氣體，但短期內(nèi)仍難以實(shí)現(xiàn)對(duì)溫室氣體種類的全覆蓋。

二是覆蓋單位的選定有待考量。根據(jù)《管理辦法》第9條的規(guī)定，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)規(guī)定，確定本行政區(qū)域重點(diǎn)排放單位名錄，向生態(tài)環(huán)境部報(bào)告，并向社會(huì)公開(kāi)。可見(jiàn)，當(dāng)前碳排放配額制度的規(guī)制對(duì)象僅為重點(diǎn)排放單位。若考慮到管理成本因素，我國(guó)暫時(shí)也只能采取“抓大放小”的管理方案。在某種意義上，這是政府基于管理資源相對(duì)匱乏現(xiàn)狀的一種妥協(xié)。但從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，對(duì)重點(diǎn)排放單位的劃分從側(cè)面構(gòu)成對(duì)“非重點(diǎn)排放單位”的規(guī)制豁免——無(wú)須就其碳排放行為承擔(dān)制度性成本，從而在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)擁有額外競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這將引發(fā)部分企業(yè)對(duì)制度公平性的質(zhì)疑及對(duì)制度執(zhí)行的抗拒，阻礙制度的順利運(yùn)行。從減排效果來(lái)看，碳減排目的實(shí)現(xiàn)有賴于該項(xiàng)制度對(duì)碳排放源頭的全面規(guī)制，而對(duì)部分行業(yè)、溫室氣體、碳排放單位的規(guī)制缺位，會(huì)誘發(fā)企業(yè)向這些領(lǐng)域的“碳逃逸”，影響制度的實(shí)施成效。

當(dāng)然，隨著制度發(fā)展條件的不斷成熟，碳排放配額的覆蓋范圍必將不斷拓展。需要追問(wèn)的是覆蓋范圍應(yīng)該如何進(jìn)行拓展。從《條例草案》第7條、第9條來(lái)看，覆蓋范圍問(wèn)題由中央統(tǒng)一決定。受央地信息不對(duì)稱的影響，由中央決策確定的覆蓋范圍難以照顧地方差異性，可能導(dǎo)致碳排放配額制度在部分地區(qū)的實(shí)施不暢。而若由各省市自行決定，又可能引發(fā)地方保護(hù)主義，誘使地方政府縮小覆蓋范圍，以謀求本省企業(yè)在對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

(三)碳排放配額初始分配方案相對(duì)不公

作為一次分配的主體內(nèi)容，碳排放配額的總量確定與分配方案應(yīng)分別具有實(shí)效性與公平性。2011年，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳等七省市率先開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。然而，從試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)情況來(lái)看，總量控制失靈與分配不公等存在問(wèn)題亟待解決。就總量控制失靈而言，主要分為兩種情形：一種是為蹭熱度而虛喊口號(hào)，不采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng)的“一刀切式碳減排”。例如，有的地區(qū)允許企業(yè)在產(chǎn)量發(fā)生重大變化時(shí)申請(qǐng)?jiān)黾优漕~并突破總量控制目標(biāo)；部分地方政府將碳達(dá)峰目標(biāo)誤解為“碳沖刺”，因而放任企業(yè)的碳排放行為。然而，實(shí)現(xiàn)碳中和的難度與碳達(dá)峰峰值緊密聯(lián)系，碳達(dá)峰峰值愈高，則實(shí)現(xiàn)碳中和的難度就會(huì)越大。此外，“一刀切式碳減排”還會(huì)誘發(fā)人為停電停產(chǎn)等環(huán)保過(guò)激行為，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。另一種是不考慮地區(qū)發(fā)展水平，盲目推進(jìn)“運(yùn)動(dòng)式碳減排”。例如有的地區(qū)實(shí)施的減排強(qiáng)度明顯高于生產(chǎn)強(qiáng)度，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。碳排放配額制度構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系，“運(yùn)動(dòng)式碳減排”在阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)破壞社會(huì)對(duì)制度構(gòu)建的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，不利于總量控制在未來(lái)繼續(xù)得到執(zhí)行。

碳排放配額分配存在的相對(duì)不公表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是區(qū)際配額分配方式不統(tǒng)一。例如，有的地區(qū)采取無(wú)償分配與有償分配相結(jié)合的方式，有的地區(qū)采取無(wú)償分配方式。其中，采取無(wú)償分配方式的地區(qū)在具體分配方式上又存在差別，有的地區(qū)采取基于控排單位的歷史排放量的“祖父分配法”進(jìn)行分配，有的地區(qū)采取基于控排單位的設(shè)備產(chǎn)出或部門產(chǎn)出的“基準(zhǔn)分配法”進(jìn)行分配。二是區(qū)際分配結(jié)果不均衡。據(jù)測(cè)算，2017—2030年期間，共有13個(gè)省份會(huì)因碳排放配額盈余而獲益，其中，僅滇、吉、川、黑、京等五地的收益之和就占總收益的81．25%。而在因配額欠缺需要繳納費(fèi)用的省份中，減排壓力最大的山東需繳納408．70億元；而減排壓力最小的江西僅需繳納1．19億元。無(wú)論是分配方式的不統(tǒng)一，還是分配結(jié)果的不均衡，均給局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并影響制度的長(zhǎng)效運(yùn)行。

碳排放配額總量控制失靈與分配不公，源于制度構(gòu)建對(duì)于適當(dāng)性考量的欠缺。在吸取試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，我國(guó)在配額分配總量的確定與分配方案的制定上，更加重視事前的統(tǒng)籌規(guī)劃與整體布局。例如，《管理辦法》第14條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部為達(dá)到國(guó)家溫室氣體排放控制要求，有權(quán)制定碳排放配額總量確定與分配方案。將配額分配方案的制定權(quán)收歸中央，可以有效避免環(huán)境監(jiān)管競(jìng)次現(xiàn)象的出現(xiàn)。即可以避免各級(jí)地方政府為吸引投資、創(chuàng)造就業(yè)而放松管制，從而導(dǎo)致生態(tài)倒退或環(huán)境質(zhì)量惡化。然而，統(tǒng)一分配方案的出臺(tái)又催生出早期碳減排企業(yè)的配額補(bǔ)償問(wèn)題。換言之，應(yīng)如何認(rèn)定早期企業(yè)依照先前分配方案履行的減排額度？若前后分配方案銜接不暢，會(huì)在早期企業(yè)與其他企業(yè)間產(chǎn)生新的分配不公。對(duì)此，決策者應(yīng)有所考量。

三、碳排放配額二次分配的必要性考量

碳排放配額二次分配(以下簡(jiǎn)稱“二次分配”)是指企業(yè)在政府嚴(yán)格管制下有限度地交易碳排放配額。在二次分配中，碳排放規(guī)制已經(jīng)按照市場(chǎng)秩序模式被重新設(shè)計(jì)。必要性原則要求手段所產(chǎn)生的損害應(yīng)當(dāng)相對(duì)最小，因此政府在保障二次分配有效運(yùn)行的同時(shí)，對(duì)公民權(quán)益的損害應(yīng)當(dāng)相對(duì)最小。然而，當(dāng)前碳排放配額的履約監(jiān)督存在重處罰輕激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成本投入過(guò)高、信息公開(kāi)精細(xì)化有所不足等問(wèn)題，均反映碳排放配額制度的規(guī)制過(guò)度，違背了規(guī)制損害最小化的法治要求。

(一)碳排放配額的履約監(jiān)督重處罰輕激勵(lì)

碳排放配額的市場(chǎng)履約監(jiān)督對(duì)保障二次分配的有序運(yùn)行至關(guān)重要。因?yàn)橛行У穆募s監(jiān)督可使企業(yè)在認(rèn)清違法成本的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過(guò)利弊衡量選擇依法履約。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至全國(guó)碳交易市場(chǎng)首個(gè)履約期終結(jié)，碳排放配額的履約完成率為99.5%?？梢?jiàn)，當(dāng)前的履約監(jiān)督機(jī)制總體實(shí)施有效。然而，若考慮企業(yè)權(quán)益因此所受的損害大小，則會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前制度存在如下重處罰輕激勵(lì)的問(wèn)題。

一是缺乏對(duì)于按期履約行為的正向激勵(lì)。理想的履約監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相統(tǒng)一、負(fù)向制裁與正向激勵(lì)相結(jié)合。然而，當(dāng)前碳排放配額的履約監(jiān)督未做到這一點(diǎn)：一方面，碳排放配額的財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以得到實(shí)現(xiàn)，例如，在全國(guó)“碳排放配額執(zhí)行”第一案中，承辦法官就反映相關(guān)查控機(jī)制不健全、執(zhí)行時(shí)效有限等問(wèn)題阻礙碳排放配額的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)。另一方面，碳排放配額的綠色金融及其促進(jìn)發(fā)展與普惠功能未充分發(fā)揮。綠色金融具有緩解企業(yè)減碳的融資約束、分散企業(yè)進(jìn)行減碳投資的風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資結(jié)構(gòu)、為低碳產(chǎn)品提供背書(shū)和增信等重要作用。實(shí)踐中相關(guān)配套的綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)等金融服務(wù)的缺失，使得企業(yè)難以將碳排放配額視作資產(chǎn)，按期履約動(dòng)力不足。

二是缺乏對(duì)不予處罰情形的細(xì)化規(guī)定。不予處罰的例外規(guī)定不僅為行政機(jī)關(guān)的彈性執(zhí)法提供依據(jù)，也是對(duì)行政處罰權(quán)力的合理限制，從根本上體現(xiàn)必要性原則的內(nèi)在要求?！缎姓幜P法》第33條規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰?！比欢?，當(dāng)前相關(guān)法律均未細(xì)化對(duì)碳排放配額履約監(jiān)督中不予處罰情形的適用規(guī)定。

碳排放配額履約監(jiān)督的重處罰輕激勵(lì)，反映威懾性執(zhí)法理念未得到根本扭轉(zhuǎn)。例如，為預(yù)防規(guī)制失靈，實(shí)務(wù)界與學(xué)界均存在提高罰金額度的呼聲。2020年，《管理辦法》第14條針對(duì)履行違約行為的處罰金額規(guī)定還是：“處2萬(wàn)元至3萬(wàn)元的罰款。”僅過(guò)去不滿一年，《條例草案》第25條便將處罰金額大幅提升至“10萬(wàn)元至50萬(wàn)元”。支持者認(rèn)為，相較于企業(yè)因履行違約而獲得的非法收益，《管理辦法》規(guī)定的處罰金額過(guò)低，不足以震懾潛在違法企業(yè)，反而會(huì)形成“名罰實(shí)獎(jiǎng)”的處罰悖論。但從功能主義視角觀之，這并無(wú)必要。一方面，從上年度接近100%的履約完成率來(lái)看，現(xiàn)實(shí)并未出現(xiàn)先前所擔(dān)憂的規(guī)制失靈。另一方面，短期內(nèi)大幅修改處罰規(guī)定，也會(huì)破壞社會(huì)對(duì)法律穩(wěn)定性的合理預(yù)期，引發(fā)對(duì)制度長(zhǎng)效運(yùn)行的擔(dān)憂。

(二)碳排放配額的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成本投入過(guò)高

碳排放配額市場(chǎng)化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)于保障二次分配的穩(wěn)定運(yùn)行具有重要作用。當(dāng)前，碳排放配額的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大且整體偏低。據(jù)碳交易網(wǎng)的《全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額價(jià)格變化趨勢(shì)數(shù)據(jù)圖》顯示，2021年全國(guó)碳交易價(jià)格曾在短期內(nèi)飆升至61.07元/噸，之后又震蕩式回跌至42元/噸。劇烈的碳交易價(jià)格波動(dòng)使得企業(yè)難以制定長(zhǎng)期的減排計(jì)劃，威脅二次分配的制度穩(wěn)定性。對(duì)此，必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防既可以防范碳交易價(jià)格的劇烈波動(dòng)，又可以促進(jìn)碳排放配額配置均衡，避免發(fā)生碳市場(chǎng)壟斷。然而，若考慮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所獲收益的有限性，則會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前碳排放配額市場(chǎng)化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成本過(guò)高。

一是碳排放配額的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在制度擁擠。為有效應(yīng)對(duì)碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，《管理規(guī)則》第三章專門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作出規(guī)定，構(gòu)建了包括市場(chǎng)調(diào)節(jié)保護(hù)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、最大持倉(cāng)量限制制度等八項(xiàng)制度機(jī)制，覆蓋風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的事前、事中、事后等環(huán)節(jié)。從事項(xiàng)維度來(lái)看，這些制度機(jī)制可以對(duì)碳排放配額的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)與市場(chǎng)份額配置等作全方位規(guī)制。作為典型的“命令-控制”規(guī)制手段，上述制度機(jī)制無(wú)疑均可起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用。但鑒于“如無(wú)必要，勿增實(shí)體”的原理，諸多同類制度機(jī)制并無(wú)設(shè)置必要。例如，最大持倉(cāng)量限制制度即足以避免市場(chǎng)壟斷的發(fā)生，因而無(wú)須額外設(shè)置大戶報(bào)告制度。不必要的制度設(shè)計(jì)容易增加規(guī)制成本而降低規(guī)制效益，并且導(dǎo)致政府在環(huán)境規(guī)制與應(yīng)急中“保護(hù)不足”或“過(guò)度侵害”。因此，需要綜合運(yùn)用權(quán)力制約機(jī)制，從目的導(dǎo)向、實(shí)效導(dǎo)向、價(jià)值導(dǎo)向?qū)π姓?quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范。

二是現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的相關(guān)規(guī)定指導(dǎo)性偏弱，易導(dǎo)致過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。例如：《管理辦法》第22條規(guī)定，交易機(jī)構(gòu)要“防止過(guò)度投機(jī)的交易行為，維護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展”，但其對(duì)于何為“過(guò)度投機(jī)”并未作出定義；《管理規(guī)則》第18條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部可以在碳交易價(jià)格出現(xiàn)異常波動(dòng)觸發(fā)調(diào)節(jié)保護(hù)機(jī)制時(shí)，采取各種必要措施進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，但其對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)保護(hù)機(jī)制的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、所采取措施的必要性等并未作明確規(guī)定；《管理規(guī)定》第20條、第21條授予交易機(jī)構(gòu)實(shí)施漲跌幅限制與最大持倉(cāng)量限制的權(quán)力。但其對(duì)于限制比例與限制額度的確定卻未作詳細(xì)說(shuō)明，只是授權(quán)交易機(jī)構(gòu)“根據(jù)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)狀況”自行調(diào)整。法律規(guī)定的留白為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供較大的裁量空間。然而，“大多數(shù)時(shí)候，規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為是盲目的，他們經(jīng)常會(huì)為了防范較小的風(fēng)險(xiǎn)而付出高額的規(guī)制成本”。同時(shí)，這也意味著碳市場(chǎng)活力可能會(huì)被過(guò)度抑制，企業(yè)的碳減排動(dòng)力會(huì)被打壓，并最終造成碳市場(chǎng)機(jī)制的虛化。

(三)碳排放配額信息公開(kāi)精細(xì)化有所不足

碳排放配額的信息公開(kāi)對(duì)于保障二次分配的合理運(yùn)行至關(guān)重要。必要的信息公開(kāi)可以保障多元主體充分參與碳交易市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)碳排放配額制度的自我維護(hù)與發(fā)展。為此，《管理辦法》作出了相關(guān)規(guī)定。一是拓寬信息公開(kāi)的主體范圍。第32條、第33條、第35條第2款分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門、登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、交易主體等相應(yīng)的信息公開(kāi)義務(wù)。二是擴(kuò)展信息公開(kāi)的內(nèi)容范圍，將配額的清繳、登記、交易、結(jié)算等信息均納入公開(kāi)內(nèi)容范圍。三是建立信息公開(kāi)的配套機(jī)制。第35條第1款、第36條分別明確社會(huì)公眾的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)利，以及接受舉報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)有的保密義務(wù)。但當(dāng)前碳排放配額信息公開(kāi)制度仍存在以下三點(diǎn)精細(xì)化不足的問(wèn)題。

一是公眾知情權(quán)保障與公共利益、私人合法權(quán)益維護(hù)間的平衡問(wèn)題。在信息公開(kāi)的透明度上，一方面，需要避免因信息公開(kāi)不夠透明而影響投資信心及增加規(guī)制成本。另一方面，也需要避免因信息公開(kāi)過(guò)于透明而泄露國(guó)家秘密或商業(yè)秘密。盡管《管理辦法》第25條規(guī)定了國(guó)家秘密和商業(yè)秘密屬于信息公開(kāi)的除外情形，但其并未明確應(yīng)如何處理間接涉及上述秘密的信息。碳市場(chǎng)是兼具環(huán)保市場(chǎng)、能源市場(chǎng)和金融市場(chǎng)等多種特性的綜合市場(chǎng)，諸多信息間存在不同程度的關(guān)聯(lián)性。如何妥善處理介于一般信息與重要秘密間的特殊信息，以確保公眾知情權(quán)與公共利益、私人合法權(quán)益均得到充分維護(hù)，這是亟須明確的問(wèn)題。

二是信息公開(kāi)全面性與準(zhǔn)確性的兼顧問(wèn)題。當(dāng)前，相關(guān)法律規(guī)定的信息公開(kāi)范圍較大且缺乏分級(jí)分類管理，部分劣質(zhì)的、投機(jī)性的信息混雜其中，使得相關(guān)市場(chǎng)主體難以快速準(zhǔn)確地辨別信息的真?zhèn)?。例如，?022年3月生態(tài)環(huán)境部公布的碳排放報(bào)告數(shù)據(jù)造假典型案例中，就存在核查機(jī)構(gòu)與控排企業(yè)合謀造假的情形。其部分原因在于，現(xiàn)有規(guī)定對(duì)于核查要求過(guò)于全面，造成核查的成本高而企業(yè)收益微薄，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，核查機(jī)構(gòu)難免會(huì)倒向信息造假?？梢?jiàn)，對(duì)信息公開(kāi)全面性的過(guò)度追求，反而可能導(dǎo)致信息公開(kāi)準(zhǔn)確性的下降。

三是信息的定期公開(kāi)規(guī)定有待明確。例如，《管理辦法》第32條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境部和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，定期公開(kāi)重點(diǎn)排放單位年度碳排放配額清繳情況等信息?！逼渲小岸ㄆ诠_(kāi)”的期限并未得到明確，若期限設(shè)置過(guò)長(zhǎng)，則難以有效起到信息公開(kāi)的作用。反之，若期限設(shè)置過(guò)短，頻繁的信息公開(kāi)將增加規(guī)制成本與企業(yè)負(fù)擔(dān)，甚至產(chǎn)生一定的行政恣意。

四、涉碳制度體系的均衡性考量

就實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)而言，用能權(quán)制度、碳減排目標(biāo)責(zé)任制與碳排放配額制度等需要在整體上保持銜接與相對(duì)一致。這些制度在增進(jìn)環(huán)境公益的同時(shí)，也會(huì)限制企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。問(wèn)題核心并非是否可以實(shí)施限制，而是限制程度與所保護(hù)的環(huán)境利益是否成比例。均衡性原則要求手段所產(chǎn)生的損害應(yīng)當(dāng)與其增進(jìn)的利益成比例。然而，涉碳制度間存在的同質(zhì)化與對(duì)立化傾向，即規(guī)制重疊，既增加了碳排放的規(guī)制成本，也降低了制度的實(shí)施成效。

(一)碳排放配額制度與用能權(quán)制度存在同質(zhì)化傾向

用能權(quán)有償使用和交易制度(以下簡(jiǎn)稱“用能權(quán)制度”)是政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)能減排的重要手段。2021年，中共中央 國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，要求“完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)”。與碳排放配額制度相比，二者在構(gòu)造上近乎一致：一是規(guī)制目的部分重合。用能權(quán)制度以節(jié)約能源為目的，需要優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和推廣可再生能源，在實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)減少碳排放。二是規(guī)制模式一致。兩項(xiàng)制度均以總量控制為前提，以推動(dòng)環(huán)境外部成本內(nèi)部化為理論基礎(chǔ)，以政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相配合為運(yùn)行模式。三是保障機(jī)制近似。兩項(xiàng)制度均以翔實(shí)的數(shù)理統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，需要依托數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查機(jī)制，必要時(shí)均需邀請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與處理。

如果制度構(gòu)造完全一致，則容易造成涉碳制度的同質(zhì)化與法律條文的疊床架屋。一方面，制度內(nèi)容的重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)政府的有限管理資源。當(dāng)前，碳排放配額制度由生態(tài)環(huán)境部門主管，而用能權(quán)制度由發(fā)展改革部門主管，兩項(xiàng)制度的分別主管容易導(dǎo)致部分內(nèi)容的重復(fù)建設(shè)，不必要地消耗更多管理資源。另一方面，企業(yè)承擔(dān)雙重環(huán)境義務(wù)會(huì)增加其守法的制度性成本。例如，在額度購(gòu)買方面，耗能超額的企業(yè)一般存在排碳超額現(xiàn)象，因此其需要同時(shí)承擔(dān)兩項(xiàng)制度性成本，但原本其中之一即足以達(dá)到同等目的。在環(huán)境數(shù)據(jù)的強(qiáng)制披露方面，企業(yè)既需要向生態(tài)環(huán)境部門報(bào)告碳排放情況，又要向發(fā)展改革部門報(bào)告能耗情況。而這些可基于大數(shù)據(jù)共享免于重復(fù)申報(bào)，從而降低制度運(yùn)行成本。

究其原因，涉碳制度的同質(zhì)化源于以下兩點(diǎn)：一是環(huán)境保護(hù)與物權(quán)保護(hù)的公私法益失衡。毋庸置疑，碳排放配額制度與用能權(quán)制度的實(shí)施均限制了企業(yè)一定的財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，依法可以對(duì)私權(quán)利實(shí)施適當(dāng)限制。但均衡性原則要求政府應(yīng)當(dāng)以對(duì)私權(quán)利最小程度的干預(yù)實(shí)現(xiàn)其所欲追求的公益目的。涉碳制度間的同質(zhì)化傾向，反映出碳排放規(guī)制的存在對(duì)公益保護(hù)有余、對(duì)私益保護(hù)不足的傾向，而對(duì)后者正當(dāng)權(quán)益的忽視將動(dòng)搖涉碳制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

二是政府與企業(yè)、社會(huì)間的多元共治失調(diào)。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革與可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采用政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、社會(huì)監(jiān)督的多元共治模式。多元共治不僅能保障環(huán)境規(guī)制手段的有效性，也可經(jīng)由全過(guò)程人民民主來(lái)提升制度構(gòu)建的合理性。如此，涉碳制度同質(zhì)化問(wèn)題或可得到解決。然而，現(xiàn)實(shí)中碳排放配額制度仍以政府單向管理為主要形式，企業(yè)與公眾暫時(shí)仍被排除在環(huán)境管理之外。這反映當(dāng)前碳減排領(lǐng)域存在政府規(guī)制有余而社會(huì)參與不足的問(wèn)題。若無(wú)法得到糾偏，會(huì)使政府權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張而背離“有限政府”理念。

(二)碳排放配額制度與碳排放目標(biāo)責(zé)任制的對(duì)立化

碳排放目標(biāo)責(zé)任制是壓實(shí)地方政府應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任的重要手段。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)改委分別下發(fā)《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》和《單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估辦法》，這標(biāo)志著碳排放目標(biāo)責(zé)任制在我國(guó)的正式確立。碳排放目標(biāo)責(zé)任制與碳排放配額制度存在諸多差異：一是主體間的身份關(guān)系不同。前者強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)督促，屬于縱向督促關(guān)系，而后者注重碳交易市場(chǎng)中的自由交易，屬于橫向合作關(guān)系。二是企業(yè)的義務(wù)內(nèi)容不同。前者要求企業(yè)設(shè)法完成預(yù)設(shè)的碳減排目標(biāo)，而后者則要求企業(yè)繳納與其碳排放量相稱的碳排放配額。三是制度運(yùn)行的理論基礎(chǔ)與保障機(jī)制不同。前者基于科層制理論，需借助行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政治追責(zé)保障制度運(yùn)行；而后者基于科斯定理，擁有較為完備的法律規(guī)定保障制度運(yùn)行。

制度構(gòu)造上的差異為涉碳制度間的對(duì)立沖突提供條件。這不僅造成企業(yè)的無(wú)所適從，還降低各項(xiàng)制度的規(guī)制效益。一方面，涉碳制度的差異化要求導(dǎo)致企業(yè)無(wú)所適從。例如：企業(yè)在碳排放目標(biāo)責(zé)任制中的減排義務(wù)是恒定的，即使擁有富余的碳排放指標(biāo)也無(wú)法賣出；而在碳排放配額制度中的減排義務(wù)是浮動(dòng)的，可通過(guò)碳交易方式進(jìn)行調(diào)節(jié)。另一方面，涉碳制度的相互擠壓削弱各自的規(guī)制效果。在碳排放目標(biāo)責(zé)任制內(nèi)減排任務(wù)的“層層加碼”下，控排企業(yè)會(huì)減少碳排放量，這會(huì)造成碳排放配額制度的管控寬松化，使其難以發(fā)揮減排效果。

涉碳制度間的對(duì)立沖突源于以下兩點(diǎn)：一是央地政府間協(xié)調(diào)不足。碳排放目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施需要依賴地方政府的逐級(jí)落實(shí)，其行政規(guī)制權(quán)更多集中于地方政府；碳排放配額制度的構(gòu)建要求建立全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，其行政規(guī)制權(quán)更多集中于中央政府。前者的分權(quán)化規(guī)制與后者的集權(quán)化規(guī)制相互作用，共同構(gòu)成涉碳制度體系的內(nèi)在張力。在某種意義上，正是該種內(nèi)在張力造成涉碳制度間的對(duì)立沖突，而這需要通過(guò)央地政府間的溝通協(xié)調(diào)予以消弭。

二是制度構(gòu)建的實(shí)效性與損害最小性難兼顧。碳排放目標(biāo)責(zé)任制重碳減排實(shí)效性而輕損害最小性。2021年部分地方政府為實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)而違法拉閘限電、封灶封炕等事件，即為例證。而碳排放配額制度在價(jià)值追求上正好相反，其通過(guò)商業(yè)化、私有化逐步放松政府管制，力求降低對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不利影響，但在碳減排實(shí)效方面有所欠缺，這表現(xiàn)在該項(xiàng)制度試點(diǎn)地區(qū)的碳排放量仍然居高不下。一般而言，制度設(shè)計(jì)往往難以兼顧實(shí)效性與最小損害性。從價(jià)值取向來(lái)看，消弭涉碳制度間的對(duì)立沖突，亦是在協(xié)調(diào)制度的實(shí)效性與最小損害性。

五、比例原則視域下碳排放配額制度的優(yōu)化進(jìn)路

為推進(jìn)碳排放配額制度建構(gòu)的理性化，克服規(guī)制缺位與錯(cuò)位、規(guī)制過(guò)度、規(guī)制重疊等問(wèn)題，有必要在一次分配中貫徹共同但有區(qū)別的原則，以促成規(guī)制目的正當(dāng)妥適；在二次分配中引入成本收益分析法，以保障規(guī)制力度的必要適中；在涉碳制度銜接方面運(yùn)用系統(tǒng)思維，以促成碳規(guī)制的均衡協(xié)調(diào)，規(guī)制目標(biāo)與體系融貫。

(一)貫徹共同但有區(qū)別原則以確保規(guī)制目的正當(dāng)妥適

共同但有區(qū)別原則是《巴黎協(xié)定》和《京都議定書(shū)》中的重要內(nèi)容，其本意為：“發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任，但前者相較于后者應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。”其核心內(nèi)涵在于對(duì)相同情況相同對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待，避免“一刀切式”的無(wú)差別環(huán)境規(guī)制。將該項(xiàng)原則引入碳排放配額制度構(gòu)建，既符合國(guó)際法原則，也符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)狀，有助于增加社會(huì)生態(tài)福利與實(shí)現(xiàn)更高層次的共同富裕。為確保規(guī)制目的正當(dāng)妥適，有必要在一次分配中貫徹共同但有區(qū)別的規(guī)制原則。

一是碳排放配額的覆蓋范圍劃分應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持共同原則。一方面，主體覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)全面。碳排放配額具有強(qiáng)制性減排的環(huán)境義務(wù)面向，接受一次分配意味著直接承擔(dān)起應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任。作為主要碳排放者，各類企業(yè)均需要依照環(huán)境責(zé)任自負(fù)原則承擔(dān)碳減排的環(huán)境義務(wù)，亦即被納入碳排放配額制度的規(guī)制范圍。另一方面，氣體覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)全面。在氣體種類上，規(guī)制范圍需要由當(dāng)前的以二氧化碳為主向各種溫室氣體全面擴(kuò)張。在氣體數(shù)量上，規(guī)制起算點(diǎn)需要由當(dāng)前《管理辦法》規(guī)定的“年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量”向盡可能低的標(biāo)準(zhǔn)靠攏。

二是碳排放配額的時(shí)空分配應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持區(qū)別原則。一方面，碳排放配額的分配方案應(yīng)當(dāng)促進(jìn)橫向的空間分配正義，形成共同減排義務(wù)下的差序分配格局。不可否認(rèn)，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間仍存在不小的發(fā)展差距，其部分原因在于弱勢(shì)地區(qū)的發(fā)展權(quán)長(zhǎng)期不受重視。而碳排放配額具有發(fā)展權(quán)屬性，配額分配所得的多少直接關(guān)系地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在共同富裕的時(shí)代背景下，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)多分配以縮小區(qū)際發(fā)展差距，也是應(yīng)有之義。另一方面，碳排放配額的分配方案應(yīng)當(dāng)促進(jìn)縱向的時(shí)間分配正義。歷史上，長(zhǎng)三角、珠三角等東部沿海地區(qū)的工業(yè)化建設(shè)起步較早，人均歷史碳排放量水平處于全國(guó)前列，對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)程度超過(guò)其他地區(qū)。因此，重點(diǎn)規(guī)制企業(yè)有責(zé)任率先實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)。換言之，政府應(yīng)逐漸回收這些地區(qū)企業(yè)的碳排放配額，以倒逼其加快綠色低碳的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

(二)引入成本收益分析法以保障規(guī)制力度必要適中

成本收益分析法以實(shí)用主義哲學(xué)為功能定位，以定量分析與定性分析相結(jié)合為表現(xiàn)形式，以事實(shí)與規(guī)范問(wèn)題相分離為結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。在價(jià)值理念上，其與比例原則相互耦合，均追求對(duì)公權(quán)擴(kuò)張的合理限制。在實(shí)體內(nèi)容上，比例原則堅(jiān)持“規(guī)制手段所造成的損害相對(duì)最小”的目的導(dǎo)向，而成本收益分析法堅(jiān)持成本最小化與收益最大化的結(jié)果導(dǎo)向。比較而言，前者因側(cè)重價(jià)值分析而抽象模糊，后者因重事實(shí)判斷而明確具體。因此，引入成本收益分析法可推動(dòng)必要性判斷的精確化，避免制度構(gòu)建對(duì)于合比例性裁量的濫用。具體分析如下。

一是推動(dòng)事實(shí)認(rèn)定的科學(xué)化。在治理方式上，應(yīng)強(qiáng)化數(shù)字化改革與專家論證，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的信息共享與智慧賦能。《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《決策條例》)第5條規(guī)定：“作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策原則……運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和方法，尊重客觀規(guī)律?！倍畏峙渲贫鹊臉?gòu)建具有高度專業(yè)性與復(fù)雜性。碳排放配額的履約監(jiān)督、價(jià)格調(diào)控、市場(chǎng)信息公開(kāi)等制度構(gòu)建涉及法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，非專業(yè)人士不能勝任。因此，制度構(gòu)建的事實(shí)認(rèn)定部分需組織專家，在充分衡量公共利益和考慮替代方案后做出科學(xué)決策。以履約監(jiān)督的罰金確定為例，首先，政府應(yīng)組織專家盡可能多地制定出可行的處罰方案；其次，應(yīng)量化每種處罰方案所產(chǎn)生的碳減排收益與制度性成本，并構(gòu)建二者間的動(dòng)態(tài)關(guān)系模型；最后，在綜合比較不同處罰方案的規(guī)制效果與性價(jià)比后，選擇損害相對(duì)最小的方案予以實(shí)施。換言之，成本收益分析法借助定量分析與科學(xué)評(píng)估，將必要性判斷由價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題，使得政府在調(diào)節(jié)對(duì)二次分配的規(guī)制力度時(shí)，擁有翔實(shí)數(shù)據(jù)與科學(xué)理論做指導(dǎo)，而無(wú)須依賴于感性認(rèn)知和主觀臆斷。

二是推動(dòng)價(jià)值判斷的民主化。鑒于碳排放配額的公眾共用物屬性，有必要重塑政府與公眾間“權(quán)力-權(quán)利”的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)碳排放的合作治理。《決策條例》第6條規(guī)定：“作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循民主決策原則，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，保障人民群眾通過(guò)多種途徑和形式參與決策?！北Ｕ铣浞值墓妳⑴c，不僅是避免出現(xiàn)權(quán)力尋租的必然要求，也是推動(dòng)制度合理化的題中之義。不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的純經(jīng)濟(jì)性分析，二次分配制度構(gòu)建中的成本收益分析還必須要考慮政治、道德、文化等難定量分析問(wèn)題，以作出經(jīng)濟(jì)-民生-生態(tài)“三位一體”的平衡性決策。此時(shí)，唯有遵循法定行政決策程序，暢通政府與公眾的溝通渠道，才能優(yōu)化政府在制度構(gòu)建中各項(xiàng)措施的合比例性。在吸納公眾意見(jiàn)的同時(shí)，也需避免制度構(gòu)建的泛道德化，不應(yīng)只關(guān)注規(guī)制的應(yīng)然性，而忽視其可行性或現(xiàn)有條件的制約。

(三)運(yùn)用系統(tǒng)思維促成碳排放規(guī)制體系的均衡協(xié)調(diào)

系統(tǒng)思維的精髓在于通過(guò)分析事物的本質(zhì)和內(nèi)在聯(lián)系，從整體上把握事物發(fā)展規(guī)律和推進(jìn)整體性治理。其啟示是要促進(jìn)涉碳制度的體系化與均衡協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)碳排放風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目的與手段之間的平衡。因?yàn)?，無(wú)論是環(huán)境保護(hù)與物權(quán)保護(hù)的公私法益失衡，抑或是實(shí)效性與最小損害性的協(xié)調(diào)缺失，均可歸結(jié)為涉碳制度體系的失衡。為此，需要推進(jìn)系統(tǒng)性立法與協(xié)同式執(zhí)法，以形成碳減排的制度矩陣。

在系統(tǒng)性立法方面，首先是要制定一部貫穿碳排放配額全生命周期的綜合性立法，促進(jìn)碳排放配額制度的體系化。建議將《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合，并結(jié)合地方立法與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)更加綜合的《碳排放配額管理?xiàng)l例》。其次，應(yīng)加強(qiáng)《碳排放配額管理?xiàng)l例》與《大氣污染防治法》《氣象法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律的規(guī)范協(xié)調(diào)；處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，促進(jìn)碳排放配額交易體系與電力交易、用能權(quán)交易、綠色金融等其他能源與氣候變化應(yīng)對(duì)政策的統(tǒng)籌銜接。最后，建議加快《能源法》《應(yīng)對(duì)氣候變化法》等法律的立法步伐。尤其是要促進(jìn)全國(guó)碳交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)從政策性探索向法治化治理轉(zhuǎn)型，對(duì)碳排放配額制度與“京都機(jī)制”“巴黎協(xié)定”等國(guó)際環(huán)境法制度的銜接作出回應(yīng)。可考慮在未來(lái)《環(huán)境法典》“綠色低碳發(fā)展編”中，明確涉碳治理和管理部門間的權(quán)責(zé)安排，以及涉碳制度體系間的取舍與銜接規(guī)則。

在協(xié)同配合方面，需要保持央地政府間、地方政府間的動(dòng)態(tài)平衡?？v向上，需基于涉碳制度的輻射范圍合理劃分央地政府間的事權(quán)。碳排放配額制度要從整體上控制二氧化碳排放總量，保障不同區(qū)域之間發(fā)展權(quán)分配的相對(duì)公平正義。因此，其相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)更適合由中央政府制定。相較而言，碳排放目標(biāo)責(zé)任制適合小范圍的碳排放規(guī)制，因此宜由地方政府主導(dǎo)，以補(bǔ)強(qiáng)碳排放配額制度的規(guī)制不足。橫向上，需要加強(qiáng)地方政府間的區(qū)域合作。一是建立涉碳領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法機(jī)制，以減少不必要的管理資源投入，避免企業(yè)因“一事”被“二罰”；二是建立碳排放配額與用能權(quán)等涉碳指標(biāo)間的換算抵消機(jī)制，以簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)核算程序，提高管理效能。三是加強(qiáng)碳排放配額制度與排污許可管理制度的融合，構(gòu)建統(tǒng)一的配額管理制度，探索減污降碳的協(xié)同機(jī)制?？傊?，通過(guò)對(duì)規(guī)制重疊部分的制度耦合，可以減少對(duì)部分事項(xiàng)的過(guò)度規(guī)制，推動(dòng)涉碳制度體系的均衡協(xié)調(diào)。

綜上，比例原則之于碳減排法治實(shí)踐的意義在于，除可適用于配額分配方案制定中的行政許可、市場(chǎng)信息公開(kāi)中的行政公開(kāi)、配額價(jià)格調(diào)控中的行政決策之外，還可用于指導(dǎo)涉碳制度立法等抽象行政行為。進(jìn)言之，比例原則在某種意義上已具備促進(jìn)制度合理化的方法論意義，已完成從事后補(bǔ)救向事前預(yù)防的規(guī)制功能轉(zhuǎn)變。盡管碳減排制度實(shí)踐存在諸多特殊之處，但仍需強(qiáng)化法治原則的審視與法律規(guī)范表達(dá)。雙碳制度設(shè)計(jì)不僅要關(guān)注如何防止公權(quán)力濫用，而且要求政府選擇與達(dá)成公益性目的最相匹配的法治路徑和制度模式。