曹 凡

一、問題的提出：天然氣管網(wǎng)為何從一體化運營到管網(wǎng)獨立？

天然氣縱向產業(yè)鏈大致可分為上游、中游和下游三個環(huán)節(jié)，天然氣管網(wǎng)設施是各環(huán)節(jié)業(yè)務得以順利開展的必要物質保障。實踐中，管網(wǎng)設施運營企業(yè)往往憑借其對管網(wǎng)設施的自然壟斷優(yōu)勢，一方面不斷拓展自身業(yè)務領域，實現(xiàn)天然氣產運銷一體化經(jīng)營，另一方面不當排擠第三方市場主體接入管網(wǎng)設施，抑制天然氣良性競爭市場的形成。當前，“壟斷、供應及價格”是目前制約中國天然氣市場發(fā)展的三大瓶頸。不可否認的是，在天然氣產業(yè)的發(fā)展初期，一體化運營模式能較好地適應市場發(fā)展需求，產生積極的壟斷規(guī)模效應。然而，隨著天然氣市場的不斷成熟，這一模式嚴重削弱了管網(wǎng)設施間的互聯(lián)互通能力，阻礙了市場化定價機制的健全，漸趨與市場需求相背離。在能源市場化改革的浪潮之下，我國以改革油氣管網(wǎng)運營機制為己任，陸續(xù)出臺了多項政策性文件，旨在推動管網(wǎng)設施公平開放。典型的如，國家能源局于2014年印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》、2016年印發(fā)《國家能源局綜合司關于做好油氣管網(wǎng)設施開放相關信息公開工作的通知》。2017年，中共中央國務院印發(fā)《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，強調分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開。同時完善油氣管網(wǎng)公平接入機制，要求油氣干線管道、省內和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放。2019年，《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》出臺，首次明晰石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革方向，即組建石油天然氣管網(wǎng)公司；同年，《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》(以下簡稱“《監(jiān)管辦法》”)正式出臺，明確了油氣管網(wǎng)設施公平開放的基本原則，規(guī)定了影響油氣管網(wǎng)設施公平開放關鍵問題的解決方案，強化了油氣管網(wǎng)設施公平開放的監(jiān)管措施。為貫徹落實《監(jiān)管辦法》，國家能源局隨后組織編制《關于加強油氣管網(wǎng)設施公平開放相關信息公開工作的通知(征求意見稿)》和《關于加強油氣管網(wǎng)設施公平開放相關信息報送工作的通知(征求意見稿)》，現(xiàn)已向社會公開征求意見。

改變天然氣管網(wǎng)壟斷狀態(tài)、促進天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通、吸收天然氣市場競爭者，是我國天然氣管網(wǎng)運營機制改革的三大支點。換言之，相關規(guī)則的明晰以及制度的構建均須圍繞上述任務支點進行。為了保障規(guī)則與制度的科學性和合理性，我國在充分考慮本國國情和市場需求的基礎之上，應當有選擇性地借鑒他國有益經(jīng)驗。20世紀末，美國、歐盟通過天然氣管網(wǎng)運營機制改革，形成了各具特色的天然氣管網(wǎng)運營模式。美國天然氣管網(wǎng)運營模式具有完全市場化特征，運銷業(yè)務分離后，管道運輸業(yè)務由多家管網(wǎng)公司競爭經(jīng)營，聯(lián)邦和州兩級政府負責監(jiān)管；而歐盟天然氣管網(wǎng)運營模式則具有多樣性特點，能夠更好地適應各國天然氣市場現(xiàn)狀，業(yè)務分離后的管道運輸業(yè)務可能由國家壟斷經(jīng)營的管網(wǎng)公司專營，如法國，亦可能由國有資本和非國有資本合營的管網(wǎng)公司共同經(jīng)營，如荷蘭。上述美國模式能有效存在并發(fā)揮作用的前提在于市場發(fā)育程度極高、法律監(jiān)管體系較為完備，我國天然氣市場顯然不具備該前提要素。就目前來看，我國的天然氣市場現(xiàn)狀、天然氣管網(wǎng)改革任務，甚至國家政策中體現(xiàn)的循序漸進指導思想，皆與歐盟當時的狀況高度相似，本文嘗試從歐盟天然氣管網(wǎng)運營機制的改革經(jīng)驗中汲取養(yǎng)分。歐盟為順應能源改革的浪潮，積極推動天然氣市場化改革，分步有序地實現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)獨立運營，最終革除了天然氣網(wǎng)絡瓶頸，形成了較為健全的天然氣市場機制。

二、他山之石：歐盟天然氣管網(wǎng)獨立運營規(guī)則的系統(tǒng)闡述

歐盟天然氣管網(wǎng)運營機制的改革并非一蹴而就，而是一個循序漸進的過程，旨在實現(xiàn)保障天然氣穩(wěn)定供應與提高天然氣市場競爭效率之間的平衡。整體而言，改革以歐盟委員會(European Commission)為主導，以不同時期的天然氣指令為依據(jù)，以打破天然氣市場運輸壟斷為目標。隨著改革進程的推進，天然氣管網(wǎng)設施獨立運營的程度不斷加深。對于我國的天然氣管網(wǎng)運營機制改革而言，歐盟模式顯然不宜被照搬照抄，但是其所奉行的政策先行、規(guī)則隨后、制度保障的循序漸進策略著實具有一定的啟迪作用。

(一)依靠天然氣指令推行行政與法律拆分規(guī)則

“二戰(zhàn)”后，為了保障天然氣供應的安全，歐盟各國的天然氣企業(yè)往往選用橫向一體化或者垂直一體化運營模式，對天然氣進行集中生產、運輸和供應。隨著天然氣市場的不斷成熟，市場自由化漸趨成為企業(yè)主流需求，而天然氣企業(yè)一體化運營模式的固化嚴重阻礙著歐盟內部統(tǒng)一能源市場的建立。為了擺脫困境，歐盟迫切需要通過天然氣運營機制改革打破壟斷?；诖?，歐盟委員會先后于1998年和2003年發(fā)布相關天然氣指令，旨在引導一體化運營的天然氣企業(yè)率先實現(xiàn)業(yè)務拆分，使得管道運輸業(yè)務獨立于天然氣縱向產業(yè)鏈中的其他業(yè)務。

《1998年天然氣指令》(Directive 98/30/EC)提出行政拆分規(guī)則，又可稱為會計拆分規(guī)則。該規(guī)則要求垂直一體化運營的天然氣企業(yè)拆分各項業(yè)務，對天然氣上游生產、中游運輸以及下游銷售業(yè)務實施獨立賬戶管理，并分別制定資產負債表與損益賬戶。與此同時，若該企業(yè)經(jīng)營其他非天然氣業(yè)務的情況屬實，則須為其設置合并賬戶，并制定相應的資產負債表與損益賬戶。這一規(guī)則側重于在財務層面保障天然氣管道運輸業(yè)務的獨立，盡量避免發(fā)生交叉補貼等其他市場不正當競爭行為?！?003年天然氣指令》(Directive 2003/55/EC)提出兩項新的拆分規(guī)則，以期深化拆分程度：其一，在法律上進行拆分。這一拆分規(guī)則要求一體化運營的天然氣企業(yè)將其縱向產業(yè)鏈上的業(yè)務拆分后，分別交由獨立的企業(yè)進行組織管理，禁止進行業(yè)務交叉。這一規(guī)則的設計初衷在于，提高天然氣市場的透明度，創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境。至于該規(guī)則能否在實踐中有效運作，則取決于管理各項業(yè)務的獨立企業(yè)是否可以真正具備獨立性。其二，在功能上進行拆分。功能上的拆分規(guī)則強調一體化運營的企業(yè)須制定一套詳細的內部規(guī)則，比如規(guī)定各企業(yè)之間人事安排不得相互交叉，旨在指導、規(guī)范經(jīng)營各項業(yè)務的企業(yè)的具體行為，盡量保證各企業(yè)在經(jīng)營決策方面的獨立性。從這意義上來說，功能拆分規(guī)則是法律拆分規(guī)則得以順利實施的重要保障，相對于法律拆分規(guī)則而言居于補充地位。

除發(fā)布相關天然氣指令外，歐盟在改革過程中亦十分注重發(fā)揮監(jiān)督機制的作用，具體表現(xiàn)為設立配套監(jiān)管機構。例如，《1998年天然氣指令》側重鼓勵一體化運營的企業(yè)自愿實施業(yè)務拆分，為配合該指令的實施，歐盟成立了非官方的歐盟能源監(jiān)管委員會(the Council of European Energy Regulators, CEER)；《2003年天然氣指令》則具有鮮明的強制拆分色彩，明確要求各成員國設立相應監(jiān)管機構。部分歐盟成員國以實際行動表示支持，具體表現(xiàn)為以立法形式確立拆分規(guī)則，同時設立相應的監(jiān)管機構予以配合。例如，英國在實施法律拆分規(guī)則的過程中于1986年成立天然氣行業(yè)專門監(jiān)管機構即天然氣供應辦公室(Office of Gas Supply, Ofgas)，后合并為天然氣和電力市場辦公室(Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem)，負責指導、督促英國天然氣股份有限公司(Britishgas plc, BG plc)管道運輸與天然氣銷售業(yè)務的拆分工作，并取得了顯著成效。與此同時，歐盟成立了專門的電力和天然氣監(jiān)管組織(European Regulators Group for Electricity and Gas, ERGEG)，為各成員國的監(jiān)管機構提供必要的咨詢服務。

客觀而言，上述天然氣指令規(guī)定的拆分規(guī)則的實踐效果并不盡如人意。以《2003年天然氣指令》為例，其中的兩項規(guī)定無法切實保障天然氣市場的穩(wěn)健運行，原因有三：一是管道運輸企業(yè)在競爭環(huán)節(jié)具有顯著優(yōu)勢，可能會對不同的市場競爭者實施差別待遇；二是限制管道運輸企業(yè)向一體化運營的天然氣企業(yè)披露市場敏感信息的手段不足，難以使競爭企業(yè)公平地獲取信息；三是法律拆分規(guī)則在一定程度上制約了一體化運營的天然氣企業(yè)內部投資機制效能的發(fā)揮。為了克服以上缺陷，歐盟委員會順應時勢提出第三次能源改革方案設想，力求對一體化運營的企業(yè)實施更加嚴格的拆分規(guī)則，即所有權拆分規(guī)則。See Neelie Kroes, “Improving Competition in European Energy Markets Through Effective Unbundling”, ， Vol.31,No.5,2008,pp.1387-1395.隨后，歐洲理事會(Council of Europe)表決通過了這一新方案，并要求成員國在新方案生效后的30個月內將其規(guī)則體現(xiàn)于國內法之中。

(二)第三次能源革命催生所有權拆分規(guī)則

2009年，歐盟議會(European Parliament)就有關能源企業(yè)拆分規(guī)則達成一致，通過了第三次能源改革方案，同時出臺了新的天然氣指令，即《2009年天然氣指令》(Directive 2009/73/EC)。依據(jù)指令，一體化運營的天然氣企業(yè)需在以下三種規(guī)則中擇一而用：一是嚴格的所有權拆分規(guī)則，即要求企業(yè)將管道資產剝離后出售，實現(xiàn)徹底的獨立；二是獨立系統(tǒng)運營商規(guī)則，即要求企業(yè)在保有管道資產的前提下，將管道運輸業(yè)務外包給其他獨立公司經(jīng)營；三是獨立運輸運營商規(guī)則，即要求企業(yè)在保有管道資產的前提下，新設一個獨立的運輸業(yè)務管理公司經(jīng)營管道運輸業(yè)務。

具體而言，嚴格的所有權拆分規(guī)則是通過直接轉讓管道資產，或者將企業(yè)整體股份分割為運輸企業(yè)股份、生產企業(yè)股份以及銷售企業(yè)股份的方式得以實現(xiàn)的。這一規(guī)則意味著同一主體在對經(jīng)營天然氣管道運輸業(yè)務的企業(yè)行使控制權的時候，不得同時對經(jīng)營其他業(yè)務的企業(yè)享有任何權益或者行使任何權利。獨立系統(tǒng)運營商規(guī)則是嚴格的所有權拆分規(guī)則的替代規(guī)則，既可以保留一體化運營的企業(yè)對管道資產的所有權，又能夠將管道運輸業(yè)務從整體業(yè)務中分離出去。獨立系統(tǒng)運營商專項負責經(jīng)營管道運輸業(yè)務，在資產組成、業(yè)務規(guī)劃、組織機構、責任承擔等方面完全獨立于一體化運營的天然氣企業(yè)。獨立運輸運營商規(guī)則同樣保留一體化運營的企業(yè)對管道資產的所有權，與獨立系統(tǒng)運營商不同的是，管道運輸業(yè)務由該企業(yè)設立的獨立管道運輸管理公司負責，輔以制定覆蓋日常經(jīng)營、組織機構、投資計劃等各方面內容的內部規(guī)則，旨在保證該公司能夠實現(xiàn)獨立運營。這一規(guī)則是法國、德國、奧地利、保加利亞、希臘、拉脫維亞、盧森堡、斯洛伐克于2007年聯(lián)合向歐盟委員會提出修正案時所倡導的，目的在于避免嚴格的所有權拆分規(guī)則的適用，并最大限度地協(xié)調一體化運營的天然氣企業(yè)與業(yè)務拆分后專門經(jīng)營管道運輸業(yè)務的企業(yè)之間的關系。

在規(guī)定業(yè)務拆分規(guī)則的同時，這一天然氣指令強制要求歐盟各成員國建立獨立的監(jiān)管機構負責落實相關規(guī)則。根據(jù)該天然氣指令，長輸管道運營商聯(lián)合體(European Network of Transmission System Operators for Gas, ENTSOG)負責統(tǒng)一規(guī)劃天然氣管網(wǎng)建設并制定相應規(guī)范，能源監(jiān)管機構合作署負責執(zhí)行長輸管道運營商聯(lián)合體制定的規(guī)范，并促進各成員國監(jiān)管機構間的相互合作，解決各成員國監(jiān)管機構間的糾紛。對于所有權規(guī)則而言，荷蘭的實踐力度最大。除在運輸層面實現(xiàn)所有權拆分之外，出于增強市場透明度、促進企業(yè)私有化進程等目的，荷蘭政府還主動將這一嚴格的所有權拆分規(guī)則推行至銷售層面。荷蘭天然氣公司(Gasunie)于2005年被分立為天然氣運輸公司、天然氣采購和銷售公司，均由國家承擔高度的經(jīng)營風險。具體而言，在天然氣采購和銷售公司中，國家財政部是持股50%的控股股東；在天然氣運輸公司中，國家財政部是唯一股東。但是，從嚴格意義上講，這一規(guī)則與歐盟的所有權拆分規(guī)則并不相符，因為其違反了同一主體不得同時控制天然氣管道運輸企業(yè)與天然氣生產、銷售天然氣企業(yè)的要求。

圖中，x為小車位移；F為加在小車上的水平作用力；P為小車與擺桿相互作用力垂直方法分量；N為小車與擺桿相互作用力水平方法分量；Fs為擺桿所受水平方向干擾力；Fh為擺桿所受垂直方向干擾力；Fg為擺桿所受干擾力的合力；θ為擺桿與垂直向下方向夾角；φ為擺桿與垂直向上方向夾角.

(三)歐盟天然氣管網(wǎng)運營機制改革的經(jīng)驗啟示

歐盟的改革經(jīng)驗可概述為，在推進天然氣管網(wǎng)獨立的進程中根據(jù)實踐狀況適當調整改革方案，由簡入難、與時俱進。不僅如此，堅定不移地以改革目標為方向指引是保障改革順利進行的重要基礎，設立科學的、專業(yè)的、獨立的監(jiān)管機構是推動改革穩(wěn)步前進的利劍。

第一，堅持循序漸進的基本理念是改革的應有之義。在歐盟委員會的三項《天然氣指令》中，其所規(guī)定的行政拆分規(guī)則、法律上的拆分規(guī)則、功能上的拆分規(guī)則以及所有權拆分規(guī)則是層層遞進的關系，經(jīng)歷了從形式上的業(yè)務拆分到實質上的業(yè)務拆分的轉變，最終成功突破天然氣的網(wǎng)絡瓶頸。之所以按照循序漸進的思路推進改革，主要是為了與天然氣市場的發(fā)展階段相適應，根據(jù)市場的發(fā)展現(xiàn)狀及時調整。從提出改革方案到實現(xiàn)改革目標，中間存在著一定的時間差。在這期間，天然氣市場必然會不斷發(fā)展，市場主體的需求也可能發(fā)生變化，與此同時每一項改革方案的實施效果也將逐一呈現(xiàn)。因此，切不能操之過急，而需要根據(jù)市場反饋情況和市場發(fā)展現(xiàn)狀不斷調整改革思路和改革措施。況且，市場主體接受并配合改革需要一定的適應期。從這一角度考量，國家推進改革的態(tài)度也通常是由軟至硬，即優(yōu)先推行自愿性舉措優(yōu)先，然后采取強制性手段。

第二，公平開放天然氣管網(wǎng)設施是改革的最終目標。公平開放意味著向第三方市場主體非歧視地開放管網(wǎng)設施，允許符合特定條件的主體接入管網(wǎng)設施，并以支付費用為代價獲得相應運輸存儲、轉化加工等服務。Aad Correlje, Martijn Groenleer & Jasper Veldman, “Understanding Institutional Change：The Development of Institutions for the Regulation of the Natural Gas Supply Systems in the United States and the European Union”, , Vol.15,No.1,2014,pp.2-18.歐盟天然氣管網(wǎng)運營機制改革始終圍繞著這一目標展開。首先，改革的動力源于沖破網(wǎng)絡瓶頸的桎梏，增強天然氣市場的競爭性。歐盟所追求的能源市場化建設受制于一體化的運營模式，這是歐盟委員會積極出臺指令協(xié)調各國天然氣市場改革的直接原因。其次，改革的措施有助于消除天然氣網(wǎng)絡瓶頸，降低其他主體參與市場競爭的難度。歐盟天然氣指令確立的上述規(guī)則，均折射出業(yè)務拆分的色彩，其差異僅在于業(yè)務拆分程度的強弱。最后，改革的成果是形成管網(wǎng)獨立運營、公平開放的市場格局。

第三，設置獨立有效的監(jiān)管機構是改革的必要措施。由上文可知，在歐盟天然氣管網(wǎng)運營機制改革過程中，專門的監(jiān)管機構發(fā)揮了重要作用。具言之，歐盟委員會主要負責把握改革方向，制定相關的政策法規(guī)或改革戰(zhàn)略，監(jiān)督指令中各規(guī)則的具體適用情況，并及時向歐盟議會進行匯報；各國政府建立的獨立的監(jiān)管機構主要負責推進規(guī)則的實施，促進業(yè)務拆分。

三、兩步走策略：我國天然氣管網(wǎng)獨立運營的必然進路

由歐盟的改革可知，天然氣管網(wǎng)運營機制改革應與天然氣市場的發(fā)展現(xiàn)狀相適應，“伺機而動”，切不能操之過急。本文認為，我國天然氣管網(wǎng)獨立運營改革應堅持兩步走策略。第一步，在天然氣產業(yè)內部積極推行業(yè)務拆分；第二步，剝離管道資產，組建負責專項提供管網(wǎng)設施服務的全國性國家管道公司，實現(xiàn)徹底的所有權拆分。

(一)推進市場業(yè)務拆分的理論基礎和實踐路徑

業(yè)務拆分是實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)獨立改革的首要環(huán)節(jié)，對打破網(wǎng)絡瓶頸、推動天然氣市場競爭而言具有重要意義。需要注意的是，業(yè)務拆分必將觸動既得利益者的權益，打破現(xiàn)有的市場利益格局，因而也必然會面臨一定的障礙。比如，主觀上，一體化運營的天然氣企業(yè)更希冀維持既有壟斷利益而不愿意拆分業(yè)務，讓渡管道運輸業(yè)務的經(jīng)營權；客觀上，一體化運營的天然氣企業(yè)立即實施業(yè)務拆分確實面臨較大的經(jīng)濟或技術困難。因此，我國需努力尋求推進改革和緩和矛盾之間的平衡點，為企業(yè)提供必要的過渡期，同時設計一套科學合理的具體規(guī)則?！侗O(jiān)管辦法》對此問題已作出初步回應，該辦法指出管網(wǎng)設施運營企業(yè)應當按照國家規(guī)定推進管網(wǎng)設施獨立運營，實現(xiàn)與其他業(yè)務的分離；在油氣管網(wǎng)運營機制改革到位前，油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)應當在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務并具備剩余能力的前提下，按照要求開放管網(wǎng)設施。

概括而言，業(yè)務拆分的具體形式可分為三類：一是在企業(yè)內部實現(xiàn)業(yè)務分離，并在財務上對運輸業(yè)務進行獨立核算。二是直接將天然氣運輸業(yè)務交由新設的獨立子公司運營。三是從企業(yè)中將管道資產整體剝離出來，并將該部分資產交由獨立的第三方運營主體運營。不同的業(yè)務拆分形式能夠發(fā)揮不同的功效，對此我國須審慎選擇。如果僅在企業(yè)內部分離業(yè)務并進行獨立的財務核算，可能會存在業(yè)務拆分流于形式的風險。這是因為，在這種情況下，各項業(yè)務仍然屬于同一管網(wǎng)設施運營企業(yè)的經(jīng)營范疇，不同的部門之間難免相互滲透或影響，從而造成財務核算的獨立性難以保障。不僅如此，財務上獨立核算要求財務人員具備專業(yè)的財務知識并居于獨立的中立地位。因此，如果管網(wǎng)設施運營企業(yè)僅用內部財務人員而不聘請外部第三方專業(yè)人員，則難保公正。第二類形式相較于第一類形式而言，雖然能夠加強各項業(yè)務的獨立性，但是子公司和母公司之間在人事、財務等方面的天然聯(lián)系亦無法杜絕其被母公司控制的可能性。換言之，盡管子公司在法律上是獨立的法人主體，擁有自己獨立的法律人格、組織機構和法人財產，但其管道資產仍然屬于母公司，因而母公司在子公司的人事任免方面可能保有一定的控制權。相比之下，一體化運營的天然氣企業(yè)剝離管道資產后，將該部分資產轉移于獨立第三方主體之下并由其專門經(jīng)營管道運輸業(yè)務的拆分形式，則能夠最大限度地保障管網(wǎng)設施運營企業(yè)的專業(yè)性、獨立性，有助于徹底扭轉縱向壟斷局面，降低其他市場主體參與競爭的難度，可謂業(yè)務拆分的最佳途徑，亦應成為改革的目標之一。

(二)組建國家管道公司的正當性和可行性

如若選擇第三類業(yè)務拆分形式，那么在剝離一體化運營企業(yè)的管道資產后，將必然涉及專門經(jīng)營天然氣管道運輸業(yè)務的第三方主體的設置問題。該主體可能是剝離既有管道資產后成立的由原一體化運營企業(yè)控股的管道公司；可能是剝離既有管道資產后整合而成的多家區(qū)域管道公司，也可能是剝離既有管道資產后組建的全國性的國家管道公司。結合我國天然氣管網(wǎng)發(fā)展現(xiàn)狀和天然氣管網(wǎng)的天然壟斷特征，本文認為，組建專門負責天然氣運輸業(yè)務的全國性的國家管道公司，是我國天然氣管網(wǎng)運營機制改革的最終目標。

第一，組建國家管道公司可以體現(xiàn)產業(yè)政策與競爭政策的融合。天然氣作為國家能源的重要組成部分，與國計民生息息相關，因而其發(fā)展必然在一定程度上體現(xiàn)產業(yè)政策的需求，須受國家宏觀調控。當前，我國天然氣產業(yè)政策強調實現(xiàn)管網(wǎng)第三方公平準入，完成天然氣業(yè)務拆分，提高天然氣管道及其基礎設施的利用效率，并持續(xù)推進管道基礎設施的建設與完善。這一政策與天然氣競爭政策的內涵高度一致，即破除一體化壟斷現(xiàn)狀，吸收市場競爭者積極參與競爭，激發(fā)市場活力。組建國家管道公司實為融合兩項政策的表現(xiàn)形式，一方面能夠將運輸業(yè)務與其他業(yè)務徹底分離，另一方面可創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境。第二，組建國家管道公司能夠實現(xiàn)無可復制的綜合價值。若選擇成立多家區(qū)域管道公司，則需要投入更多的管理成本，且可能出現(xiàn)重復建設或者搶奪管網(wǎng)資源的現(xiàn)象，降低天然氣供應效率。而組建國家管道公司則能夠在最大程度上對管網(wǎng)設施進行科學規(guī)劃、合理布局，減少重復建設或投資浪費。此外，多家區(qū)域管道公司的存在將不可避免地實行層級劃分，繼而引發(fā)天然氣價格重疊、加價過高等問題。而全國性的國家管道公司配備統(tǒng)一的運輸管網(wǎng)，能夠有效解決這一問題，從而穩(wěn)定管網(wǎng)設施服務價格，降低用戶成本。

當然，除正當性理論分析之外，實踐層面的可行性分析也必不可少?，F(xiàn)階段，國家級天然氣管網(wǎng)基本由中石油、中石化和中海油三家的管網(wǎng)設施組成。原因在于，三大天然氣企業(yè)的管網(wǎng)資源具有管線長、覆蓋面大、網(wǎng)絡通達度高等特點。為了最大限度地保障天然氣的安全持續(xù)供應，節(jié)約管網(wǎng)設施的新建成本，剝離管道資產、組建國家管道公司必將率先在三大天然氣企業(yè)內展開。截至目前，中石油的業(yè)務拆分工作已經(jīng)基本成熟，為后續(xù)剝離管網(wǎng)資產、組建國家管道公司提供了較大便利。2015年，中石油以中石油管道有限責任公司為整合平臺，斥巨資對其旗下的天然氣管道資產進行整合，促進了天然氣管道資產的統(tǒng)一運營。隨后，為推進業(yè)務拆分工作，中石油于2015年注冊設立了中國石油管道公司，并在2016年10月正式宣布成立中國石油天然氣銷售公司。自此，天然氣運輸和銷售業(yè)務分別由兩家獨立子公司獨立運行，初步實現(xiàn)了獨立運作、人員分流。自中石油業(yè)務拆分完成后，各項業(yè)務的專業(yè)化優(yōu)勢得以凸顯，其中運輸業(yè)務發(fā)展迅速，重點管道建設順利推進，同時天然氣銷售量高速增長。中石化重在加強同兄弟單位的合作，增強各地管網(wǎng)設施間的互聯(lián)互通能力，以實際行動表明其管網(wǎng)設施的建設是按照國家發(fā)改委“打造全國一張網(wǎng)”的統(tǒng)一部署所進行的。這一布局同樣對國家管道公司的建設大有助益。

(三)設計國家管道公司股權結構

“股權結構是公司治理制度安排的產權基礎”，在國家管道公司的組建過程中，股權結構的設計是關鍵，需要綜合考量公司的服務性質、資產來源以均衡各方主體利益。作為管網(wǎng)設施運營企業(yè)，國家管道公司的業(yè)務具有特殊的準公共服務特性，具有不完全的非競爭性和非排他性。這一服務性質決定了其股權結構的設計應當既能維護公司意思自治，保障非國有股東的合法權益，又能容納國家適度干預，防止國有資產的流失。

就資產來源而言，三大天然氣企業(yè)在業(yè)務拆分過程中剝離的管道資產占國家管道公司的資產比重最高，但該剝離的管道資產在性質上并非全為國有資產。這是因為，三大天然氣企業(yè)均為上市公司，其資產構成包括上市部分資產和非上市部分資產。以中石油為例，其管道資產包括但不限于LNG接收站等運輸基礎設施，皆屬于上市部分資產，也即社會其他股東對該部分資產同樣享有收益權。另外，國家管道公司在自身的發(fā)展過程中，亦會選擇性地吸收從部分省級管網(wǎng)設施運營企業(yè)剝離出來的管道資產，形成多元化的管道資產結構。為了協(xié)調各方主體利益，不宜采用純粹國家所有模式，而應選擇混合所有模式管理國家管道公司，即允許非國有資本參股，令國有資本、民營資本等相互融合，取長補短，共同發(fā)展，實現(xiàn)股權的多元化。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》已明確，“允許將部分國有資本轉化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領域探索建立國家特殊管理股制度”，為積極推進國有企業(yè)股份制改革、創(chuàng)新股權管理架構奠定了基礎。

混合所有制改革的目標能否實現(xiàn)，關鍵在于混合所有制治理能力與治理體系能否使該制度具有更高的發(fā)展效率。在明確混合所有模式的前提下，股權多元化的國家管道公司可在黃金股股權結構和雙層股權結構中選擇適合自己的形式。黃金股股權結構指的是，在公司股權結構中，國家僅持有一股或者少數(shù)股份，基于該股份，國家可以在一定期限內對特殊事項行使一票否決權。正因為國家所持股份擁有如黃金般的價值，因此該股份被稱為黃金股。黃金股的存在，使得國家雖然不能掌握公司的多數(shù)股份，但是仍然能夠對公司行為產生特定的約束力。雙層股權結構通常是指將公司普通股劃分為享有不同表決權的兩類，其中，一類遵循傳統(tǒng)的一股一權的公司法原則，而另一類則享有一股多權的超級表決權。雙層股權結構與股東異質化現(xiàn)狀高度契合，即國有股東與其他股東在利益、目的、能力方面的異質性是國家管道公司適用雙層股權機構的基礎。與此同時，國家可通過超級表決權實現(xiàn)對公司的控制。從某種意義上來說，黃金股股權結構和雙層股權結構均可保留國家控制力，實現(xiàn)其對公共利益等特定事項的管控目標。

本文認為，國家管道公司采用黃金股股權結構的優(yōu)勢更為顯著。在雙層股權結構下，國有股東與其他普通股東的權利相距甚遠，其可以憑借不以資本投入為基礎的表決權對公司進行控制，極易引發(fā)股東之間的利益沖突或者股權濫用行為。而在黃金股股權結構中，黃金股雖然有一票否決功效，但是其通常不具有股息分配、參與經(jīng)營管理、表決等權利內容，亦不能轉讓、抵押或者提供擔保，因而能在一定程度上抑制國家逐利欲望的膨脹，緩和股東間的利益沖突。不僅如此，黃金股股權結構的優(yōu)勢還體現(xiàn)于：其一，在吸引非國有資本的同時，亦可維護公共利益。國家所持黃金股占據(jù)公司股份總額的極少數(shù)，意味著非國有資本進入公司的空間很大。股東在作出有關公益經(jīng)營事項決策之際，可能出于短期逐利或其他心理原因，忽視或者損害公共利益。此時，國家基于黃金股可對特定事項行使一票否決權，捍衛(wèi)公共利益。其二，有效抵制外來不當行為，實現(xiàn)國有資產保值增值。國家深入推進國有企業(yè)改革的目的在于提高國有資本效率，增強國有資本活力，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，防止國有資產流失。在股權結構多元化下，國家持股比例降低，對國有資本的控制力隨之減弱，增加了國有資產被不當處置的風險。此時，國家持有黃金股可以行使重大決策一票否決權，從而抵制上述不當行為，維護國有資產安全。

需要注意的是，國家干預是一種規(guī)范和嚴格意義上的國家干預，并不完全等 同于國家對經(jīng)濟生活的介入，國家適度干預和企業(yè)自主經(jīng)營間的矛盾調和有賴于科學合理的具體規(guī)則的設計。宏觀上應當遵循比例原則，對國家權力予以合理限制；微觀上須符合確定性原則，確立黃金股權利行使主體、行使條件、存續(xù)期間、有效救濟等內容。具體而言，比例原則囊括合目的性、必要性和合比例性三要素，依次強調黃金股股權結構設計對于促進國家管道公司的發(fā)展、協(xié)調各類資本運作、均衡不同主體利益而言具有積極作用；在多種能夠增強國家控制力、防止國有資產流失的股權結構中，黃金股股權結構對公司自治的侵害程度最??；黃金股股權結構這一手段和所欲實現(xiàn)的目標之間合比例或相稱，不會造成得不償失的后果。所謂確定性原則，強調黃金股的權利內容確定，即股東權利、義務明確，旨在增強行為的可預見性。例如，黃金股權利行使條件應以列舉加概括的方式予以明確，以避免因籠統(tǒng)的規(guī)定而誘發(fā)的權利濫用風險，增強規(guī)則的可操作性。目前，或可將權利行使條件列舉為公司重大事項，如對公司合并、分立和解散，核心資產轉讓，惡意收購或者接管等可能引起公司控制權變化或者重大資產流失的事項。

四、準入、披露與監(jiān)管——管網(wǎng)獨立運營的配套制度設計

天然氣管網(wǎng)獨立運營的宗旨在于推進天然氣管網(wǎng)設施公平開放，令其他市場主體能夠按照特定程序公平接入管網(wǎng)設施以獲得所需服務，如運輸、存儲、氣化、壓縮服務等。為了規(guī)范管網(wǎng)設施運營企業(yè)的服務行為，保障服務安全，提高服務質量，增強服務效率，我國須著力構建系統(tǒng)完備、內容科學的配套制度。在企業(yè)提供服務之前，可利用市場準入制度篩選適格主體，降低市場風險；在企業(yè)提供信息服務過程中，應凸顯信息披露制度的重要作用，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正有關主體的不當行為，控制市場風險。至于市場監(jiān)管機制作用的發(fā)揮，則主要體現(xiàn)在監(jiān)管機構的確立和監(jiān)管職能的行使等方面。

(一)優(yōu)化天然氣管網(wǎng)市場準入制度

市場準入的實質是主體進入特定市場的法律壁壘，天然氣管網(wǎng)市場準入制度為第三方市場主體接入管網(wǎng)設施制定了系列規(guī)制安排，能夠排除不符合準入條件的市場主體進入市場，有效保護已經(jīng)進入市場主體的競爭利益，提高市場競爭效率。為促進管網(wǎng)設施公平開放，準入制度的內容應符合公平、公開、非歧視原則。管網(wǎng)設施運營企業(yè)須通過門戶網(wǎng)站或者監(jiān)管機構的指定平臺等公開途徑向社會公布市場準入的相關信息，商業(yè)秘密除外。然后，公平地接收、審查申請主體依程序提交的申請材料，進而決定是否向其開放服務。需要注意的是，管網(wǎng)設施運營企業(yè)不得在缺乏正當理由的情形下區(qū)別對待申請主體。準入制度的內容較為豐富，包含準入條件、程序等要素。其中，準入條件是核心所在，亦是本文研究的重點內容。

依據(jù)《監(jiān)管辦法》的規(guī)定，管網(wǎng)設施運營企業(yè)應當按照監(jiān)管要求制定并公開申請材料目錄等相關內容，具體受理方式是集中受理或是分散受理則由企業(yè)自主決定。現(xiàn)階段，中石油在其門戶網(wǎng)站設置油氣管網(wǎng)設施公平開放信息公開專欄，公布了管網(wǎng)設施的開放范圍、開放原則、辦理流程、用戶申請、受理企業(yè)等事項。其中，明確列舉的多項準入條件內容或具有一般性，如要求申請主體獲得從事油氣經(jīng)營業(yè)務的相關行政許可、有安全生產相關資質；或較為籠統(tǒng)，如油氣資源應當符合國家和中石油規(guī)定的油氣質量標準，并符合油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)的安全、環(huán)保及技術要求。然而，在中石化和中海油的門戶網(wǎng)站卻難尋相關信息的蹤跡。在一定程度上而言，三大企業(yè)的準入條件均存在模糊籠統(tǒng)、可操作性弱、透明度低等不足，為自身決定是否開放服務預留了較大的裁量空間。2019年新發(fā)布的《關于加強油氣管網(wǎng)設施公平開放相關信息公開工作的通知(征求意見稿)》同樣沒有切實解決準入條件的上述問題，在該文件第十三份附件《油氣管網(wǎng)設施公平開放申請表》中，要求申請主體填寫的信息多為企業(yè)名址、統(tǒng)一社會信用代碼、法定代表人、注冊資本、資產總額、油氣資源用途、申請服務設施等基礎內容，與主體準入資質相關的信息僅為相關行政許可名稱、發(fā)證機構與編號和安全生產相關資質名稱、發(fā)證機構與編號。

本文認為，應制定更加標準化、系統(tǒng)化的準入條件，主要包含一般要求和特殊要求兩方面的內容。一般要求的內容具有普適性，多為申請主體本身合法，取得相關業(yè)務的經(jīng)營許可證，符合特定資質，財務狀況良好，技術能力符合國家或行業(yè)標準等。對于一般要求的內容，現(xiàn)有規(guī)定基本都已囊括，在此不過多贅述。所謂特殊要求，專指基于對天然氣產業(yè)鏈中不同業(yè)務的特性考量，準入條件的內容應因申請主體所經(jīng)營的天然氣業(yè)務的反差特征而有所區(qū)別。目前，準入條件的相關規(guī)定對此內容比較缺乏。就上游天然氣生產企業(yè)和銷售企業(yè)而言，其主要業(yè)務是開發(fā)煤層氣、頁巖氣等各項氣源，或者將各類氣源分銷給下游用戶，特征在于直接掌握天然氣資源，需要接入天然氣管網(wǎng)以實現(xiàn)天然氣的運輸、存儲、氣化、液化等物理存儲或者轉換服務。為此，該類主體準入條件的內容重點在于氣源質量層面，例如氣源開采安全、供量充足、保質純凈、保護環(huán)境等。就中游管網(wǎng)設施運營企業(yè)而言，包括尚未成為國家管道公司資產組成部分的省級管網(wǎng)設施運營企業(yè)，或者其他管網(wǎng)設施運營企業(yè)，其主要業(yè)務在于利用自有管網(wǎng)提供天然氣運輸、存儲、氣化、液化等服務，特點主要是占有管網(wǎng)資源，擁有管網(wǎng)控制權，其接入天然氣管網(wǎng)的主要目的在于實現(xiàn)管網(wǎng)聯(lián)通，延伸市場觸手。因而，該類主體的準入條件應當包括運輸連續(xù)性、管道安全性、技術成熟性等內容。就下游天然氣銷售企業(yè)和終端用戶而言，主要涉及天然氣消費端口，包括配氣、售氣和用氣業(yè)務，其接入天然氣管網(wǎng)往往意欲購買特定氣種、提高供氣能力。所以，該類主體的準入條件應關注目標市場，如要求申請主體擁有穩(wěn)定的供氣市場、用氣量達到特定數(shù)值、經(jīng)營狀況良好等。需要注意的是，新設的各項準入條件應盡量具有確定解釋性和可檢驗性，以盡可能地縮小管網(wǎng)設施運營企業(yè)自由解釋的空間，提高申請審查的公正性。

(二)健全天然氣管網(wǎng)信息披露制度

天然氣管網(wǎng)信息披露制度的主要內容，是由管網(wǎng)設施運營企業(yè)的信息公開制度和信息報送制度所構成的。信息公開制度能夠增強管網(wǎng)設施公平開放的透明度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，督促管網(wǎng)設施運營企業(yè)依法開放服務。信息報送制度一方面便于行政主管機構進行市場監(jiān)管，另一方面可以通過不定期抽查等履職手段監(jiān)督管網(wǎng)設施運營企業(yè)的開放服務行為，提高企業(yè)服務效率。2019年，國家能源局組織編制的《關于加強油氣管網(wǎng)設施公平開放相關信息公開工作的通知(征求意見稿)》和《關于加強油氣管網(wǎng)設施公平開放相關信息報送工作的通知(征求意見稿)》對信息披露制度相關問題均有涉及，如信息披露主體、信息披露內容、相應監(jiān)管措施等。

本文認為，我國除建立事前的信息公開制度和事后的信息報送制度外，尚須秉持持續(xù)性信息披露理念，構建事中動態(tài)信息公開或者報送制度，以便最大限度地防控管網(wǎng)設施公平開放的風險。在管網(wǎng)設施運營企業(yè)公平開放管網(wǎng)的過程中，可能會出現(xiàn)申請主體接入管網(wǎng)設施后實施違反管網(wǎng)設施開放服務合同約定的行為，如利用管網(wǎng)設施運輸、儲存質量不符合標準的天然氣，或者其他違法行為。亦或會發(fā)生管網(wǎng)設施運營企業(yè)違反管網(wǎng)設施開放服務合同約定的損害已接入管網(wǎng)設施主體的合法權益的現(xiàn)象，如不合理地單方變更服務條件、關閉服務接口等。上述行為均將影響天然氣儲運安全，沖擊天然氣市場的穩(wěn)定，因此需要及時糾正，妥善處理。管網(wǎng)設施運營企業(yè)可以在自建門戶網(wǎng)站開辟動態(tài)信息披露專欄，公示申請主體接入管網(wǎng)設施后的不當行為，并報送行政主管機構。若該主體有異議，則可向行政主管機構提出并承擔舉證責任。行政主管機構同樣須在指定平臺另設專欄以公示相關信息，接受社會監(jiān)督。管網(wǎng)設施運營企業(yè)自身實施違約或其他不法行為的，已接入管網(wǎng)設施的主體可在行政主管機構的指定平臺予以披露，并承擔初步舉證責任，申請行政主管機構依法檢查。當然，行政主管機構日常亦可采取不定期抽查或者定期檢查的方式監(jiān)督管網(wǎng)設施運營企業(yè)的服務狀況，并在專欄披露檢查結果。至于在不同情形中，管網(wǎng)設施開放服務合同的守約方享有何種權利、違約方承擔何種義務、雙方爭議的解決途徑等事項，則應當按照“有約定從約定，無約定從法定”的規(guī)則予以處理，優(yōu)先尊重合同主體的意思自治，避免行政過度干預。

(三)完善天然氣市場監(jiān)管機制

就目前來看，我國天然氣的市場監(jiān)管現(xiàn)狀可被概述為：油氣監(jiān)管合一，監(jiān)管機構多元，監(jiān)管職能分散，政監(jiān)尚未分離。對應油氣勘探開發(fā)、運輸、銷售市場和安全環(huán)保等技術領域、財稅領域，我國設有不同的監(jiān)管部門。在油氣管道運輸方面，國家發(fā)改委和國家能源局監(jiān)管管道投資事項，能源局及其派出機構監(jiān)管開放準入事項，國家發(fā)改委及各地物價局監(jiān)管定價事項，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管安全事項，而各機構間的職能界限并非完全清晰。為了持續(xù)推進管網(wǎng)設施公平開放進程，鞏固天然氣管網(wǎng)運營機制改革成果，天然氣市場監(jiān)管機制的完善勢在必行。無論業(yè)務拆分過程中正在提供管網(wǎng)設施服務的管網(wǎng)設施運營企業(yè)，還是未來可能組建的全國性國家管道公司，都是提供運輸、儲存、氣化、裝卸、轉運等綜合功能性管網(wǎng)設施服務的主體，因此對公平開放下的準入事項進行監(jiān)督只是行政主管機構負責監(jiān)督的內容之一。

隨著市場化改革的深入，應逐漸實現(xiàn)“主管”與“監(jiān)管”分離，設立專業(yè)化的能源監(jiān)管機構。依法設立，是能源監(jiān)管機構產生的要件；獨立監(jiān)管，能源監(jiān)管機構職能的定位；公開、公平、公正、透明，是能源監(jiān)管機構監(jiān)管的原則。至于該能源監(jiān)管機構的具體創(chuàng)設路徑，則需結合本國國情予以確定。由專業(yè)化的能源監(jiān)管機構具體負責制定相關的監(jiān)管政策、執(zhí)行其他相關的國家政策，能夠避免其他行政機關對日常監(jiān)管行為等的不當干預，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管質量，創(chuàng)造穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境，從而為保障企業(yè)公平競爭、鞏固天然氣市場化改革成果提供助益。本文認為，為適應我國天然氣市場監(jiān)管的實際需求，協(xié)調能源監(jiān)管體系，可考慮設置獨立的能源監(jiān)管委員會，統(tǒng)一行使監(jiān)管職能。能源監(jiān)管委員會的獨立性是指全方位獨立，包括成員獨立、財務獨立、監(jiān)管職能獨立。監(jiān)管機構的獨立性是保持監(jiān)管中立性，保障其審慎履行監(jiān)管職責的基礎。人員獨立性是指，能源監(jiān)管委員會成員系通過相應考核機制選拔而被錄用，不得接受其他行政機關的直接指派，且不得同時在其他相關能源機構中任職，避免誘發(fā)道德風險。由于天然氣市場監(jiān)管所涉領域具有較強的專業(yè)性、技術性，因此對成員的多元化構成和相應業(yè)務能力具有特定要求。財務獨立性強調，監(jiān)管機構的運行經(jīng)費來源和使用是獨立的，不依附于其他主體，不受其他主體的不當干預。在設立運行初期，其運行經(jīng)費應以國家財政撥款為主，市場收費為輔，以免因經(jīng)費匱乏而難以維持正常運轉，或者以犧牲履職的公正性為代價獲取經(jīng)費。待天然氣市場化發(fā)展程度較為成熟后，可以逐漸改變這一模式，以市場收費為主，以政府財政撥款為輔。監(jiān)管職能獨立，意味著其職能側重于監(jiān)督管理市場主體的行為，而非制定能源產業(yè)政策，比如落實政策、行業(yè)規(guī)劃，提出必要的立法或政策建議、依法協(xié)調市場糾紛、積極維護市場秩序等。能源監(jiān)管委員會履職的具體形式多種多樣，包括但不限于檢查市場主體的信息公開內容、不定期抽查市場主體的實踐近況、對于擾亂市場競爭或者違反特定義務的市場主體給予行政處罰等。

能源監(jiān)管委員會可實行垂直一體化布局。具言之，國家能源監(jiān)管委員會可在省級區(qū)域和其他天然氣資源豐富地區(qū)設立相應的派出機構，并對其進行統(tǒng)一管理。需要明確的是，能源監(jiān)管委員會的存在并不意味著其他相關能源機構自此退出歷史舞臺，因為能源監(jiān)管委員會作為專業(yè)監(jiān)管機構，僅在特定領域發(fā)揮監(jiān)督管理作用。例如，天然氣行業(yè)發(fā)展的宏觀政策、產業(yè)政策的制定有賴于其他相關能源機構的支持；天然氣開采中的安全監(jiān)管需要專門的安全部門監(jiān)督；天然氣作為能源產品，其進出口事項亦會落于商務部職能范疇。未來，我國可實行協(xié)同監(jiān)管模式，鼓勵各相關能源機構間搭建信息共享平臺或者系統(tǒng)對接通道，實現(xiàn)市場信息的互通交流。此外，我國應盡快完善法律法規(guī)體系，為專門監(jiān)管機構的設立和履職提供合法性來源和操作性規(guī)則，并盡快厘清各相關能源機構的職責，以適應不斷變化的市場需求，促使市場和監(jiān)管形成良性匹配。需要注意的是，相關法律法規(guī)的內容應盡量與既有維護市場公平競爭、規(guī)范市場秩序的法律法規(guī)相適應，如《反壟斷法》《反傾銷反補貼條例》，同時亦應與即將出臺的《能源法》的基本原則相契合。