許燦英，吳菁敏

(1.仰恩大學(xué)法學(xué)院，福建 泉州 362014；2.莆田市荔城區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100)

一、問題提出

2019年2月6日，德國聯(lián)邦卡特爾辦公室(Federal Cartel Office，以下簡稱“FCO”)發(fā)布裁決禁止Facebook過度收集用戶數(shù)據(jù)，將其侵犯用戶憲法隱私權(quán)視為濫用支配地位。FCO聲稱Facebook依靠自身強(qiáng)大的社交網(wǎng)絡(luò)服務(wù)地位，不僅收集Facebook擁有的服務(wù)(Facebook、WhatsApp、Oculus、Masquerade、Instagram)數(shù)據(jù)，還通過商業(yè)工具收集Facebook鏈接來源用戶和設(shè)備相關(guān)數(shù)據(jù)，且未經(jīng)用戶同意將這些數(shù)據(jù)與facebook.com用戶賬戶合并。據(jù)此，F(xiàn)CO認(rèn)為Facebook的行為違反《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，從而認(rèn)定Facebook的行為是非法利用自身在德國社交網(wǎng)絡(luò)市場的主導(dǎo)地位?？梢?，該案確定性地將數(shù)據(jù)隱私保護(hù)問題納入反壟斷審查中。

將視野轉(zhuǎn)回中國，盡管目前我國濫用市場支配地位中尚未有審查數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的類似案例，但這并不意味著不存在降低用戶隱私保護(hù)的壟斷問題。這種審查的忽視更多應(yīng)當(dāng)解釋為早期為鼓勵(lì)數(shù)據(jù)型企業(yè)發(fā)展，相關(guān)部門對數(shù)據(jù)市場新興問題均傾向于采取謙抑性執(zhí)法。這種做法助推新興企業(yè)的發(fā)展壯大，同時(shí)也助長數(shù)據(jù)型企業(yè)的壟斷擴(kuò)張。其通常表現(xiàn)為企業(yè)收集大量用戶數(shù)據(jù)，經(jīng)由復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理，向用戶提供個(gè)性化的免費(fèi)產(chǎn)品，提高用戶黏性和依賴度，從而鞏固自身市場地位，再實(shí)施各類壟斷行為。

可喜的是，隨著數(shù)據(jù)市場日趨完善和成熟，上述謙抑性執(zhí)法態(tài)度已經(jīng)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。尤其是在2021年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要運(yùn)用反壟斷利劍，以控制資本無序擴(kuò)張。針對網(wǎng)絡(luò)零售平臺(tái)實(shí)施“二選一”、未主動(dòng)進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)、大數(shù)據(jù)殺熟、算法合謀等數(shù)據(jù)市場新興壟斷行為，市場監(jiān)管總局也頻頻重拳出擊，足見其打擊數(shù)據(jù)市場壟斷行為的堅(jiān)定決心。此外，在法律法規(guī)層面，會(huì)議提出要完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的法律規(guī)范，具體表現(xiàn)為正在修訂《中華人民共和國反壟斷法》、已經(jīng)發(fā)布的《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)等。值得注意的是，《指南》將具有市場支配地位的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者“強(qiáng)制收集非必要用戶信息”的行為，視作是《反壟斷法》第十七條所規(guī)定的“在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件”的表現(xiàn)。這表明具有市場支配地位的經(jīng)營者強(qiáng)制收集非必要用戶信息這種侵犯用戶隱私的行為，將受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的否定性評價(jià)。盡管如此，目前反壟斷執(zhí)法中出現(xiàn)隱私審查盲點(diǎn)的重要原因是，反托拉斯文獻(xiàn)迄今為止沒有清晰可行的理論，將隱私保護(hù)納入反壟斷法。因此，下文將重點(diǎn)研究隱私保護(hù)與反壟斷法中消費(fèi)者福利目標(biāo)的契合度，探討將隱私保護(hù)納入我國反壟斷法審查面臨的難題，提出隱私保護(hù)納入反壟斷法的規(guī)制路徑。

二、隱私保護(hù)契合反壟斷法中消費(fèi)者福利目標(biāo)

要解決隱私保護(hù)是否歸屬于反壟斷法問題，首先必須明確隱私保護(hù)的反壟斷法屬性。我國《反壟斷法》第一條規(guī)定“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法”。該法條闡釋了反壟斷法的立法目的。其中，消費(fèi)者福利是反壟斷法的立法目的之一。而關(guān)于消費(fèi)者福利的具體內(nèi)涵，現(xiàn)有反壟斷法一般圍繞價(jià)格這一經(jīng)濟(jì)福利展開，這是因?yàn)楝F(xiàn)代反壟斷法以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)又以價(jià)格理論為核心。深諳價(jià)格理論的杰出反托拉斯理論家曾說過，沒有價(jià)格就沒有市場，因此也就沒有市場力量。是故《反壟斷法》中的消費(fèi)者福利一般意指價(jià)格福利或經(jīng)濟(jì)福利。問題是，隱私保護(hù)是否能夠被反壟斷法中的價(jià)格福利或者經(jīng)濟(jì)福利所涵蓋，從而能將隱私保護(hù)問題納入反壟斷法?答案是肯定的。

(一)隱私保護(hù)作為非貨幣性價(jià)格

個(gè)人數(shù)據(jù)的披露可概念化為用戶使用免費(fèi)產(chǎn)品而支付的非貨幣價(jià)格。越來越多文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)，個(gè)人數(shù)據(jù)或隱私不僅是產(chǎn)品質(zhì)量或消費(fèi)者選擇的關(guān)鍵因素，也正日益成為消費(fèi)者為使用零價(jià)在線平臺(tái)用戶端免費(fèi)產(chǎn)品所支付的實(shí)際非貨幣性對等物。其中，隱私構(gòu)成消費(fèi)者在線市場支付的實(shí)際價(jià)格理論來自“隱私計(jì)算”的經(jīng)濟(jì)概念。該模型假設(shè)消費(fèi)者進(jìn)行在線交易或選擇免費(fèi)在線產(chǎn)品時(shí)，會(huì)評估披露個(gè)人信息的成本和收益差異，目標(biāo)是使個(gè)人收益最大化。因此，在經(jīng)濟(jì)上，將消費(fèi)者使用零價(jià)產(chǎn)品時(shí)所交換的個(gè)人數(shù)據(jù)視為非貨幣價(jià)格，亦屬合理。如果接受這樣的經(jīng)濟(jì)前提，那么濫用市場支配地位或其他壟斷行為過度收集用戶數(shù)據(jù)，導(dǎo)致隱私保護(hù)的降低，就可以類比于價(jià)格的增加，價(jià)格增加會(huì)使消費(fèi)者福利受到損害。

(二)隱私保護(hù)作為產(chǎn)品質(zhì)量要素

遵循傳統(tǒng)反壟斷法的價(jià)格理論，可以將隱私保護(hù)視為產(chǎn)品質(zhì)量的重要因素，而產(chǎn)品質(zhì)量又是構(gòu)成價(jià)格的關(guān)鍵因素，從而將隱私保護(hù)間接納入消費(fèi)者福利中。該理論通過以下兩方面理解:一方面，大數(shù)據(jù)時(shí)代下隱私保護(hù)往往被視為產(chǎn)品質(zhì)量的重要因素。在線平臺(tái)提供產(chǎn)品傾向于零價(jià)格，消費(fèi)者選擇產(chǎn)品時(shí)已無法比較產(chǎn)品價(jià)格高低，而是比較產(chǎn)品質(zhì)量好壞，如比較產(chǎn)品隱私保護(hù)水平。因此，評估產(chǎn)品質(zhì)量好壞時(shí)需要衡量隱私保護(hù)強(qiáng)弱，隱私友好型的產(chǎn)品可以被視為高質(zhì)量產(chǎn)品，非隱私友好型的產(chǎn)品可以被視為劣質(zhì)產(chǎn)品。另一方面，反壟斷法價(jià)格理論中的價(jià)格并非孤立存在，價(jià)格往往與質(zhì)量、選擇等要素密不可分，產(chǎn)品質(zhì)量是影響價(jià)格的關(guān)鍵因素。歐盟和美國反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量等非價(jià)格因素對合并分析的重要性。歐盟普通法院也確認(rèn)了歐盟委員會(huì)對Microsoft并購Skype的做法，評估了合并可能以創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量下降的形式，對非價(jià)格競爭造成潛在有害影響。可見，競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到產(chǎn)品質(zhì)量等非價(jià)格參數(shù)的競爭作用。綜上，通過隱私保護(hù)到產(chǎn)品質(zhì)量到價(jià)格的邏輯傳遞，隱私保護(hù)就能與價(jià)格產(chǎn)生間接關(guān)聯(lián)，意味著在一定程度上將隱私保護(hù)納入消費(fèi)者福利范疇具有合理性。

綜合上述兩點(diǎn)，無論是將隱私保護(hù)作為非貨幣性價(jià)格，還是通過隱私保護(hù)到產(chǎn)品質(zhì)量到價(jià)格的邏輯傳遞，在不改變傳統(tǒng)反壟斷法價(jià)格理論前提下，隱私保護(hù)都能與反壟斷法中的消費(fèi)者福利即價(jià)格福利產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，由此論證隱私保護(hù)屬于反壟斷法追求的消費(fèi)者福利目標(biāo)，那么降低隱私保護(hù)水準(zhǔn)的壟斷行為就理應(yīng)視為反壟斷法問題。

三、隱私保護(hù)納入反壟斷法審查面臨的難題

消費(fèi)者隱私保護(hù)契合反壟斷法消費(fèi)者福利目標(biāo)，降低隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)引起反壟斷審查，這解決的是反壟斷法干預(yù)消費(fèi)者隱私保護(hù)的必要性。在解決要不要問題基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步值得思考的是，如何運(yùn)用反壟斷法審查消費(fèi)者隱私保護(hù)問題?立足現(xiàn)有反壟斷法律規(guī)范，會(huì)發(fā)現(xiàn)實(shí)際上舉步維艱。

(一)隱私保護(hù)難以量化

盡管理論上越來越多地接受隱私保護(hù)可能是競爭的一個(gè)要素，但與隱私保護(hù)相關(guān)的競爭效應(yīng)測量在實(shí)踐中依舊是未解的難題。各個(gè)階段的反壟斷分析都滲透著基于價(jià)格的工具和方法。長期以來，價(jià)格效應(yīng)是反壟斷法根深蒂固的基礎(chǔ)，也是它賴以生存的經(jīng)濟(jì)模式，非價(jià)格效應(yīng)測量則一直被認(rèn)為是反壟斷法的挑戰(zhàn)，而隱私保護(hù)分析就是這一挑戰(zhàn)的最新體現(xiàn)。

該挑戰(zhàn)主要在于將隱私保護(hù)作為產(chǎn)品質(zhì)量要素時(shí)，隱私和其他質(zhì)量參數(shù)之間存在一定權(quán)衡，這種權(quán)衡導(dǎo)致隱私對質(zhì)量影響的分析變得愈加復(fù)雜。如在未經(jīng)用戶同意的情況下，一家數(shù)字服務(wù)公司單方面改變其服務(wù)條款和技術(shù)，開始從用戶那里收集更廣泛的個(gè)人數(shù)據(jù)，收集的額外數(shù)據(jù)用于提高廣告的針對性或服務(wù)的有用性。不難發(fā)現(xiàn)，通過這種廣泛且不受限制的數(shù)據(jù)收集，既改善了產(chǎn)品功能，也降低了數(shù)據(jù)隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)衡產(chǎn)品功能和隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)這兩種質(zhì)量參數(shù)，很難客觀地得出總體產(chǎn)品質(zhì)量下降的結(jié)論?？梢?，隱私保護(hù)僅是產(chǎn)品質(zhì)量的一個(gè)參數(shù)，產(chǎn)品質(zhì)量還存在功能等其他參數(shù)。當(dāng)一個(gè)以上質(zhì)量參數(shù)發(fā)生變化時(shí)，降低隱私保護(hù)對質(zhì)量損害評估就會(huì)變得愈發(fā)困難。

(二)隱私保護(hù)涉及多部門監(jiān)管困境

事實(shí)上，2018年11月29日，意大利國家競爭局就曾以違反《意大利消費(fèi)者法典》為由對Facebook進(jìn)行過制裁。而2019年2月6日，F(xiàn)CO認(rèn)為Facebook過度收集用戶數(shù)據(jù)違反數(shù)據(jù)保護(hù)法，構(gòu)成競爭法上的濫用支配地位行為。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都調(diào)查Facebook和第三方間個(gè)人數(shù)據(jù)的自動(dòng)流動(dòng)。然而，對這兩起案件調(diào)查卻采用了不同的法律依據(jù)，意大利國家競爭局根據(jù)《意大利消費(fèi)者法典》調(diào)查案件，F(xiàn)CO則根據(jù)競爭法調(diào)查案件?？梢?，在全球范圍內(nèi)，各國采取不同的法律規(guī)范，用以規(guī)制隱私保護(hù)引發(fā)的問題，側(cè)面反映出隱私保護(hù)問題規(guī)制上的多元化。這是因?yàn)閿?shù)據(jù)隱私保護(hù)主要涉及個(gè)人福利問題，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中以保護(hù)個(gè)人福利為目標(biāo)的立法有很多，如競爭法、消費(fèi)者法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、隱私法等，且這些法律制度均有關(guān)注到個(gè)人和企業(yè)之間的權(quán)力不對稱。因此，當(dāng)企業(yè)降低隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可能涉及這幾部法律交融互動(dòng)問題。

同理，類似問題在我國也存在，我國用于保護(hù)數(shù)據(jù)隱私的法律規(guī)范包括但不限于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《反壟斷法》等，這意味著對執(zhí)法者而言，隱私保護(hù)問題會(huì)涉及多部門執(zhí)法，易衍生出多部門之間執(zhí)法界限、主次、協(xié)調(diào)等問題。對經(jīng)營者而言，不同法律制度的共存可能會(huì)給其帶來法律上的不確定性，特別是在不同的法律制度下企業(yè)可能因同一類型的行為受到多次制裁。

四、隱私保護(hù)納入反壟斷法的規(guī)制路徑

(一)構(gòu)建隱私保護(hù)的分析方法

在評估競爭損害程度時(shí)，價(jià)格能夠基于貨幣直接量化分析，而隱私保護(hù)往往存在無法準(zhǔn)確量化的難題。因此，若要運(yùn)用反壟斷法衡量隱私保護(hù)的競爭損害程度，則有必要構(gòu)建隱私保護(hù)的分析工具。法國和德國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)在《競爭法和數(shù)據(jù)》的聯(lián)合報(bào)告中指出:是否違反以及在何種程度上違反數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，是評估剝削性濫用行為的有效基準(zhǔn)。因此，我國反壟斷法隱私保護(hù)具體方法可以參考FCO在Facebook案中的做法，即通過衡量是否以及多大程度違反個(gè)人信息保護(hù)法或者數(shù)據(jù)保護(hù)法，從而定量評估隱私保護(hù)的競爭損害程度。

(二)促進(jìn)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和反壟斷執(zhí)法跨機(jī)構(gòu)合作

對不同法律部門的執(zhí)法者而言，應(yīng)先厘清各自的執(zhí)法界限。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到的是，盡管《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《反壟斷法》都是以保護(hù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中個(gè)人福利為共同目標(biāo)，但是它們的側(cè)重點(diǎn)和執(zhí)法工具等大不相同?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為平衡經(jīng)營者和消費(fèi)者間的不對稱性，規(guī)定經(jīng)營者有信息提供與個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》重在保障個(gè)人信息主體的基本權(quán)利和自由，個(gè)人信息主體可以自行決定是否同意經(jīng)營者收集信息?！斗磯艛喾ā分荚诒Ｗo(hù)內(nèi)部市場競爭不受扭曲，尤其是通過制裁企業(yè)的反競爭行為，從而間接保障消費(fèi)者福利。因此，單純的隱私保護(hù)問題僅涉及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律規(guī)范，只有在隱私政策的使用和個(gè)人數(shù)據(jù)的處理影響到市場競爭時(shí)，才應(yīng)考慮《反壟斷法》的適用。

厘清執(zhí)法界限并不意味著不同法律部門執(zhí)法者應(yīng)各自孤立執(zhí)法，相反其應(yīng)該開展跨機(jī)構(gòu)合作，從而避免同一經(jīng)營者因同一行為受到重復(fù)制裁。數(shù)據(jù)隱私保護(hù)問題觸及多部門執(zhí)法，隱私保護(hù)和反壟斷機(jī)構(gòu)是處理這一問題的核心部門。因此，為了準(zhǔn)確把握大數(shù)據(jù)市場的競爭環(huán)境，及時(shí)有效應(yīng)對數(shù)據(jù)市場的挑戰(zhàn)，這些部門有必要開展聯(lián)合互動(dòng)。在國外，數(shù)據(jù)壟斷問題已引發(fā)美國和歐盟等地區(qū)的關(guān)注，各地紛紛展開跨機(jī)構(gòu)合作。如，2014年，歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提議建立一個(gè)“數(shù)字交換所”，國家競爭、數(shù)據(jù)保護(hù)和消費(fèi)者執(zhí)法機(jī)構(gòu)定期舉行會(huì)議，以建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的合作形式。2017年5月，意大利數(shù)據(jù)保護(hù)部門、意大利電信監(jiān)管部門和國家競爭局也發(fā)起對大數(shù)據(jù)的聯(lián)合調(diào)查。是故，為了更好地迎接數(shù)字市場的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我國也應(yīng)適時(shí)開展針對數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的多部門聯(lián)合執(zhí)法。尤其是我國數(shù)據(jù)隱私和反壟斷機(jī)構(gòu)之間需要開啟積極對話，雙方可以開發(fā)可靠且有充分依據(jù)的方法和工具，用以衡量隱私對競爭的影響。特別是數(shù)據(jù)隱私當(dāng)局在測量和評估隱私方面的專業(yè)知識(shí)，可較為準(zhǔn)確地權(quán)衡市場行為對隱私水平的影響，為反壟斷當(dāng)局提供重要見解，幫助他們評估基于隱私的競爭影響。這樣既能反映共同關(guān)注的問題，也能考慮協(xié)調(diào)或者聯(lián)合辦案的可能性。

五、結(jié)語

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)提供產(chǎn)品或者服務(wù)往往是零價(jià)格的，消費(fèi)者不再是簡單比較價(jià)格而進(jìn)行選擇，而是通過比較數(shù)據(jù)隱私保護(hù)程度以決定消費(fèi)選擇，這也促使企業(yè)轉(zhuǎn)向隱私保護(hù)開展競爭。當(dāng)隱私保護(hù)被視為競爭參數(shù)，隱私保護(hù)契合反壟斷法中消費(fèi)者福利目標(biāo)時(shí)，隱私保護(hù)是允許納入反壟斷法范疇的。而在適用反壟斷法規(guī)制降低隱私保護(hù)的壟斷行為時(shí)，應(yīng)注意以下兩方面:第一，構(gòu)建隱私保護(hù)的分析方法。通過衡量是否以及多大程度違反《個(gè)人信息保護(hù)法》或者數(shù)據(jù)保護(hù)法，從而定量評估隱私保護(hù)的競爭損害程度。第二，倡導(dǎo)數(shù)據(jù)隱私保護(hù)和反壟斷執(zhí)法跨機(jī)構(gòu)合作，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效的數(shù)字監(jiān)管。