付軻

（中國(guó)疾病預(yù)防控制中心，北京 102206）

為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部分別于2017年、2015年、2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等相關(guān)文件。

根據(jù)文件要求行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)近些年取得了顯著成效，逐步建立健全了內(nèi)部控制體系和工作機(jī)制。但同時(shí)在建設(shè)過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。本文意在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的一些突出問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的對(duì)策，來(lái)構(gòu)建出更加健全的內(nèi)部控制體系，進(jìn)而更好的防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中風(fēng)險(xiǎn)。

一、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性

（一）內(nèi)部控制有助于加強(qiáng)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督管理

內(nèi)部控制為進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策程序、執(zhí)行過(guò)程、監(jiān)督評(píng)價(jià)提供了科學(xué)依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策方面，各單位建立了“三重一大”制度，凡屬于“三重一大”的事項(xiàng)嚴(yán)格執(zhí)行，重大事項(xiàng)必須經(jīng)集體討論決定，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體做出決定。這一做法在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步得到強(qiáng)化。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)執(zhí)行方面，各單位內(nèi)部按照制度要求制定各項(xiàng)活動(dòng)運(yùn)行流程圖，做到按制度辦事、按程序辦事。并按要求逐步進(jìn)行內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)使用信息化手段固化了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，自動(dòng)記錄和跟蹤業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行狀態(tài)，不僅能有效提高辦公效率，而且減少了人為因素對(duì)管理制度執(zhí)行的影響，增強(qiáng)了內(nèi)部控制的有效性。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督方面，通過(guò)內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)揮事前和事中監(jiān)督的職責(zé)，對(duì)決策程序、執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和事項(xiàng)按規(guī)定的流程進(jìn)行并保證了不相容職務(wù)的相互分離。

（二）內(nèi)部控制有助于保證事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)在規(guī)范的流程中運(yùn)行

內(nèi)部控制建設(shè)的過(guò)程也是本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)建立規(guī)范流程、遵循規(guī)范流程的過(guò)程。根據(jù)事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及面較多、社會(huì)影響較廣、資金量較大等特點(diǎn)勢(shì)必要求單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)必須在規(guī)范的流程中運(yùn)行，只有這樣才能經(jīng)得起巡視、經(jīng)得起審計(jì)、經(jīng)得起檢查。因此，內(nèi)部控制建設(shè)在較深的層次和領(lǐng)域把控了關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，尤其在關(guān)鍵的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、基本建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等活動(dòng)開(kāi)展中，能夠嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)定的流程和要求進(jìn)行，有效避免了違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

根據(jù)規(guī)范要求，行政事業(yè)單位已建立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，并完成了相應(yīng)的工作機(jī)制建設(shè)。但是內(nèi)控建設(shè)流于表象，單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控建設(shè)沒(méi)有足夠重視，認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)就是單獨(dú)依靠財(cái)務(wù)人員就可以做好；特別是對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的單位來(lái)說(shuō)，專業(yè)人員比例大，平時(shí)的工作精力基本在自己的專項(xiàng)業(yè)務(wù)上，他們對(duì)內(nèi)部控制的知識(shí)及其體系了解較少，具體執(zhí)行時(shí)的動(dòng)力更多的是來(lái)自于外部的推動(dòng)，并沒(méi)有真正從本質(zhì)上認(rèn)識(shí)到重要性，甚至有個(gè)別人認(rèn)為，這種外部約束機(jī)制煩瑣，會(huì)影響工作進(jìn)度，建設(shè)中難免出現(xiàn)抵觸情緒。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)不健全

事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制已日趨成熟和完善，但內(nèi)控監(jiān)督環(huán)節(jié)不健全。在實(shí)際工作中部分單位尚未對(duì)內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率做出明確的規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)部門或崗位定期檢查督促廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作力度不夠，尚未建立監(jiān)督考評(píng)制度。

（三）預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算執(zhí)行率低

事業(yè)單位未建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度，單位內(nèi)部存在信息不對(duì)稱，上下級(jí)之間缺乏有效溝通。具體實(shí)操中，一是預(yù)算編制質(zhì)量不高：預(yù)算編制人員不熟悉預(yù)算管理相關(guān)法律和政策規(guī)定，并且對(duì)單位未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃和下一年度重點(diǎn)工作不夠了解，編制預(yù)算只是對(duì)上一年數(shù)據(jù)的加加減減。二是預(yù)算執(zhí)行率低，每月達(dá)不到財(cái)政要求的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，形成前期不抓緊后期突擊花的支出現(xiàn)象，這種情況長(zhǎng)期存在使得支出不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至?xí)霈F(xiàn)資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)程度不高

1.各事業(yè)單位信息系統(tǒng)覆蓋程度參差不齊

內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，是當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的必然要求，極少部分事業(yè)單位已經(jīng)建立內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺(tái)，大多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)信息化建設(shè)還處于初級(jí)階段，甚至還有一小部分事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)還沒(méi)有起步。

2.內(nèi)部控制信息系統(tǒng)未能全部實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)

事業(yè)單位大多已經(jīng)普遍使用財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、內(nèi)部審計(jì)管理系統(tǒng)等，隨著信息時(shí)代的發(fā)展，協(xié)同辦公系統(tǒng)也在這些年已經(jīng)普遍實(shí)行，但這些系統(tǒng)由相應(yīng)的管理部門實(shí)施歸口管理，并未能實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)

首先，內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，如果“一把手”不重視，內(nèi)部控制的局限性就會(huì)凸顯，就會(huì)走過(guò)場(chǎng)，成為擺設(shè)。正因?yàn)槿绱?，?nèi)部控制規(guī)范明確了單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的責(zé)任，這一點(diǎn)，對(duì)于推行事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作起到了至關(guān)重要的作用。在內(nèi)部控制建設(shè)組織結(jié)構(gòu)中，作為組長(zhǎng)的"一把手"應(yīng)真正起到“一把手”的作用，而不是形式上重視，實(shí)質(zhì)上不重視、走過(guò)場(chǎng)。否則，一旦執(zhí)行不力內(nèi)部控制的建設(shè)就容易變成應(yīng)付監(jiān)管的形式。

其次，通過(guò)單位領(lǐng)導(dǎo)班子專題民主生活會(huì)和各黨支部專題組織生活會(huì)形式，加強(qiáng)理論和政策學(xué)習(xí)，切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)責(zé)任意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，提升遵守廉潔自律準(zhǔn)則的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)。

最后，必須重視對(duì)內(nèi)部控制工作的宣傳貫徹。為使業(yè)務(wù)人員深入理解內(nèi)部控制的本質(zhì)，加強(qiáng)宣傳貫徹具有重要意義，講透精神，讓每位領(lǐng)導(dǎo)干部以及各位業(yè)務(wù)工作人員理解和支持，并自覺(jué)遵守和執(zhí)行，對(duì)單位內(nèi)部控制的建設(shè)以及有效實(shí)施將起到舉足輕重的作用。

（二）建立有效的內(nèi)控監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制

事業(yè)單位要明確內(nèi)控監(jiān)督檢查方法、范圍和頻率，進(jìn)一步完善監(jiān)管措施，構(gòu)建監(jiān)管體系，形成長(zhǎng)效管理機(jī)制。

1.制定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制情況自查表，明確內(nèi)控監(jiān)督檢查內(nèi)容

依據(jù)內(nèi)部控制相關(guān)政策和文件要求，匯集財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、政采、審計(jì)等方面的專家認(rèn)真梳理“單位層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制情況自查事項(xiàng)”和“業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制情況自查事項(xiàng)”設(shè)計(jì)制定符合本單位情況的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理自查表。并根據(jù)制定的本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制自查表，對(duì)內(nèi)控督導(dǎo)檢查的工作任務(wù)和工作內(nèi)容提出了具體要求，細(xì)化分解任務(wù)，要求各單位和部門按方案要求認(rèn)真梳理自查事項(xiàng)，明確聯(lián)絡(luò)人、時(shí)間表，確保動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)自查事項(xiàng)的進(jìn)展情況。

2.全面梳理工作隱患和短板，進(jìn)行自查自糾

各部門按照規(guī)定內(nèi)容開(kāi)展自查，立查立改。自查內(nèi)容包括工作機(jī)制的建立情況、制度的建立和完善情況、制度的執(zhí)行情況，檢查范圍涵蓋但不限于以下內(nèi)容：預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、合同管理、建設(shè)工程及修繕項(xiàng)目管理、科研項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)收支核算管理和以前年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改。各部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)于能夠立查立改的問(wèn)題要立即整改，對(duì)于不能立即完成整改的問(wèn)題要制定整改計(jì)劃，落實(shí)具體責(zé)任人。各部門在自查階段結(jié)束后，形成報(bào)告，上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)層。

3.采取多種形式督導(dǎo)檢查，切實(shí)落實(shí)整改情況

內(nèi)控督導(dǎo)檢查小組匯集資金管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目及成果管理、工程項(xiàng)目管理、審計(jì)紀(jì)檢各方面專家，采取會(huì)議和現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式對(duì)各部門所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行督導(dǎo)檢查，并將檢查結(jié)果在單位內(nèi)部公示。具體對(duì)督導(dǎo)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，建立臺(tái)賬、限期整改；舉一反三，防止屢查屢犯；整章建制，加強(qiáng)內(nèi)控，加大監(jiān)管，通過(guò)采取有效措施和辦法，不斷完善內(nèi)控工作管理制度體系、體制和機(jī)制，建立完善長(zhǎng)效管理機(jī)制。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)部控制建設(shè)

1.推進(jìn)預(yù)算編制，實(shí)施事業(yè)單位內(nèi)部各部門一體化管理

將預(yù)算編制工作布置到資金使用的各業(yè)務(wù)部門，制定統(tǒng)一的預(yù)算編制工作方案、編制規(guī)程、編報(bào)要求、編制范圍、預(yù)算審核、預(yù)算編制系統(tǒng)等，使預(yù)算編制工作自上而下同部署、同推進(jìn)、同落實(shí)。

2.梳理“保障重點(diǎn)”，編制大事要事保障清單

聚焦單位中心工作和部門主責(zé)主業(yè)，通過(guò)上下通氣會(huì)、調(diào)研等形式，各部門梳理本部門重大政策（項(xiàng)目）、資金投入測(cè)算和績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)簡(jiǎn)表的方式，明確優(yōu)先順序，保障大事要事能夠落地實(shí)施。

3.突出“規(guī)范管理”，細(xì)化預(yù)算編制工作要求

預(yù)算堅(jiān)持"大收大支"的原則，單位各項(xiàng)收入和支出全部納入預(yù)算管理。制定相關(guān)部門預(yù)算執(zhí)行管理實(shí)施辦法等文件，建立健全了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、通報(bào)、調(diào)整、決算和評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。財(cái)務(wù)部門對(duì)各部門編制的預(yù)算進(jìn)行合規(guī)性等實(shí)施前置審核，提高單位預(yù)算編制科學(xué)性、規(guī)范性。加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，編制三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，各單位實(shí)施項(xiàng)目入庫(kù)管理。

4.加快預(yù)算執(zhí)行，堅(jiān)持兩手抓，一手督促預(yù)算執(zhí)行、一手做好支付審核

單位日常堅(jiān)持預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通報(bào)制度，督促各部門執(zhí)行預(yù)算，并與預(yù)算執(zhí)行部門形成溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，定期向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門及時(shí)認(rèn)真進(jìn)行費(fèi)用的報(bào)賬審核工作，在預(yù)算相符性、票據(jù)合規(guī)性、依據(jù)充分性、簽批完整性、資金到賬情況等多方面進(jìn)行審核，努力做到：既保證預(yù)算的快速執(zhí)行，又保證費(fèi)用支付的正確性。在凈結(jié)余資金使用方面，嚴(yán)格按財(cái)政部的要求，堅(jiān)持先報(bào)批再使用的原則，工作中，對(duì)不理解此項(xiàng)管理要求的同志進(jìn)行耐心解釋，杜絕了違規(guī)使用凈結(jié)余資金行為的發(fā)生。在預(yù)算評(píng)價(jià)方面，嚴(yán)格按照《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。

（四）開(kāi)發(fā)和維護(hù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，充分發(fā)揮橋梁作用

事業(yè)單位要不斷開(kāi)發(fā)和維護(hù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段為內(nèi)部控制建設(shè)服務(wù)，達(dá)到減少或消除人為操縱因素的效果，保護(hù)信息安全。

1.建設(shè)協(xié)同辦公系統(tǒng)，使內(nèi)部控制信息實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)

建設(shè)一個(gè)技術(shù)領(lǐng)先、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、安全可靠、靈活配置、可督查督辦、高效辦公、符合當(dāng)前業(yè)務(wù)發(fā)展需要的協(xié)同辦公平臺(tái)，更大程度發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制信息互通互聯(lián)。單位在處理收發(fā)文、請(qǐng)示、出差申請(qǐng)、請(qǐng)假申請(qǐng)、領(lǐng)導(dǎo)工作安排等日常事務(wù)的工作都通過(guò)該系統(tǒng)完成。并且在統(tǒng)一的協(xié)同辦公信息平臺(tái)上通過(guò)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)設(shè)立專業(yè)模塊，具體包括預(yù)算管理模塊、收支業(yè)務(wù)模塊、政府采購(gòu)模塊、資產(chǎn)管理模塊、建設(shè)項(xiàng)目管理模塊和合同管理模塊等方面，既要保證相應(yīng)的專業(yè)模塊有專門的部門負(fù)責(zé)管理，又要做到這些模塊之間互通互聯(lián)，信息共享。

2.開(kāi)發(fā)預(yù)算管理信息化系統(tǒng)專業(yè)模塊實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息化管理模式

建立適合本單位的預(yù)算管理工作的信息化系統(tǒng)，使各預(yù)算管理工作環(huán)節(jié)清晰明確，操作人員能夠明確自己要進(jìn)行的工作以及下一步的流程，各部門所報(bào)送資料均能追溯到源頭，避免了預(yù)算管理的人為干預(yù)的影響，同時(shí)通過(guò)信息系統(tǒng)來(lái)落實(shí)內(nèi)部控制制度。更加強(qiáng)化預(yù)算管理，分析和優(yōu)化單位項(xiàng)目預(yù)算管理流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)一條龍的信息化管理模式。

3.建立內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率

建立內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)用于單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)問(wèn)題等各項(xiàng)審計(jì)工作的整改落實(shí)管理工作?？梢越柚撓到y(tǒng)督促各單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改，提升了內(nèi)部管理的工作效率。

四、結(jié)束語(yǔ)

多年以來(lái)，事業(yè)單位一直進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的腳步從未停歇，取得了顯著的成績(jī)，已基本構(gòu)建了內(nèi)部控制建設(shè)體系，但同時(shí)也存在不足的方面。對(duì)此，我們始終要根據(jù)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容，要不斷完善適應(yīng)本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制建設(shè)體系。通過(guò)在內(nèi)部控制建設(shè)組織實(shí)施過(guò)程中總結(jié)遇到的各種問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)突出問(wèn)題表現(xiàn)在內(nèi)控意識(shí)淡薄、監(jiān)管機(jī)制不嚴(yán)格、預(yù)算編制質(zhì)量不高、信息系統(tǒng)不健全等方面。針對(duì)這些突出問(wèn)題，進(jìn)一步探究好的解決方法，比如創(chuàng)建良好的內(nèi)控環(huán)境提高人們對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度、明確內(nèi)控監(jiān)督檢查方法等構(gòu)建完整的內(nèi)控監(jiān)督檢查體系，加強(qiáng)預(yù)算管理從而提高內(nèi)部控制管理水平，開(kāi)發(fā)和維護(hù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段保護(hù)信息安全等。通過(guò)這些補(bǔ)短板找不足的方式最終保證本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果的目的。