樊山峰 朱仁顯

一、問題的提出

近幾年，探討城市基層治理模式的文章層出不窮，各地也不斷創(chuàng)新基層治理模式和路徑。總的來說，可以概括為政府主導、市場主導、社會自治、專家參與和黨建引領等五種模式。其中，北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的社區(qū)治理創(chuàng)新，是典型的政府主導模式1張勇杰：《多層次整合：基層社會治理中黨組織的行動邏輯探析——以北京市黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革為例》，載于《社會主義研究》2019年第6期。；在深圳桃源居社區(qū)等地的社區(qū)治理中，市場力量和市場機制發(fā)揮了關鍵作用2高鵬：《企業(yè)參與社會治理研究——以深圳市桃源居集團為個案》，載于《中國非營利評論》2015年第1期。；在無錫太湖國際社區(qū)等地，社區(qū)居民自發(fā)組織起來參與社區(qū)治理，社會自組織的特征十分突出3呂青：《減負增效：創(chuàng)新社區(qū)治理新路徑——對無錫市濱湖區(qū)社區(qū)治理經(jīng)驗的分析》，載于《中國民政》2015年第23期。；在上海浦東塘橋街道等社區(qū)治理中，許多專家、學者的參與起到了引領社區(qū)發(fā)展、推動社區(qū)治理創(chuàng)新的重要作用4葛天任、李強：《我國城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式》，載于《西北師大學報（社會科學版）》2016年第6期。；湖北省宜昌市西陵區(qū)則強調(diào)黨和政府的引領、重視業(yè)主委員會的自治、調(diào)動公民個人帶頭作用，形成了多元主體協(xié)同治理模式1熊光清、鐘園園：《多中心協(xié)同治理在社區(qū)治理中的作用——以湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理經(jīng)驗為例》,載于《學習與探索》2018年第5期。。由于不同城市基層社會發(fā)展狀況差異較大，內(nèi)部社會階層、空間分化也較大，各地往往因地制宜采取不同的組織架構(gòu)，形成了差異化的基層治理創(chuàng)新模式。這些模式各具特色，實踐中成效也頗為顯著，有力地推進了基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

然而從總體上看，這些基層社會治理創(chuàng)新案例，皆以社區(qū)為實踐場域，以國家和社區(qū)的互動為主要內(nèi)容，以社區(qū)黨建引領區(qū)域內(nèi)多元主體的公共參與為主要路徑，是一種“大社區(qū)”治理模式。此種模式在實踐中也取得了不錯的成效，但仍然面臨著一些挑戰(zhàn)，諸如基層黨的建設嚴重“虛置”，導致小治理主體缺位與功能失靈、公共資源難以下沉到底，制度體系不健全使得社區(qū)治理陷入失序困局，再加上小區(qū)治理共同體意識缺乏，最終使得社區(qū)治理陷入了“集體行動”“零和博弈”“公地悲劇”2集體行動的困境：除非一個集體中的人數(shù)很少，存在強制或其它某些特殊手段促使個人按照他們的共同利益行動，否則理性的、自利的個人將不會采取行動以實現(xiàn)共同的或集體的利益。零和博弈困境：博弈的兩方或者多方，任何一方的最終收益，都會造成另一方或者其他各方的損失。公地悲劇困境：有限的資源因自由使用和不受限的要求而被過度剝削，最終因資源有限而引發(fā)沖突，損害所有人的利益。的困境當中，基層治理走向失效。

湖里區(qū)的小區(qū)治理創(chuàng)新開創(chuàng)了與國內(nèi)其他地區(qū)“大社區(qū)”治理模式不同的城市基層治理進路，將治理的“觸角”進一步延伸到小區(qū)，將小區(qū)作為真正的基層治理微觀單元和“主戰(zhàn)場”3楊颿：《從“社區(qū)治理”到“小區(qū)治理”——反思當下社區(qū)治理的“合作—共治”模式之一》，載于《常州工學院學報（社科版）》2015年第5期。，探索以小區(qū)為基本場域的基層治理模式。湖里區(qū)的小區(qū)治理探索著重聚焦于組織、制度和工具三個層面：以組織建設為引領，重塑小區(qū)治理結(jié)構(gòu)；以制度型塑為保障，再造小區(qū)治理的公共場域；以工具創(chuàng)新為手段，培育小區(qū)共同體意識。這一實踐創(chuàng)造性地落實了“共建共治共享”的社會治理新格局的要求，回應了新時期基層社會治理的新發(fā)展和新問題。相比較傳統(tǒng)的社區(qū)治理，小區(qū)治理形式上只是治理場域的改變，但實質(zhì)上它是一次制度創(chuàng)新，切實有利于基層治理實現(xiàn)社會協(xié)同、公眾參與、共同發(fā)展4夏建中：《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國人民大學出版社2012年版，第213頁。。

二、組織建設，重塑小區(qū)治理結(jié)構(gòu)

近年來，“黨建引領”成為全國各地基層治理實踐中的流行話語，也形成了諸多頗具特色的實踐模式。如“嵌入式黨建”“融合式黨建”“社區(qū)化黨建”“區(qū)域化黨建”等。但這些基層黨建模式往往到社區(qū)而止，不能深入小區(qū)、緊貼群眾，使得黨建工作存在虛置風險。湖里區(qū)通過將黨支部建在小區(qū)，讓黨建工作根植于城市最微觀的場域，夯實了組織基礎；強調(diào)黨建同小區(qū)治理的深度融合，理順了治理結(jié)構(gòu)；發(fā)揮黨組織的動員能力，引導了資源下沉，為小區(qū)治理注入了新動能。

（一）“支部建在小區(qū)”，從“黨建虛置”到“夯實基礎”

當前社會正處于轉(zhuǎn)型過程中，各種社會思潮相互激蕩，社會結(jié)構(gòu)趨向于多元化和異質(zhì)化，并且隨著經(jīng)濟社會體制的深入發(fā)展和信息技術的廣泛應用，個體在獲得相對自由的同時，也在漸趨“原子化”5蔡禾、賀霞旭：《城市社區(qū)異質(zhì)性與社區(qū)凝聚力——以社區(qū)鄰里關系為研究對象》，載于《中山大學學報（社會科學版）》2014年第2期。，社會整體利益格局日益呈現(xiàn)出高度的復雜性。與此同時，長期以來的行政主導式的基層社會治理使得黨的建設呈現(xiàn)“懸浮化”趨勢6陳亮、李元：《去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領基層社會治理的創(chuàng)新邏輯與類型學分析》，載于《探索》2018年第6期。，難以扎根最基層。而黨建如若不能深入社會最底層、走到群眾最近處，那么黨組織將存在脫離群眾的風險，使得“黨建引領”淪為抽象的領導，陷入科層體制的內(nèi)部動員7杜鵬：《邁向治理的基層黨建創(chuàng)新：路徑與機制》，載于《社會主義研究》2019年第5期。，治理能力將遭到普遍削弱?；诖?，湖里區(qū)與時俱進拓展基層黨建工作的內(nèi)涵和領域，著眼于居民小區(qū)這個基本單元，把“支部建在小區(qū)上”，打造“黨建引領小區(qū)治理”模式，將黨支部作為小區(qū)治理的主導力量，不僅達到促進基層治理主體互動合作的目的，而且避免了基層治理中出現(xiàn)權力真空，強化了黨組織的社會整合能力1鄭長忠：《多元共存條件下社區(qū)治理的政黨邏輯——以上海臨汾社區(qū)物業(yè)管理黨建聯(lián)建工作為例》，載于《理論與改革》2009年第2期。。

一是創(chuàng)設支部書記與業(yè)委會主任“一肩挑”的工作機制?！耙患缣簟敝饕袃煞N樣態(tài)，小區(qū)支部書記直接兼任業(yè)委會主任，或者將業(yè)委會主任發(fā)展為黨員。該機制的創(chuàng)建，在一定程度上紓解了黨支部與業(yè)委會在結(jié)構(gòu)和功能上的交叉與對立困境，將小區(qū)治理統(tǒng)合到黨支部的領導之下，將組織間的矛盾、對抗、沖突，轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部的溝通、協(xié)商、合作。二是強化小區(qū)黨組織建設，增強支部戰(zhàn)斗力。一方面實施黨員“雙報到”制度，即“轄區(qū)的市直、區(qū)直機關單位的黨組織到社區(qū)報到”，“在職黨員到居住小區(qū)報到”，要求黨員特別是機關黨員干部放下架子、撲下身子，察民情、接地氣，民有所呼，即有所應。另一方面搭建“社區(qū)黨委——小區(qū)黨支部——樓棟黨小組——黨員中心戶”縱向到底的四級組織體系，將組織影響力延伸到樓棟、到家庭；成立“兼合式”黨支部，要求凡在冊正式黨員達3名以上的居住小區(qū)，成立建制性黨支部，積極吸納非在冊黨員，完善小區(qū)支部架構(gòu)。三是在小區(qū)內(nèi)部組織中發(fā)展黨員，打造“紅色物業(yè)”“紅色業(yè)委會”、黨員先鋒隊等，將新時期黨的“群眾路線”和小區(qū)治理相融合，在踐行群眾路線的過程中加深黨支部和各組織與小區(qū)居民之間的“血肉聯(lián)系”，讓黨員同志深度參與到小區(qū)治理的每一項工作當中，既履行好本職任務，又貫徹好黨的思想、方針、政策。

湖里區(qū)把“支部建在小區(qū)上”，使黨的組織進一步向居民小區(qū)下沉，將黨的工作貫穿到小區(qū)各類社會組織當中，吸納小區(qū)優(yōu)秀人才，擴展組織規(guī)模。通過強化學習、鍛煉和交流，增強了黨支部的政治意識、組織意識，讓黨的基層組織工作進一步壓實做細，使黨在治理末梢繼續(xù)占據(jù)核心主導地位，建構(gòu)起能夠?qū)⒃踊用駛€體重新有序地納入治理結(jié)構(gòu)中的新體制2袁方成：《國家治理與社會成長：城市社區(qū)治理的中國情景》，載于《南京社會科學》2019年第8期。。如此，實現(xiàn)了黨組織與小區(qū)自治組織的有效溝通與銜接，確保了黨的意志向社會完整準確的傳達，踐行了黨的群眾路線，厚植了民意基礎。

（二）黨建深度融合，從“群龍無首”到“一核多元”

一直以來，在由業(yè)委會、物業(yè)公司、居委會、居民等多元主體組成的小區(qū)治理體系中，治理主體的功能失靈、角色缺位、彼此關系松散與失衡，小區(qū)治理長期“群龍無首”。面對小區(qū)內(nèi)多元化而又碎片化的利益群體，小區(qū)黨支部要想發(fā)揮核心引領作用，就必須依托社會組織和社會成員之間的橫向聯(lián)系3梁妍慧：《從“行政化”到“社會化”——創(chuàng)新城市社區(qū)黨建領導方式》，載于《理論視野》2012年第11期。。如此一來，僅僅讓黨組織下到最基層小區(qū)還不夠，需要更進一步地讓黨組織深度融入小區(qū)治理的全過程，發(fā)揮黨支部的組織整合、政治引領和公共服務功能。為此，湖里區(qū)進一步推進小區(qū)黨支部從結(jié)構(gòu)和過程兩個層面融入小區(qū)治理當中，整合分散的小區(qū)治理力量，實現(xiàn)了小區(qū)治理從“群龍無首”到“一核多元”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

一是搭建協(xié)商平臺推進結(jié)構(gòu)嵌入。湖里區(qū)創(chuàng)新搭建以黨支部、業(yè)委會、物業(yè)公司、居民小組和社會組織4一般意義上的社會組織是人們?yōu)榱诉_到特定目標按照一定的宗旨、制度、系統(tǒng)建立起來的共同活動集體，有正式組織和非正式組織之分，前者如政府機關、軍隊、學校、專業(yè)協(xié)會等，后者如興趣小組、業(yè)余活動團體。本文語境下的社會組織主要代指小區(qū)內(nèi)部形成的非正式組織，如老人協(xié)會、志愿者組織等。為核心的“共建理事會”（見圖1）作為民主協(xié)商的載體和小區(qū)的決策機構(gòu)。理事會成員自小區(qū)各主要群體中推選產(chǎn)生，凡屬重大事項（《小區(qū)公約》的修訂、大規(guī)模維修改造、資金安排、停車管理、物業(yè)合同確立與修訂等），理事會代表要在廣泛聽取各方意見基礎上提出議案，交由黨支部和業(yè)委會審核，再經(jīng)業(yè)主大會代表會議討論形成決議，并向全體居民公布，由理事會對決議的執(zhí)行實施監(jiān)督。同時，“共建理事會”還通過公布財務收支情況、監(jiān)督重大公共事務進展等活動，履行對黨支部、業(yè)委會和物業(yè)公司的日常監(jiān)督功能，督促相關事項責任人落實好理事會決策。在黨建引領之下，共建理事會表現(xiàn)出強大的動員、組織、商議、決策及實施能力，協(xié)調(diào)了小區(qū)各主體的功能，保證了小區(qū)治理始終沿著正確的方向前進。

圖1：“共建理事會”運行圖

二是通過創(chuàng)新小區(qū)治理工作方法實現(xiàn)過程嵌入。“六方聯(lián)動”是小區(qū)黨支部提出的創(chuàng)新小區(qū)治理的工作方法，該方法強調(diào)在黨支部廣泛吸納小區(qū)內(nèi)社會組織成員的基礎上，在小區(qū)黨支部的輻輳和帶動下，把業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社會組織、共建單位、居民小組等五個小區(qū)治理主體進行有機融合，形成小區(qū)治理的合力（見圖2）。在六方聯(lián)動工作模式下，黨支部作為小區(qū)治理的核心，在事關小區(qū)重大事項的決策中，召集、引導多方主體參與協(xié)商決策，統(tǒng)一思想和精神，統(tǒng)籌部署重大事項的應對措施，指導和督促其他五方主體各自落實責任；在小區(qū)治理項目的落實過程中，通過各方主體中的黨員同志貫徹黨支部的決議，鼓勵黨員同志主動承擔小區(qū)治理的各項任務；項目落成之后，黨支部主動傾聽小區(qū)居民的意見、回應居民訴求，積極推動各方主體改進工作方式、創(chuàng)新工作方法、優(yōu)化服務措施，從而提升治理效能。六方聯(lián)動讓黨員的身影遍布小區(qū)每一個角落，讓黨的聲音響徹治理過程的每一個環(huán)節(jié)，在黨支部與業(yè)委會、物業(yè)、社會組織、共建單位以及居民之間彼此建立了連接，使小區(qū)治理成為一個有機整體，實現(xiàn)了黨建工作與小區(qū)治理的高度融合，明確了黨支部在小區(qū)治理工作的“引領者”、治理組織“動員者”、小區(qū)利益“協(xié)調(diào)者”的角色，統(tǒng)籌小區(qū)治理各方主體的角色和功能。

（三）下沉公共資源，從“短缺失衡”到“便捷高效”

小區(qū)是基層社會治理最為基本的單元，是個人參與公共生活的最直接和最現(xiàn)實的場域，所有的公共政策和治理實踐最終也都要落腳在小區(qū)，小區(qū)的善治是整個基層社會治理有效性的基礎。然而在傳統(tǒng)“國家在場”的模式下，基層治理資源由政府職能部門向街道、社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、層層下放，由于管理鏈條過長，公共資源常常只觸及到社區(qū)層面，難以直接到達更為微觀和底層的小區(qū)，導致小區(qū)治理公共資源短缺失衡。因此，面對各行各業(yè)、形形色色的人們對公共服務和美好生活的多元、多樣、多層次的訴求，行政管理式的基層公共服務供給往往顯得捉襟見肘，亟需創(chuàng)新治理方式，下沉治理資源，以更為精準化、精細化、高質(zhì)量的服務，滿足日新月異的多元需求，應對層出不窮的挑戰(zhàn)。

有鑒于此，湖里區(qū)圍繞公共管理、公共服務、公共安全等領域，突出黨組織的動員整合能力和資源汲取能力，探索公共資源下沉的新方式。一方面，讓黨政部門的力量同步分布到各小區(qū)及相關網(wǎng)格，動員各部門和黨員同志直接面對基層群眾的“凡人瑣事”，現(xiàn)場辦公、現(xiàn)場解決。同時，實行工作目標化和清單化管理，從群眾最關心、最期盼解決的問題入手，有效保障群眾的切身利益，實現(xiàn)治理高效化、精細化和常態(tài)化。另一方面，小區(qū)黨支部找準自身定位，通過與小區(qū)所在的社區(qū)、街道范圍內(nèi)的行政機關、社會組織、人民團體、企事業(yè)單位開展黨組織共駐共建、服務聯(lián)動，形成了黨員同管、活動同辦、資源同享的大黨建工作格局，推動了公共資源向小區(qū)下沉、群眾訴求在小區(qū)解決，將公共服務送到“家門口”。迄今為止，湖里區(qū)492家駐區(qū)機關、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體、社工組織等與小區(qū)黨支部簽訂共建協(xié)議，認領小區(qū)服務項目892個，以“大黨建”促進“大服務”。在小區(qū)黨支部的引領下，各小區(qū)圍繞居民普遍關心、長期無法解決的老大難問題，共梳理治理清單9000余條，采取項目化管理方式逐條落實解決，有效破解物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生、設施維護、違建拆除等小區(qū)建設難題，保障了小區(qū)治理有序有效推進，精準對接居民服務需求，化解小區(qū)公共服務供給不足、需求錯位、效率低下等問題。

圖2：“六方聯(lián)動”互動機制

三、制度型塑，再造小區(qū)治理的公共場域

社區(qū)治理首先是一種制度安排，完善基層自治相關制度建設，能夠讓權力、資源和機制等基礎性要素的作用得以長效、穩(wěn)定的發(fā)揮1尹浩：《城市社區(qū)微治理的多維賦權機制研究》，載于《社會主義研究》2016年第5期。。完善小區(qū)治理制度體系的意義就在于此。湖里區(qū)的小區(qū)治理改革，通過立體式、全方位地推進小區(qū)治理制度建設，形成了“1+4+N”小區(qū)治理制度體系2“1”是一個黨建引領小區(qū)治理的總體指導性意見，即《湖里區(qū)推進城市居民小區(qū)治理工作的指導意見》；“4”是指小區(qū)黨支部建設、業(yè)委會建設、物業(yè)管理、社區(qū)管理體制改革四個重點框架性文件；“N”是指小區(qū)秘書、小區(qū)醫(yī)生、小區(qū)城管、小區(qū)警察、小區(qū)調(diào)解員、小區(qū)律師等系列配套規(guī)范性方案。，再造了小區(qū)治理的公共場域，破除了制度缺位導致的小區(qū)治理自主性困境和治理失序的困局，為基層治理問題的解決提供了系統(tǒng)的、規(guī)范的、有效的制度化樣板。

（一）營造小區(qū)治理的公平場域

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市商品房的改革，越來越多的城市居民正在實現(xiàn)從“單位人”到“社會人”即業(yè)主這一嶄新的角色轉(zhuǎn)型，基層社會形態(tài)正在發(fā)生變化。各色小區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)，社區(qū)規(guī)模日漸膨脹、異質(zhì)化程度不斷加深，居民間關系疏離化、價值流散化問題普遍出現(xiàn)。而小區(qū)又缺乏健全有效的制度安排和運轉(zhuǎn)良好的利益整合與意見吸納機制，導致區(qū)域內(nèi)難以形成共識和共同的利益基礎。于是，個體的原子化和制度的不健全，導致小區(qū)治理主體缺乏確定和實現(xiàn)集體利益的手段，自主性空間將被極度壓縮，小區(qū)治理的成果便難以公平惠及所有居民。

為了扭轉(zhuǎn)這一局面，健全小區(qū)治理的制度安排迫在眉睫。制度的意義在于為所有制度參與者提供平等保護3參見何俊志、任軍鋒等：《新制度主義政治學譯文精選》，天津人民出版社2007年版，第77-78頁。。小區(qū)各主體包括黨支部、業(yè)委會、物業(yè)、居民、社會組織等的公平參與是實現(xiàn)小區(qū)善治的必要前提，而制度能夠為其參與治理提供安全感與堅實保障?；诖?，湖里區(qū)注重用制度化推進治理過程規(guī)范化、透明化，從而營造出一個公平、公開的小區(qū)治理場域。具體而言，湖里區(qū)采取了如下安排：

一是通過微觀可操作的制度安排，賦予小區(qū)各主體公平參與權利。湖里區(qū)出臺的諸如多主體協(xié)商共治制度、民主選舉制度、財務監(jiān)督管理制度、建設項目招投標制度、財政獎補制度等全面而系統(tǒng)的制度安排，對小區(qū)治理的主體構(gòu)成、組織架構(gòu)、治理機制、規(guī)則體系等做出全方位、具體性的指導，賦予了小區(qū)各主體以充分而廣泛的平等參與權利，為其參與小區(qū)事務管理提供了充分的制度保障和法律支撐。

二是通過完善小區(qū)治理的“村規(guī)民約”，明確小區(qū)治理主體的平等義務。實踐中，各小區(qū)結(jié)合本小區(qū)治理實踐以及居民需求，自主制定諸如《業(yè)主公約》、《小區(qū)居民公約》、《自治章程》等一系列規(guī)范性文件，健全小區(qū)治理的規(guī)章制度，探索“契約化治理”路徑，積極培育居民的契約精神和責任意識，加強集體行動的制度約束，維護了小區(qū)治理過程的有序性。

三是通過建立信息公開機制，提升居民法治能力。小區(qū)智慧平臺的搭建和小區(qū)重大事項公開機制的建立，為小區(qū)居民深入了解小區(qū)、參與治理小區(qū)提供了一個公開的渠道，讓居民在參與中學習以法治思維和法治手段解決矛盾糾紛。居民依法管理小區(qū)事務不僅是一個權利實踐的過程，而且是一個找回主體的過程。居民通過不斷學法、懂法、用法、護法，培育和鍛煉自己的權利意識和法治意識，在實踐中完善居民契約性自治體系，強化了小區(qū)治理的規(guī)范性。

（二）激發(fā)居民參與治理的自主性

居民自主性的缺失，是以往小區(qū)治理失序和失范的重要原因之一。長期以來，基于我國特殊歷史背景和城市基層形態(tài)的離散性，小區(qū)治理始終遵循行政主導模式，以便更加快速調(diào)配行政資源、開展社會動員。然而行政主導模式下，居民參與小區(qū)自治的合法性身份因行政權力的侵蝕而被邊緣化，社會組織與居民主體能動性難以激發(fā)，居民自治因“無權”而“原地打轉(zhuǎn)”，其結(jié)果就是最終小區(qū)陷入“主體缺位—秩序混亂—治理癱瘓”的惡性循環(huán)，治理亂象難以破解。湖里區(qū)的小區(qū)治理創(chuàng)新，堅持用制度強化小區(qū)自治的合法性依據(jù)，破除小區(qū)居民參與治理的權力梗阻，為小區(qū)多元主體能夠有空間、有渠道、有規(guī)則、有動力地參與到共建共治共享的小區(qū)自治中來提供制度支撐，從而引導居民自主參與小區(qū)治理，提升基層自治組織和個人自主性，推動了小區(qū)居民自治由“空轉(zhuǎn)”向“自轉(zhuǎn)”邁進。

一方面，創(chuàng)新小區(qū)治理運作機制，強化各主體的參與自主性。第一，建立梯長制運行的相關制度安排，廣泛推行小區(qū)梯長制，發(fā)揮賢能的模范引領作用，在樓棟中構(gòu)筑一個微型公共空間和人際關系網(wǎng)，有助于化解人與人之間的冷漠關系、構(gòu)建熟人社區(qū)，有利于增強居民的歸屬感、參與感和認同感，能夠激活社區(qū)居民的自治潛力；第二，在區(qū)級層面制定出臺《小區(qū)律師和小區(qū)調(diào)解員工作實施方案》、《關于加快推進小區(qū)醫(yī)生工作的意見》等文件，在小區(qū)內(nèi)部自主制定《小區(qū)志愿者章程》等協(xié)約，發(fā)揮正式制度和民間約定對居民的引導作用，鼓勵小區(qū)黨員和熱心人士擔任小區(qū)教師、小區(qū)醫(yī)生、小區(qū)調(diào)解員、小區(qū)律師等，匯集居民智慧和力量，有效促進了小區(qū)治理走向自主化和規(guī)范化；第三，鼓勵條件成熟的小區(qū)成立業(yè)主監(jiān)事會、小區(qū)議事會、老人協(xié)會等社會組織，拓展完善小區(qū)社會組織的“服務”功能，推動不同形式的社會組織開展自治活動，培育了小區(qū)社會資本，盤活了小區(qū)治理的內(nèi)生資源，一定程度上替代了小區(qū)業(yè)委會的組織功能，提升了小區(qū)居民自我管理、自我服務的能力。

另一方面，強調(diào)用項目制推進小區(qū)治理，讓居民參與落到實處。湖里區(qū)全力打造小額“以獎代補”項目，讓小區(qū)居民充分參與項目的申報、實施、驗收和監(jiān)管等全流程：項目申報主要由小區(qū)黨支部和業(yè)委會聯(lián)名發(fā)起；項目實施由小區(qū)居民成立小組具體落實，并由小區(qū)黨支部和共建理事會負責監(jiān)督；項目完成后需在小區(qū)進行公示。通過項目制推進小區(qū)治理，做到了建設方案確定前問需于民，形成共識；改造中問計于民，達成共建；改造后問效于民，實現(xiàn)共評，既促進了小區(qū)與行政部門的有效互動和無縫對接，又降低了小區(qū)社會組織與個體的行政化傾向，還賦予了居民更多決策權和資源分配權，有助于回歸人民群眾主體地位，拓寬居民參與基層公共事務決策的渠道，強化小區(qū)的自治活力。

（三）構(gòu)建共建共治共享的治理格局

共建共治共享的治理格局是黨的十九大提出的指導新時代社會治理的重要理念，而基層社會則是社會治理的重點、重心和難點。傳統(tǒng)基層治理固然重視基層工作，但是由于缺乏有效的制度供給，導致各治理主體之間關系不明、權責界限不分，治理格局的失序。實踐中，湖里區(qū)的小區(qū)治理模式通過良性的運作機制推動各方意見的表達、傾聽各方主體聲音、發(fā)揮各主體作用，破解小區(qū)治理主體關系松散、結(jié)構(gòu)失靈、治理失序的難題，打造共建共治共享的小區(qū)治理格局。

一是建立意見表達機制。傳統(tǒng)的基層治理意見表達呈現(xiàn)出一種“中心—邊緣”的意見表達結(jié)構(gòu)，處于基層治理中心的群體的意見表達得到放縱，而邊緣化群體的意見表達受到排擠和忽視1張康之、張乾友：《論意見表達體系的形成與演變》，載于《社會科學戰(zhàn)線》2009年第10期。。而小區(qū)居民訴求表達、心理干預、矛盾調(diào)處、權益保障機制的形成，確保了即使處于小區(qū)治理邊緣的群體也能實現(xiàn)公平、暢通的意見表達，使得居民問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。二是推進民主決策機制。以小區(qū)居民福祉為目標的民主決策機制的建立，由黨支部、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)和小區(qū)社會組織等為重要成員的小區(qū)共建理事會的成立，以及多方聯(lián)動和“民情協(xié)商”工作法的確立，賦能了小區(qū)治理主體，密切了決策主體間的關系，優(yōu)化了治理主體結(jié)構(gòu)，推動了小區(qū)事務的“依法決策”、民主決策。三是強化全民監(jiān)督機制。以保障居民權利為依歸，覆蓋小區(qū)黨支部、業(yè)委會、物業(yè)公司、小區(qū)居民等多主體的小區(qū)治理綜合監(jiān)督與評估機制的形成，實現(xiàn)了對各主體開展規(guī)范化的程序監(jiān)督、靈活的群眾監(jiān)督和面向小區(qū)全體的公開監(jiān)督，督促各主體履行義務和承諾，既保障居民對小區(qū)治理的主導權，又使小區(qū)治理的每一個決策都能落到實處、執(zhí)行順暢，進而理順小區(qū)治理的秩序。

如此，通過制度安排用“小區(qū)人”做好“小區(qū)事”，湖里區(qū)協(xié)調(diào)好小區(qū)各主體的功能、發(fā)揮好各主體的作用、維護好各主體的利益，讓居民個人積極性得到施展，使各主體能夠相互照應、各展所長，產(chǎn)生協(xié)同效應，再造了小區(qū)治理的政治基礎，有力推動了黨建引領下的“共建共治共享”小區(qū)治理格局的形成。

四、工具創(chuàng)新，培育小區(qū)共同體意識

從公共生活的角度看，現(xiàn)代人同原始狀態(tài)的人的最大區(qū)別就在于現(xiàn)代人具有共同體意識，這是一種能體現(xiàn)公共性的價值理念及行為準則1齊衛(wèi)平、陳朋：《現(xiàn)代國家治理與協(xié)商民主的耦合及其共進發(fā)展》，載于《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2014年第4期。。共同體意識并不會天然產(chǎn)生，它誕生于公共生活的實踐。對處在公共生活最微觀場域的小區(qū)居民而言，共同體意識則蘊含于其參與小區(qū)公共生活的過程。然而，當前小區(qū)中個人與組織的形態(tài)與行為都發(fā)生了劇烈的變化：居民生活的個體化與原子化、小區(qū)自組織特征淡化甚至消失、小區(qū)共同體意識缺乏，基層治理陷入困境。良好的小區(qū)治理格局、和諧的小區(qū)氛圍離不開小區(qū)居民的共同參與，只有充分激活小區(qū)的共同體意識，引導小區(qū)的公共生活參與，才能使得小區(qū)治理更具有活力。為此，湖里區(qū)通過工具創(chuàng)新，突出社會化工具的整合作用，協(xié)調(diào)了小區(qū)的服務供給和多元利益；利用技術性工具的賦權功能，強化居民參與公共事務的自覺性，激活了小區(qū)公共精神，從而厚植小區(qū)治理的文化土壤，培育了小區(qū)共同體意識。

（一）社會化工具：發(fā)揮小區(qū)社會組織整合功能

“非對稱的治理結(jié)構(gòu)”是以往湖里區(qū)基層社區(qū)治理的突出特征，此種治理結(jié)構(gòu)的行政色彩十分濃，公共部門集中了大量資源，擁有強大的資源汲取和社會動員能力，能夠在短期內(nèi)迅速改善社區(qū)治理狀況并提供基本公共服務2參見周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，載于《開放時代》2012年第9期。。但是這種“強政府、弱社會”治理模式雖然能夠貫徹政府意圖，但無形中影響了小區(qū)居民的自治意愿、能力和參與意識，客觀上降低了小區(qū)治理的效能3唐越：《提升城市居民的“幸福指數(shù)”——“四位一體”小區(qū)治理道路之探索》，載于《東南大學學報（哲學社會科學版）》2018年第S1期。。湖里區(qū)早期的小區(qū)治理由于缺乏社會化參與機制，主要依靠基層政府、社區(qū)的行政式干預，不僅侵蝕了小區(qū)治理的基層自治組織基礎，強化了行政權力的層級化下沉，更虛化了基層自治組織對利益訴求的吸收消化機制，使得居民的自治意愿和能力難以得到培育，最后往往是政府干預越強，基層自治能力越弱。

為此，湖里區(qū)充分發(fā)揮社會化工具在基層治理中的有效性，通過“簡政放權”，將原本屬于街道、社區(qū)的權力應放盡放，將公共部門對決策、資源和任務的實質(zhì)性控制權賦予小區(qū)內(nèi)社會組織，發(fā)揮社會組織在接近廣大小區(qū)群眾，集合公共意愿，整合集體利益，引導、規(guī)范和約束小區(qū)居民的價值觀念和個人行為的作用，減少居民越軌行為的發(fā)生，從而推動小區(qū)真正實現(xiàn)自我管理、自我服務。這既保護了小區(qū)多樣性，又增加了居民的公共理性，鞏固了基層秩序4尹浩：《社區(qū)微治理的實踐邏輯與價值取向》，載于《內(nèi)蒙古社會科學（漢文版）》2017年第4期。；既再造了小區(qū)治理的自組織化路徑，又充分調(diào)動了小區(qū)內(nèi)部不同主體的力量。

具體來說，湖里區(qū)通過賦權社會組織，明確了社會組織在小區(qū)治理中應當發(fā)揮的公共服務、利益協(xié)調(diào)等職能。社會組織作為湖里區(qū)小區(qū)多元主體中的重要一方，具有公益性和公共性特征，是構(gòu)建基層社會秩序重要力量，是小區(qū)和諧有序的力量源泉。一方面，社會組織能夠利用其與行政、市場力量的資源互補特征，以及與小區(qū)居民之間存在的巨大親和力優(yōu)勢，承接政府在某一特定領域的服務供給職能，與政府部門共同建立、完善小區(qū)公共服務體系，幫助小區(qū)補齊短板、平衡供需，化解小區(qū)不同主體間的需求沖突，為小區(qū)治理注入新能源。例如小區(qū)律師和小區(qū)調(diào)解員的形成，承接了原本司法部門的司法援助和糾紛化解等職能，幫助小區(qū)建立科學的規(guī)章制度體系，將小區(qū)居民間的矛盾糾紛化解在小區(qū)內(nèi)部，營造和諧的共同體氛圍，可以說是“楓橋經(jīng)驗”在小區(qū)層面的典型表現(xiàn)。另一方面，社會組織具有強大的組織活力和動員能力，對小區(qū)居民的價值觀念和個人行為具有范導和約束作用，能較好地將“原子化”的社會個體結(jié)構(gòu)納入到各種類型的社會組織之中，將居民個體利益整合到有共同目標的組織中來，培養(yǎng)居民的合作精神。例如“紅色業(yè)委會”、共建理事會的成立，能夠把居民分散的利益訴求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式反饋給社區(qū)、街道以及政府職能部門，同時利用“協(xié)商議事平臺”在小區(qū)各主體之間架設起溝通的橋梁，有效協(xié)調(diào)主體間權力和利益關系，合理解決居民訴求。質(zhì)言之，小區(qū)社會組織公共服務和利益協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，對在“原子化”的小區(qū)共同體中發(fā)展出“半熟人社會”和“半陌生人社會”的某些特征有聚合作用，有力推進了小區(qū)共同體建設5劉開君、盧芳霞：《再組織化與基層社會治理創(chuàng)新——以“楓橋經(jīng)驗”為分析案例》，載于《治理研究》2019年第5期。。

（二）技術性工具：激活小區(qū)公共精神

與農(nóng)村社區(qū)的“熟人社會”狀態(tài)截然不同，城市社區(qū)中人與人、人與組織、組織與組織之間的關系日漸疏離，居民生活趨向原子化、冷漠化，呈現(xiàn)出一種“陌生人”社會環(huán)境，最終容易導致居民對于公共事務缺乏關注度和參與熱情，甚至漠不關心1劉偉、翁俊芳：《半嵌入性互動治理的形成邏輯與主要類型——以H街道四個社區(qū)的業(yè)委會與物業(yè)管理運作為例》，載于《理論與改革》2021年第1期。，對小區(qū)缺乏歸屬感和認同感，難以建構(gòu)起小區(qū)公共精神。因此，疏通交互共享的信息渠道，破除“陌生人”困局，打破居民之間的隔閡，是激活小區(qū)公共精神，強化小區(qū)居民對公共事務的關注和對公共利益的認同，從而培育小區(qū)共同體意識的重要前提。

湖里區(qū)大力推進小區(qū)信息化建設，通過技術賦權小區(qū)居民的公共參與，對解決公共精神缺失問題有著獨到的優(yōu)勢。所謂技術賦權就是個體通過掌握特定的技術，對自身所處的環(huán)境的某些方面產(chǎn)生控制力和影響力2Zimmerman M.A，"Taking Aim on Empowerment Research:On the Distinction between Individual and Psychological Conceptions"，American Journal of Community Psychology，Vol.18，Number1，1990，pp.169-177.。具體到實踐情境，則意味著個體或者群體借助技術開展特定實踐活動，并在相互間的對話與交往過程中學習，從而在參與過程中提升個體或群體的能力3Prestby J.E.，Wandersman A.，F(xiàn)lorin P，et al，"Benefits，Costs，Incentive Management and Participation in Voluntary Organizations:A Means To Understanding and Promoting Empowerment"，American Journal of Community Psychology，Vol.18，Number1，1990，pp.117-149.。具體來說，湖里區(qū)主要做到了以下幾點：

首先，疏通信息共享渠道，破除小區(qū)“陌生人”困局。湖里區(qū)通過打造與實體社區(qū)相對應的虛擬社區(qū)和以數(shù)字化、感知化、互聯(lián)化、智能化為特征的智慧小區(qū)，推廣黨建e家、小區(qū)微信、電子地圖等移動信息平臺，實現(xiàn)了小區(qū)局域信息共享，使居民足不出戶即可隨時隨地通過移動終端進行互動，進而在各治理主體與小區(qū)居民之間做到無縫連接，破除居民自治的“信息孤島”，突破了以往因信息不對稱、居民認可度不高、參與度不夠、鄰里間不熟悉、不“通氣”所導致的小區(qū)治理困局。

其次，搭建在線議事平臺，培育小區(qū)公共精神?！靶屡笥讶Α薄白h事圈”等渠道的打通，強化了小區(qū)居民獲取治理相關信息的能力，賦予居民以更多的知情權、選擇權，提升了居民的話語能力、參與能力4張瑞瑞：《科技如何賦權？——科技賦權的特征、途徑與內(nèi)容》，載于《云南行政學院學報》2020年第4期。；推行“電子支付”“電子投票”等可溯源的現(xiàn)代信息手段，強化了居民對小區(qū)公共資產(chǎn)的監(jiān)管能力和對公共事務的決定權力，促進小區(qū)治理透明良性運作。在這個過程中，小區(qū)居民通過線上參與、互動、溝通、協(xié)商，實現(xiàn)了自己身份上的轉(zhuǎn)變：從小區(qū)治理的相對人角色，變成了相對人與參與者雙重角色。同時，居民們還在參與過程中學到了如何在規(guī)則框架下采取理性的集體行為維護秩序，學到了如何遵循民主法治的途徑，以互動協(xié)商方式依法治理小區(qū)，強化了公共意識、利他意識和自治意識，培育了小區(qū)公共精神。

最后，推進小區(qū)服務智能化，引導小區(qū)共同體建設。通過黨建引領小區(qū)治理規(guī)范化信息平臺整合智慧黨建、小區(qū)互動、物業(yè)管理、公共服務等功能，以信息化手段加強了小區(qū)黨支部、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)等主體的管理和服務能力，讓小區(qū)治理更加人性化、智能化，提升居民的滿意度與歸屬感；通過小區(qū)智能化建設，搭建一個集移動互聯(lián)網(wǎng)、公共服務、小區(qū)治理于一體的交互式平臺，既幫助各治理主體及時了解社情民意、提供精細化服務、解決小區(qū)問題，又將小區(qū)居民的需求和利益連接起來，形成居民間共同的利益基礎，推動居民為實現(xiàn)公共利益開展共同行動，強化居民對小區(qū)事務參與的積極性，激活了小區(qū)內(nèi)生資源，實現(xiàn)了小區(qū)治理群策群力、信息公開、過程透明、決策民主、治理高效。湖里區(qū)的小區(qū)治理通過技術賦權提高居民公共參與，開展協(xié)商活動，組織志愿活動，增強小區(qū)居民自治的能力和信心，使居民彼此間聯(lián)系的紐帶更加緊實，引導小區(qū)從“熟人共同體”向“情感共同體”和“自治共同體”依次遞進發(fā)展5吳興智、田耀華：《生活化治理：構(gòu)建城市民主發(fā)展的微觀邏輯——基于望江街道“睦鄰驛站”實踐的思考》，載于《中共天津市委黨校學報》2017年第4期。。

五、結(jié)語

基層治理是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。湖里區(qū)將基層治理的前沿陣地下探到小區(qū)，通過組織建設，以黨建引領小區(qū)各項治理工作，破除了基層黨建虛置困局，發(fā)揮了支部的引領作用，推動了治理資源的下沉，重塑了多元主體共治的小區(qū)治理架構(gòu)；借助制度型塑，營造了良好的小區(qū)治理場域，激發(fā)居民參與治理的自主性，推動了共建共治共享格局的形成；通過社會化和技術化工具創(chuàng)新，強化了小區(qū)社會組織的利益協(xié)調(diào)功能，培育了居民的公共精神，培育了小區(qū)共同體意識。通過組織、制度、工具“三位一體”建設，湖里區(qū)實現(xiàn)了小區(qū)的“善治”，是深具創(chuàng)新意蘊的變革，也是新時期基層治理的新進路。未來，基層治理的形勢仍會不斷變化，只有牢固樹立以人民為中心的治理理念，堅持組織建設、制度型塑與工具創(chuàng)新相結(jié)合，才能發(fā)揮黨的引領作用和群眾的自主性，才能始終保持基層公共事務的有效治理和基層社會的可持續(xù)發(fā)展。