○郭晶

山東工商學院 山東煙臺 264005

一、問題的提出

自2008年全球金融危機以來，盡管歐美等國先后出臺諸多貨幣政策以刺激經(jīng)濟復蘇，但世界經(jīng)濟始終萎靡不振，處于相對低迷狀態(tài)。隨后，民族主義、反多邊主義、極端政治傾向等多維“逆全球化”思潮席卷而來，迫使世界各國不得不在困局之下尋求經(jīng)濟發(fā)展新引擎。在此背景下，為消弭經(jīng)濟發(fā)展困頓，黨的十九大首次提出“高質量發(fā)展”要求；黨的十九屆五中全會強調，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質量發(fā)展為主題。這一歷史時點，有序推進城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)城市高質量發(fā)展日漸成為進一步激發(fā)內需潛力與發(fā)展動能的關鍵?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）指出，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質提升。該政策指引之下，2021年中國各大城市均展開實踐，在盤活資源、整合要素等方面投入大量人力、物力。同時，如廈門、煙臺等多個城市均在本市“十四五”規(guī)劃中制定了匹配中國經(jīng)濟高質量發(fā)展的階段性目標，即經(jīng)濟總量在2021—2035年邁上萬億元臺階。顯然，“十四五”時期，中國GDP過萬億的城市總量將大幅增長，以核心城市為中心的輻射式發(fā)展模式將成為中國高質量發(fā)展的主要模式。但就當前發(fā)展實際而言，城市公共服務“碎片化”嚴重、城市環(huán)境污染形勢嚴峻等問題仍舊存在，成為中國城市高質量發(fā)展的現(xiàn)實阻礙。立足于此，為更好提振國民經(jīng)濟，有效平衡不同城市經(jīng)濟發(fā)展水平，相關參與主體有必要緊跟“十四五”發(fā)展規(guī)劃，在快速推進城市化進程的同時，結合高效、和諧、全面的“城市更新”理念，構建中國城市高質量發(fā)展創(chuàng)新驅動體系，以繼續(xù)深化對外開放格局。

二、“十四五”時期中國城市高質量發(fā)展的基本概念與典型特征

（一）基本概念

1.城市發(fā)展概念。從經(jīng)濟學視角進行審視，英國學者K.J.巴頓將城市定義為“一個集土地、勞動力、住所等要素為一體的網(wǎng)絡式經(jīng)濟系統(tǒng)”。從社會學視角展開探究，城市即“一個具有明確地理邊界、個性化特征的社會組織形式”。而依據(jù)中國《城市規(guī)劃基本術語標準》，城市則被定義為區(qū)別于鄉(xiāng)村，由國家行政建制設立，以非第一產(chǎn)業(yè)人口為主要居民的市、鎮(zhèn)。盡管這些定義基于多個視角考量，但最終都指向城市的兩個基本屬性：其一，城市是涵蓋一定地域范圍內社會、經(jīng)濟、文化等活動的綜合系統(tǒng)；其二，城市以人為載體，能夠實現(xiàn)人與人之間的“社會聯(lián)系”。在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的背景下，城市基本屬性得到豐富，其在經(jīng)濟體系中的作用與地位也隨之產(chǎn)生一定變化，以滿足城市持續(xù)擴張而產(chǎn)生的多元物質文化需求。在此過程中，城市發(fā)展會引申出“量”與“質”的演變，促使城市功能性提升?！傲俊蓖ǔＪ侵赋鞘袛?shù)量的增加與城市規(guī)模的擴大，即城市化水平提升；“質”通常指城市功能的加強，即現(xiàn)代化水平提高。也就是說，城市發(fā)展質量是某一國家或地區(qū)城市獨特性體現(xiàn)，其有著經(jīng)濟、文化、政治等不同集聚特點。

2.城市高質量發(fā)展概念。改革開放以來，城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，有力帶動了既有經(jīng)濟社會變革。但在這一過程中，城鄉(xiāng)二元制度結構、土地制度及城市資源配置導向等使得城市發(fā)展質量“受損”。此背景下，城市高質量發(fā)展概念逐漸被提及。城市高質量發(fā)展概念脫胎于城市發(fā)展質量的相關研究，且由于城市發(fā)展具有階段性，所以隨著城市發(fā)展階段不斷演進，城市發(fā)展質量也處于動態(tài)演化狀態(tài)。城市發(fā)展前期，人口與產(chǎn)業(yè)快速集聚與基礎設施滯后的失衡狀態(tài)主要體現(xiàn)在公共資源供給不足方面。此時對城市發(fā)展質量問題的探究主要是為了引導城市向既定目標發(fā)展。城市發(fā)展中后期，物質基礎設施基本完善，如何滿足人民日益增長的精神文化需求就成為了發(fā)展重心。此時，城市發(fā)展質量的界定主要是為了反映城市經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等多方面綜合發(fā)展水平。

“十四五”時期，如何實現(xiàn)城市高質量發(fā)展，成為中國現(xiàn)階段推進新型城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要方略。從階段性發(fā)展視角審視，城市高質量發(fā)展可以看作是絕對與相對的統(tǒng)一。一方面，階段性發(fā)展目標需匹配與之適應的標準，否則就稱不上高質量。另一方面，超越當前發(fā)展階段的過高要求，不僅不會加速城市高質量發(fā)展，反而會有所阻礙。故明晰城市高質量發(fā)展內涵，明確城市高質量發(fā)展方向，可以有效引導城市轉型。圍繞這一話題，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院常務副院長翟濱指出，“十四五”時期的城市高質量發(fā)展不能再以城市數(shù)量擴張與城鎮(zhèn)化率的調整提升為重點，而要以高污染與高資源消耗是否改善、城市居民幸福感是否提升為新的評判基準。趙崢、王炳文（2021）認為城市高質量發(fā)展需要更加強調以人為本，注重平衡多元主體利益需求，以綠色、集約、低碳為核心導向。劉秉鐮、汪旭（2021）等則指出，新時期城市高質量發(fā)展需打破以土地、資本為核心的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式，提升經(jīng)濟供給體系韌性，重塑并優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構，深入挖掘社會資本潛力，從而實現(xiàn)城市發(fā)展新格局。在國外城市發(fā)展領域研究中，并未專門提出“高質量發(fā)展”概念，與之相近的是城市可持續(xù)發(fā)展相關論述。如城市可持續(xù)發(fā)展需要將文化與創(chuàng)新相結合；城市發(fā)展后期需要借助城市地下空間來減輕交通擁擠、優(yōu)化利用土地空間供應等。由此不難發(fā)現(xiàn)，中國學者大多立足國內實情，將生態(tài)保護、以人為本與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同，作為城市高質量發(fā)展內涵。

綜合以上分析，筆者認為“十四五”時期城市高質量發(fā)展的內涵需在綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化等多種要素的基礎上，立足“以人為本”“可持續(xù)發(fā)展”“節(jié)能減排”等理念，打造與構建更具活力的經(jīng)濟環(huán)境、更公平的社會環(huán)境、更舒適的人居環(huán)境及更綠色的生態(tài)環(huán)境。

（二）高質量發(fā)展典型特征

縱觀中國經(jīng)濟社會發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市發(fā)展特征是改革開放40余年來中國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗積淀與集中體現(xiàn)。簡單來講，中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程速度與規(guī)模舉世矚目，這一成就集中體現(xiàn)在當前城市發(fā)展的各類特征中。隨著中國經(jīng)濟邁入高質量發(fā)展階段，高質量發(fā)展理念也對城市發(fā)展提出了更高的要求，促使城市發(fā)展特征側重點出現(xiàn)偏移。由此來看，分析城市高質量發(fā)展特征，有必要對改革開放40余年中城市發(fā)展內核展開系統(tǒng)梳理，以更好明晰“十四五”時期城市高質量發(fā)展趨向。具體而言，其特征主要分為以下三個方面：

第一，以資源系統(tǒng)化整合為目標，充分利用與發(fā)掘資源價值。事實上，改革開放引致城市快速發(fā)展，使得各區(qū)域城市經(jīng)濟不平衡現(xiàn)象突出，而這種不平衡現(xiàn)象又多為供需之間的失衡導致。以人力資源來說，隨著1978年十一屆三中全會的召開，國家逐漸將發(fā)展重心轉移至經(jīng)濟建設。這一時期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的出現(xiàn)與發(fā)展，使得農(nóng)村勞動力出現(xiàn)大量冗余。這些剩余勞動力彌補了深圳、珠海、廈門等沿海城市大力發(fā)展工業(yè)體系建設的人力缺口，為其快速發(fā)展奠定了基礎。直至今日，東部沿海地區(qū)仍為其余省份人口外流的主要目的地。盡管改革開放前期中國城市發(fā)展取得突出成就，但此舉也為后續(xù)幾十年內中國城市發(fā)展兩極分化格局埋下隱患。故以此看，“十四五”時期城市高質量發(fā)展的重要特征之一應當是各區(qū)域間供需矛盾得到解決，即城市能夠“以資源系統(tǒng)化整合為目標，充分利用與發(fā)掘資源價值”。一方面，高質量發(fā)展理念之下，城市需把握供給側結構性改革機遇，兼顧供給側與需求側，貫通城市與城市之間的消費、流通以及生產(chǎn)要素，實現(xiàn)城市供需結構更高水平的資源整合。另一方面，新消費理念興起以及消費結構轉型的變化，促使個性化消費趨勢顯現(xiàn)。這一背景下，城市應緊跟時代發(fā)展趨勢，以文化消費為目標，探索新時期符合消費者需求的消費環(huán)境，促進消費結構轉型升級。同時，借助電商、自媒體等渠道實現(xiàn)精準投放，以縮小區(qū)域資源要素差距，充分發(fā)揮出互聯(lián)網(wǎng)資源價值。

第二，以創(chuàng)新驅動為方向，強化并釋放發(fā)展動能。南方談話后，國家對外開放決心進一步明確，推動城市正式進入快速發(fā)展時期。從這一時期發(fā)展進程來看，一方面中央與地方財稅關系基本明確。事權上，國家通過補充憲法相關章節(jié)，促使地方政府權力確立；財權上，實行中央與地方財政包干制度，增加地方財政收支積極性。這種分權治理的方式，不僅提高了地方財政自主性，也進一步激發(fā)地方政府主動擴大自身財政利益，加劇城市間經(jīng)濟競爭。另一方面，以土地財政為重點的區(qū)域增長方式開始形成。1994年分稅制改革出臺后，地方財政比例相繼縮減，只能通過加快城市土地流轉來擴大財政收入，地方政府將土地財政作為城市發(fā)展基石，大力推進營商環(huán)境建設。然而，這種“以土地謀發(fā)展”的經(jīng)濟運行模式，成為日后經(jīng)濟“脫實向虛”、地方政府“債臺高筑”的根源之一?！笆奈濉睍r期，在國內資源要素與投資方式難以為繼、全球價值鏈矛盾阻隔的雙重誘因下，我國適時推出了以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的政策理念。相關學者指出想要打破生態(tài)發(fā)展困境，必須依靠創(chuàng)新驅動來解決發(fā)展動能不足等問題。相關主體應當以創(chuàng)新為基本出發(fā)點，加快城市土地資源、水資源等傳統(tǒng)資源要素，以及云計算、大數(shù)據(jù)等新型要素充分融合，提高要素使用效率，打造出推動城市高質量發(fā)展的新環(huán)境。是以，實現(xiàn)“以創(chuàng)新驅動為方向，強化并釋放發(fā)展動能”，是當前城市高質量發(fā)展的特征之一。

第三，以產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈循環(huán)為動力，均衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡是“十四五”時期城市經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要阻礙因素。此前，“西部大開發(fā)”“中部崛起”“東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興”等戰(zhàn)略的推進，先后為西部、中部、東北老工業(yè)區(qū)發(fā)展提供政策指引，使得全國城市經(jīng)濟發(fā)展失衡問題得到有效調整，西部地區(qū)和中部地區(qū)部分城市主要發(fā)展指標增速顯著提升，部分城市指標甚至高于東部地區(qū)及全國平均水平。但就智研產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2021年GDP百強城市排行榜單中，東部地區(qū)城市占比仍舊超過半數(shù)。這在一定程度上是因為東部地區(qū)城市發(fā)展后期傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結構由信息技術、金融服務業(yè)及高端制造業(yè)等逐漸替代，推動城市發(fā)展走向高質量階段。因而，在“十四五”時期，“以產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈循環(huán)為動力，均衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異”理應是中國城市高質量發(fā)展的核心特征。中國有必要緊抓產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈升級主線，優(yōu)化既有行政區(qū)劃空間要素和配置機制，借助“雙循環(huán)”新發(fā)展格局培育完整的城市產(chǎn)業(yè)體系，在解決未來1.5億農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的同時，穩(wěn)步縮小區(qū)域間城鎮(zhèn)化水平差距，加速城市高質量發(fā)展。同時，對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈相關傳統(tǒng)制度進行革新，加速城市群、都市圈等跨區(qū)域聯(lián)動制度落實，加快建立健全區(qū)域融合發(fā)展政策體系，破除城市高質量發(fā)展體制障礙。

三、“十四五”時期中國城市高質量發(fā)展面臨的主要問題

（一）城市公共服務“碎片化”嚴重

公共服務是政府提升城市治理能力的重要內容，能夠充分反映出民眾對生活和工作的期望與需求。顯然，一座城市能否為其民眾提供各種服務來適應經(jīng)濟活動的需要，成為衡量城市高質量發(fā)展的關鍵指標，同時也是城市未來核心競爭力的重要支撐。但在我國城市公共服務治理過程中“碎片化”問題凸顯，使得城市高質量發(fā)展進程面臨一定阻礙。一方面，城市公共服務職責“碎片化”，缺乏有效整合。長期以來，小農(nóng)意識或小農(nóng)觀念使得人們對于公共事務和公共利益存在片面化思維。放在城市公共服務上而言，就是各級政府及其下轄部門、官員缺乏協(xié)同合作精神，慣于“各自為政”，忽視公共服務特殊性導致的服務職責“碎片化”。同時，官員晉升體制壓力下帶來的“對上不對下”負責機制，也是城市公共服務碎片化的重要體現(xiàn)。在這一體制下，多數(shù)官員“不求有功，但求無過”的心態(tài)，使得在日常公共服務治理過程中對跨區(qū)、跨部門公共服務協(xié)作、公共危機治理重視不足，一定程度上阻礙了各公共服務部門職責的履行。另一方面，城市公共服務決策“碎片化”，職責劃分不明。一是缺乏具備整體決策性質的公共服務綜合性立法。目前我國城市公共服務職責劃分主要是由多項單一法律構成。在此框架下，各個公共服務部門僅會依據(jù)自身需求來制定公共服務政策與發(fā)展規(guī)劃，難以形成統(tǒng)一的、整體性的公共服務發(fā)展規(guī)劃，以至于各項決策間存在隱藏的沖突性條款。二是現(xiàn)有公共服務法律法規(guī)中各部門職責模糊，分工不明。以食品安全監(jiān)管為例，該領域公共管理部門多達8個，包括質監(jiān)部門、工商部門等。而因我國尚未建立具備整體決策性質的公共服務監(jiān)督機制，在進行跨層級、跨部門協(xié)調時，往往會呈現(xiàn)出治理錯位的現(xiàn)象。此外，公共服務財政預算不足，也是導致城市公共服務“碎片化”發(fā)展的重要因素之一。財政民主化與財政透明度較低，財政決策行為極容易因個別事項的輕重緩急而出現(xiàn)優(yōu)先級?？赡艽嬖诘胤秸酝顿Y為導向，以提高本地GDP和稅收為目標，進行資金撥款，從而忽略公共服務資金投入的情況。新時期，城市公共服務在城市治理和促進城市高質量發(fā)展中占據(jù)重要作用，如果無法有效改善，勢必會影響城市高質量發(fā)展進程。

（二）城市發(fā)展模式難以擺脫資源依賴

長期以來，我國大多數(shù)城市的發(fā)展偏向于以資源為導向，較為粗放，且大量城市立足于轄內資源，實行以資源開發(fā)加工為主的單一化發(fā)展模式。隨著我國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，以此類單一化發(fā)展模式為主的資源導向型經(jīng)濟增長模式呈現(xiàn)出“斷崖式”下跌，結構性、體制性矛盾日益顯現(xiàn)，并已成為影響我國城市高質量發(fā)展的重要阻礙。當前階段，以資源為發(fā)展導向的城市（以下簡稱資源型城市）仍舊難以擺脫資源依賴，其經(jīng)濟發(fā)展方向深陷煤炭、電力、石化等重化工業(yè)為主導的困局，難以實現(xiàn)結構快速調整與優(yōu)化。尤其是近年來，受金融危機及新冠疫情影響，金屬、能化等板塊國際大宗原材料商品價格下降，市場避險情緒加劇，對資源型城市產(chǎn)業(yè)沖擊明顯。而諸如高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)尚處于試點發(fā)展階段，雖然發(fā)展前景廣大，但目前發(fā)展動力不足。深究其因，一方面，資源型城市在吸納人才就業(yè)方面處于劣勢。根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》數(shù)據(jù)，黑龍江有鶴崗、雞西、大慶、黑河等11個市（區(qū)）被列為資源型城市，這些城市多數(shù)“依資源而建，因資源而興”。在當下資本密集型與技術密集型產(chǎn)業(yè)逐步占據(jù)主導地位的背景下，資源密集型產(chǎn)業(yè)已經(jīng)難以為繼。自身經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ南陆?，使得本土地區(qū)優(yōu)秀人才不斷流失，據(jù)梧桐果數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019年黑龍江省人才吸引指數(shù)為-6.19，排名墊底。這說明，當前資源型城市人才存在明顯的外流現(xiàn)象，難以通過人才助推城市實現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)協(xié)同的高質量發(fā)展。另一方面，資源型城市在技術進步方面的表現(xiàn)較差。資源依賴會抑制資源型城市進行技術變革，主要體現(xiàn)在對技術變革相關要素的“擠出”。以研發(fā)為例，資源密集型產(chǎn)業(yè)多以初加工、低級制造為主，其對技術創(chuàng)新的要求不高。因而，當某一城市發(fā)展資源密集型產(chǎn)業(yè)時，其側重點自然會偏向于生產(chǎn)，從而降低對研發(fā)資金的投入。受制于此，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)難以實現(xiàn)快速發(fā)展，無法為城市高質量發(fā)展提供核心技術支撐，最終導致城市始終處于以資源為經(jīng)濟導向的困局之中。

（三）城市環(huán)境污染形勢嚴峻

工業(yè)是推進中國經(jīng)濟增長的堅實力量，但隨著工業(yè)化進程的加快，城市污染逐漸超出環(huán)境自凈能力，導致自然環(huán)境各種因素的性質和功能發(fā)生變異，城市環(huán)境承載力不足且污染日漸嚴重的現(xiàn)實困境逐漸顯現(xiàn)。水污染方面，截至2020年底，中國城市污水年排放量已超過571.36億立方米。盡管城市污水排放首先會經(jīng)過污水處理廠處理，但其處理后僅達到污水處理一級A標，水質遠低于可供居民日常生活的地表Ⅲ類水。隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，城鎮(zhèn)污水排放量勢必會進一步增長。此背景下，中國現(xiàn)有技術無法完全實現(xiàn)大量污水轉為城市用水，也就無法從根本上解決水資源污染處理問題。同時，伴隨污水排放而產(chǎn)生的污泥更是致使城市污染的罪魁禍首。據(jù)有關報道指出，當前我國污水處理廠產(chǎn)生的污泥近80%未得到有效處理，致使其被隨意棄置在農(nóng)田、河流中，最終形成新的污染源。大氣污染方面，盡管自《大氣污染防治行動計劃》實施以來，中國大氣污染治理已取得階段性成效，部分城市已從超重污染轉向較重污染或中度污染，但空氣質量的改善效果仍有待提升。以細顆粒物（PM2.5）和臭氧（O3）為例，當PM2.5排放得到有效控制后，O3濃度會隨之上升，呈現(xiàn)出“蹺蹺板效應”。而截至目前，中國仍未研發(fā)出PM2.5和O3協(xié)同控制的方法。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因主要在于：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展并未實現(xiàn)完全綠色化轉型。據(jù)2020年中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，2020年全國涉水企業(yè)共7.3萬家，其全年共處理廢水約257.1億噸，仍有164.2億噸廢水尚未處理。從此數(shù)據(jù)分析，當前工業(yè)污染是引發(fā)城市環(huán)境污染的一大誘因，有必要通過產(chǎn)業(yè)綠色轉型從源頭上控制城市環(huán)境污染。二是人口不斷增長使得城市資源承載力不足，加劇城市環(huán)境污染。我國人口基數(shù)大，但資源總量平均不足的問題不斷加深。此情形下，隨著城市人口逐步提升，城市資源承載力逐步超過上限，環(huán)境自凈能力下降，一定程度上也加重了環(huán)境污染問題。

四、“十四五”時期中國城市高質量發(fā)展創(chuàng)新驅動體系的構建思路

政府主導背景下，我國需以資源系統(tǒng)化整合為目標、以創(chuàng)新驅動為方向、以產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈循環(huán)為動力，為“十四五”時期建設高質量城市筑牢根基。然而受外部沖擊以及國內經(jīng)濟下行壓力影響，公共服務“碎片化”嚴重、發(fā)展模式仍以資源為導向、環(huán)境污染形勢嚴峻等現(xiàn)實問題接踵而至，為城市高質量發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。本文著眼于中國城市高質量發(fā)展基本概念、典型特征及主要問題，構建“十四五”時期中國城市高質量發(fā)展創(chuàng)新驅動體系（如圖1所示）。

（一）網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動

城市治理是建設國家治理新格局的基本單元。治理能力與治理現(xiàn)代化程度直接關乎政府能否高效配置資源、激活城市功能、維護市場穩(wěn)定。人口數(shù)量是影響城市治理水平的關鍵因素。人口數(shù)量龐大無疑會催生并加劇城市資源承載負荷，致使城市出現(xiàn)各類系統(tǒng)性社會風險，進而增加管控難度。據(jù)國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報顯示，截至2021年，我國常住人口數(shù)達到千萬級的大城市已有17個，合計人口約2.7億，約占全國人口總數(shù)19%。這為“十四五”時期城市高效治理與安全治理帶來巨大挑戰(zhàn)。特別是受新冠疫情影響，大量人員流動可能引致新一輪疫情暴發(fā)。如何在后疫情時代維持城市正常運轉成為各級政府探尋城市高質量發(fā)展過程中必須解決的難題。立足于此，本部分將科技要素充分融入現(xiàn)代治理手段與管理方式之中，構建網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動體系，以期驅動城市安全、高效運轉。

網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動體系遵循“以人民為中心”的治理理念，重點從行政治理、公共界域治理、社區(qū)治理、智慧治理四方面入手。在行政治理方面，網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動體系需要漸次改進政府傳統(tǒng)矩陣式、條塊化治理架構，借助信息技術手段將城市治理主體進行有機銜接，最終重構社會秩序，實現(xiàn)官民共治。在公共界域治理方面，網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動體系要求優(yōu)化城市布局、完善城市基礎設施與增加“留白”區(qū)域。其中，優(yōu)化城市布局主要從深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、引領城市結構與資源稟賦相匹配、注重文化城建設三方面展開；完善城市基礎設施主要包括加快完善公用基礎設施、構建“15分鐘服務圈”與提高公共空間信息化水平；增加“留白”區(qū)域則包括預留重大事件用地、提高城市生態(tài)環(huán)境供給水平等內容。在社區(qū)治理方面，網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動體系致力于提高城市動員協(xié)同能力，將治理視角下沉至社區(qū)群眾之中。首先，通過破解基層治理體制不順、優(yōu)化社區(qū)管理機制、推動社區(qū)共建共治共享，建立起一套規(guī)范而實用的基層治理流程；其次，通過制定社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與建設社區(qū)發(fā)展基金組織，為社區(qū)設計、施工等環(huán)節(jié)提供全生命周期式管理；最后，通過定期開展社區(qū)風險評估、強化社區(qū)防控能力、推動社區(qū)應急文化建設，快速形成基層聯(lián)防聯(lián)控、群防群治機制。在智慧治理方面，依托智慧系統(tǒng)、平臺、數(shù)據(jù)支撐，網(wǎng)絡式治理創(chuàng)新驅動體系通過深入推進網(wǎng)絡理政、加強數(shù)據(jù)管理能力，充分釋放數(shù)據(jù)資源多維價值，變傳統(tǒng)式審批為數(shù)字化“秒批”、變“網(wǎng)上辦”為“掌上辦”。

（二）互動型“創(chuàng)新空間”創(chuàng)新驅動

創(chuàng)新在新時期國家發(fā)展進程中占據(jù)核心地位。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，我國城市發(fā)展也普遍進入新常態(tài)。此過程中，城市作為創(chuàng)新的“第一現(xiàn)場”，無疑是推動創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，是實現(xiàn)科技強國與創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略選擇。以創(chuàng)新驅動來提升城市發(fā)展?jié)摿Α⑵平獬鞘邪l(fā)展瓶頸，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關鍵在于加快轉變城市發(fā)展方向，從資源驅動為主轉向以創(chuàng)新驅動為主。為此，自十八大提出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以來，各地政府均將城市創(chuàng)新作為引領發(fā)展的重要前驅。因此，“十四五”期間，“創(chuàng)新空間”可作為一城創(chuàng)新發(fā)展能力提升的重要增長極。當前我國已基本形成多個“創(chuàng)新空間”，如北京中關村核心區(qū)與北下關地區(qū)、天津海河中游發(fā)展“雙走廊”。此類創(chuàng)新空間從創(chuàng)新主體、服務模式、創(chuàng)新場所等方面實現(xiàn)了工作、交流、生活等多種功能的集中，有效推進了城市高質量發(fā)展?；诩扔小皠?chuàng)新空間”建設優(yōu)勢，本部分以基礎設施、企業(yè)、技術等要素為基本出發(fā)點，構建互動型“創(chuàng)新空間”創(chuàng)新驅動體系，以期驅動創(chuàng)新要素在城市高質量建設過程中高速流轉（如圖2所示）。

就構成要素而言，互動型“創(chuàng)新空間”創(chuàng)新驅動體系主要由三方面構成，分別是創(chuàng)新主體、基礎空間、組織模式。首先，創(chuàng)新主體分為驅動者、培育者與保障者三類。其中，驅動者是城市創(chuàng)新活動的生產(chǎn)源，如研發(fā)機構、創(chuàng)新型企業(yè)；培育者為城市創(chuàng)新活動提供服務支撐，由知識產(chǎn)權服務機構、技術標準制定機構組成；保障者即政府，為城市創(chuàng)新活動創(chuàng)設完善的物理環(huán)境與制度環(huán)境，促使城市創(chuàng)新主體能夠享有頂尖的硬件、軟件資源。其次，基礎空間即城市享有且能夠被予以利用的物理空間載體。創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新活動時，該城市會逐漸形成創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等不同物理空間載體。這些空間共同組成了一個城市的空間資產(chǎn)，能夠為城市創(chuàng)新活動提供基本支撐。最后，組織模式是因創(chuàng)新主體漸次發(fā)展而逐漸形成的服務網(wǎng)格、組織規(guī)范，能夠很好地驅動創(chuàng)新主體服務于城市發(fā)展。

就運行機制而言，第一，互動型“創(chuàng)新空間”具有“選擇”與“集聚”優(yōu)勢，分別發(fā)揮“選擇效應”與“集聚效應”，能夠有效驅動城市經(jīng)濟、空間、網(wǎng)絡實力實現(xiàn)高質量增長。其中，“選擇效應”旨在提升中心城區(qū)創(chuàng)新生產(chǎn)效率，表現(xiàn)為高創(chuàng)新企業(yè)出于企業(yè)升級的目的向中心城區(qū)轉移，或低創(chuàng)新企業(yè)受周邊高創(chuàng)新企業(yè)競爭壓力影響退出中心城區(qū)；“集聚效應”即企業(yè)和人口通過集聚帶來的知識外溢和技術進步促使開發(fā)區(qū)出現(xiàn)生產(chǎn)優(yōu)勢。第二，互動型“創(chuàng)新空間”亦發(fā)揮“鄰里效應”與“網(wǎng)絡效應”。前者受地理位置影響，可實現(xiàn)不同創(chuàng)新空間資產(chǎn)的有效整合；后者因社會空間聯(lián)系而產(chǎn)生，可推動創(chuàng)新要素嵌入創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的整個鏈條之中，有利于研發(fā)機構、政府等創(chuàng)新主體之間的技術與知識共享?？傮w而言，在“選擇效應、集聚效應、鄰里效應與網(wǎng)絡效應”綜合影響下，互動型“創(chuàng)新空間”不僅能夠在城市功能發(fā)揮、空間要素流通過程中實現(xiàn)有效驅動，還可為城市創(chuàng)新空間與生態(tài)、生活耦合提供動力。

（三）產(chǎn)業(yè)綠色升級創(chuàng)新驅動

產(chǎn)業(yè)綠色化水平是影響城市資源承載力、城市市場經(jīng)濟活力的重要變量因素?！笆奈濉币?guī)劃指出，綠色化轉型是當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路。但是，當城市產(chǎn)業(yè)向更優(yōu)結構轉型時，如何避免“非綠色化”產(chǎn)業(yè)改造所導致的地域空間資源大量消耗、環(huán)境遭到破壞，甚至出現(xiàn)生態(tài)退化現(xiàn)象，逐漸成為城市高質量發(fā)展階段面臨的突出問題。有鑒于此，在“十四五”時期，必須緊緊抓住產(chǎn)業(yè)升級主線，以產(chǎn)業(yè)綠色升級創(chuàng)新驅動體系優(yōu)化城市空間要素流動和配置，打通城市綠色發(fā)展循環(huán)通道，為補齊城市生態(tài)環(huán)境短板提供內驅動力（如圖3所示）。

從構成要素來看，產(chǎn)業(yè)綠色升級創(chuàng)新驅動體系包括四大要素，分別為人力資本、科技創(chuàng)新、資金市場、管理政策。人力資本層面，據(jù)人社部統(tǒng)計，截至2021年初，中國技能勞動者超過2億人，我國已成為門類最全、規(guī)模最大的人才資源大國。中國工程院院士譚建榮表示，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色轉型，需要依托數(shù)字化、網(wǎng)絡化技術人才與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境?？梢?，有必要在既有人才基礎上進一步發(fā)力，為精準把握城市產(chǎn)業(yè)“綠色化”升級方向、提升城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展質量提供基礎支撐。科技創(chuàng)新層面，構建產(chǎn)業(yè)綠色升級公共管理平臺，為城市科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展互聯(lián)互通、“產(chǎn)業(yè)+創(chuàng)新+價值”鏈前端綠色科技供給增強、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟優(yōu)勢與生態(tài)優(yōu)勢協(xié)同發(fā)展提供保障。在資金市場層面，通過建設綠色銀行、基金與投融資平臺，對綠色產(chǎn)業(yè)投融資結構進行優(yōu)化，能夠有效填補“金融市場”與“綠色發(fā)展”之間的鴻溝。管理政策層面，創(chuàng)新設置碳排放、能源消耗等方面評價指標，加強對產(chǎn)業(yè)升級的過程管理，可為城市綠色化、標準化運行奠定基礎。

從驅動機制來看，一方面，該體系以科技人才、產(chǎn)業(yè)綠色升級公共管理平臺為基本支撐，驅動城市產(chǎn)業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)功能向綠色化轉型、拓展；另一方面，該體系通過充分發(fā)揮“經(jīng)濟+生態(tài)”效應，驅動城市“產(chǎn)業(yè)+創(chuàng)新+價值”鏈上主體和諧共生。在這一體系驅動下，城市將形成豐富多樣的綠色產(chǎn)業(yè)集群，呈“生產(chǎn)+生活+生態(tài)”型產(chǎn)業(yè)耦合格局。

五、“十四五”時期中國城市高質量發(fā)展創(chuàng)新驅動體系的實現(xiàn)路徑

（一）以統(tǒng)籌規(guī)劃為支撐，完善城市高質量發(fā)展框架

1.健全城市可持續(xù)發(fā)展保障制度。掃除影響城市產(chǎn)業(yè)要素、生態(tài)資源要素流通的制度、體制障礙，是“十四五”時期中國建設高質量城市的基本訴求。因此，有必要在建設現(xiàn)代化城市進程中，以綠色發(fā)展為視角，健全城市可持續(xù)發(fā)展保障制度。就立法性制度而言，一方面，政府有必要以“立法—執(zhí)法—司法—守法”四大環(huán)節(jié)為基本框架，健全城市可持續(xù)發(fā)展保障制度體系，加大城市生態(tài)環(huán)境污染相關案件的處罰力度，以引導各參與主體依法守法。另一方面，政府應加強城市可持續(xù)發(fā)展保障制度框架內各組成要素有機銜接，通過基金、債券等資本要素，激活自然、生態(tài)資源在城市高質量發(fā)展過程中的經(jīng)濟潛力。就非立法性制度而言，政府可鼓勵企業(yè)利用城市文化館、圖書館等實體載體和互聯(lián)網(wǎng)平臺，深入挖掘貫通城市的綠色生態(tài)文化資源并鏈接城市生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，為城市發(fā)展筑牢生態(tài)文化基礎。同時，政府可鼓勵企業(yè)將城市生態(tài)文明實踐基地建設置于首要地位，推動城市創(chuàng)新主體以“生命共同體”意識為根本遵循開展創(chuàng)新活動，強力提升城市綠色發(fā)展主體能力。

2.完善城市監(jiān)督配合機制。想要實現(xiàn)城市公共服務質量的提升，有必要持續(xù)完善城市監(jiān)督配合機制，及時對城市公共服務治理目標、方式等進行合理規(guī)劃，保證政府公共政策的科學性與務實性。具體而言，作為一種強制性規(guī)范，城市公共服務協(xié)同化治理法律框架的出臺能夠有效規(guī)范相關公共服務部門權責標準。因此，針對公共服務“碎片化”問題，城市管理者有必要制定一部詳細的城市執(zhí)法規(guī)范，有效落實城市監(jiān)督配合機制。但在制定過程中要減少政策制定的隨意性與人治化泛濫所帶來的風險。同時，考慮到多部門協(xié)作可能存在的職能沖突與條款沖突，需要嚴格規(guī)定政策標準與執(zhí)行流程，為各公共服務部門劃好紅線，以便有效實行監(jiān)督。

3.優(yōu)化“創(chuàng)新空間”布局。就城市內部“創(chuàng)新空間”發(fā)展實際而言，中心城區(qū)創(chuàng)新優(yōu)勢突出，可催生和孕育新一代創(chuàng)新集聚區(qū)。若想充分發(fā)揮中心城區(qū)創(chuàng)新引領效應，需要以宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃為指導，從以下兩方面進行優(yōu)化：第一，合理引導“創(chuàng)新空間”功能延伸，突破城市資源約束。首先，政府方應積極響應城市建設的“創(chuàng)新空間”發(fā)展訴求，從土地規(guī)劃方面著手對土地用途進行變革，釋放土地空間資源，同時打破傳統(tǒng)城市功能區(qū)劃分原則，提高土地利用兼容性與效率，形成城市土地資源“混合利用開發(fā)”模式；其次，政府應基于宏觀視角進行統(tǒng)籌規(guī)劃，縮減城市空間組成要素中低端產(chǎn)業(yè)比例，構建兼具創(chuàng)新研發(fā)、交通、生產(chǎn)、行政等功能的高端城市空間形態(tài)；最后，政府需秉持以公共交通為導向的城市空間布局優(yōu)化理念，提高各街區(qū)交通站點布局臨近性與可達性，促使公共交通網(wǎng)絡向緊湊型轉變，減少城市居民出行成本。第二，因類施策推進“創(chuàng)新空間”更新，完善城市公共區(qū)域布局。政府應從多個層面探索“創(chuàng)新空間”更新的有效手段，激發(fā)公共區(qū)域社交與共享屬性。對于大型公共空間，應基于已有建設基礎提高與周邊地區(qū)的關聯(lián)度，并通過“騰籠換鳥”模式創(chuàng)新吸引新型企業(yè)入駐，以此增強城市活力、提升公共空間品質與價值；對于中小型公共空間，應重視車庫咖啡、眾創(chuàng)空間等微型共享空間供給質量，加強對公園、博物館等開放空間的微改造，以此營造城市精神共棲空間。

（二）以公共服務為根本，健全城市高質量發(fā)展支持體系

1.拓寬公共服務建設金融支持渠道。當前城市公共服務建設主要資金來源渠道有債券、轉移支付與上級財政資金。在“十四五”時期中國城市資源承載力提升、城市空間要素流通高效等訴求下，這些融資渠道略顯不足。因此，城市高質量建設參與者有必要適度創(chuàng)新公共服務建設投融資機制，從以下三方面進一步豐富現(xiàn)有融資渠道，探索更加多元的長效金融支撐：

第一，挖掘既有融資體系潛力，建立大金融格局。首先，政府層面需把握好政策工具的使用方法，以財政收支、國債等杠桿性工具撬動城市資源配置效率高質量提升；其次，政府應將目光向符合城市戰(zhàn)略規(guī)劃的優(yōu)質項目聚攏，通過各類市場化手段打造滿足市場訴求的融資主體；最后，政府應積極整合現(xiàn)有金融資產(chǎn)，與涵蓋城市地上、地下空間開發(fā)的各類PPP項目進行對接，為城市公共服務設施建設保駕護航。

第二，降低資本準入門檻，發(fā)揮市場調節(jié)作用。在城市公共服務高質量建設過程中，政府可適當降低資本準入門檻，推動各類社會資本進入融資租賃市場，發(fā)揮資本優(yōu)勢。例如，政府可在直接融資板塊為社會資本創(chuàng)設一定激勵政策，引導其積極創(chuàng)新融資產(chǎn)品，以新型金融工具帶動城市公共服務高質量發(fā)展。

第三，打造新型債券市場業(yè)務鏈，完善城市政府績效管理。金融機構應以打造中國城市公共服務高質量建設經(jīng)濟新引擎為目標，一方面依托大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術創(chuàng)新債券業(yè)務運行平臺，另一方面與政府展開合作建立全面覆蓋政府績效管理整個流程的預算績效管理體系。

2.搭建與完善智慧政務服務空間綜合信息平臺。數(shù)字時代背景下，創(chuàng)新傳統(tǒng)政務服務綜合信息平臺，發(fā)揮大數(shù)據(jù)動態(tài)實時管理、多域一體化集成、可視化決策分析等功能，從規(guī)劃、建設、管理等多維度為城市高質量發(fā)展提供全面且高效的信息服務支撐，需從以下兩方面入手：其一，政府可搭建并完善集管理、運營、服務等功能于一體的公共服務一體化聯(lián)結機制，通過數(shù)據(jù)共享與民情、警情共享實現(xiàn)各公共服務部門信息互聯(lián)，從而實現(xiàn)城市“發(fā)現(xiàn)—受理—指揮—處置—監(jiān)督—評價”的協(xié)同化治理。其二，發(fā)展依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI等技術的公共服務數(shù)據(jù)協(xié)作系統(tǒng)，為各公共部門提供可視化輔助支撐決策平臺，為社會公眾提供快速便捷的信息服務咨詢平臺，以更好地向“透明城市”過渡。

（三）以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為重點，強化城市高質量發(fā)展內驅動力

1.搭建城市高新技術人才一體化框架。對城市各類高新技術人才資源進行整合，搭建城市高新技術人才一體化框架，實現(xiàn)人才要素在城市間的高效集聚與自然流動，對于城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新具有重要意義。一方面，建立城市人才資源統(tǒng)一管理機制。就國家級人才管理部門而言，應突出自身在人才管理過程中的全局引領作用，率先研究國家最先發(fā)布的人才相關政策，以聯(lián)席會議、任務文件等方式對地方級相關職能部門進行管理；就地方級人才管理部門而言，應主動及時梳理本土高技術人才需求及專業(yè)人才優(yōu)勢，與國家級相關職能部門進行良好溝通協(xié)調，形成合理人才分配格局，進而實現(xiàn)高技術人才以及相關專業(yè)人才在城市間的定向流動；同時，地方級人才管理部門可根據(jù)所屬區(qū)域各城市的發(fā)展實際，優(yōu)先制定與完善城市人才發(fā)展規(guī)劃，加強外部人才引進、內部人才落實等機制，為人才資源供給提供制度保障。另一方面，建立城市統(tǒng)一開放的人才信息平臺。人才信息在城市間的自由流動能夠加速城市人才一體化進程，因此，各城市政府需搭建一個具有統(tǒng)一人才標準、能夠精準對接人才供需、突破人才流動行政壁壘的人才大數(shù)據(jù)平臺。該平臺需將各城市人才市場的動態(tài)信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人才引育措施、人才項目合作基金等內容考慮在內，為人才自由流動提供一定數(shù)據(jù)支持。

2.引導高新技術與城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。強化“科技創(chuàng)新”這一驅動力應是城市高質量發(fā)展的一項長期戰(zhàn)略。各城市高質量建設參與者必須著眼于當下，以科技創(chuàng)新為核心導向，全方位推進“十四五”時期中國城市高質量發(fā)展的創(chuàng)新驅動體系高效運轉。第一，打造基于高技術的產(chǎn)業(yè)引擎。首先，城市政府應基于自有產(chǎn)業(yè)基礎與優(yōu)勢，通過引進處于科技發(fā)展前沿領域的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)調整本土產(chǎn)業(yè)運行模式、生產(chǎn)結構及發(fā)展方向；其次，應將城市發(fā)展科技驅動重點聚焦于重大技術研發(fā)方面，優(yōu)先攻堅關鍵核心產(chǎn)業(yè)技術，建立專項技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以加快推進城市高質量建設；最后，應積極建設國家級技術產(chǎn)業(yè)研發(fā)園區(qū)，培育一批具有“高質量”和“新特色”的高技術企業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群。第二，構建“高新技術+產(chǎn)業(yè)”銜接機制。各企業(yè)應充分發(fā)揮自身創(chuàng)新引領作用，借助科技手段與新興業(yè)態(tài)改造傳統(tǒng)城市產(chǎn)業(yè)，助力鋼鐵、電力能源等重點企業(yè)智能化、高端化；同時，應推動環(huán)保、清潔生產(chǎn)等與生態(tài)保護相關的產(chǎn)業(yè)入駐科技園區(qū)，以創(chuàng)新為基本出發(fā)點建設“技術+產(chǎn)業(yè)”平臺，實現(xiàn)科技與產(chǎn)業(yè)的有機銜接。

（四）以生態(tài)宜居為導向，優(yōu)化城市高質量發(fā)展基礎環(huán)境

1.推進“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)建設。黨的十九屆五中全會指出，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。在該政策指引之下，政府有必要在推進“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)建設方面大膽探索，早日形成示范效應，為環(huán)境污染嚴重的城市發(fā)展提供一定經(jīng)驗借鑒。為推進“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)建設，政府應將選定示范城市自然生態(tài)作為基底，以綠色可持續(xù)發(fā)展為導向塑造城市個性，精準把握該城市發(fā)展方向與人民生活需求，實現(xiàn)出門見綠的目標,賦予城市各類人群綠色福利享受。詳細來說，一方面，政府應在建設“綠色先行”優(yōu)秀示范區(qū)時，兼顧居民工作與日常生活，保障居民無論是從工作單位出發(fā)還是從居住場所出發(fā)均能夠在1000米內看到綠色作物，或者綠色節(jié)能設施，實現(xiàn)全民公平、均等化享受綠色福祉；另一方面，政府應將綠色公園與文化休閑場所、城市中心商業(yè)區(qū)等環(huán)境建立有機銜接，實現(xiàn)草地、花、樹等綠色植物與居民生活的融合，進而形成和諧統(tǒng)一的整體。

2.評估與修復城市生態(tài)環(huán)境。在城市污染修復已迫在眉睫的境況下，城市環(huán)保部門可通過以下舉措對城市生態(tài)環(huán)境進行評估與修復。首先，展開生態(tài)環(huán)境專項調查。具言之，城市環(huán)境保護工作人員可通過人員訪談、現(xiàn)場踏勘等手段，對城市自然資源和生態(tài)空間開展場地調查，初步找出生態(tài)問題突出的區(qū)域。若缺乏細致的場地調查數(shù)據(jù)，可通過地球物理方法、概念模型、三元現(xiàn)場決策法、環(huán)境生物分子診斷法等方法，對城市生態(tài)環(huán)境進行采樣分析，進而較準確地獲得城市環(huán)境污染源頭、污染擴散途徑、污染物分布的相關信息。而后，基于上述步驟形成的初步調查報告和詳細調查報告，城市環(huán)保部門應分級分類梳理城市生態(tài)環(huán)境的污染源、周邊敏感點，當發(fā)現(xiàn)采樣樣品中存在超過項目風險篩選值的指標時，需要進一步進行暴露評估、毒性評估、危害識別等判定。最后，針對不同污染制定差異化修復方案，如通過改變重金屬的存在狀態(tài)實現(xiàn)重金屬污染修復；通過阻斷污染物在生態(tài)系統(tǒng)中的轉移途徑來進行有機污染修復；運用植物修復技術對礦業(yè)廢棄地污染進行修復。通過上述方法，可以在一定程度上破解城市發(fā)展進程中土地、礦產(chǎn)等各類資源不可增長的矛盾，減緩城市污染病變速度，為城市生態(tài)宜居、高質量發(fā)展夯實基礎。